雷苗苗

（安徽大學(xué)法學(xué)院 安徽 合肥 230601）

一、中國社會組織進(jìn)行民事公益訴訟的實踐經(jīng)歷

中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴陽烏當(dāng)區(qū)定扒造紙廠環(huán)境污染案[1]，此次判決是我國法院機(jī)關(guān)做出的首例社團(tuán)環(huán)境公益訴訟判決，具有開創(chuàng)性意義。民間環(huán)保組織首次就環(huán)境污染提起公益訴訟[2]，全國第一起由民間非政府組織提起的環(huán)境公益訴訟獲得了立案；以及首例消協(xié)作為原告打贏三元錢公益官司的案例。[3]從以上公益訴訟案例可以看出，我國社會組織有提起民事公益訴訟的實踐經(jīng)驗。

二、中國有關(guān)組織民事公益訴訟主體資格條件界定

《民事訴訟法》第55條中的“有關(guān)組織”，筆者認(rèn)為就是我們所說的“社會組織”，這是首先要明確的大前提。社會組織的概念有廣義和狹義之分，廣義的社會組織指具有共同活動目標(biāo)的群體形式，包括氏族、家庭、秘密團(tuán)體、政府、企業(yè)等；其狹義概念是為實現(xiàn)某個特定目標(biāo)而有意識地組合在一起的社會群體，對應(yīng)與西方傳統(tǒng)意義上的非政府組織（NGO）或者非營利性組織（NPO）。此處所說的社會組織是從狹義角度來說的。在我國，社會組織概念的正式使用始于2006年10月的十六屆六中全會，從此開始用“社會組織”代替“民間組織”，相對來說是一個比較寬泛的概念。

由于組織數(shù)量龐雜，各個組織在管理方式、活動規(guī)范、經(jīng)濟(jì)能力等方面多多少少都存在著差別，良莠不齊，其是否能真正承擔(dān)民事公益訴訟的重任、切實維護(hù)公共利益，是一個值得深慮的問題。從《民事訴訟法》修訂歷經(jīng)三次審議最終還是只確定“法律規(guī)定的有關(guān)組織”就可以看出立法者的審慎態(tài)度。因此，在具體的司法實踐中，對相關(guān)組織的主體資格進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范的審查與過濾也是十分必要的。從《民事訴訟法》第55條可以看出其對社會組織作為公益訴訟的主體有兩方面的限制：一是法律規(guī)定的；二是要具備有關(guān)性。筆者從以下幾個方面來分析《民事訴訟法》第55條中“法律規(guī)定的有關(guān)組織”的涵義所在。

（一）有關(guān)組織“法律規(guī)定”外延界定

1.配套的實體法律規(guī)定，即與規(guī)范公益訴訟主體相關(guān)的各單行法

《民事訴訟法》是程序法，其規(guī)定的是行為主體實施法律行為的相關(guān)程序，而真正要有效規(guī)范行為主體的相關(guān)法律行為則更依賴于實體法律的規(guī)定，尤其是在我國“基本法＋單行法”的模式下。這一點值得借鑒德國法律對社會團(tuán)體民事公益訴訟主體資格的規(guī)定。在德國，社會團(tuán)體民事公益訴訟并不是由《民事訴訟法》確立的一般性訴訟制度，而是通過特定實體法建立的專門性訴訟制度，如反不正當(dāng)競爭之訴，其主要依據(jù)是《反不正當(dāng)競爭法》和《反對限制競爭法》，規(guī)定允許行業(yè)協(xié)會和消費者團(tuán)體可以針對不正當(dāng)競爭行為提起團(tuán)體訴訟，這種特定實體法的規(guī)定，為社會團(tuán)體進(jìn)行公益訴訟提供了明確的法律支持，有利于社會團(tuán)體在保護(hù)公益方面發(fā)揮更積極的作用。那么，在我國亦應(yīng)該如此，想要確保社會組織提起民事公益訴訟，就應(yīng)該有配套的單行法來對其予以規(guī)定，從而更好地規(guī)范和支持其訴訟行為。就《民事訴訟法》第55條來看，目前我國涉及公益訴訟的案件范圍主要集中在“環(huán)境污染”和“侵害眾多消費者合法權(quán)益”兩個大的方面，而與之相關(guān)的單行法律則主要應(yīng)包括《環(huán)境保護(hù)法》和《消費者權(quán)益保護(hù)法》。

2.針對社會組織提起民事公益訴訟的司法解釋

能有相關(guān)實體法來明確規(guī)定主體行為固然重要，但實體法律并不能將所有的主體都規(guī)定窮盡，其在一定程度上起引示作用，而且在考慮我國的法治狀況和基本國情的情況下，現(xiàn)階段這個向“依法治國”緩慢發(fā)展的過渡時期，進(jìn)行分門別類的修法必然是一個龐大而又復(fù)雜的過程。因此，最高人民法院應(yīng)該盡快出臺針對公益訴訟制度的司法解釋，對有關(guān)組織提起公益訴訟的司法解釋，作為緩沖和中間力量，發(fā)揮其銜接和指導(dǎo)實踐審判的重要作用，也能彌補實體法律規(guī)定的不足和空白。筆者認(rèn)為，應(yīng)對《民事訴訟法》第55條作以解釋，明晰哪些組織能作為民事公益訴訟的主體。通過查閱資料，筆者發(fā)現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟中存在司法解釋——《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條規(guī)定：社會組織的類型——依照法律法規(guī)的規(guī)定，在民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等社會組織，可以認(rèn)定為民事訴訟法第五十五條規(guī)定的有關(guān)組織。[4]鑒于此，對于消費者公益訴訟也應(yīng)該出臺相關(guān)司法解釋，如出臺關(guān)于審理消費者公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋；或者直接出臺針對《民事訴訟法》第55條的司法解釋。

（二）有關(guān)組織“有關(guān)性”界定

據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)階段在我國民政部門登記的社會組織有46.2萬個。其中，約25萬個名稱為“社會團(tuán)體”，20萬為“民辦非企業(yè)單位”以及2000多個“基金會”。全國人大常委會法制工作委員會副主任王任明認(rèn)為，這46萬多社會組織都可以作為提起公益訴訟的主體的話隊伍太龐大，應(yīng)劃個杠杠。[3]當(dāng)前我國存在46萬多社會組織，但并不是所有的組織都適宜提起民事公益訴訟，考慮到各個組織的自身因素狀況以及立法者的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度，對能作為公益訴訟主體的組織應(yīng)予以一定的限制，除了大前提法律的規(guī)定外，還應(yīng)該強調(diào)此處的“有關(guān)性”。筆者認(rèn)為，此處的“有關(guān)性”可以從以下幾個方面來理解：

1.與組織的性質(zhì)有關(guān)

也就是說根據(jù)組織的職能范圍來確定與之相適應(yīng)的公益訴訟。每一類組織都應(yīng)該根據(jù)各自不同的性質(zhì)而有條件地參與訴訟活動，有資格提起民事公益訴訟的社會組織應(yīng)當(dāng)是相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的社會組織，如公益訴訟所涉及到的案件范圍包括環(huán)境保護(hù)、食品安全、消費者維權(quán)、婦女兒童保護(hù)等等的問題，一旦發(fā)生某類問題引發(fā)公益訴訟的話，只有具有相關(guān)職能的社會組織才有資格提起，而非本領(lǐng)域的社會組織則不能直接提起，這樣分清職能界限，也是為了明晰各類社會組織的訴權(quán)界限，從而防止訴訟重復(fù)和濫訴的現(xiàn)象。

2.與組織的地域范圍有關(guān)

這里所講的組織的地域范圍主要是從組織的事業(yè)所轄范圍方面來說，而這類組織主要包括全國性的組織和損害結(jié)果所在地的組織。全國性的組織是具有一定影響力和較強實力、各方面綜合素質(zhì)相對比較高、能夠較好地協(xié)調(diào)各方資源來與侵權(quán)方對峙的組織；而損害結(jié)果所在地的組織則具有反應(yīng)速度快、能更全面了解受害群體訴求的優(yōu)勢。因此，一旦發(fā)生了公益訴訟案件，也可以從這個角度來與其他因素衡平，比如讓哪類組織優(yōu)先提起公益訴訟更有利于維護(hù)受害方的合法權(quán)益，能更便于訴求的解決。

3.與組織的管理方式有關(guān)

這里所講的組織的管理方式即對社會組織的管理方式，也就是說提起公益訴訟的社會組織是否必須具備合法登記這個條件，回答是肯定的。社會組織很龐大，也很龐雜，有合法的也有非法的；有正式的，也有非正式的。而我們在此討論的社會組織首先必須是建立在合法基礎(chǔ)上的，前面所提到的當(dāng)前我國的三大類組織都是要經(jīng)民政部門合法有效登記并由其業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的社會組織，也許這個“必須登記”的條件導(dǎo)致了大量民間組織面對公益訴訟主體資格的非法化，但結(jié)合我國的基本國情和司法實踐經(jīng)驗，現(xiàn)階段能跨入公益訴訟主體資格這道門檻的必然是已經(jīng)取得合法登記的社會組織，因為只有經(jīng)過嚴(yán)格審批程序的組織才能有更規(guī)范的行為，而且便于責(zé)任追究。通過查閱《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》，對社會組織的管理方式總結(jié)如下：（1）必須經(jīng)合法有效的登記；（2）有獨立承擔(dān)責(zé)任的能力；（3）具備其他相關(guān)要求。這也是為了防止那些名為組織實際卻是假借公益之名實則保護(hù)本團(tuán)體利益的行為發(fā)生。

4.與組織的規(guī)模、資金、人員素質(zhì)有關(guān)

作為公益訴訟主體的社會組織，應(yīng)當(dāng)具有一定的資金保障，要有嚴(yán)格規(guī)范的活動章程和內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，如果有可能，還可以具備相關(guān)法律專業(yè)人士，或者雖然無法律專業(yè)人士但至少要保證其人員綜合素質(zhì)的質(zhì)量。只有這樣，才能發(fā)揮其優(yōu)勢，確保其提起民事公益訴訟行為的規(guī)范性，更好地維護(hù)公共利益。

三、中國有關(guān)組織民事公益訴訟主體資格重構(gòu)設(shè)想

（一）環(huán)境公益訴訟案件

當(dāng)前我國發(fā)生的環(huán)境污染案件綿綿不斷，這期間進(jìn)行過的環(huán)境公益訴訟也數(shù)不勝數(shù)。但我們可以發(fā)現(xiàn)，提起環(huán)境公益訴訟的主體一般都是機(jī)關(guān)團(tuán)體，社會組織這樣一種中堅力量卻被攔在門外。它們嘗試過多次，卻總被“無適格主體資格”限制而未能成功進(jìn)行。直到2012年新修訂《民事訴訟法》第55條首次規(guī)定公益訴訟主體資格，這些組織才看到了希望。再加上新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》①以及（《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》②也對社會組織提起環(huán)境公益訴訟又做了規(guī)定。據(jù)此，符合以上條件的環(huán)保組織可以列為環(huán)境公益訴訟的主體，如中華環(huán)保聯(lián)合會。但同時我們需要注意，如果僅將環(huán)保聯(lián)合會這類組織作為公益訴訟的主體其實是非常狹隘的，我們還應(yīng)該看到其他類型比如“自然之友”、“綠家園”、“地球村”這類性質(zhì)的組織?！白匀恢选敝赋?，“公益”從詞源上來講，一般指社會公眾的普遍利益。能夠代表公益訴訟的主體，毫無疑問也包含“從群眾中來、到群眾中去”這類自發(fā)形成的環(huán)保組織。[5]民間環(huán)保組織——達(dá)爾文自然求知社負(fù)責(zé)人曾表示，環(huán)保法無論怎樣修訂，如果不將一些環(huán)保志愿組織納入到環(huán)境公益訴訟的主體范圍，單方面依靠一些特定熟知的環(huán)保組織來提起公益訴訟，可能會導(dǎo)致這類主體負(fù)擔(dān)過重而影響切實權(quán)利的發(fā)揮，同時也壓抑了其他環(huán)保組織能夠切實發(fā)揮公益訴訟主體優(yōu)勢的空間[5]。

因此，筆者認(rèn)為，司法解釋應(yīng)當(dāng)更為具體地擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的主體類型，將上述提及的一些有過實踐經(jīng)歷的這類環(huán)境保護(hù)組織民間組織也規(guī)定到公益訴訟的主體中。但并不是說只要是民間環(huán)境保護(hù)組織就能夠成為公益訴訟主體，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定和其他四要件才可以。比如德國早期的社會團(tuán)體訴訟中，只將把原告嚴(yán)格限定在直接利害關(guān)系人的范疇之內(nèi)，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和新型環(huán)境污染事件的發(fā)生，又將民間環(huán)保組織納入公益訴訟主體范疇，并建立了公益訴訟制度。不過，德國也同樣為這項權(quán)利的賦予制定了限制。③德國對社會組織提起公益訴訟雖然給予承認(rèn)但也制定了諸多約束，并做了細(xì)致而具體的程序上、制度上的安排。意大利第265號法律規(guī)定了民間環(huán)保社團(tuán)的公益訴訟主體資格，但并非所有的民間環(huán)保社團(tuán)都具有訴訟資格，只有在環(huán)境部獲得注冊的全國性的民間環(huán)保社團(tuán)或者至少代表五個大區(qū)的民間環(huán)保社團(tuán)才具備。環(huán)境部也可以通過發(fā)布命令的形式將其他的民間環(huán)保社團(tuán)加入到能夠提起賠償訴訟資格的名單中來。由此可以看出，域外大陸法系國家的做法也秉持盡量放寬公益訴訟主體范圍但又明確限制條件的做法，值得我們借鑒。

因此，筆者認(rèn)為，如果其他民間組織要作為環(huán)境公益訴訟主體，除了必須符合法律基本規(guī)定外，還需要符合其他四要件。具體包括：1.具備合法登記要件，形式上和實質(zhì)上達(dá)到統(tǒng)一；2.具有相關(guān)法規(guī)和理論基礎(chǔ)。如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和“訴訟信托理論的支持”；3.具有實踐經(jīng)驗。如北京的“自然之友”和重慶的“綠色志愿者聯(lián)合會”這兩個公益組織針對云南曲靖的鉻渣污染而提起的民事公益訴訟，云南地方環(huán)保法庭也予以成功立案受理；4.有相關(guān)自制規(guī)范。2008年4月，中國扶貧基金會、中國青少年發(fā)展基金會、愛德基金會、南都公益基金會、NPO信息咨詢中心、浦東非營利組織發(fā)展中心、友成企業(yè)家扶貧基金會、自然之友、地球村、農(nóng)家女等一批非營利組織聯(lián)合議定的“中國公益性NPO自律準(zhǔn)則”發(fā)布。2009年7月，國內(nèi)110余家非公募基金會參與的中國非公募基金會發(fā)展論壇在“中國公益性NPO自律準(zhǔn)則”基礎(chǔ)上，議定并發(fā)布“中國非公募基金會自律宣言”。[6]這些探索對完善中國社會組織自律機(jī)制提供了經(jīng)驗，可以此為基礎(chǔ)，進(jìn)一步支持與發(fā)展自律聯(lián)盟，以多種方式，如通過倡導(dǎo)來自我規(guī)范、通過聲譽來自我規(guī)范、通過標(biāo)準(zhǔn)來自我規(guī)范，從而提升社會組織的自我規(guī)范能力。

（二）消費者公益訴訟案件

在消費者公益訴訟中一直被提議多次的就是要求賦予消費者協(xié)會公益訴訟主體的資格。新修訂的《消費者權(quán)益保護(hù)法》賦予消費者組織公益訴訟權(quán)④，這一規(guī)定明確賦予消費者協(xié)會消費類公益訴訟的主體地位，進(jìn)一步充實了消協(xié)的維權(quán)職責(zé)，將民事訴訟法與消費者權(quán)益保護(hù)法在公益訴訟這塊有效連接起來，具有重大的現(xiàn)實意義。新消保法規(guī)定消費者領(lǐng)域的公益訴訟主要針對眾多且不特定的消費者受到侵害。比如不公平、不合理的格式條款、格式合同，侵害的就是眾多且不特定的消費者的利益，再如某些虛假廣告和虛假宣傳侵害對象也是眾多且不特定，這些都可由消費者協(xié)會依法提起公益訴訟。但隨著愈來愈多復(fù)雜多變侵害侵犯消費者權(quán)益案件的產(chǎn)生，尤其是伴隨著不斷發(fā)展的科技手段和消費方式，從過去小規(guī)模的虛假產(chǎn)品侵權(quán)到現(xiàn)在大規(guī)模的壟斷性消費以及各種食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量侵權(quán)，都使得消費者協(xié)會這一主體作為公益訴訟代表心有余而力不足。因此，僅僅單一的規(guī)定消費者協(xié)會作為維權(quán)主體，略顯勢單力薄，可能出現(xiàn)無暇顧及的狀況而做不到切實保護(hù)消費者合法權(quán)益。

細(xì)細(xì)地分析《消費者權(quán)益保護(hù)法》后筆者又看到了希望。其對消費者組織的界定提到了兩類：一是消費者協(xié)會，二是其他消費者組織，它們都是依法成立的保護(hù)消費者合法權(quán)益的社會組織?，F(xiàn)在《消費者權(quán)益保護(hù)法》明確賦予消費者協(xié)會公益訴訟的主體資格，筆者認(rèn)為，更應(yīng)該做實其他消費者組織的作用，“其他”不是可有可無，不是隨便提及，它既然被寫入法律文本，就不能讓它變成一個可有可無的陪襯，加之目前我國在規(guī)范社會組織方面已有多部法規(guī)，十八大提出了加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制的目標(biāo)，明確了社會組織管理制度改革的主要任務(wù)，激發(fā)社會組織的活力已勢不可擋。因此，筆者提議在今后的司法解釋或《消費者權(quán)益保護(hù)法》修訂中能更加具體明晰讓“其他消費者組織”類型，在符合四要件的基礎(chǔ)上成為消費者公益訴訟的主體，從而讓它與消費者協(xié)會一起成為保護(hù)廣大消費者合法權(quán)益、維護(hù)社會公共利益的堅強支撐！

結(jié)語

從2012年《民事訴訟法》修訂規(guī)定了公益訴訟制度以來至現(xiàn)在，社會各界人士對其主體資格方面的研究也一直沒有停止。誠然，社會組織成立目的及其在社會中發(fā)揮的作用決定了其在民事公益訴訟中有天然的優(yōu)勢。我國社會組織在民事訴訟中發(fā)揮作用才剛剛起步，任何點滴進(jìn)步都應(yīng)該值得肯定。從立法層面承認(rèn)社會組織可以提起公益訴訟，至少為推動公益訴訟起到了破冰作用。但是，要想社會組織在民事公益訴訟中發(fā)揮其立法構(gòu)想的作用，還需要在立法及司法實踐中對其不斷完善。

注釋：

①《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上，且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益?！?/p>

②《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條規(guī)定：社會組織的類型——依照法律法規(guī)的規(guī)定，在民政部門登記的社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等社會組織，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的有關(guān)組織。

③第一，只有具備訴訟權(quán)利能力和訴訟資金保障，并能代表一定范圍內(nèi)的普遍觀念的民間組織才能提起訴訟；第二，為社會組織提起公益訴訟設(shè)置了訴訟前程序；另外，德國還對民間組織訴訟的案件范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，民間組織能夠提起訴訟的事項僅僅限于法律規(guī)定的情形。并且規(guī)定，起訴必須是為了團(tuán)體成員的利益，而且必須是團(tuán)隊成員中多數(shù)人的共同利益，起訴必須嚴(yán)格按照實體法的明文規(guī)定，如果團(tuán)隊沒有得到授權(quán)就只能提起禁止令，而不能提起賠償訴訟。

④《消費者權(quán)益保護(hù)法》第四十七條：“對侵害眾多消費者合法權(quán)益的行為，中國消費者協(xié)會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的消費者協(xié)會，可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

［1］中國法院網(wǎng).http：//www.chinacourt.org/article/detail/2014/07/id/1329674.shtml.

［2］第一財經(jīng)網(wǎng).http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2011_09/20/9332451_0.shtml.

［3］新華網(wǎng).http://news.xinhuanet.com/legal/2012-03/16/c_122843657.htm.

［4］參見《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條之規(guī)定.

［5］人民網(wǎng)時政報道：http://politics.people.com.cn/n/2013/0705/c99014-22097927-2.html.

［6］馬慶鈺，井峰巖.論社會組織多維性規(guī)范管理體系的構(gòu)建［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2014（3）.

［7］侯登華.試論社會組織提起民事公益訴訟［J］.政法論壇，2013（6）.

［8］張興國.德國社會團(tuán)體民事公益訴訟主體資格研究及借鑒［J］.河北青年管理干部學(xué)院學(xué)報，2012（5）.

［9］秦淮川.社會組織可提起公益訴訟的進(jìn)步意義［N］.青島日報，要聞，2012-9-4.

［10］譚新，呂晨輝.論我國消費者公益訴訟制度的構(gòu)建［J］.法制與社會，2009（11）.