于善旭, 李先燕

(1. 天津體育學院 社會體育與管理系，天津 300381；2. 天津財經大學 體訓部，天津 300222)

在我國全面推進依法治國、法律修改在形成中國特色社會主義法律體系后已經成為立法重心的大背景下，頒行于1995年的《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)不適應現(xiàn)實需要的問題日益凸顯，對其進行修改已成為十多年來我國體育法治建設的熱點。修改《體育法》已被多次列入國務院立法工作計劃，國家體育管理部門近來又在加快推進并啟動了新一輪的修法進程，各種相關的研究探討也更加廣泛地展開。按照黨的十八大確定的法治“新十六字”方針中“科學立法”的要求，修改《體育法》要堅持科學修法的一個重要方面是：既要有對社會與體育現(xiàn)實狀況和發(fā)展需求客觀而全面考察，又必須上升到理性層面予以自覺把握；要對這種合乎規(guī)律性、合乎目的性的意志表達與創(chuàng)造活動，形成科學的認識基礎和理論支撐；要通過系統(tǒng)而全面的理性思維和理論探討，為撰擬法律修改文本提供充分的依據(jù)。為此，根據(jù)修改《體育法》的整體需要，至少應對事關修法全局的一些重點基礎問題，如確定目的原則、把握價值取向、廓清關系格局、明確性質方式、理順內容結構、增強技術質量等，進行認真的理論梳理和理性回答。在對這些問題進行思考的基礎上，本文僅就修改《體育法》過程中，如何對其內容結構進行必要的調整、優(yōu)化以及進一步提高其立法的技術質量問題，闡述學習和探討結果，以就教于方家，并為修法實踐提供參考。

1 修改《體育法》需要對其內容結構進行調整和優(yōu)化

任何立法和修法，都要研究和思考法律結構的問題，即在立法過程中如何合理地構成和排列法律內容，并選擇與之相適應的外部形式，以便人們能夠正確地了解和掌握法律，實現(xiàn)立法的目的[1]224-225。如何在修改《體育法》過程中設計、安排好法律規(guī)范的各方面內容，包括對所劃分的各個法律部分恰當命名，使之形成邏輯合理、嚴謹一致的完整體系，是立法技術能力的直接體現(xiàn)，更是對《體育法》內容設計思路的反映。在對現(xiàn)行《體育法》的結構體系進行分析并吸納有關研究建議的基礎上，以下重點從內容結構的角度，提出對《體育法》結構體系進行調整和優(yōu)化的設計構想。

1.1現(xiàn)行《體育法》內容結構的確定與解讀在《體育法》起草過程中，如何篩選其立法內容和安排其結構，是其中的一個重要問題。通過研究現(xiàn)行《體育法》在制定過程不同法律文本、章節(jié)的取舍以及結構安排，可以在一定程度上發(fā)現(xiàn)《體育法》立法思路和內容設計的發(fā)展軌跡，為修改《體育法》提供參考。

1988年，國家體育運動委員會(以下簡稱國家體委)啟動了《體育法》的起草工作，起草小組組織各方專家、學者提供意見，并匯集成了內容龐雜的參考稿；之后起草小組于1989年形成了幾經修改的《體育法(征求意見稿)》。此稿當時設計的是16章內容，即“總則”“體育行政管理”“人民團體、體育社團的責任”“全民體育制度”“學校體育”“社會體育”“競技體育”“軍隊體育”“體育科學技術”“體育人才的培養(yǎng)和交流”“體育資金”“運動員、教練員待遇和保險”“體育設施與體育器材”“體育國際交往”“法律責任”“附則”。后又經過修改，1991年提交全國體育工作會議討論的草案稿在內容上有所變化，但章的結構數(shù)量沒有改變，只是在個別章的名稱和順序上有所調整。1992年，國家體委主任辦公會議討論通過了經過多次修改的《體育法(送審稿)》，相比1991年草案稿中的16章結構，減少了“體育社會團體”一章，將“體育科學技術和體育宣傳”與“體育人才的培養(yǎng)和交流”合并為“體育教育和體育科學技術”，將“體育資金”與“體育設施與體育器材”合并為“體育資金和體育設施”，共13章。黨的十四大后，根據(jù)適應社會主義市場經濟改革需要，對草案再次修改后，國家體委于1994年7月向國務院呈報了《體育法(草案送審三稿)》，其顯著特點是增加了“體育市場的培育與管理”一章，對其他各章進行了壓縮與合并，共11章。后又經進一步修改，并經國務院常務會議討論通過后，于1995年6月《關于提請審議〈體育法(草案)的議案〉》被提交全國人大常委會，該法律草案為9章，包括總則、社會體育、學校體育、競技體育、體育社會團體、保障條件、體育國際對外交流與合作、法律責任、附則。之后，又經修改和提交全國人大常委會審議通過后，刪減了“體育國際對外交流與合作”一章，形成了《體育法》正式頒布的8章結構。

通過對這一過程的簡要回顧與梳理，我們了解了《體育法》的內容結構，認識到當時國家對立法要求簡潔、明確和突出體育特色的思路與傾向。特別是可以看到，體育界為適應市場經濟改革發(fā)展需要而提出的有關體育市場的規(guī)范內容。但是，基于當時體育產業(yè)的實踐才剛剛起步，缺乏必要的認識和可循的經驗，最終未被納入法律內容。這也深刻表明，無論是法的初創(chuàng)還是法的修改，社會客觀需求和立法者的認識水平與思維取向，都會對立法實踐形成一定的制約。

現(xiàn)行《體育法》的內容結構，旨在體現(xiàn)體育領域的特有現(xiàn)象和主要范圍，以當時正在開展的體育工作基本實踐為基礎，對體育管理與改革發(fā)展進行較為全面的規(guī)范。這8章內容，與各種法律一樣在體例結構上分為總則、分則和附則。從各章內容的名稱表現(xiàn)形式上，又可分為兩類章的構成。一類是具有固定名稱表現(xiàn)的3章，包括體現(xiàn)該法律基本精神與總體要求的總則、作為附屬部分的附則以及體現(xiàn)法律強制性懲罰手段的法律責任。另一類是直接體現(xiàn)體育需求和個性的5章，又分為2個層次：第1層次是對體育事業(yè)和活動最基本的3個領域進行規(guī)范，即社會體育、學校體育和競技體育3章(軍隊體育在附則中進行了授權立法)；第2層次是為以上各項體育事業(yè)和活動領域提供基本條件的2章，包括充分體現(xiàn)體育組織管理的社會化、民間化特點，為體育事業(yè)發(fā)展提供組織條件的體育社會團體，以及為體育事業(yè)發(fā)展提供人力、財力和物力等各種基礎性和必備性資源的保障條件。

1.2修改《體育法》內容結構方面的相關研究及觀點在修改《體育法》的各種研究中，關于《體育法》結構方面的問題和不足，主要有這樣一些觀點：①現(xiàn)行《體育法》的邏輯結構使法律規(guī)范的主體不明確，進而使主體之間的多樣性關系難以確定，造成規(guī)范準則的差異，難以從宏觀角度和體育整體性上做出統(tǒng)一的規(guī)范?！扼w育法》作為體育基本法，不應從各體育領域出發(fā)，而應從體育的概念屬性和體育各領域的共性出發(fā)，而不是從體育范疇外延分類和體育各領域的差異性出發(fā)對體育加以規(guī)范。由此提出修改《體育法》的結構，除了總則及附則外，還應包括體育行政管理與監(jiān)督、體育運動休閑與健身、體育教學與訓練、體育表演與比賽、體育經營過程與保障等幾方面。這樣確定《體育法》的結構不會人為割裂體育各領域之間的關系，而是將體育作為一個整體，促進其協(xié)調發(fā)展[2]。②《體育法》實質性的內容是關于三大體育領域的3章，其名稱“社會體育(總概念)”“學校體育(單元概念)”“競技體育(性質概念)”存在不能并列為同一層次的邏輯分類標準問題。為此，建議以單元領域為分類標準，將“社會體育”修改為“社區(qū)體育”，將“競技體育”修改為“職團體育”，保留“學校體育”。這樣三大體育群域詞性相同，并稱無礙，邏輯關系較為嚴整，更符合我國體育群域條塊劃分的實情，《體育法》應以此為分類基型[3]。③在現(xiàn)有結構的基礎上建議增加章節(jié)。歸納起來，較多的是建議增加2章內容，一章是體育產業(yè)或體育市場或體育經營活動管理，另一章是體育仲裁或體育糾紛解決。此外，也有學者根據(jù)體育管理體制改革的需要，建議增設體育管理體制一章，對體育行政管理機構的設立、權責以及體育社會組織在體育治理中的地位、職能等進行規(guī)定[4]。

這些對《體育法》結構修改的觀點，都具有一定的合理性，有些還具有較強的現(xiàn)實性和可行性。筆者在之前發(fā)表的論文中，也闡述過關于章的名稱概念問題和增加有關章節(jié)的觀點。根據(jù)目前修改《體育法》的背景和需要，并綜合分析各種觀點，筆者認為，在研究修改《體育法》的內容結構中特別需要把握以下幾個方面：①基于對《體育法》進行較大幅度修訂而不是小范圍修正的思考，可以從適應經濟社會和體育發(fā)展新形勢、新要求的全局和整體出發(fā)，以更為積極的改革創(chuàng)新姿態(tài)進行較大的結構調整；②《體育法》的修訂是在現(xiàn)有《體育法》的基礎之上進行的，對現(xiàn)有一些不是明顯不合理而非改不可的地方，盡量不要全部推翻；③要正視我國體育事業(yè)長期發(fā)展建立的工作基礎和形成的認識習慣，在沒有原則性錯誤和影響大局發(fā)展的情況下，不宜進行大的視角轉換和概念更新，有些理論或認識尚未形成共識，或有些問題尚未找到更合理的解決方法，只能求同存異和維持現(xiàn)狀，待實踐發(fā)展和認識提升后再進一步修改；④《體育法》的修改，不只是結構變更，更多的是要在各章內容中進行制度建構和規(guī)范調整，有些修改可以在不增加章節(jié)的情況下通過增加條款解決，有些容易產生歧義的概念可以通過明晰定義的方式處理。總之，要在積極改革創(chuàng)新理念的指導下，較為審慎地根據(jù)現(xiàn)有的基礎和實際，以目前能夠達到和把控的能力，做好《體育法》各章及其名稱設置和結構順序的調整和優(yōu)化。

1.3調整和優(yōu)化《體育法》內容結構的具體構想

1.3.1 保留《體育法》現(xiàn)有的部分章及其名稱 一是要保留“總則”“法律責任”“附則”這3章，修改的討論應集中在如何使總則內容與時俱進和有高度、更全面，怎樣使法律責任更好地保證法律規(guī)范的完整性和可實施性。二是建議保留“競技體育”“體育社會團體”“保障條件”這3章。關于競技體育，本來體育就有著競技的內容和形式，這一章所稱的競技體育是指高水平的體育競技，是精英化、專業(yè)化、職業(yè)化的體育訓練和競賽。如果在章的名稱上改為使用修飾性的“高水平”一詞，既不像法律語言，也與其他各章名稱不統(tǒng)一，故在尚無其他更佳名稱的情況下，可以保留這個名稱，但要在章內做出僅指高水平體育競技活動的含義界定。關于體育社會團體，這是《體育法》的一個結構特色，反映了世界性體育發(fā)展主要依靠社會組織運行的普遍趨勢，不但應當保留專章的結構方式，而且應與總則中將體育社會組織納入治理體系的體制規(guī)定相呼應，在專章中適應體育社團實體化改革的需要，在內容上做進一步擴充。關于保障條件，這既是體育發(fā)展離不開人才、物質、資金等各方面條件保障的必然需要，也是體育作為國家事業(yè)和公共服務使公民分享和獲得的法律支撐，不但需要保留其章的結構，而且要進一步充實有關國家政策與各種資源配置、支持、利用和服務供給等方面的保障內容。

1.3.2 對現(xiàn)行《體育法》的兩章名稱進行修改 (1)建議將社會體育修改為體育健身?，F(xiàn)行《體育法》確立了社會體育的專章名稱，但是經過20多年的實施，這一名稱仍未在體育實際工作和人們的普遍認識中獲得應有的地位。從國家體育總局到地方體育行政部門的機構設置上，長期保留并使用群眾體育的機構名稱，但從國家體育總局到地方體育管理部門又都設立了以社會體育指導中心或社會體育管理中心等為名稱的事業(yè)單位，從事與行政機構中群眾體育范圍相同但工作性質方式有別的體育工作，從而出現(xiàn)了群眾體育和社會體育概念在實際應用中的不統(tǒng)一。過去往往認為，社會體育是群眾體育中不包括學校體育的那部分，但在實踐中，從國家體育總局到地方體育部門都建立了青少年體育機構，卻仍然保留著群眾體育的機構名稱，未改為社會體育，這就無法解釋群眾體育和社會體育的界限區(qū)別。而且，社會體育的概念受到很多詬病，其范圍過大，同時在各種體育工作的文件和語言中使用的數(shù)量和頻率很少，不但形成了多元概念存在的混亂，也形成對社會體育概念的弱化。特別是在《體育法》頒布實施，國家同步推行全民健身計劃，并在該法中予以確認以來，全民健身活動的普遍開展已經得到了廣泛的社會認可，并且在官方工作文件和社會大眾語言中普遍采用，成為群眾體育的等同概念，甚至超過了群眾體育概念的使用頻次。在《體育法》修改的有關工作中，也出現(xiàn)了使用“社會體育”還是“全民健身”的糾結。根據(jù)這種情況，在《體育法》修改中繼續(xù)保留社會體育名稱已不合時宜，從而出現(xiàn)了將“社會體育”一章改名為“全民健身”的意見。從《體育法》對各體育領域進行界定和規(guī)范的角度看，全民健身主要指的不是體育健身活動這一領域，而是廣泛發(fā)動和實現(xiàn)全民對體育健身參與的一種政策態(tài)度和實踐局面，而且這與競技體育的概念不具有并列性。從作為體育的一個領域同時與競技體育可以進行功能區(qū)分且邏輯并列的角度考慮，是否可以將這樣的一個體育領域和活動稱為健身體育，以與競技體育相對應？按照一般的語言習慣，體育健身更易被接受，故建議將《體育法》中“社會體育”一章的名稱修改為“體育健身”。

(2)建議將“學校體育”修改為“青少年體育”。首先要說明的是，無論是學校體育還是青少年體育，作為體育領域的概念，其與現(xiàn)行《體育法》中的“社會體育”或群眾體育或全民健身或筆者建議的體育健身，以及與現(xiàn)行《體育法》中“競技體育”，都不是一個并列的概念。盡管體育學界對此有很多爭議，但長期形成的體育管理中群眾體育、學校體育、競技體育三分法，使當初的《體育法》只得接受這個認識結果(只是將群眾體育改為社會體育)，至今尚無新的理論突破，本文也提不出更好的建議。因此，對“學校體育”名稱的保留或修改的思考，難以從與其他關于體育領域的兩章邏輯并列統(tǒng)一的視角出發(fā)。筆者認為，這一章的內容是非常重要的，仍應單獨成章，因為，學?；蚯嗌倌牦w育既包括體育健身的內容，也包括競技體育的內容；學校體育和青少年體育要增進學生的體質健康，而競技體育的后備基礎來自學校和青少年體育，一些高水平的競技體育運動員也越來越多地來自學校。同時，考慮學校體育或青少年體育目前是我國體育中最薄弱的環(huán)節(jié)，如果將其分別列入《體育法》其他2章，不但使這2章的篇幅過大，且與當前亟待加強的需求相悖，弱化了學校體育或青少年體育的法律地位。根據(jù)當前的工作實際，筆者在明確應當保留此章的基礎上，又產生了進行名稱修改的動議。2007年《中共中央國務院關于加強青少年體育 增強青少年體質的意見》頒布后，從青少年體育的角度推進學校體育工作逐漸成為重要的政策符號。雖然該意見的實施效果并不理想，但畢竟為工作推進提供了重要依據(jù)，其政策精神應當在《體育法》修改中予以體現(xiàn)。而且，其后從國家體育總局到地方體育管理部門普遍成立了青少年體育工作機構。雖然不應當簡單地因機構而修法，但作為體育工作實踐的現(xiàn)實存在，應在《體育法》中有其相應的位置。另外，由于《體育法》已明確教育管理部門為學校體育的主管部門，在體育管理部門作為《體育法》規(guī)定的體育工作主管部門的情況下，體育管理部門對這方面的工作需要從青少年體育的角度予以推進，包括發(fā)揮更多學校之外的體育工作職能。因此，筆者建議以“青少年體育”替換“學校體育”這一章的名稱，這樣既可以與黨的政策精神和體育工作實踐保持一致，又可以通過校內外結合促進青少年體育的開展。

1.3.3 對《體育法》增設新章節(jié) 在學者們提出的修改《體育法》增設新章節(jié)的討論中，有的學者對增加“體育管理體制”一章提出了較為明確和具體的建議。筆者認為，盡管這是當前體育改革的重點問題，但在總則中明確了主管和分管機構，同時劃定了其權力邊界，故對體育管理體制的總體模式進行規(guī)范即可。有些內容應適用于有關組織法，體育的特殊性不是很突出。國內立法也很少有對管理體制獨立設章規(guī)定的。這與為了適應改革需要和充分體現(xiàn)體育社會力量在現(xiàn)代體育治理中特殊而重要的地位，將體育社會團體設為專章有所不同，因而不建議增設這一章節(jié)。筆者認為，在《體育法》的修改中，增加設立“體育產業(yè)”和“體育糾紛解決”2章是必要的。

(1)關于設立“體育產業(yè)”一章。在我國體育事業(yè)的整體發(fā)展中，體育產業(yè)已經成為重要的組成部分，并具有強勁的發(fā)展勢頭，應在新修改的《體育法》中增加專章予以促進和規(guī)范，這在修改《體育法》的各種研究與呼吁中已漸成共識[5]。前文已介紹，在起草《體育法》過程中，曾有過設立“體育市場”專章的動議和內容設計，最后《體育法》成稿公布時沒有該章的內容，只保留了關于體育行政部門對體育經營活動進行監(jiān)管的規(guī)定。正是這一規(guī)定，為全國地方體育產業(yè)立法提供了依據(jù)，發(fā)揮了重要作用。隨著經濟社會和體育的發(fā)展，體育的經濟功能日益顯現(xiàn)，體育產業(yè)的規(guī)模和貢獻不斷擴大，正在成為我國國民經濟新的增長點。2014年10月，國務院頒布了《關于加快發(fā)展體育產業(yè) 促進體育消費的若干意見》。這體現(xiàn)了黨和國家在全面建成小康社會和全面深化改革的進程中，對調結構、惠民生、加快發(fā)展服務業(yè)、大力發(fā)展體育產業(yè)的高度重視，進一步提升了體育產業(yè)在國民經濟發(fā)展中的重要地位[6]，促使我國體育產業(yè)在近幾年出現(xiàn)了快速發(fā)展的良好態(tài)勢。

增加“體育產業(yè)”的相關章節(jié)，既是體育與經濟不斷融合，體育產業(yè)成為體育發(fā)展的重要組成部分，體育法治建設必然包括體育產業(yè)法治而不斷完善的客觀需要；也是體育產業(yè)作為我國社會主義市場經濟的組成部分，其發(fā)展需要法治保駕護航和依法治理的內在要求；更是為體育產業(yè)提供上位法律依據(jù)，構建體育產業(yè)政策體系的要求[7]。因此，設立“體育產業(yè)”專章內容已成為《體育法》修改的一項必然要求。在此章名稱的選擇上，參考有關法規(guī)性文件和地方性法規(guī)或規(guī)章使用過的標題，有“體育市場”“體育經營活動”“體育產業(yè)”等幾種方案。筆者傾向使用“體育產業(yè)”，因為這是一個大的整體性概念，“體育市場”和“體育經營活動”只是其組成部分，且對此類問題的文件中多使用“體育產業(yè)”。

(2)關于設立“體育糾紛解決”一章。體育日益廣泛而蓬勃的發(fā)展和人們維權意識的增強，必然形成了各種體育爭議不斷增多和依法解決糾紛的社會需求，從而形成了對《體育法》有效解決體育糾紛的迫切期待。特別是2001年足球“假球”“黑哨”風波以來，隨著一些糾紛的出現(xiàn)和對訴訟的困惑，對依法建立體育糾紛解決救濟渠道的要求日益強烈。鑒于相當多的體育糾紛需要由體育社會團體自治解決或前置解決，故體育社會團體的糾紛解決方式應在《體育法》修改中予以規(guī)范。

同時，《體育法》實施多年來，該法第33條明確規(guī)定的體育仲裁制度一直未能建立起來，這也引起了社會的普遍關注，民眾對通過修改《體育法》設立和規(guī)范體育仲裁寄予了很大希望。2015年《立法法》修改后，在繼續(xù)堅持“仲裁”制度只能制定法律外，一個重要的變化就是對授權立法做了進一步規(guī)范，使得《體育法》第33條對國務院的授權因已頒行20多年而過了授權時效。除非向全國人大及其常務委員會提出繼續(xù)授權的請求，否則關于體育仲裁的內容就必須重新通過立法加以規(guī)定。通過權衡修改《體育法》與《仲裁法》，在《體育法》中增設一章包括體育糾紛解決的規(guī)定，是一個比較可行的方法[8]。體育領域中的糾紛解決方式有著與一般領域和行業(yè)不同的方式——體育社團內部解決和體育仲裁，而且體育具有高度的國際化和一體化，中國奧委會和全國各單項體育協(xié)會都與國際體育組織有著緊密的聯(lián)系，包括體育項目活動與賽事規(guī)則以及糾紛解決辦法等都有一些通行規(guī)則和慣例。因此，為適應解決體育糾紛的法治化需要，為建立中國體育仲裁制度提供必要的立法依據(jù)，修改《體育法》有必要增設“體育糾紛解決”的專章內容。

1.3.4 合理調整《體育法》各章的排列 各章的先后排列是對《體育法》內容思路和結構關系的具體展開，應有合理的邏輯順序。在目前對《體育法》進行修改的思路中，有關各章結構關系的排列，除了固定化的“總則”“法律責任”和“附則”這3章外，如何處理好其他各章的排序，并非是沒有必要討論甚至爭論的問題。在此從兩方面探討：①關于體育領域的3章順序。按照現(xiàn)行《體育法》，這3章的順序依次是“社會體育”“學校體育”“競技體育”。如上分析，將青少年體育作為體育健身和競技體育的內容與工作基礎，是否應先對體育健身、競技體育進行規(guī)范，然后才能說明青少年體育與之內在的關系，從而按照“體育健身”“競技體育”“青少年體育”的結構順序進行調整？②在體育領域的3章之后，如果確定要增加“體育產業(yè)”“體育糾紛解決”兩章內容，那么這兩章與現(xiàn)有的“體育社會團體”“保障條件”2章的順序關系又該如何處理？在《體育法》修改的有關工作中曾提出的排序為：“體育產業(yè)”“體育社會團體”“體育糾紛解決”“保障條件”?；谥皩Α扼w育法》各章邏輯關系的分析，體育領域3章之后，都是共同面對各體育領域需要的各種條件。其中，“體育社會團體”作為組織條件，筆者認為應置于其他條件之前；而“體育糾紛解決”是在調整各種體育關系之后的權利救濟，應在最后，且應與法律責任一章相連接。因此，此4章以“體育社會團體”“體育產業(yè)”“保障條件”“體育糾紛解決”的排列順序較為合適。綜上，筆者提出修改、調整《體育法》各章的結構順序為：第一章總則，第二章體育健身，第三章競技體育，第四章青少年體育，第五章體育社會團體，第六章體育產業(yè)，第七章保障條件，第八章體育糾紛解決，第九章法律責任，第十章附則。

2 修改《體育法》需要進一步提高立法的技術質量

黨的十八屆四中全會明確指出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，做到良法之治應“抓住提高立法質量這個關鍵”。適應善治需要而與時俱進的良法，不但要反映法律在價值方向和實體內容上的正確性，而且要在立法的技術形式和文本的技術規(guī)范上達到較高的質量水準。修改法律的目的就是要解決現(xiàn)存的各種問題，進一步提高包括立法技術水平在內的整體質量。《體育法》的修改，不但要根據(jù)時代需求和體育發(fā)展，深入探討和把握好其立法方向、根本取向和各種體育關系，而且要使其立法技術質量和法律形式的規(guī)范性、先進性水平有較大提升。

2.1重視和研究修改《體育法》的技術環(huán)節(jié)所謂立法技術，是立法活動中所遵循的用以促使立法臻于科學化的方法和操作技巧的總稱[9]375。立法技術對立法和法治建設而言具有重要的價值，它可使立法成為科學的立法，達到較高的水平，正確調整社會關系和準確、有效、科學地反映立法者、執(zhí)政者的意愿，可以從一個側面保障整個法治系統(tǒng)的有效運行，從而滿足國家、社會和公民對立法的需要。對立法技術的認識，需要從法治特征與品格的高度加以提升。有的學者特別強調，現(xiàn)代法治的基本品格是形式理性與形式正義。法律的普通適用性應理解為法律對社會公眾和官員的普遍一致的適用，因而它是現(xiàn)代法的固有品格。法律的普遍性、至上性和運作的可靠性的“形式主義”特征不僅是現(xiàn)代法治的外部特征，而且它們與形式平等、形式正義的價值取向是統(tǒng)一的，是形式正義價值傾向的體現(xiàn)與表征[10]。目前，我們追求的法治正是這種既具有價值或實體理性，又具有形式理性的法律的統(tǒng)治。德國著名法學家和社會學家馬克斯·韋伯將法制的現(xiàn)代化和法律的理性化視為同一歷史過程，對法律的形式理性和實質理性進行了區(qū)分，對法律形式理性的作用和意義予以高度評價，認為法律之所以可能達成現(xiàn)代意義上的專門的、法學上的提升純化，是因為其具有形式的性格。這對于中國學者在法律從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過程中尋找中國法治現(xiàn)代化的支撐點和構建中國法治的理想圖景，給予了很多啟示和借鑒[11]。

黨的十八大對我國社會主義法治建設提出了一系列新的論斷，其中包括著“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針。就立法而言，從十一屆三中全會提出的“有法可依”到黨的十八大提出的“科學立法”的發(fā)展，不僅豐富了立法理念的內涵，也對新階段的立法工作提出了更高要求。以科學立法的標準判斷立法質量，即評價立法活動之結果的法律產品的好壞，其評價標準包括形式合理性、價值合理性和現(xiàn)實合理性等多個方面。當代中國立法的科學性以及立法質量的判斷標準，既包括內容(實體)和形式(程序)各方面的合憲性、合民意性與合民族性，也包括在立法技術層面的可操作性[12]。因此，科學立法要在確立和追求價值理性的同時，努力獲得并實現(xiàn)法律的形式理性。法律的形式理性是概念、規(guī)范、原則的有機統(tǒng)一，表現(xiàn)了一切經過分析而得出的法律判斷的整合，進而形成邏輯清晰、內在一貫的嚴密體系[13]。法律體例、結構、語言等運用和處理的水平，以及這些形式各方面與立法內容之間的邏輯自足自洽等表現(xiàn)出來的立法技術，直接影響法律的整體質量和實施效果?？茖W的法律修改必然包括對科學立法技術的使用和較高立法技術質量的要求。

《體育法》修改在重視其根本價值取向和各方面制度體制等內容構建的同時，也應高度重視其形式理性的認識提升和規(guī)范把握。研究探索如何通過有效的法律形式提高立法質量，從立法技術環(huán)節(jié)的角度保證實施的可行性和實效性。

2.2提高修改《體育法》技術質量操作途徑的探討許多關于修改《體育法》的研究都指出過《體育法》在立法技術方面存在的問題，并分析了由此對操作實施造成的不良影響，這也是《體育法》需要修改的一個重要動因。在2015年紀念《體育法》頒布實施20周年座談會上，國家體育總局領導公開指出了《體育法》規(guī)定比較原則、可操作性不夠等問題，在修改《體育法》中要適當調整結構，豐富完善內容[14]。多年來，學者們在分析《體育法》現(xiàn)存問題的基礎上，提出了在修改《體育法》中要提高技術質量的各種見解和操作建議。因此，在《體育法》修改過程中：既要提升對科學立法形式理性在理解把握上的認識自覺，又要深入研究解決現(xiàn)存問題的具體方法和操作路徑；既要面向體育改革發(fā)展的現(xiàn)實需求，又要遵循立法修改的規(guī)律、理論和國家有關規(guī)范。

為了保證立法工作的科學性、規(guī)范性、統(tǒng)一性，提高立法質量，針對立法工作中經常遇到的、帶有共性和普遍性的有關法律結構、文字等立法技術層面的問題，2009年12月，全國人大常委會法制委員會擬定了《立法技術規(guī)范(試行)(一)》，2011年1月又發(fā)布了《立法技術規(guī)范(試行)(二)》，它們已成為我國制定和修改法律重要的方法性根據(jù)和實際操作標準。在過去修改《體育法》的研究中，學者們對該文件的注意不夠，在現(xiàn)有關于修改《體育法》的各種研究中也鮮有人提及。因而，加強對該文件的學習領會和實踐運用，是在技術規(guī)范質量方面保證修改《體育法》順暢進行的重要保障。根據(jù)之前對《體育法》的問題分析，結合多位研究者的意見和建議，筆者認為提高修改《體育法》的技術質量，在操作上需從以下方面入手和努力。

(1) 把握《體育法》修改內容與形式相恰的體系結構。前一部分已經討論了關于《體育法》修改的內容結構問題，從把握立法技術、內容與形式相恰和提高立法質量的角度出發(fā)，筆者認為在體系結構方面還需要注意以下問題：①《體育法》法律文本的章節(jié)結構數(shù)量要適宜?，F(xiàn)行《體育法》是8章結構體系，研究中有著很多增加章節(jié)的建議?？紤]到《體育法》在國家法律體系中的相應地位和參考相鄰領域的法律，整個法律章節(jié)的數(shù)量不宜增加太多。如教育法律中的《教育法》和《民辦教育法》是10章，《教師法》是9章，《義務教育法》和《高等教育法》是8章，《職業(yè)教育法》是5章。雖然章節(jié)的數(shù)量沒有絕對標準和限制，但從章結構體系的適宜性角度看，應控制在10章左右。②關于各章結構的名稱，要做到內容和形式的統(tǒng)一，并且在概念選擇運用上要準確恰當，簡潔明確，符合立法的要求與習慣。③各章結構的順序要合理。之前已經討論，這也是內容思路在形式表達上的體現(xiàn)，順序安排要有形式邏輯的支撐。④有關內容應設置在哪一章的結構分布要準確。比如，現(xiàn)行《體育法》中的體育社團處罰被置于法律責任一章，混淆了不同處罰責任在民間組織追究和國家權力強制在性質、依據(jù)和方式上的基本界限，需要在修改中重置。

(2)調整各類法律條文相互之間的比重關系。法律文本是調整社會關系的規(guī)范文件，在廣義上講，法律文本的內容都是法律規(guī)范。從是否具有調整權利義務關系的具體行為模式要求和產生相應法律后果的完整結構性角度而言，立法學將具有這種完整性結構的法律內容稱為法的規(guī)范性內容，其基本構成是法律規(guī)范。僅有法律規(guī)范的法律內容是不夠用和不完整的，還必須有輔助法律規(guī)范以利于其實現(xiàn)其他法律內容，這些法律內容被稱為法的非規(guī)范內容[9]466-469。這些表現(xiàn)法的非規(guī)范內容的法律條文包括關于法的效力等級、時空效力、適用范圍等效力性條文，關于立法目的、依據(jù)、原則、政策主張等說明性、宣示性條文，以及關于專門概念和術語的解釋性條文等。在《體育法》整部法律內容的各種條文中，應與其法律性質定位和產生實施效力的需要、特點相適應。為滿足其作為體育基本法對體育事業(yè)發(fā)展定位等的需要，必然要有一定的宣示性條文。同時，根據(jù)實踐的需求反饋，還需要有對《體育法》調整范圍以及體育、各體育領域和有關事項的清晰說明，因而需要增加定義性解釋條文。就《體育法》各類條文設置的總體要求而言，要盡量減少各種不必要的非規(guī)范性內容，將補充和豐富實體性體育權利義務規(guī)范作為修法的重點。

(3) 完善各類權利義務法律規(guī)范及其邏輯結構?，F(xiàn)行《體育法》調整體育權利義務關系的有些法律規(guī)范結構不夠完整，缺少法律責任追究和權利救濟，直接影響了法律實施的效果，是人們對修改《體育法》存在問題提出的普遍看法。法律規(guī)范的邏輯結構一般由“假定條件”“行為模式”“法律后果”三要素組成。其中，行為模式包括對法律權利義務的規(guī)定，與相應的積極性和消極性法律后果相對應。體現(xiàn)法律強制性懲戒性的法律責任，作為消極性的法律后果，為了保證法律義務的實際履行，產生對法律權利的維護和救濟，進而實現(xiàn)法律的實施，并形成法律的權威?，F(xiàn)行《體育法》中不但各章中的義務性規(guī)范不夠協(xié)調，而且“法律責任”一章只有6條，數(shù)量過少且與各章的義務條款明顯不對應。因此，對《體育法》進行修改，要根據(jù)調整各類體育社會關系的需要，對各章內部以及各章之間的權利性法律規(guī)范和義務性法律規(guī)范進行相對應的協(xié)調與平衡，改變目前有的章只有一條義務性規(guī)范，甚至一條都沒有的情況，并且要在義務性規(guī)范和法律責任規(guī)范上進行對應。當然這并非一定要求法律義務條款與法律責任條款完全一致，在立法技術上，將幾條法律義務條款的法律責任設置在一條中也是比較常見的做法，但是不應缺少相應法律責任的設置[15]。特別是為促使政府體育部門和學校履行法定的體育工作職責，有必要增加政府體育部門和學校在體育中的違法責任[16]。

(4) 明確法律概念定義，細化行為模式與邊界。法律是普遍的、肯定的、明確的規(guī)范，這是經常且反復強調的對法律的基本規(guī)范認識和要求。法律的規(guī)范作為要通過明晰的法律含義表達和清楚的行為范圍界定，從而形成對人的認知行為的指引和約束。所以，在各種法律文本中，一般都有一定的法律概念和法律術語的解釋性條文，同時對有關組織職能和有關行為范圍等往往采用列舉與概括相結合的方式，以盡量限定其理解空間，使其邊界分明。一些外國法律甚至專門就概念等專設章節(jié)。在現(xiàn)行《體育法》中卻基本沒有這方面的規(guī)定，極易導致對其理解產生差異甚至歧義，不能很好地發(fā)揮其應有的規(guī)范作用。修改《體育法》一方面要適當增加定義條款，但是，增加哪些定義條款？哪些需要定義？哪些不需要定義或者不好定義？都是需要進一步討論的問題。有的學者專門研究并建議增加包括體育概念定義、分則各章中的一些基本概念的定義，形成恰當?shù)亩x條款概念體系[17]。另一方面，要在各章內容中對各類組織的職權責任、各種行為方式要求等，盡可能地形成指向明確的具體規(guī)定，增強其確定性和操作性，在產生糾紛時能夠成為明確的裁判依據(jù)。

(5)增加準用性條款和授權立法條款。將《體育法》定位于體育基本法，要求其對體育社會關系這個紛繁龐雜的綜合系統(tǒng)進行廣泛調整，對體育各領域和各主要方面進行全面覆蓋。但是作為一部法律，不可能將所有體育中需要法律調整解決的關系和問題“一網(wǎng)打盡”，而且體育領域既具有一定的行業(yè)特殊性，也存在著與其他社會領域一致、相同的諸多方面，體育立法也不需要將體育中的一切法律事務均由自己解決，一切從頭開始。同時，我國現(xiàn)行的立法體制采用中央主導、統(tǒng)分結合的模式，形成“一元、兩級、多層次”，即統(tǒng)一的一體化立法體系、中央立法和地方立法2個等級、中央立法和地方立法又分成若干層次和類別的立法結構體系[18]。鑒于國情的復雜性和各地域的差異性以及立法權限的分工，不可能也不需要將全國體育領域中的一切法律調整需要，都通過行使國家立法權的高層次體育法律全部完成，應根據(jù)不同的需求，設置與《體育法》配套的各種立法。因此，需要運用一定的立法技術，進一步處理好《體育法》與其他法律調整的關系，以及《體育法》自身規(guī)范與多層次立法的關系。其中，包括通過增加準用性條款和授權立法條款解決法律可能過于膨脹的問題。準用性條款又稱準用性規(guī)范，是指不直接表述行為規(guī)則的內容，而是指出在某個問題上應參照、引用其他法律條文或法規(guī)的法律規(guī)范，以避免立法重復和內容沖突，保證立法的統(tǒng)一[1]246-247。對于《體育法》而言，應將立法重點放在為解決體育特殊規(guī)律而需要立法的層面，有很多通用性法律規(guī)范可以直接援引。現(xiàn)行《體育法》第21條“學校應當按照國家有關規(guī)定,配備合格的體育教師，保障體育教師享受與其工作特點有關的待遇”就是準用性條款。在《體育法》修改中，為適應更廣泛的立法銜接，如增加有關體育產業(yè)立法，需要引用《經濟法》或《商法》規(guī)范。

關于增加授權立法條款的問題，首先要說明，對授權立法并非像有的學者在修改《體育法》研究中那樣從確認和保障體育權利的角度理解[19]。通常所說的授權立法，是“立法機關授權有關國家機關依據(jù)所授予的立法權進行立法的活動”[9]303。在現(xiàn)行《體育法》中有一些是授權立法的條款，如第26條規(guī)定：“參加國內、國際重大體育競賽的運動員和運動隊，應當按照公平、擇優(yōu)的原則選拔和組建。具體辦法由國務院體育行政部門規(guī)定?！边@就是對國家體育行政部門制定選拔運動員組建參加國內、國際重大體育競賽運動隊辦法的授權立法。在修改《體育法》中增加必要的授權立法條款，可以充分利用這一擴大立法主體，適應體育立法廣泛性、多樣性和迅速性需要的立法方式，更好地發(fā)揮《體育法》作為國家法律的統(tǒng)領和推動作用。有的學者對完善《體育法》授權立法條款設置提出了多方面建議[20]，對擬制《體育法》修改文本很有價值。

(6) 準確使用和規(guī)范立法語言。立法語言是法律的載體，也是法律思想的具體體現(xiàn)。法律正是因為在詞語和句子結構的選用上體現(xiàn)了與其規(guī)范與強制功能相適應的語言表達形式而具有權威性。一般認為，準確性是法律語言最根本和首要的特點。立法技術最終要落實到立法語言上，法律語言具有區(qū)別于自然語言和其他語言使用領域的技術性。立法語言除了技術層面的考慮，還須注意言語內涵的邏輯層次、法理表達以及條款間的語法關系[21]。可見，立法語言使用的規(guī)范化、標準化和質量水平對法律文本的重要性不言而喻，修改《體育法》必須重視和運用好法律語言。全國人大常委會法制委員會制定的《立法技術規(guī)范(試行)(一)》4個部分中的2個部分為“法律條文表述規(guī)范”和“法律常用詞語規(guī)范”，《立法技術規(guī)范(試行)(二)》的2個部分就是“法律條文表述規(guī)范”和“法律常用詞語規(guī)范”，都是關于立法語言標準化規(guī)范化的技術性規(guī)定，是修改《體育法》必須掌握的語言運用準則。有的學者研究認為，《體育法》內容方面的缺陷的確應該重視，而《體育法》的表達形式也很重要，并指出了現(xiàn)行《體育法》存在立法核心詞語使用不規(guī)范、立法特定語句模式存在問題、體育自身特性引發(fā)的一些立法語言方面的問題，以及一些語病問題，進而提出了修改《體育法》完善立法語言的一些思路和措施[22]。因此，《體育法》修改中需要對立法語言問題予以必要的關注，遵循有關的立法語言規(guī)范，并吸收借鑒有關研究成果。

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