賈慶軍

冷戰(zhàn)結(jié)束后，國際形勢和南海地區(qū)形勢都發(fā)生很大的變化。蘇聯(lián)和東歐社會主義國家倒下了，而中國重獲新生，逐漸崛起。中國的崛起招致美國對中國未來發(fā)展的擔憂，美國害怕中國崛起會威脅到美國霸權(quán)，害怕中國會取代蘇聯(lián)成為美國的敵人。1992年，羅斯·H·芒羅首先挑起“中國威脅論”，他認為集列寧主義、資本主義、擴張主義和重商主義于一身的中國正漸漸對美國的經(jīng)濟利益和戰(zhàn)略利益提出重大挑戰(zhàn)。①塞繆爾·亨廷頓也說，如果沒有一個邪惡的帝國威脅著美國的立國原則，做一個美國人到底意味著什么呢？中國就是這樣的一個國家，成為美國新的敵人。②從克林頓政府開始，美國把遏制中國的政策重心由遏制意識形態(tài)轉(zhuǎn)向遏制中國崛起。就南海地區(qū)形勢而言，南海地緣經(jīng)濟價值、政治價值和軍事價值迅速增長，這使得美國在南海的地緣戰(zhàn)略利益擴大。基于此，克林頓政府積極介入南海主權(quán)爭端，加強在南海周邊的軍事存在和強化南海航行自由，開始把南海打造成遏制中國崛起的重要陣地。

一、美國在南海地緣戰(zhàn)略利益擴大

美國地緣政治學家埃瓦恩·安德森說，南沙群島和馬六甲海峽是“地緣政治劇變中心”，該地區(qū)影響范圍很廣，是地緣政治上的重要地區(qū)。③的確如此，南海的地理位置十分重要。就海上交通而言，南海溝通太平洋與印度洋，可以說四通八達，扼守要沖。就周邊國家而言，除了緬甸外，有11個東南亞國家和中國環(huán)繞其邊，南海一旦風吹草動，便會迅速影響多國。地理位置決定地緣戰(zhàn)略價值，無論是經(jīng)濟、政治和軍事，南海的地緣戰(zhàn)略價值都相當巨大。冷戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟全球化、政治多極化和軍事技術(shù)現(xiàn)代化的發(fā)展，南海的地緣戰(zhàn)略價值迅速增長，從而進一步擴大了美國在南海的地緣戰(zhàn)略利益。

一是南海地緣經(jīng)濟價值增長，擴大了美國在南海的經(jīng)濟利益。冷戰(zhàn)后，南海自古以來貿(mào)易通道的重要性更加凸顯，越來越多的貨物通過南海，南海航道成為世界上最繁忙的航道。有人統(tǒng)計，世界上50%以上的郵輪和50%以上的商船經(jīng)過南海④，南海航道承擔了國際貿(mào)易總量五分之一和世界石油貿(mào)易總量近二分之一的運輸。⑤不僅海上航道重要性增加，南海上空也成世界重要的航空通道。歐洲到遠東航線、中日韓到東南亞航線、東盟海島國家到中南半島的航線等都經(jīng)過南海上空。另外，冷戰(zhàn)后世界經(jīng)濟的發(fā)展擴大了對能源和資源的需求，南海地區(qū)豐富的海洋資源為周邊各國及其區(qū)外國家垂涎，特別是油氣資源。以上南海地緣經(jīng)濟的變化表明南海地緣經(jīng)濟價值大大增加了，這進一步擴大了美國在南海的經(jīng)濟利益。美國經(jīng)濟的發(fā)展與南海地區(qū)國家越來越緊密，克林頓政府除了重視與中國的經(jīng)濟關系外，還特別重視新形成的東盟大市場。1995年，東盟是美國第三大商品出口市場，是美國第四大貿(mào)易伙伴。⑥同時，南海地區(qū)還為美國提供大量的原材料，如棕油、鈦、錫、天然橡膠等。到1997年，在南沙海域從事勘探和開采石油的公司超過60家，主要是美國公司，美國公司參與南海油氣開發(fā)，幾乎介入了所有南海周邊國家的油氣資源。⑦美國出口的商品和進口的原材料大都經(jīng)過南海，可以說南海是美國經(jīng)濟的生命線。

二是南海地緣政治價值增長，擴大了美國在南海的政治利益。南海地緣政治價值的增長首先表現(xiàn)在中國崛起。中國始終是南海地區(qū)最重要的政治大國，冷戰(zhàn)后中國經(jīng)濟和軍事的增強為中國國際政治影響力的提升注入了持久的新動力。其次，南海地緣政治價值的增長表現(xiàn)在大東盟的形成。20世紀90年代，南海地區(qū)最大的政治事件應該是大東盟的形成，東盟基本涵蓋整個東南亞，一下子成為人口超過5億、面積達450萬平方公里的地區(qū)組織。政治上，東盟奉行“大國平衡”戰(zhàn)略，率先倡導區(qū)域合作，逐步形成了以東盟為核心的東亞區(qū)域合作機制，東盟的國際政治地位日益提高。最后，南海地緣政治價值的增長表現(xiàn)在冷戰(zhàn)后南海主權(quán)爭端激化，區(qū)外大國勢力也紛紛滲透到南海，染指南海主權(quán)問題，南海成為大國政治戰(zhàn)略博弈的場所。以上南海地緣政治價值的增加進一步擴大了美國在南海的政治利益。如何利用南海問題遏制中國崛起，如何挑撥中國和東南亞國家甚至東盟的關系，如何增強美國在南海地區(qū)的政治影響力，如何壓制和削弱東盟在南海地區(qū)的作用，都成為美國亟待解決的政治難題，這些直接關聯(lián)著美國在南海地區(qū)的政治利益。

三是南海地緣軍事價值增長，擴大了美國在南海的軍事利益。南海的軍事戰(zhàn)略價值早已得到證明，二戰(zhàn)期間日本就是利用南海的地理優(yōu)勢快速攻占了東南亞，而美國同樣也是利用南海的地理優(yōu)勢戰(zhàn)勝了日本。冷戰(zhàn)后，隨著軍事技術(shù)的發(fā)展，南海的軍事戰(zhàn)略價值進一步被挖掘。有西方軍事家認為，南海的中央海盆地水位極深且地勢平坦，如果在此潛伏一艘核潛艇，不但可以抵消美國第七艦隊在菲律賓基地的大部分兵力，而且控制半徑4000公里內(nèi)的約世界1/3人口的地區(qū)。⑧這也許被夸大，但說明了南海地理軍事價值的巨大潛力。另外，南海中一些小的島礁經(jīng)過現(xiàn)代化改造后，其軍事戰(zhàn)略價值便可以被充分發(fā)揮。軍事化后的島礁猶如互為犄角的堡壘，或為不沉的航空母艦，對周邊安全構(gòu)成巨大的威懾。南海地緣軍事的變化表明南海地緣軍事價值大大增加了，這進一步擴大了美國在南海的軍事利益。為維護全球霸權(quán)，克林頓政府繼續(xù)貫徹萊曼的“海洋戰(zhàn)略”，特別重視美軍的前沿部署和海上威懾。南海作為海上咽喉要道和關鍵性戰(zhàn)略要道，連接美軍在印度洋和太平洋的軍事基地，自然被美國強烈關注。南海成為美國維系霸權(quán)必備的關鍵因素。從美國角度來說，如果美國控制了南海，那就可以有效遏制中國的崛起。從中國的角度來說，美國在南海部署重兵，直接威脅了中國國家安全，中國必然要反擊。這樣，南海就成為遏制與反遏制、威脅與反威脅的博弈場。

總之，南海地緣經(jīng)濟價值、政治價值和軍事價值的增長擴大了美國在南海的經(jīng)濟利益、政治利益和軍事利益。為了維護美國在南海的利益，克林頓政府把矛頭對準了正在崛起中的中國，改變美國冷戰(zhàn)后期對南海主權(quán)爭端的“中立”政策，轉(zhuǎn)而采取偏袒越南和菲律賓的南海主張。

二、克林頓政府積極介入南海主權(quán)爭端

克林頓政府的對華政策和冷戰(zhàn)后南海地緣戰(zhàn)略價值的變化對美國的南海政策產(chǎn)生很大的影響。美國更加希望利用南海的地緣戰(zhàn)略價值來遏制中國，由此克林頓政府積極介入南海主權(quán)爭端。

克林頓政府積極介入南海主權(quán)爭端的重要表現(xiàn)是對“美濟礁事件”的反應。自20世紀70年代至1995年“美濟礁事件”爆發(fā)前，美國在南海問題上一直籠統(tǒng)地不持立場，強調(diào)“支持和平解決沖突及反對使用或威脅使用武力”，其針對南海問題的外交政策并不積極。⑨然而，“美濟礁”事件改變了美國的態(tài)度。⑩1995年2月2日，菲律賓的巡邏船和偵察機發(fā)現(xiàn)美濟礁上有中國的建筑物，8日，菲律賓政府抗議中國政府在菲律賓所屬的美濟礁上建造軍事設施是對菲律賓領土主權(quán)的侵犯，由此挑起美濟礁事件。

美濟礁事件立刻引起了美國的關注。2月9日，負責亞太事務的助理國務卿洛德在眾議院國際關系委員會就“美國的對外政策在亞洲的挑戰(zhàn)”問題舉行的聽證會上說：“中國正在加強其防御力量，它不對我們構(gòu)成直接威脅，但它正引起鄰國的不安，其中包括領土要求?！?洛德把矛頭直指中國，認為不穩(wěn)定的根源在中國。3月10日，美國眾議院又通過“114號決議”，“決議”竟然聲稱中國在菲律賓“主權(quán)領土”上建立軍事基地是對菲律賓的“侵略”?！皼Q議”還要求美國政府關注“非民主國家”對南海主權(quán)的聲索和評估主張南海主權(quán)的“民主國家”的防衛(wèi)需要。這說明，美國已經(jīng)明顯改變了一直以來標榜的“中立”政策，其南海主權(quán)爭端的立場開始倒向了菲律賓。5月10日，美國國務院發(fā)言人謝莉首次正式公布“美國的南海政策”聲明：“美國擔心，南海的單邊行動和反應模式增加了該地區(qū)的緊張局勢。美國強烈反對使用武力或武力威脅來解決相互競爭的主張，并敦促所有索賠人保持克制，避免不穩(wěn)定的行動。美國對維護南海的和平與穩(wěn)定有著持久的利益。美國對各爭端方在南海島礁上的主權(quán)要求不持立場。然而，美國將嚴重關切任何一方的海洋主張和在南海的活動是不是符合國際法，包括1982年聯(lián)合國海洋法公約。”?國務院的聲明及眾議院的決議一脈相承，完整而又清晰地表現(xiàn)了克林頓政府的南海政策。美國支持盟友菲律賓的主張和行為，而把中國合理合法的維權(quán)行為說成是“侵略”、“霸權(quán)主義”、“武力威脅”和“單方面加劇地區(qū)緊張”，更首次指責中國的南海維權(quán)違反了國際法，把中國描繪成國際社會中“不守法”的一員。這說明，為了遏制中國，維護美國霸權(quán)，以及防止中國收復南海主權(quán)而影響到美國在南海的地緣戰(zhàn)略利益，美國已積極介入南海爭端。美國對美濟礁事件的態(tài)度令菲律賓深受鼓舞。3月末，菲律賓海軍扣留了停靠在半月礁附近的4艘中國漁船和船上62名漁民。美國對菲律賓冒險升級事態(tài)的行為置若罔聞。

克林頓政府積極介入南海主權(quán)爭端還表現(xiàn)在偏袒越南。20世紀90年代初，美國和越南還沒有建交，美國石油公司就游說美國政府早日恢復同越南的經(jīng)濟往來，以便在越南沿海地區(qū)勘探和開發(fā)油氣資源，代表性的是曾經(jīng)和南越政府簽訂勘探協(xié)議的莫比爾公司，還有特倫德國際有限公司。?越南也積極拉攏美國石油公司參與南海油氣勘探。1992年5月8日，美國克里斯通能源公司同中國國家海洋石油總公司簽訂“萬安北—21”合同，商定在該地區(qū)勘探石油和天然氣。?該合同區(qū)域位于南沙群島西部萬安灘附近，屬于中越有爭議的水域。越南對中美合作在萬安灘附近勘探石油反應激烈?，指責中國在南海“有目的、有計劃地擴張”，侵犯了越南的主權(quán)，是“以武力為后盾推行新霸權(quán)主義”，中國是“南海地區(qū)和平與安全的最大威脅”。?針對中美企業(yè)合作在南海海域勘探石油和以越南為主的東南亞國家的反應，美國國務院發(fā)言人塔特懷勒作出了回應：“由于克里斯通公司是一家私營企業(yè)，美國政府對其與中國企業(yè)簽訂的合同不表達立場。但國務院已告知克里斯通公司，其與中國簽訂的合同所涉及的海域是中越有爭議的海域，越南也聲稱擁有主權(quán)”，“出席克里斯通公司舉辦招待會的那位美國使館官員當時并不知道要舉行一次簽訂協(xié)議儀式，這位官員出席簽字儀式也不代表美國政府支持中國對南海領土的主權(quán)要求?！?很顯然，美國政府是想表明它與美國克里斯通公司及其合同無關?，克里斯通公司與中國簽訂勘探合同不代表美國政府承認中國擁有合同勘探海域的主權(quán)。但是，美國政府卻對美國企業(yè)與越南合作勘探和開發(fā)油氣資源采取另外一種態(tài)度。1993年底，美國?？松梨谑凸局袠嗽侥显谥性綘幾h海域招標的“蘭龍標區(qū)”。該標區(qū)緊鄰美國克里斯通公司同中國簽訂的“萬安北—21”合同區(qū)。不同于克里斯通公司，克林頓政府卻同意并支持美孚石油公司同越南簽訂的合同，雖然當時美國還在對越南實施貿(mào)易禁運。?1996年4月，美國大陸石油公司同越南簽署在南沙有爭議海域勘探石油協(xié)議?？梢娍肆诸D政府的南海政策發(fā)生了明顯的變化。2000年3月，美國國防部長科恩訪問越南，這是越戰(zhàn)后美國國防部長首次訪問越南。4月，美國總統(tǒng)克林頓訪問越南，這是越戰(zhàn)后美國總統(tǒng)首次訪問越南。美國加快改善與越南的關系，借助越南牽制中國的意圖相當明顯。

三、克林頓政府強化在南海周邊的軍事存在和南海航行自由

為遏制中國和維護美國在南海的地緣戰(zhàn)略利益，克林頓政府不僅在南海主權(quán)爭端上偏袒越南和菲律賓，還加強了在南海周邊的軍事存在和南海航行自由。

1995年美濟礁事件發(fā)生后，2月27日，美國國防部公布《東亞戰(zhàn)略報告》，該報告指出：“南海周邊國家競相提出對南海島嶼及其相關海域的主權(quán)可能會破壞亞太地區(qū)的和平與穩(wěn)定，造成南海局勢緊張。為了保持南海地區(qū)的穩(wěn)定和增強美國在該地區(qū)事務的影響力，美國有必要長期保持在亞太的軍事存在（即依靠在前沿部署的美國力量）以快速和靈活地應對南海地區(qū)出現(xiàn)的危機，阻止區(qū)域霸權(quán)的出現(xiàn)……按照實際價值計算，中國1995年的國防開支比1990年多了40%……如果美國不向亞太地區(qū)提供起穩(wěn)定作用的軍隊，中國就可能這樣做……中國的做法不會符合美國及其盟國的根本利益。”?該報告仍然認為中國破壞了亞太地區(qū)的穩(wěn)定，是南海緊張的源頭。該報告建議美國政府為防止挑戰(zhàn)美國的區(qū)域霸權(quán)出現(xiàn)，必須在亞太長期保持軍事存在，否則中國就會取代美國。1997年，美國和平研究所發(fā)布了一份《關于開展預防性外交，防止南海主權(quán)爭端升級的特別報告》。這份報告大加渲染美國在南海地區(qū)的重大利益，建議美國政府除了口頭警告任何一方不得以武力方式解決爭端外，還應該采取某種合適程度的軍事威懾。?后來的事實證明，克林頓政府很顯然接受了這個建議。1998年起，克林頓政府調(diào)整了亞太安全戰(zhàn)略，相繼出臺一系列文件。例如，1998年10月的“21世紀國家安全戰(zhàn)略”和1999年的“軍事部署戰(zhàn)略”等。總的來看，克林頓政府新安全戰(zhàn)略的主要內(nèi)容實際上有兩大方面：一是2015年之前的“戰(zhàn)略間歇期”是美國的戰(zhàn)略機遇期，這期間內(nèi)美國無全球性戰(zhàn)略對手，亞太地區(qū)正在崛起的中國是美國潛在的最強有力的威脅，最有可能挑戰(zhàn)美國領導的亞太區(qū)域秩序，因此美國安全戰(zhàn)略重心應該向亞太傾斜，以確保美國在本地區(qū)的戰(zhàn)略核心地位；二是實現(xiàn)戰(zhàn)略調(diào)整的關鍵是加強在亞太的軍事存在。?這兩點可以概括為一句話：美國必須用強有力的軍事力量遏制正在崛起的中國對美國地位形成的威脅。在新戰(zhàn)略的指導下，克林頓政府終止了從亞太撤軍的行動，決定在亞太地區(qū)維持與歐洲同等水平的10萬駐軍，強化東亞地區(qū)以美國為中心的四個軍事同盟，即美日同盟、美韓同盟、美菲同盟和美泰同盟，還與東南亞國家補充簽署了一些軍事協(xié)定，如1998年2月美菲簽署的《訪問部隊協(xié)議》、1999年11月美新簽署的“軍事準入?yún)f(xié)議”等。美菲《訪問部隊協(xié)議》規(guī)定，美國艦艇可以訪問菲律賓，并同菲律賓舉行演習，這等于美國的軍事力量重新回到了菲律賓。美新“軍事準入?yún)f(xié)議”規(guī)定，從2000年起美國航空母艦可以使用新加坡樟宜海軍基地。1999年8月，美國航空母艦小鷹號和星座號直接闖入南海。另外，馬來西亞允許美國軍機進入領空，文萊允許美國軍艦進入其轄區(qū)。同時，美國還頻繁與東南亞國家舉行軍事演習，1999年達14次之多，如2000年2月的美菲“肩并肩”聯(lián)合軍事演習、5月的美泰每年一度金眼鏡蛇聯(lián)合軍事演習等等?？傊?，通過以上軍事行動克林頓政府加強了在南海地區(qū)的軍事存在，其戰(zhàn)略目標直指中國。

為維護美國在南海的地緣戰(zhàn)略利益，克林頓政府還加強了在南海的航行自由?！昂叫凶杂捎媱潯保‵ON）在1979年被美國政府提出后，它的執(zhí)行主要在中國海域之外的其它地方進行。但是，冷戰(zhàn)后，中國便成了美國“FON”計劃的“常客”。根據(jù)美國國防部每年的航行自由報告，1992年10月1日到1993年9月30日年度、1993年10月1日到1994年9月30日年度、1995年10月1日到1996年9月30日年度，美國都以中國要求“外國軍艦無害通過中國領海需要事先允許”的“過渡性海洋權(quán)益主張”為由，對中國實施了軍事宣示行動。1995年5月10日美國國務院發(fā)言人謝莉公布的“美國的南海政策”中寫明：“維護航行自由是美國的根本利益。所有的艦艇和飛機在南海暢通的航行和飛越對整個亞太地區(qū)的和平與繁榮至關重要，包括美國?！边@是美國首次針對南海航行自由發(fā)表的聲明，顯示美國政府開始借助南海航行自由來牽制中國。

結(jié)語

冷戰(zhàn)后，南海地緣經(jīng)濟、政治和軍事戰(zhàn)略價值在克林頓政府時期迅速增加，克林頓政府自然關注不斷擴大的美國南海地緣戰(zhàn)略利益。幾乎與南海地緣戰(zhàn)略價值增加同步，中國在經(jīng)濟、政治和軍事全面崛起。中國自古以來擁有南海的主權(quán)，中國當然堅決維護在南海的地緣戰(zhàn)略利益。這時期，中國加強了在南海的維權(quán)活動。1992年中國頒布了《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》，宣布該法適應于南海的西沙群島、東沙群島、中沙群島和南沙群島。1995年中國果斷處置“美濟礁”事件，維護了中國領土主權(quán)。1996年中國政府公布西沙群島的領?；c基線，確認中國對西沙群島的主權(quán)及領海范圍。美國認為中國的維權(quán)是對美國的“威脅”，是對美國海洋霸權(quán)的挑戰(zhàn)，破壞了美國在南海的地緣戰(zhàn)略利益。于是，打著反共反華旗號上臺而又大肆渲染“中國威脅”的克林頓政府就把美國的南海政策納入了遏制中國崛起的對華政策之中。隨著中國經(jīng)濟實力、軍事實力和政治影響力的不斷擴大，克林頓政府對華政策的遏制色彩越來越重，這種遏制的重心也由防范中國意識形態(tài)轉(zhuǎn)移到防范中國崛起。美國把南海當做遏制中國的重要戰(zhàn)場，改變過去自己一直宣稱的對南海主權(quán)爭端“不持立場”，而偏向越南和菲律賓的南海主張。美國不認可和中國簽署勘探南海油氣資源的克里斯通能源公司，而認可和越南簽署勘探南海油氣資源的?？松梨谑凸?。美國竟然聲稱中國的在美濟礁的維權(quán)行為是“侵略”菲律賓的主權(quán)?？梢?，從克林頓政府開始，美國政府南海政策的重心也就轉(zhuǎn)移到遏制中國的崛起上。后來的小布什政府、奧巴馬政府和現(xiàn)在的特朗普政府，其南海政策都沒有改變遏制中國崛起的本質(zhì)。

注釋：

① H.M.Ross，The Awakening Dragon，Policy Review，1992，No.62(Fall)，p.15.

② Samual Huntington，The Erosion of America National Interests，F(xiàn)oreign Affairs，1997，76（5），p.48.

③［美］詹姆斯·多爾蒂、小羅伯特·普法爾茨格拉芙：《爭論中的國際關系理論》 （第5版），閻學通譯，世界知識出版社2013年版，第164頁。

④ David Rcsenberg，Environmental Pollution around the South China Sea:Developing A Regional Response，Contemporary Southeast Asia，1999，21(1)，p.120.

⑤ R.Marlay，China，the Philippines，and the Spratly Islands，Asian Affairs:An American Review，1997，23（4），pp.195-210.

⑥⑦ Yann-huei Song，The U.S.Policy on the Spratly Islands and the South China Sea，The Indonesian Quarterly，1997，25（3），pp.320-321.

⑧ Bob Catley，Makmur Keliat，Spratlys:The Dispute in the South China Sea，Great Britain:Biddle Limited，1997，p.129.

⑨ Kerry Dumbaugh et al.，China’s Maritime Territorial Claims:Implications for U.S.Interests，CRS Report for Congress，2001，12(11)，p.14.

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