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產(chǎn)權(quán)治理:全面深化改革時(shí)期農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的治理路徑探析

2018-03-31 23:49:55劉亞楠
關(guān)鍵詞:產(chǎn)權(quán)制度產(chǎn)權(quán)集體經(jīng)濟(jì)

劉亞楠

中國特色社會(huì)主義邁入新時(shí)代,我國社會(huì)主要矛盾也轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。解決社會(huì)發(fā)展的不平衡不充分問題,既需要我們更加注重提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益,做發(fā)展的加法,同時(shí)也需要進(jìn)一步提升公民的公平感、獲得感,注重保護(hù)公民權(quán)益,從治理的角度減少產(chǎn)出效益的耗損。其中,腐敗作為一個(gè)有著復(fù)雜成因的社會(huì)歷史現(xiàn)象,是對(duì)社會(huì)發(fā)展效益的后天耗損,是引起社會(huì)心理失衡的重要影響因素之一,也是當(dāng)前社會(huì)治理中的重點(diǎn)問題。腐敗的行為主體不僅涉及政府官員,也涉及基層農(nóng)村社區(qū)干部,他們雖非嚴(yán)格意義上的政府官員,但其言行卻關(guān)乎黨和政府的形象。農(nóng)村社區(qū)干部的腐敗直接侵害了農(nóng)民群眾的利益,嚴(yán)重影響了人民群眾的基本權(quán)益和獲得的公平感,在一定程度上形成對(duì)社會(huì)發(fā)展與人民群眾美好生活需求有效對(duì)接的掣肘。因此能否有效治理農(nóng)村社區(qū)干部腐敗,是對(duì)整個(gè)社會(huì)政治生態(tài)的考驗(yàn),更是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)發(fā)展成果分配公平的考驗(yàn)。

一、傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)腐敗治理分析的進(jìn)路

1.國家腐敗治理的理念譜系

從國家腐敗治理研究層面來看,腐敗治理遵循歷史與邏輯統(tǒng)一的原則,在不同歷史時(shí)期受到不同發(fā)展階段歷史文化傳統(tǒng)、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、具體社會(huì)背景的影響,形成了不同的反腐模式。從建國開始至今已經(jīng)歷了“運(yùn)動(dòng)反腐”—“權(quán)力反腐”—“制度反腐”—“體系反腐”—“高壓反腐”等發(fā)展階段?,F(xiàn)階段的反腐主要是“高壓反腐”,它是基于全面深化改革的關(guān)鍵期人民群眾對(duì)腐敗的現(xiàn)實(shí)態(tài)度和反腐期待所作出的具體判斷與決策。所謂“高壓反腐”,更多地體現(xiàn)了黨和國家反腐的決心和態(tài)度。我國目前的主要反腐手段仍是在“體系反腐”基礎(chǔ)上不斷發(fā)展和深化的,即通過建立健全懲防并舉反腐體系框架來構(gòu)建國家廉政體系,最終形成“綜合治理、標(biāo)本兼治、注重預(yù)防”的反腐體系。“體系反腐”并不是單純依賴某一種反腐手段或方式進(jìn)行腐敗治理,而是包含一系列相輔相成的措施的綜合治理,是在對(duì)以往反腐理念與經(jīng)驗(yàn)的辯證否定基礎(chǔ)上形成的。國家反腐理念作為一種頂層設(shè)計(jì)為學(xué)者們研究腐敗問題提供了重要的方向指引。農(nóng)村社區(qū)干部的身份地位具有一定的特殊性,處在國家行政體系與社會(huì)自治體系的交界處,但是對(duì)于當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的治理,學(xué)者們都是基于國家腐敗治理的基本理念來進(jìn)行研究和思考的。

2.農(nóng)村社區(qū)腐敗治理的研究理路

當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)腐敗治理路徑的研究可以歸為以下幾個(gè)方面:一是綜合治理。這一治理路徑主要認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)干部腐敗有著復(fù)雜成因,包括傳統(tǒng)文化因素、經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、社會(huì)環(huán)境因素以及個(gè)人因素等。因此,通過對(duì)農(nóng)村社區(qū)干部腐敗原因的綜合性分析,可以建構(gòu)出綜合的治理體系。這一路徑注重農(nóng)村社區(qū)干部腐敗治理措施的體系性建設(shè)。如有學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)村社區(qū)干部腐敗是一種“綜合癥”,是在各種因素的交互影響下產(chǎn)生的,與此相對(duì)應(yīng),農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的治理也應(yīng)該是一種融合多種措施在內(nèi)的綜合治理,即要通過權(quán)力與權(quán)利、制度與人心的多向互動(dòng)達(dá)到鄉(xiāng)村的善治。①還有學(xué)者直接強(qiáng)調(diào),要從國家反腐的治理理念和要求出發(fā),將國家反腐理念融入到基層農(nóng)村社區(qū)干部反腐中去,并與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)相結(jié)合,以此建立起與我們國家社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng),融教育、制度、監(jiān)督、改革、懲處于一體的農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗工作新機(jī)制。②二是根源治理。該路徑從分析農(nóng)村社區(qū)干部腐敗現(xiàn)象的根本原因出發(fā),更具針對(duì)性地探索農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的源頭治理策略。從多數(shù)學(xué)者的研究來看,農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的源頭在于農(nóng)村社區(qū)干部手中的權(quán)力缺少有效的制約和監(jiān)督,因而治理農(nóng)村社區(qū)干部腐敗應(yīng)從權(quán)力這一源頭開始。有學(xué)者指出,從國家公權(quán)和社會(huì)治權(quán)的運(yùn)行機(jī)制角度進(jìn)行規(guī)范,是遏制農(nóng)村社區(qū)干部腐敗勢(shì)頭的重要路徑。③同時(shí)完善和落實(shí)各項(xiàng)制度也是遏制農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的一個(gè)重要選擇。④但也有學(xué)者從權(quán)力治理的邏輯出發(fā),認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)干部腐敗根源在于農(nóng)村社區(qū)干部身份的尷尬,即處在國家行政權(quán)力體系與自治權(quán)力體系的交界地帶,因此對(duì)于農(nóng)村社區(qū)干部治理的關(guān)鍵性措施就是對(duì)農(nóng)村社區(qū)干部的雙重代理身份進(jìn)行剝離,即對(duì)國家行政權(quán)與社會(huì)自治權(quán)進(jìn)行區(qū)隔,并把社會(huì)自治通過法治的原則確定和規(guī)范下來。⑤三是細(xì)節(jié)治理。有部分學(xué)者選擇從農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的具體領(lǐng)域出發(fā),對(duì)農(nóng)村社區(qū)干部腐敗進(jìn)行專項(xiàng)分析,進(jìn)而得出治理農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的具體措施。從治理措施的具體內(nèi)容來看,他們主要強(qiáng)調(diào)對(duì)于農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的監(jiān)管。如有學(xué)者看到,在當(dāng)前形勢(shì)下,“‘三資’問題是當(dāng)前農(nóng)民關(guān)注的熱點(diǎn)、農(nóng)村干群關(guān)注的焦點(diǎn),也是農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的重點(diǎn)”⑥。因此,要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村“三資”的監(jiān)督和管理,以防治腐敗。

3.既有農(nóng)村社區(qū)腐敗治理研究評(píng)析

目前國內(nèi)學(xué)者對(duì)于社區(qū)干部腐敗治理的研究為農(nóng)村社區(qū)干部腐敗治理提供了很多有意義的建議或?qū)Σ?。尋求綜合治理的學(xué)者認(rèn)為,當(dāng)前對(duì)于農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的研究主要集中于從某一具體角度來進(jìn)行分析,提出的治理措施具有片面性,不成體系和系統(tǒng),因此他們著力于建造一個(gè)有機(jī)聯(lián)系、相互配合的農(nóng)村社區(qū)干部腐敗預(yù)防和控制機(jī)制體制,這對(duì)于農(nóng)村社區(qū)干部腐敗治理意義重大。同時(shí),從綜合治理腐敗的具體措施來看,他們強(qiáng)調(diào)教育、監(jiān)督、懲處、改革、制度建設(shè)等手段的重要性,具有全面性。從另一方面來講,這種綜合治理對(duì)于反腐體系規(guī)劃并無不妥,但對(duì)于具體的農(nóng)村社區(qū)干部腐敗治理而言過于宏觀,難以體現(xiàn)具體的治理效應(yīng)。源頭治理和細(xì)節(jié)治理這兩種治理路徑都是選取相對(duì)微觀的角度來進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)干部腐敗治理研究。源頭治理試圖通過抓住農(nóng)村社區(qū)干部腐敗源頭進(jìn)行分析,并采取相應(yīng)的治理措施,但我們可以看出,多數(shù)學(xué)者是通過制度監(jiān)管和民主建設(shè)對(duì)農(nóng)村社區(qū)干部權(quán)力進(jìn)行約束、監(jiān)督,即在村民自治制度基礎(chǔ)上進(jìn)行政治分析。細(xì)節(jié)治理雖然是著眼于農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的具體領(lǐng)域,但是強(qiáng)調(diào)的還是通過政治制度監(jiān)管與民主建設(shè)對(duì)農(nóng)村社區(qū)干部腐敗進(jìn)行治理??梢钥吹?,從微觀角度對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的治理路徑進(jìn)行的分析,體現(xiàn)了一定的路徑依賴性,即一旦進(jìn)入某一路徑,就可能對(duì)這種路徑產(chǎn)生依賴。而農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的微觀治理所體現(xiàn)的路徑依賴主要是指不停地重復(fù)著的政治改革、民主建設(shè)和法治建設(shè)的視角。當(dāng)然,也有學(xué)者選擇從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來分析農(nóng)村社區(qū)干部腐敗現(xiàn)象,但是并未涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),而是對(duì)農(nóng)村社區(qū)干部腐敗行為進(jìn)行“成本—效益”分析。對(duì)于農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的治理,我們既要有宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃和方向指引,同時(shí)又要注重多角度的深入研究,根據(jù)形勢(shì)變化不斷探索治理的可能性路徑。中共中央辦公廳、國務(wù)院印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》將改革和完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度作為當(dāng)前農(nóng)村改革的重要內(nèi)容,目標(biāo)之一就是盡快補(bǔ)全當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不明晰導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)失衡和管理主體缺失的短板,理順村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)的關(guān)系,明晰管理主體的權(quán)責(zé)與任務(wù),從而避免農(nóng)村“兩委”獨(dú)斷專行,防止“小官大貪”,減少農(nóng)村社區(qū)干部腐敗,保障農(nóng)民的集體利益。將農(nóng)村社區(qū)干部腐敗治理與當(dāng)前的農(nóng)村改革措施結(jié)合起來,分析改革與治理的相關(guān)效應(yīng),也是農(nóng)村社區(qū)干部腐敗治理的一種可能性路徑。

二、農(nóng)村社區(qū)腐敗與集體產(chǎn)權(quán)制度的邏輯銜接

1.制度邏輯

農(nóng)村社區(qū)干部作為農(nóng)村社會(huì)的重要治理主體之一,其職能行為是以具體制度規(guī)范為依據(jù)的。制度“是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范,旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為”。同時(shí)制度“提供了人類相互影響的框架,它的建立構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)”。⑦通過諾斯對(duì)制度模型的解釋,可知制度著眼于“各當(dāng)事人的契約關(guān)系”,是當(dāng)事人契約關(guān)系的規(guī)范化。因此,從國家范圍內(nèi)來講,國家制定的各項(xiàng)制度是國家與公民之間的契約關(guān)系的規(guī)范化,是國家治理的基本框架,成為國家治理主體履職的基本行動(dòng)邏輯。當(dāng)前,農(nóng)村土地集體所有制⑧是我國公有制的重要形式,在此基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度,與我國村民自治制度相互交織、相互影響,共同構(gòu)成了我國農(nóng)村治理的基本框架,構(gòu)成了農(nóng)村治理主體的基本行動(dòng)邏輯。

2.現(xiàn)實(shí)邏輯

制度安排的發(fā)展一旦與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平和要求不相一致,或是直接落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,其應(yīng)然作用就會(huì)在現(xiàn)實(shí)中嚴(yán)重折扣,甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的“失靈”或“失衡”。從鄉(xiāng)村治理主體行為邏輯的角度而言,制度安排的滯后誘發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)各種矛盾,甚至影響到社會(huì)穩(wěn)定與和諧就變得在所難免。⑨其中,村民自治作為鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的制度基礎(chǔ),作為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性適應(yīng)產(chǎn)物,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)必然是支撐其運(yùn)作的關(guān)鍵變量。⑩但是當(dāng)前,在國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),國家土地政策的適應(yīng)性轉(zhuǎn)向,帶來的是以土地為核心的村莊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營方式及經(jīng)濟(jì)組織等各種要素和資源的快速流動(dòng),并不斷突破著原有的村民自治的制度框架。?進(jìn)一步而言,隨著近年來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn),農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部集體資產(chǎn)不斷升值,土地帶來的利益空間不斷上升。一方面,在部分農(nóng)村社區(qū),隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展壯大,社區(qū)內(nèi)部呈現(xiàn)出“集體資金往來多元化、資產(chǎn)利用多樣化、資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)化、資本收益隱形化”的趨勢(shì),集體資金總量不斷上升。另一方面,許多建設(shè)項(xiàng)目向發(fā)達(dá)的農(nóng)村或城鄉(xiāng)結(jié)合部轉(zhuǎn)移和延伸,使此區(qū)域內(nèi)的土地大幅升值,給農(nóng)村社區(qū)在征遷和土地流轉(zhuǎn)中帶來巨大利潤(rùn)空間,資源價(jià)值不斷累積。然而,當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度相對(duì)于農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀來說,又存在三方面問題:其一,農(nóng)村社區(qū)成員身份的混合性造成產(chǎn)權(quán)歸屬的虛置化。其二,政經(jīng)組織的混同產(chǎn)生責(zé)權(quán)錯(cuò)位。其三,利益分配保護(hù)機(jī)制不明產(chǎn)生主體監(jiān)督乏力。這些問題使得農(nóng)村集體資產(chǎn)缺乏相應(yīng)的制度保護(hù),集體資產(chǎn)的實(shí)際管理者——農(nóng)村社區(qū)干部在集體的掩護(hù)下,利用自己手中的管理權(quán)力,中飽私囊,貪污腐敗,侵害了本該由集體組織成員享受的權(quán)益。?

3.邏輯復(fù)合

隨著村莊治理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)開始產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性變化,既定的農(nóng)村體制對(duì)新產(chǎn)生的各類矛盾的消解能力會(huì)有所下降。?當(dāng)前,我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度因?yàn)榕c當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀不完全匹配,造成了產(chǎn)權(quán)不明晰等系列問題,影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力和集體資源的有效配置,使農(nóng)民的集體利益出現(xiàn)了被侵損等現(xiàn)象。因此,面對(duì)農(nóng)村社會(huì)的迅速變化,以及由此誘發(fā)的各種社會(huì)矛盾,僅僅從村民自治制度的變革與完善來治理當(dāng)前農(nóng)村的各類問題已不足夠,還需要從基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)去進(jìn)行思考和探索。因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)本身不是一個(gè)抽象的、超歷史的范疇,產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是各種生產(chǎn)關(guān)系的總和,它和生產(chǎn)力的發(fā)展相關(guān),會(huì)隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展而發(fā)展變化,在不同的生產(chǎn)力發(fā)展階段會(huì)有相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度。?因此,作為我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要制度基礎(chǔ),農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的有效改革對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)各種矛盾和問題的解決將具有重要影響。

三、農(nóng)村社區(qū)腐敗與集體產(chǎn)權(quán)改革的路徑契合

產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為,明晰的產(chǎn)權(quán)可以保障產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)明晰,有利于實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。通常產(chǎn)權(quán)被理解為關(guān)于物或財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)利的集合,即一股權(quán)利束,其中所有權(quán)和占有權(quán)是這個(gè)權(quán)利集合中最重要和最基礎(chǔ)的部分。?產(chǎn)權(quán)并不是直接指人與物之間的關(guān)系,而是指在物的存在和使用的基礎(chǔ)上所引起的人與人之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。?它是由社會(huì)強(qiáng)制執(zhí)行來保障人的一種權(quán)利的制度安排,因此產(chǎn)權(quán)明晰可以明確各個(gè)產(chǎn)權(quán)主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系。對(duì)于我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)來講,明晰產(chǎn)權(quán)就是在堅(jiān)持集體所有的基礎(chǔ)上,讓農(nóng)民能夠更加切實(shí)地享受集體經(jīng)濟(jì)帶來的福利,將集體產(chǎn)權(quán)“落實(shí)”。因此,針對(duì)當(dāng)前狀況,我國以“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為要求,進(jìn)行了一系列的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn),逐步完善與當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀相匹配的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。而對(duì)于農(nóng)村社區(qū)腐敗治理與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系來講,最主要的就是通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革來明確產(chǎn)權(quán)主體,規(guī)范各方的責(zé)權(quán)利關(guān)系,保護(hù)集體財(cái)產(chǎn)。

從實(shí)踐層面來看,農(nóng)村社區(qū)干部腐敗治理與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的路徑契合點(diǎn)主要在于:

第一,通過對(duì)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的保障,調(diào)適制度失調(diào)的邏輯漏洞?,F(xiàn)有產(chǎn)權(quán)可以劃分為包括私人產(chǎn)權(quán)、聯(lián)合產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、國家產(chǎn)權(quán)、共有產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的五種模式,而我國現(xiàn)有的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)顯然是集體產(chǎn)權(quán)。在這種產(chǎn)權(quán)模式中,產(chǎn)權(quán)歸屬于某個(gè)社區(qū)全體,對(duì)于具體資源的用途由內(nèi)部成員來選定且具有排外性。?針對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的這一特性,對(duì)于集體成員權(quán)利進(jìn)行保護(hù)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是要明確成員資格和資產(chǎn)范圍。浙江省溫州市按照“三分三改”的實(shí)施辦法,以行政村為單位,建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作社,對(duì)于成員資格的界定兼顧戶籍與勞動(dòng)貢獻(xiàn)并進(jìn)行資產(chǎn)量化、確權(quán)等,通過“戶產(chǎn)分開”以及“戶改”對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份進(jìn)行保護(hù),突破了地域、戶籍為依據(jù)的界定限制,保證了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利,解決了因人口流動(dòng)帶來的權(quán)利主體不明、成員權(quán)利受損等問題。上海市則是根據(jù)“農(nóng)齡”來界定身份并進(jìn)行資產(chǎn)核資。全國各地雖然具體辦法不一,但從腐敗治理的角度而言,保護(hù)農(nóng)民群眾的權(quán)益是對(duì)實(shí)踐調(diào)適現(xiàn)實(shí)邏輯矛盾的一種有益嘗試。

第二,積極發(fā)展農(nóng)民股份制,完善既有的治理結(jié)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)制。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)模式下,按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求進(jìn)行股份制改革,是落實(shí)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的一種重要方式。浙江省溫州市的“資地分開”、“股改”等實(shí)踐,就是通過對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行劃分,將資產(chǎn)分為土地性資產(chǎn)和非土地性資產(chǎn),在堅(jiān)持土地集體所有的基礎(chǔ)上,建立土地合作社,對(duì)于非土地性資產(chǎn)則是建立股份合作社。股份制改革就是將確定為本集體所有的集體資產(chǎn)進(jìn)行量化,并確權(quán)到戶到人。上海市的股份制改革主要是針對(duì)非資源型資產(chǎn),根據(jù)地方具體情況的不同形成了包括經(jīng)濟(jì)合作社、有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社在內(nèi)的三種集體經(jīng)濟(jì)組織類型,且組織體系及其運(yùn)行都相對(duì)比較完善。股份合作社形式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,必須完善董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等法人治理結(jié)構(gòu),這樣就可以形成組織內(nèi)部的專職監(jiān)督機(jī)構(gòu),既能為股東提供正式的利益訴求表達(dá)途徑,又能夠?qū)⒓w經(jīng)濟(jì)組織的相關(guān)解釋和說明及時(shí)反饋給組織成員。?

第三,推進(jìn)政社分開,確保集體利益的二次分配公平。產(chǎn)權(quán)明晰是當(dāng)前集體產(chǎn)權(quán)改革的一項(xiàng)重要目標(biāo),它包含兩個(gè)方面:一是產(chǎn)權(quán)歸誰所有,二是產(chǎn)權(quán)明晰實(shí)現(xiàn)過程中不同權(quán)利主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。?浙江省溫州市的“政社分開”以及上海市通過推動(dòng)新型集體組織來完善治理結(jié)構(gòu)、實(shí)行政治經(jīng)濟(jì)職能與財(cái)務(wù)分離的舉措,正是由于看到了目前農(nóng)村因村“兩委”和村經(jīng)濟(jì)組織職能不分、管理責(zé)權(quán)不清的狀況才實(shí)施的。各個(gè)主體之間責(zé)權(quán)利不明晰會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)干部利用集體經(jīng)濟(jì)中飽私囊的現(xiàn)象。實(shí)行“政社分開”,一定程度上有利于完善集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)的管理與保護(hù)責(zé)任,明晰產(chǎn)權(quán),又可同時(shí)確保二次分配的相對(duì)公平。

四、農(nóng)村社區(qū)腐敗的產(chǎn)權(quán)治理路徑的思考

基于《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》的集體產(chǎn)權(quán)制度改革是改善農(nóng)村治理中的矛盾與沖突的有益探索,也是對(duì)政府、村集體和村民的權(quán)利和利益的確認(rèn)和再調(diào)整的過程。針對(duì)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中集體產(chǎn)權(quán)改革的具體內(nèi)容以及地方試點(diǎn)的總體成效,可以預(yù)見:通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革,明晰產(chǎn)權(quán),推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的完整性建設(shè),可以規(guī)范農(nóng)村治理主體的行動(dòng)邏輯,從而為農(nóng)村治理主體的行為的合理性和合法性提供完整的產(chǎn)權(quán)制度支撐。同時(shí),明晰農(nóng)村社區(qū)干部與村集體資產(chǎn)之間的關(guān)系,也可以保護(hù)農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的切實(shí)權(quán)益,防治農(nóng)村社區(qū)干部腐敗。

1.實(shí)現(xiàn)權(quán)益主體的權(quán)利復(fù)位

集體產(chǎn)權(quán)改革通過明晰產(chǎn)權(quán)主體,可以協(xié)調(diào)農(nóng)村社區(qū)干部與集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間以及集體經(jīng)濟(jì)組織各成員之間的利益邊界,限定農(nóng)村社區(qū)干部權(quán)利邊界,保護(hù)各集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益不被侵損。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中的明晰產(chǎn)權(quán)主體主要包括幾個(gè)重要問題:首先,要明確資產(chǎn)的范圍,摸清家底、清產(chǎn)核資,這是明晰產(chǎn)權(quán)主體的前提條件。其次,要確定誰有資格享有集體產(chǎn)權(quán),即對(duì)成員資格進(jìn)行核定。如果集體資產(chǎn)總量不明,而大部分農(nóng)村社區(qū)干部又是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,在管理者與集體資產(chǎn)受益者的雙重身份下,農(nóng)村社區(qū)干部就極易利用職位便利,私自侵占集體成員的資產(chǎn)。通過明晰產(chǎn)權(quán)主體,明確農(nóng)村社區(qū)干部在集體資產(chǎn)上所享有的權(quán)利邊界,就是農(nóng)村社區(qū)干部無論是不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員,都不能因?yàn)槭谴迩f集體資產(chǎn)的管理者而成為集體資產(chǎn)權(quán)利的獨(dú)占者并私自擴(kuò)大自己的權(quán)利范圍。再次,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革通過股份制改革,在明確集體資產(chǎn)與受益主體的基礎(chǔ)上,將村集體資產(chǎn)進(jìn)行有效量化和分配,可以改變?cè)瓉砑w共有造成的產(chǎn)權(quán)虛置與模糊,變?yōu)榧w成員按份共有。同時(shí)使作為集體組織成員的農(nóng)村社區(qū)干部變成股東,享有明確的股權(quán),成為集體資產(chǎn)受益的一份子而不是主體,這樣將權(quán)益具體量化到人,有利于避免村民集體所有變成農(nóng)村社區(qū)干部基于職位便利的私自占有,保護(hù)廣大村民的合法權(quán)益不被腐敗侵蝕。

2.推動(dòng)治理主體權(quán)責(zé)歸位

要實(shí)行“政社分開”,將各個(gè)農(nóng)村治理主體進(jìn)行角色的合理分化,明確各自權(quán)責(zé)利范圍。在當(dāng)前現(xiàn)實(shí)生活中,村“兩委”的職能與村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能在很多地方并未有明確區(qū)分?;鶎拥摹叭荞R車”——黨組織(黨支部)、自治組織(村委會(huì))和集體經(jīng)濟(jì)組織(經(jīng)聯(lián)社),時(shí)常由一套人馬運(yùn)作,使很多農(nóng)村社區(qū)干部身兼數(shù)職,集黨務(wù)、管理權(quán)和財(cái)權(quán)于一身,造成管理過程中的責(zé)任與權(quán)力不匹配,給他們提供了占集體便宜的空間。應(yīng)通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革,實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分開”,將組織領(lǐng)導(dǎo)、公共管理和服務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)的管理與經(jīng)營職能分別賦予黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí),針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)規(guī)定不完善的情況,可將三者職能進(jìn)行有效區(qū)劃,這有利于完善當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)制度,明確其對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)的具體權(quán)責(zé)內(nèi)容,促使其真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來并發(fā)揮功效,從而有效保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)利益。但對(duì)于“政經(jīng)分開”而言,關(guān)鍵點(diǎn)是將組織與職責(zé)、事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行內(nèi)容上的明確與區(qū)分,但這并不是意味著不分情況地盲目增設(shè)組織,增加管理成本,因?yàn)槟壳昂芏噢r(nóng)村地區(qū)并不具備成立獨(dú)立集體經(jīng)濟(jì)組織的條件,因此各地要視具體情況而定。集體產(chǎn)權(quán)改革把福利事業(yè)等各項(xiàng)社會(huì)職能劃交給基層自治組織,使基層自治組織回歸到自己的本位,這樣有利于構(gòu)建基層政治組織、村民自治組織(農(nóng)村社區(qū))、集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)清晰、明確、互動(dòng)、協(xié)調(diào)的新型農(nóng)村治理結(jié)構(gòu),盡量減少因權(quán)責(zé)不清所造成的農(nóng)村社區(qū)干部腐敗等問題。

3.提升監(jiān)督主體參與動(dòng)力

產(chǎn)權(quán)變革的過程必然帶來相關(guān)利益的調(diào)整、重組即再分配。人具有利益傾向性,在產(chǎn)權(quán)變革過程中,村民會(huì)更加關(guān)注改革規(guī)則的制定和實(shí)施,并關(guān)心自身產(chǎn)權(quán)的使用和收益,從而在一定程度上加強(qiáng)對(duì)權(quán)利和利益相關(guān)者的監(jiān)督。?農(nóng)民加強(qiáng)對(duì)權(quán)利和利益相關(guān)者的監(jiān)督,對(duì)于農(nóng)村社區(qū)干部腐敗治理而言具有重要意義,因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)干部腐敗的治理,既需要國家的治理、農(nóng)村社區(qū)干部自身的廉潔,也需要社會(huì)群眾的監(jiān)督,只有形成社會(huì)合力,才能將農(nóng)村社區(qū)干部腐敗的治理效力發(fā)揮到最大。對(duì)于農(nóng)民群眾來講,他們的權(quán)利是由經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會(huì)管理權(quán)、社會(huì)福利權(quán)、政治選舉權(quán)等構(gòu)成的權(quán)利體系?,而村民對(duì)于農(nóng)村社區(qū)干部的監(jiān)督就是在行使自己的社會(huì)管理權(quán),但是村民要實(shí)現(xiàn)這個(gè)權(quán)利,必須要有一定的參與動(dòng)力。而這個(gè)動(dòng)力又與村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān),只有當(dāng)農(nóng)民有了財(cái)產(chǎn)和利益的時(shí)候,他們才會(huì)有保護(hù)和監(jiān)督自身財(cái)產(chǎn)的動(dòng)力。?一方面,土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn),雖然實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,村集體成員各自獲得了土地的經(jīng)營承包權(quán),但是由于集體產(chǎn)權(quán)保護(hù)不嚴(yán)等問題,村“兩委”及地方政府隨意調(diào)整、侵占土地的現(xiàn)象較多,農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)并沒有真正得到保護(hù)。另一方面,其他集體性資產(chǎn)也處于放在“透明魚缸”中的狀態(tài),集體產(chǎn)權(quán)沒有真正落到實(shí)處。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革通過將集體資產(chǎn)“確權(quán)到戶”使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到明確和落實(shí),使農(nóng)民對(duì)于自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利擁有不同程度的處置權(quán)。在堅(jiān)持集體所有制的基礎(chǔ)上,通過產(chǎn)權(quán)改革將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行適當(dāng)規(guī)整,使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成果真正地惠及每一位成員,可激勵(lì)農(nóng)民參與社會(huì)治理的意識(shí)和提高其參與社會(huì)治理的動(dòng)力。

五、結(jié)語

村民自治制度與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)制度作為當(dāng)前農(nóng)村治理的基本框架,是農(nóng)村治理主體的重要行動(dòng)邏輯,這一行動(dòng)邏輯的失調(diào)會(huì)影響治理主體的行為表現(xiàn)。農(nóng)村社區(qū)干部腐敗治理是農(nóng)村治理的重要內(nèi)容,作為農(nóng)村治理主體之一,農(nóng)村社區(qū)干部在農(nóng)村治理中發(fā)揮著重要作用,其腐敗行為實(shí)際是治理行為的失效,而治理主體行為失效將影響農(nóng)村治理的整體效益。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀,我們不僅要從自治制度入手來改善農(nóng)村治理境況,同時(shí)也要在深化農(nóng)村改革中不斷推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)改革。通過地方改革實(shí)踐可以看到,通過產(chǎn)權(quán)改革實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)合理的產(chǎn)權(quán)制度格局對(duì)農(nóng)村治理優(yōu)化具有重要意義。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的完善,對(duì)于個(gè)人、集體利益的合理劃分,資源的有效合理配置,經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的共享以及農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展具有積極意義。從總體上來看,農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革將繼續(xù)有力推進(jìn)。但需要注意的是,一方面,我國的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是以清晰化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為目標(biāo)的,但產(chǎn)權(quán)改革要實(shí)現(xiàn)的是產(chǎn)權(quán)歸屬清晰,而不是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的私有化,即要堅(jiān)持集體所有制的基礎(chǔ)。另一方面,國家擔(dān)當(dāng)著產(chǎn)權(quán)界定和保障的功能,產(chǎn)權(quán)的變革調(diào)整不僅要考慮國家的現(xiàn)實(shí)發(fā)展,還不能超越國家的性質(zhì)。此外,國家的各個(gè)地區(qū)需要針對(duì)各自的發(fā)展?fàn)顩r與具體特點(diǎn),在兼顧國家、集體與成員利益的基礎(chǔ)上,有序推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

注釋:

① 唐學(xué)亮:《結(jié)構(gòu)性視野下的村官腐敗及其治理問題研究》,《犯罪研究》2012年第2期。

② 馮治、李龍江:《當(dāng)前農(nóng)村“村官”腐敗問題與對(duì)策》,《廉政文化建設(shè)》2012年第2期。

③ 范小軍:《“村官”腐敗治理的特點(diǎn)和對(duì)策》,《法制與社會(huì)》2011年第10期。

④ 王有春:《遏制和根治村官腐敗》,《科學(xué)社會(huì)主義》2005年第6期。

⑤周慶智:《關(guān)于“村官腐敗”的制度分析——一個(gè)社會(huì)自治問題》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》 (哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2015年第3期。

⑥ 鐘紀(jì)研:《防治“村官腐敗”須加強(qiáng)“三資”監(jiān)管——關(guān)于防治農(nóng)村基層干部腐敗的調(diào)研報(bào)告》,《中國監(jiān)察》2012年第3期。

⑦[美]道格拉斯·C·諾斯:《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》,陳郁等譯,上海三聯(lián)書店、上海人民出版社1991年版,第226頁。

⑧??? 吳易風(fēng)、關(guān)雪凌:《產(chǎn)權(quán)理論與實(shí)踐》,中國人民大學(xué)出版社2010年版,第66、66、94—96、100頁。

⑨?? 袁方成:《治理集體產(chǎn)權(quán):農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)與農(nóng)民》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》 (人文社會(huì)科學(xué)版) 2013年第2期。

⑩? 袁方成、李增元:《農(nóng)村社區(qū)自治:村治制度的繼替與轉(zhuǎn)型》,《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》 (人文社會(huì)科學(xué)版) 2011年第1期。

?? 陳榮卓、劉亞楠:《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村社區(qū)腐敗治理機(jī)制建構(gòu)》,《華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》 (社會(huì)科學(xué)版)2017年第3期。

? E·富魯布頓等:《產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟(jì)理論:近期文獻(xiàn)概覽》,《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》1991年第1期。

? 魏杰:《現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度辨析》,首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)出版社2000年版,第9頁。

?? 高新軍:《還權(quán)于民:在清晰的土地產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)民權(quán)利體系》,《村委主任》2011年第18期。

作者簡(jiǎn)介:劉亞楠,華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院,湖北武漢,430077。

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