杜 嬌

（中共許昌市委黨校 河南 許昌 461000）

一、引言

中央“十三五”規(guī)劃建議中提出，市縣級行政區(qū)域要建立差異化績效考核體系。學術(shù)界對于差異化績效考核的關(guān)注是比較早的，在現(xiàn)代化績效考核在我國運行的初期，張成福、黨秀云（2001）就提出對于功能相同的公共組織有地區(qū)性的差異，其規(guī)模大小亦不一，以同樣的績效指標來衡量它們之間的績效，并作比較，并不公平[1](P280)。但當時由于“一刀切”式的績效考核在我國運行還處在自發(fā)、半自發(fā)的狀態(tài)，而難度更大的差異化績效考核并沒有成為學者研究的重點。

本文通過中國知網(wǎng)（CNKI）主題高級搜索系統(tǒng)梳理了2008—2017年以“政府差異化績效”為主題的文獻研究情況。相關(guān)文獻集中探討了政府實施差異化績效考核的必要性、基于區(qū)域功能和生態(tài)視角的差異化績效考核體系的構(gòu)建。在推行政府差異化績效考核的必要性上，張巖鴻（2017）在《論地方政府績效評估的差異化設(shè)計》一文中提到，對地方政府而言，一套科學且符合自身地域特點的績效評估機制，可以幫助政府了解自身運作狀況、發(fā)現(xiàn)政府作為的問題與不足、掌握公眾對公共服務(wù)的需求導向及制定政府解決問題的政策方案。[2]唐常春、劉華丹（2015）提出，制定差別化的區(qū)域績效考核體系，改變過去只注重GDP和“一刀切”的做法，更加注重生態(tài)環(huán)境保護和社會發(fā)展進步，更加注重國土開發(fā)質(zhì)量和空間效益，可使區(qū)域評價更加科學、合理和有針對性，從而增強區(qū)域調(diào)控的有效性，形成區(qū)域可持續(xù)發(fā)展長效機制。[3]在政府差異化績效評估體系的構(gòu)建上，李銳（2015）從生態(tài)視角，通過對我國資源環(huán)境問題區(qū)域差異的分析，分別構(gòu)建了考慮地域差異的生態(tài)文明評價指標體系和考慮城市規(guī)模城市功能的生態(tài)文明評價指標體系。[4]趙景華、李宇環(huán)（2012）從主體功能區(qū)績效和政府績效耦合的角度提出了國家主體功能區(qū)整體績效評價模式[5]。除此之外，大多數(shù)文獻是以某一地區(qū)為例討論四類主體功能區(qū)的差異化績效指標。如王志國（2012）以中部地區(qū)為對象，建構(gòu)了重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)的差異化指標體系[6]；唐常春、劉華丹（2015）以長江流域為對象，結(jié)合區(qū)域發(fā)展績效與地方政府職能績效兩個維度，建構(gòu)了長江上中下游各類主體功能區(qū)政府績效考核指標體系。王玉明、劉湘云（2010）以廣東省為例，依據(jù)資源環(huán)境、開發(fā)密度、發(fā)展?jié)摿⒏鞯厥袆澐譃閮?yōu)化發(fā)展區(qū)、重點發(fā)展區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)，并設(shè)計了相應(yīng)的考核指標[7]。任啟龍，王利（2016）以遼寧省為例對基于主體功能區(qū)規(guī)劃的政府績效評估體系進行研究，設(shè)計了主體功能區(qū)規(guī)劃的評估體系[8]。

二、推行市縣差異化績效考核的現(xiàn)實意義

差異化績效考核根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦、階段特征、發(fā)展定位對班子和干部的要求，合理確定考核評價的重點內(nèi)容、核心指標，建立各有側(cè)重、各具特色的考核評價指標體系。[9]我國作為發(fā)展中國家，尤其正處于跳出“中等收入發(fā)展陷阱”的關(guān)鍵時期，一定的經(jīng)濟發(fā)展速度是保障。但具體到每個市縣就可以摒棄“唯GDP”的考核思維，實施分類考核，實現(xiàn)地盡其用、各有所長，經(jīng)濟社會發(fā)展百花齊放。

（一）差異化績效考核有利于推動市、縣政府職能轉(zhuǎn)變

市、縣行政層級是我國行政體制中十分重要的層次，都具有相對完整的行政管理權(quán)，管理著轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)等，是推進政府職能轉(zhuǎn)變的重要踐行者。黨的十八屆三中全會提出要讓市場成為資源配置的主體，特別強調(diào)要糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向。這就需要市縣政府逐步放棄市場主體地位，減少行政審批，更加注重服務(wù)型政府建設(shè)。但傳統(tǒng)績效考核的構(gòu)建往往基于這樣的假設(shè)，即地方政府基本工作類似，經(jīng)濟發(fā)展是中心任務(wù)。因此，在指標設(shè)計時，往往傾向于突出全面和一般，弱化個性和特點，而且GDP考核、工業(yè)指標考核占很大比重。同時，現(xiàn)實中也存在著一定程度的GDP增速與官員升遷成正比的現(xiàn)象，所以，為了追求GDP，為了追求顯性政績，不少地方都在進行經(jīng)濟競賽、搞大拆大建，這雖然提高了經(jīng)濟增速，但也造成了資源的浪費和生態(tài)環(huán)境的惡化。這樣的考核制度不僅不能推動相應(yīng)改革，反而阻礙了政府轉(zhuǎn)型發(fā)展。因此，在市縣行政層級推行差異化績效考核勢在必行。

（二）差異化績效考核是對“一刀切”考核的糾正

我國地域廣闊、區(qū)域發(fā)展異質(zhì)化程度高是基本國情，而在省域范圍內(nèi)，各市縣的經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等狀況也千差萬別。但傳統(tǒng)績效考核往往不考慮差異，而采取“一刀切”的考核方式，這樣就容易導致具有資源優(yōu)勢地區(qū)的考核“沒有壓力輕飄飄”，而資源貧乏地區(qū)“跳起來也摘不到桃子”。[10]實施差異化績效考核，可以對這些現(xiàn)象進行一定程度的糾正，如有些市縣適合發(fā)展農(nóng)業(yè)、發(fā)展旅游，而不適合發(fā)展工業(yè)，那么這些地方青山綠水，重點保護好自然環(huán)境，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)等就可以了，不要太強調(diào)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的指標考核[11]。另外，在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，各地都需要營造一個有利于創(chuàng)新、有足夠包容力的政策環(huán)境。而構(gòu)建差異化績效考核體系，也可有效避免各區(qū)域互相攀比、互相拆臺和惡性競爭，引導各區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，塑造競爭優(yōu)勢，形成協(xié)同發(fā)展、錯位發(fā)展的態(tài)勢，有利于各級政府重新調(diào)整發(fā)展定位，明確發(fā)展重點，尋求更好的發(fā)展路徑，這是對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的充分尊重，是科學推進“兩化”互動、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要保障[12]。

（三）差異化績效考核是優(yōu)化領(lǐng)導班子的基礎(chǔ)

差異化績效考核在對各地區(qū)進行科學分類的基礎(chǔ)上，可以有針對性地配備不同背景、知識、經(jīng)歷、年齡的干部。事實上，古代官員的選配就十分注重差異化。在古代，地方官員的主要職責就是稅收和維持治安，而考核與挑選官員也往往以此為標準。在明朝,各州縣按照負擔的賦稅數(shù)量確定為“繁”或“簡”，而在挑選任命州縣長官時,要考慮到繁、簡的因素。而在清朝將州縣按照“沖、繁、疲、難”標準分成簡缺、中缺、要缺、最要缺4個等級。一個地方四個字都全的,就是“最要缺”，要有過州縣長官經(jīng)歷、而且考核成績不錯的人才可以擔任；有三個字的，就是“要缺”，也要有過州縣長官經(jīng)歷的人擔任；有兩個字的，是為中缺，可由有佐貳官經(jīng)歷、或在朝考中成績較好的人擔任；只有一個字或一個字都沒有的州縣，就是“簡缺”，可以從初選官的人來擔任。[13]這樣的分類現(xiàn)在看來稍顯簡單，但可以說是結(jié)構(gòu)化選配干部的原型。當前，市縣級政府面臨的發(fā)展形勢嚴峻復雜，對干部能力素質(zhì)的要求更高、更專業(yè)。而通過差異化績效的設(shè)定為以事?lián)袢?、以崗定人、人崗相適提供了基礎(chǔ)，將更能合理發(fā)揮所長，最大限度發(fā)揮領(lǐng)導班子作用。

三、市縣差異化績效考核的實踐基礎(chǔ)

（一）先行者的實踐經(jīng)驗為推行提供有益借鑒

在十八大之前，差異化績效考核主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級試行，而且取得了不錯的效果。相對鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級政府，市縣層級面臨的問題更加復雜，所以推行起來難度較大。當前，北京、江蘇、江西、重慶等地作為先行者，積累了一些經(jīng)驗。從各地實踐可以看出，差異化績效考核更加注重轉(zhuǎn)型發(fā)展、綠色發(fā)展。差異化指標設(shè)計的前提是依據(jù)一定的標準把各市縣劃分為不同區(qū)域。根據(jù)不同功能區(qū)的定位，在保持必要的常規(guī)性考核指標的基礎(chǔ)上，立足實際設(shè)置針對性的具有考核主體特點的考核指標。另外，對于所有功能區(qū)都有的共性指標，也會根據(jù)各市縣的不同情況配備差異的指標權(quán)重。當然，績效考核結(jié)果也是各市縣尋差距、找經(jīng)驗、明獎懲、優(yōu)化干部隊伍的重要依據(jù)。

（二）主體功能區(qū)規(guī)劃為差異化定位提供依據(jù)

差異化績效考核設(shè)計的前提就是功能區(qū)的合理定位。全國的主體功能區(qū)規(guī)劃由國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃兩個層級構(gòu)成，規(guī)劃期至2020年。在“十一五”末，全國的主體功能區(qū)就已發(fā)布，而在“十二五”末，各省級的主體功能區(qū)規(guī)劃也基本出臺。省級主體功能區(qū)規(guī)劃就是由各省（區(qū)、市）人民政府組織市縣人民政府編制的，通過綜合運用指數(shù)評價法和主導因素法，對省轄市城區(qū)和縣（市、區(qū)）確定主體功能。一般來說，根據(jù)國家主體功能區(qū)的標準，各縣（市、區(qū)）被劃定為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四種類型。然后根據(jù)各個主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ鞔_各個主體功能區(qū)的定位、發(fā)展方向、開發(fā)時序、管制原則等，以此作為差異化績效考核的依據(jù)和標準。

（三）政府信息化水平不斷提升為推行提供技術(shù)支撐

績效管理做得好不好，是否正確，有賴可靠的信息，如果所收集的信息錯誤，不夠全面，就無法真正反映區(qū)域和部門的實際績效。當前，政府的信息化水平不斷提升。統(tǒng)一完整的國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成，基礎(chǔ)信息資源共享體系初步建立，電子政務(wù)服務(wù)不斷完善。同時，在《“十三五”國家信息化規(guī)劃》中提出，要加快建設(shè)國家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)數(shù)據(jù)共享交換平臺，完善國家電子政務(wù)外網(wǎng)數(shù)據(jù)共享交換平臺，開展政務(wù)信息共享試點示范，研究構(gòu)建多級互聯(lián)的數(shù)據(jù)共享交換平臺體系，促進重點領(lǐng)域信息向各級政府部門共享[14]，這些都為差異化績效考核信息搜集提供技術(shù)支持。

對于糧食倉儲企業(yè)而言，存貨成本的有效管理能夠起到降低成本、提高盈利空間的作用。企業(yè)應(yīng)主動發(fā)現(xiàn)存在于自身存貨成本管理方面的問題，借助現(xiàn)代化科學技術(shù)手段，對企業(yè)內(nèi)外部資源進行整合利用，強化預算、倉儲、物流等方面的科學性、有效性、可控性和可靠性，提升企業(yè)的存貨成本管理水平。

四、市縣差異化績效考核實施存在的障礙問題

（一）唯“GDP”政績觀轉(zhuǎn)變難

粗放經(jīng)濟發(fā)展觀和唯GDP的政績考核觀已經(jīng)固化了官員的發(fā)展能力和行為模式。而要切實轉(zhuǎn)變這種思維和行為模式，樹立“功績不必在我”、“綠水青山也是金山銀山”的發(fā)展理念將會是一個艱難的過程。同時，實踐也同樣驗證著，差異化績效考核的推行跟經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，也就是越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)越傾向推行差異化績效考核。因為前期的發(fā)展已經(jīng)給這些地方積累了一定的財力，而且這些地方大多也進入到了后工業(yè)發(fā)展階段，轉(zhuǎn)型發(fā)展、綠色發(fā)展、提高公眾滿意度成為地方政府關(guān)注的焦點，所以更易推行分類考核。但對于經(jīng)濟次發(fā)達或落后的地區(qū)來說，一方面，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不優(yōu)問題還比較嚴重；另一方面，生態(tài)補償、財政轉(zhuǎn)移力度不大，導致其在推動轉(zhuǎn)型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，加快生態(tài)文明建設(shè)上往往顯得力不從心。因此，在這些地方，社會各界可能更傾向于要求政府著重搞好經(jīng)濟建設(shè)，政府也因財力有限而不具有很強的提供良好的公共物品和公共服務(wù)的能力，政府的工作重心很有可能仍圍繞GDP做文章[15](P88-93)，如當前一些中西部省份的考核，工業(yè)發(fā)展、招商引資的指標權(quán)重仍占主導地位。

（二）差異化指標體系設(shè)計困難

當前，很多省份的主體功能區(qū)規(guī)劃已經(jīng)出臺，但與之配套的差異化考核指標卻遲遲沒有跟進。難點之一在于，依據(jù)主體功能區(qū)的劃分，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃界限將被打破，這樣就存在著同一行政區(qū)分屬于不同的功能區(qū)的問題，那么在考核指標的設(shè)置上如何處理，存在一定難度。同時，主體功能不等于唯一功能，明確一定區(qū)域的主體功能及其開發(fā)的主體內(nèi)容和發(fā)展的主要任務(wù)，并不排斥該區(qū)域發(fā)揮其他功能。比如，重點開發(fā)區(qū)域作為城市化地區(qū)，主體功能是提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，集聚人口和經(jīng)濟，但也必須保護區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田等農(nóng)業(yè)空間，保護森林、濕地等生態(tài)空間，也要提供一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品。而且同屬一類功能區(qū)的市縣，面對的具體業(yè)務(wù)也可能千差萬別。比如，同是要考核交通狀況，一些地方就應(yīng)該考核基礎(chǔ)配套，而對于配套已較為完備的，就應(yīng)考核服務(wù)水平。因此，只有將這些因素全盤綜合考量，再結(jié)合各市縣區(qū)域定位、行政生態(tài)環(huán)境以及資源要素才能設(shè)計差異化指標。而在這些都明晰的基礎(chǔ)上，如何把這些因素量化為考核指標，配備合理權(quán)重，真正引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展，這些都需要科學的理論與實踐的論證。尤其是十八大以后，如何結(jié)合十八大報告中的五位一體（政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)）和各區(qū)域（各單位、各部門）的實際定位，制定出科學合理的差異化指標，這是一個體系化的難點問題。當前，很多省份的績效考核仍停留在依據(jù)人均生產(chǎn)總值、第一產(chǎn)業(yè)增加值比重等這樣單一的標準劃分方陣，給不同方陣配備稍有不同的權(quán)重，這樣的劃分基本沒有體現(xiàn)差異化。

（三）基礎(chǔ)條件和配套制度仍舊欠缺

雖然政府信息化水平在不斷提升，但很多市縣的信息化建設(shè)還有很多欠賬。一些地方還沒有建成政府管理信息系統(tǒng)，而有管理信息系統(tǒng)的還不能提供評價工作績效的信息，或不能提供準確、可靠的信息。另外，受傳統(tǒng)觀念和部門利益的影響，各地方政府和部門在進行電子政務(wù)建設(shè)時往往從本部門、本地方的利益出發(fā)，各自為政，采用各不相同的標準規(guī)范，這就為實現(xiàn)信息共享、跨部門跨地區(qū)跨層級信息聯(lián)動造成阻礙。同時，很多地方?jīng)]有專門的績效評估組織，相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計、甄別、分析分散在統(tǒng)計、人事、環(huán)保等部門，而真正實施考核者又以紀委監(jiān)察部門為主。由于信息的不對稱，這樣的考核往往很難找出真正的問題，反饋的信息在引導各地差異化發(fā)展上效果也十分有限。

五、當前推行市縣差異化績效考核的具體設(shè)想

（一）市縣差異化績效考核指標設(shè)計的基本原則

1.秉持“綠色生態(tài)+經(jīng)濟發(fā)展”的原則

地方政府履行的職責差別主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護上。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，“綠水青山就是金山銀山”并不是一句空話，必須要樹立“綠色生態(tài)+經(jīng)濟發(fā)展”政績考核模式。在差異化指標設(shè)計中，環(huán)境保護的指標要從“軟指標”變成“硬指標”。資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標都要納入到政府的經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系中，而且要大幅增加生態(tài)文明建設(shè)考核指標的權(quán)重，強化生態(tài)文明建設(shè)指標的約束作用，倒逼政府官員改變唯GDP的政績觀[16]。當然，生態(tài)文明的發(fā)展離不開經(jīng)濟的支持。但經(jīng)濟新常態(tài)下的經(jīng)濟是綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟。因此，在指標設(shè)計時需要側(cè)重對生態(tài)工業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、低碳經(jīng)濟等的考核。

2.秉持“主體功能區(qū)定位+政府職能定位相融合”的原則

四大主體功能區(qū)的規(guī)劃，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境保護和資源綜合利用的健康發(fā)展模式。一般來說，在差異化指標設(shè)計時，對于重點開發(fā)地區(qū)，經(jīng)濟指標權(quán)重應(yīng)相對較高，但對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域而言，生態(tài)比較脆弱，不適合發(fā)展，而需要加強生態(tài)保護和建設(shè)，那么就可以取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，加重環(huán)境保護指標比重。另外，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，分別實行農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價。當然，具體到各地的實際工作，側(cè)重點又會不同，比如同時考核環(huán)境保護，一些地方需要加大環(huán)境設(shè)備投資，另一些地方可能就是發(fā)展環(huán)保節(jié)能技術(shù)。因此，一級指標設(shè)計可以依據(jù)各地功能區(qū)定位，凸顯發(fā)展重點及特點。而二級考核指標設(shè)計就要結(jié)合當?shù)氐木唧w工作，設(shè)計有針對性、實效性的差異指標或配備差異權(quán)重。

3.秉持“成本與效益”原則

從當前我國績效考核的實際以及可操作性綜合考量，要實現(xiàn)一個市、縣一套考核體系顯然不現(xiàn)實。而且地方政府績效評估也不應(yīng)是政府所有業(yè)務(wù)的綜合評價，只應(yīng)是體現(xiàn)地方政府職能，公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理和環(huán)境保護定位下反映本地個性化特點及區(qū)域性特征的公共服務(wù)事宜。因此，各地要對現(xiàn)有的績效考核體系進行整合，并結(jié)合各市縣的政府工作報告與長期發(fā)展規(guī)劃，立足市、縣區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展實際，確定年度、季度工作重點，組織現(xiàn)場觀摩、綜合評比，通過“走比看”，選取出影響政府績效的主要的、關(guān)鍵的指標，并賦予較高的指標權(quán)重，就能使差異化績效考核取得事半功倍的效果。

（二）建構(gòu)市縣差異化績效考核指標體系的思路

從大多數(shù)省份現(xiàn)有的情況來看，市、縣層級是兩套獨立的考核指標體系，指標的范圍也比較全面，涵括經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、民生改善以及生態(tài)建設(shè)等。而在已有的基礎(chǔ)上，要兼顧市縣差異化績效考核的合理性與可行性，本文建議，對市級績效考核的差異性可多體現(xiàn)在權(quán)重上，而縣級績效考核的差異性多體現(xiàn)在指標上。（如圖）

這樣的假設(shè)與我國國情密切相關(guān)。目前實行的主體功能區(qū)（除生態(tài)區(qū)外）大多都是以縣級行政區(qū)為單位進行的劃分。一般來說，對于一個地級市，大都有三個以上的縣（市、區(qū)），而這些縣（市、區(qū)）在功能定位上有的是重點開發(fā)區(qū)、有的是農(nóng)業(yè)區(qū)，有的是生態(tài)區(qū)，也就是說市域范圍內(nèi)往往是多個功能區(qū)并存，因此，共用一套考核指標體系來綜合考核經(jīng)濟、社會、民生、環(huán)境等也基本合理。當然，在一些省級的總體規(guī)劃上，各地級市的發(fā)展定位還是各有側(cè)重。而這種定位就可以在權(quán)重差異的設(shè)計上體現(xiàn)出來,如工業(yè)強市可以加大工業(yè)發(fā)展的指標權(quán)重，高新技術(shù)強市可以加大高新技術(shù)的指標權(quán)重，而歷史文化強市可以加大第三產(chǎn)業(yè)的指標權(quán)重等。

而縣級層面的績效考核體系就可以有針對性地設(shè)計差異化指標。以差異化績效考核運行比較好的北京、重慶為例，這兩個直轄市特殊之處就在于沒有地級市，可以直接對轄區(qū)內(nèi)的縣（市、區(qū)）進行分類。從目前各地的實踐來看，縣級層面的區(qū)域分類在東中西部地區(qū)差別還是比較大的。比如，東部發(fā)達地區(qū)和直轄市，由于都市區(qū)范圍大，農(nóng)業(yè)區(qū)范圍小，所以一般會分為都市核心區(qū)、都市拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)區(qū)；而中部省份，具有較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)面積，一般會分為重點開發(fā)區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)；而西部地區(qū)丘陵和山區(qū)比較多，一般會分為城鎮(zhèn)區(qū)、丘陵區(qū)和山區(qū)。當然，這樣的分類也不是一概而論，具體情況也依省情不同存在差異。

那么對于縣（市、區(qū)）績效考核指標體系的基本框架就可以是，在區(qū)域分類的基礎(chǔ)上，差異化指標由“主要指標”和“個性指標”構(gòu)成，指標權(quán)重達到50%以上，而“依法行政”、“服務(wù)效果”、“創(chuàng)新發(fā)展”等作為共性指標。在“個性指標”的設(shè)計上，對于同一類型的區(qū)域，可以再結(jié)合具體發(fā)展重點進行細分。比如，同樣是生態(tài)區(qū)，一些縣（市、區(qū)）的任務(wù)是涵養(yǎng)水源，一些是維護生物多樣性，那么就可以再有針對性地設(shè)計1—2個特色指標。

當然，這樣的假設(shè)只是為市縣差異化績效考核指標體系的構(gòu)建提供了一種思路，而對于有條件的省份，在市級層面就可以進行區(qū)域分類并設(shè)計差異化考核指標。同時，對于考核指標的選擇及權(quán)重的配備，也需要各省份結(jié)合具體情況進行選取和甄別，這也是指標設(shè)計的重點及難點所在。

（三）完善市縣差異化績效考核的配套措施

1.加強政府信息系統(tǒng)建設(shè)

要積極構(gòu)建跨省、市、縣的三級互聯(lián)數(shù)據(jù)共享交換平臺體系，要促進重點領(lǐng)域信息的整合共享，打破信息孤島，實現(xiàn)跨地區(qū)、跨層級的信息匯聚。同時，借助大數(shù)據(jù)和云計算，實現(xiàn)對各市縣的功能分類、發(fā)展重點進行精準分析和科學管理，為差異化績效考核指標的設(shè)定提供全面、準確、及時的數(shù)據(jù)和信息保障服務(wù)。另外，在制定績效指標時，上下級機關(guān)難免會在指標的數(shù)量、范圍、權(quán)重等方面發(fā)生爭議。尤其對“個性化指標”的認同上，一些地方不可避免地會有避重就輕的思想，因此，充分的溝通十分重要。要創(chuàng)新體制、機制，依托省領(lǐng)導聯(lián)系指導市、縣和基層工作制度、各市、縣之間及各市、縣與省直部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)系制度、重大項目推進制度、平時的臺賬制度等平臺，適時匯集多種信息，為差異化績效考核奠定基礎(chǔ)。[17]

2.成立專門的績效評估小組

對于市縣差異化績效考核工作，省、市、縣要組織專門力量，成立專業(yè)的評估小組，具體負責差異化績效考評標準和辦法的制定、組織實施考評、監(jiān)測考核數(shù)據(jù)、出具考核報告等。要成立專家咨詢委員會，對政府工作關(guān)鍵因素進行充分論證。專家學者可以按照政府提供的權(quán)威數(shù)據(jù)作為量化分析的基礎(chǔ)，運用專業(yè)、科學的評價方法，對政府公共服務(wù)、治理水平、行為績效等進行量化評價，推出具有開創(chuàng)性、探索性的評價指數(shù)。一般來說，省域范圍的績效考核標準會適用兩至三年，而對于考核指標的變動及調(diào)整，省、市、縣績效考核辦要及時溝通反饋。在績效考核過程中，考核評估小組要重點加強數(shù)據(jù)監(jiān)測，建立部門工作協(xié)調(diào)機制，對相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行核定、匯總和分析，最后，出具考核結(jié)果?？己私Y(jié)果需要深入開展綜合分析，努力挖掘數(shù)據(jù)背后的東西。省績效辦可以給各地級市出具“年檢報告”，而市績效辦可以為區(qū)縣出具“年檢報告”，切實做到不簡單“以分量人”。而對排名靠后的市、縣，可以派出幫促工作組，幫助理清發(fā)展思路、解決突出問題。

3.改革完善相關(guān)配套體制機制

要構(gòu)建差異化考核的配套的責任保障機制。當前，雖然中央已經(jīng)出臺了干部能上能下的考核辦法，但落實到市、縣級政府，由于主、客觀方面的原因，基層在具體處置時對干部往往“不好下手”、“下不了手”，導致干部能下還成不了常態(tài)、形不成震懾力[18]，這樣就導致考核結(jié)果發(fā)揮不了應(yīng)有的激勵效果，還產(chǎn)生了懶政怠政的現(xiàn)象。要把能上能下制度落到實處，各地必須出臺配套制度和實施細則，對業(yè)績顯著、貢獻突出的干部，兌現(xiàn)獎勵、大膽重用；對業(yè)績平平、無所作為的干部，及時提醒、果斷調(diào)整，切實解決“干好干壞一個樣”的問題。同時，要探索完善社會化評價機制。政府工作好不好，當?shù)厝罕娮钣邪l(fā)言權(quán)。要總結(jié)各地行之有效的社會化評價載體，綜合考量群眾點評、輿論監(jiān)督、社會公開等因素，在市、縣考核中賦予社會化評價一定權(quán)重。另外，要加大利益補償、財政轉(zhuǎn)移的力度。由于我們實行的是財政分級包干、適當轉(zhuǎn)移支付的方式，加上生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展時間跨度長、見效慢，而前期投入又比較大，對于財力比較緊張的市、縣，應(yīng)給予財力的支持，并且允許其根據(jù)發(fā)展重點機動靈活地按需使用資金。只有不斷完善配套舉措，差異化績效考核才能真正落到實處。

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