臧 悅

一、行政審批制度改革發(fā)展歷程

目前，我國行政審批制度改革主要經(jīng)歷了三個階段：一是培育自由市場為核心的簡政放權(quán)。二是自我管束為核心的規(guī)范權(quán)力運行。三是提升服務(wù)品質(zhì)為核心的政府治理①。2000年，中關(guān)村科技園區(qū)管委會推出了國內(nèi)首個網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)，網(wǎng)上政務(wù)大廳模型初現(xiàn)。2001年，國務(wù)院啟動了行政審批制度改革,全面部署開展行政審批制度改革。2003年，《行政許可法》頒布實施。2008年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革工作的意見》。同年，成都武侯區(qū)成立了全國首個行政審批局，最早實行“審管分離”制度。2013年以來，中央政府高度重視簡政放權(quán)改革，承諾五年內(nèi)國務(wù)院部門行政審批事項壓減三分之一，實際上僅用兩年就實現(xiàn)了這個目標(biāo)。2013年9月起，先后在上海等省市設(shè)立11個自貿(mào)試驗區(qū)，先行先試，“雙隨機、一公開”監(jiān)管、“證照分離”、“一照一碼”、負(fù)面清單管理等舉措有力地促進(jìn)了貿(mào)易和投資便利化。

2014年起，為了落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革工作的決策部署，全國部分省市迅速行動，以推進(jìn)行政審批制度改革為突破口，短短幾年時間取得了顯著成效。其改革的共同點是樹立了“以人民為中心”的改革理念，以規(guī)范流程、簡化程序、壓縮時限、優(yōu)化服務(wù)、提高效率為目標(biāo)，聚焦與老百姓和企業(yè)生產(chǎn)生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，如市場準(zhǔn)入、投資建設(shè)等。其改革進(jìn)程一般遵循以下幾個步驟：第一步是清理并取消非行政許可審批事項。第二步是以“梳理公布清單，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)平臺”為核心內(nèi)容，設(shè)計改革架構(gòu)。各省市相繼公布政府權(quán)力清單、責(zé)任清單、企業(yè)項目投資負(fù)面清單等，上線運行集政務(wù)公開、行政審批、便民服務(wù)等功能于一體，覆蓋省市縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，省市縣三級絕大多數(shù)審批服務(wù)事項能夠網(wǎng)上辦理，實現(xiàn)線上線下、虛實一體、協(xié)同發(fā)展。第三步是實施部門間流程再造和權(quán)力重構(gòu)，設(shè)立行政審批局，分批次開展相對集中行政許可權(quán)改革試點。2016年5月，李克強總理在全國推進(jìn)“放管服”改革電視電話會議上強調(diào)，要將設(shè)立行政審批局的改革經(jīng)驗向地市一級推廣。如今，行政審批局已在全國多地開花，各地都在探索符合自身特點的行政審批改革，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。

在此基礎(chǔ)上，先進(jìn)省市形成了各具特色的行政審批改革品牌。2014年，天津市濱海新區(qū)行政審批局因“一枚公章管審批”，受到國務(wù)院的高度肯定。2016年底，浙江提出“最多跑一次”改革，通過“一窗受理、集成服務(wù)、一次辦結(jié)”，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)模式創(chuàng)新。2017年6月，江蘇省提出在全省建立“不見面審批服務(wù)體系”。通過統(tǒng)一的審批平臺實現(xiàn)信息共享，通過相對集中行政許可權(quán)實現(xiàn)職能整合，通過集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評，最大限度優(yōu)化審批流程、提高審批效率。2018年5月，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)行政審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》，向全國推廣江蘇、浙江等地行政審批改革經(jīng)驗做法。

二、行政審批制度改革的疑點、堵點及成因分析

對于當(dāng)下行政審批制度改革中存在的疑點，亟需予以厘清，梳理出阻滯行政審批制度改革進(jìn)程的原因，是為了打贏改革攻堅戰(zhàn)樹立靶心。

1.厘清關(guān)于行政審批制度改革的“疑點”

（1）相對集中許可權(quán)，為什么是“相對”而不是“全部”？行政許可權(quán)的集中不是片面追求大而全的絕對集中，專業(yè)性較強且法律有明確規(guī)定許可權(quán)行使主體的審批事項，不宜簡單地集中并轉(zhuǎn)到一個部門②。哪些許可權(quán)可以納入到行政審批局，在當(dāng)前階段，應(yīng)堅持問題導(dǎo)向，優(yōu)先解決企業(yè)和群眾辦事最難最煩的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，如將市場準(zhǔn)入、投資建設(shè)、復(fù)雜民生辦事三個領(lǐng)域作為主攻方向，各地（區(qū)）可根據(jù)自身實際，在此基礎(chǔ)上在其它領(lǐng)域探索集中行使有關(guān)權(quán)力。

（2）行政審批局與政務(wù)中心之間是什么關(guān)系？行政審批制度改革之初，各地都建立了政務(wù)服務(wù)中心，集中受理行政審批事項，推行“一站式辦公”的運行模式。但是，各地的政務(wù)中心普遍存在“人到權(quán)不到”的情況，審批權(quán)依依舊在主管部門，因此只是“物理聚合”。隨著大數(shù)據(jù)時代的加速到來，網(wǎng)上審批也可以達(dá)到行政審批物理集中的效果。行政審批局是相對集中行政許可權(quán)的一種實踐模式，將政府各部門的行政許可權(quán)交由一個部門行使，設(shè)立的目的是最大限度降低行政審批時限、進(jìn)行政府審批流程再造。改革的核心是將原本屬于審批部門之間的外部行政活動轉(zhuǎn)換為一個單位內(nèi)部的行政行為，即變行政審批由體外循環(huán)為體內(nèi)循環(huán)，推進(jìn)審批職能“化學(xué)融合”。

2.分析造成行政審批制度改革主要“堵點”的原因

由于以審批為軸心的計劃經(jīng)濟(jì)時期的政府管理模式有強大慣性，當(dāng)前行政審批中存在的“堵點”仍表現(xiàn)為“時間長、收費多、蓋章多、中介多、提供材料多”的“一長四多”。按照行政許可法，只有行政機關(guān)才有許可權(quán)，但現(xiàn)實中卻形成行政機關(guān)設(shè)法立權(quán)、事業(yè)單位審查評估、行業(yè)協(xié)會考試認(rèn)證、資質(zhì)企業(yè)壟斷收錢的“套娃結(jié)構(gòu)”，構(gòu)成一個利益鏈③。改革試點雖然亮點紛呈、成效明顯，但是成效只是階段性的、初步的，與高質(zhì)量發(fā)展水平要求和人民群眾的期盼相比，仍存在不小的差距。分析其原因，主要有以下幾個方面：

（1）思想不夠解放。有些政府工作人員身體進(jìn)入新時代，而思想還停在“過去時”。我們從計劃經(jīng)濟(jì)走來，習(xí)慣于重批輕管、以批代管，對審批很迷戀、對監(jiān)管很迷茫、對服務(wù)很冷漠。由于改革涉及到權(quán)力和利益的重新分配，有些部門不愿意打破既有的權(quán)力格局，依然習(xí)慣于依賴行政手段，而對法律、市場、技術(shù)等手段運用不夠，對事中事后監(jiān)管重視不夠，導(dǎo)致有些行政審批事項取消后，出現(xiàn)變相審批，相應(yīng)的監(jiān)管和服務(wù)也跟不上。有些部門將改革片面理解為編制和機構(gòu)的變動，將監(jiān)管不力的原因簡單歸結(jié)為人力不足。

（2）機制不夠健全。具體表現(xiàn)為三個方面：第一，各地審批制度制定標(biāo)準(zhǔn)口徑不一，導(dǎo)致處于不同區(qū)域的企業(yè)對接時出現(xiàn)問題，無形中增加了企業(yè)制度性交易成本。第二，與行政審批改革相配套的法律法規(guī)不健全，“形式審查制”導(dǎo)致虛假證明、虛假材料泛濫。法律法規(guī)對行政主管部門的監(jiān)管責(zé)任規(guī)定得不夠具體，監(jiān)管責(zé)任不嚴(yán)，追責(zé)力度不大，部門之間缺乏聯(lián)動監(jiān)管的法律舉措。第三，橫向集中行政許可與縱向行政管理體制構(gòu)成矛盾，增加了工作對接和協(xié)調(diào)的難度。設(shè)立行政審批局打破原有政府職能的邊界，一些地區(qū)成立行政審批局后，沒有“職責(zé)同構(gòu)”的上級主管部門，帶來同級審管部門、上下業(yè)務(wù)部門間權(quán)責(zé)關(guān)系模糊，可能會導(dǎo)致審批與監(jiān)管相互脫離或割裂。

（3）信息不夠開放。信息技術(shù)是推進(jìn)行政審批改革最重要的手段，大數(shù)據(jù)時代，部門間信息共享在技術(shù)上已非難事，“信息孤島”、“數(shù)據(jù)壁壘”現(xiàn)象依舊存在，最大問題出在部門間權(quán)力利益分歧上。有些部門通過不開放端口把權(quán)力固化在本部門，不同的部門你查一遍我查一遍，讓企業(yè)不堪重負(fù)。部門間政務(wù)信息資源共享依然困難、跨部門協(xié)同應(yīng)用覆蓋面還不夠?qū)挿?。涉企及各類監(jiān)管、信用信息分散在銀行、工商、公安等部門，無法共享使用，導(dǎo)致大量經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)不能發(fā)揮作用。

三、以“五化”深入推進(jìn)行政審批制度改革

阻礙改革成效的障礙，可以通過對行政審批改革實施標(biāo)準(zhǔn)化、便民化、無縫化、系統(tǒng)化、互動化地改造來破題。

1.提升標(biāo)準(zhǔn)化水平

一是審批標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化。統(tǒng)一地方審批標(biāo)準(zhǔn)。中央政府應(yīng)及時將各地自行制定和實施的審批標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一，加快推進(jìn)地方標(biāo)準(zhǔn)的互認(rèn)④。二是項目設(shè)置合理化。實現(xiàn)審批“從部門為中心”向“以申請人為中心”轉(zhuǎn)變，形成一個按項目生命周期排列的完整的“項目檔案”。制定行政審批項目清單，明確項目名稱、設(shè)定依據(jù)、審批機關(guān)、審批層級、辦理時限等基本要素，最大限度便利企業(yè)創(chuàng)業(yè)、群眾辦事。三是審批流程標(biāo)準(zhǔn)化。行政審批局實行受理、審查和批準(zhǔn)環(huán)節(jié)相分立的審批方式，強化分類審批標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)行流程再造，建立一個責(zé)任明晰、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)高效的審批機制。四是評價標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化。對于改革成效的評價，當(dāng)前多數(shù)是依賴體制內(nèi)的自我評價，評價指標(biāo)主要集中在保留、取消、下放的審批項目數(shù)量、提速率、辦結(jié)率等方面。要完善行政審批制度改革的績效評價機制，探索構(gòu)建關(guān)于營商環(huán)境的評價體系，設(shè)計政務(wù)環(huán)境評價指數(shù)，并引入第三方參與評估，注重服務(wù)對象體驗。

2.提高便民化程度

首先，建設(shè)建好“一張網(wǎng)”。 行政審批制度改革的落腳點是將建設(shè)服務(wù)型政府落到實處，通過建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)服務(wù)，擴(kuò)容網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺，推動信息數(shù)據(jù)跨地區(qū)、跨部門、跨層級開放共享，構(gòu)建網(wǎng)上辦事大廳、實體辦事大廳、移動客戶端、自助終端機相結(jié)合的便民服務(wù)，實現(xiàn)線上線下良性互動。群眾、企業(yè)和審批人員可以快捷地獲取審批信息。通過使用移動審批APP，實現(xiàn)審批人員在移動過程中通過手機進(jìn)行審批。群眾通過智能自助終端和政府服務(wù)微信公眾號等，實現(xiàn)“一次認(rèn)證、全網(wǎng)通行”，變“群眾來回跑”為“系統(tǒng)協(xié)同辦”，通過就近辦、同城辦、快捷辦、異地辦，可以隨時咨詢、查詢審批相關(guān)事宜。

其次，推行網(wǎng)上聯(lián)動審批。行政審批局組建運行后，原有政府信息服務(wù)平臺難以支撐審批電子化運行，需要開發(fā)統(tǒng)一的審批平臺軟件。第一步確定共享信息的審批部門，厘清需要共享的信息類型與內(nèi)容，第二步做好部門專網(wǎng)和獨立信息系統(tǒng)的整合接入工作，形成統(tǒng)一高效的多級網(wǎng)上聯(lián)動審批系統(tǒng)，通過信息數(shù)據(jù)實時交換、共享，實現(xiàn)市級各部門之間以及市、縣、鎮(zhèn)三級網(wǎng)上聯(lián)動審批，最大限度提高審批效率。

再次，深度推進(jìn)大數(shù)據(jù)分析，對存量數(shù)據(jù)資源進(jìn)行分析研判，發(fā)掘和釋放數(shù)據(jù)資源的潛在價值，把握和預(yù)判公眾辦事需求。

3.實施無縫化改造

美國著名管理學(xué)家拉塞爾·M·林登提出“無縫隙政府”的概念，他認(rèn)為無縫隙組織以一種新的思維方式和組織形式對傳統(tǒng)的官僚制進(jìn)行改革，這一治理理念對行政審批制度改革具有重要的啟發(fā)意義。一是由單一環(huán)節(jié)監(jiān)管向全過程監(jiān)管轉(zhuǎn)變。政府部門不應(yīng)只是關(guān)注“入口”的審查，而要對市場主體行為的全過程進(jìn)行有效的監(jiān)管和提供精準(zhǔn)、便捷、高效的服務(wù)。二是從重事前審批到重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。健全審管銜接機制，由較高層級政府建立議事協(xié)調(diào)機制，加強部門間的協(xié)調(diào)配合，確保審批、監(jiān)管無縫對接。理順審批部門與職能部門的責(zé)任邊界，明晰審批職能剝離后政府部門干什么、如何干的問題。過去是“誰審批，誰監(jiān)管”，改革后變成“誰審批，誰負(fù)責(zé)；誰主管，誰監(jiān)管”。審批局承擔(dān)審批行為的法律責(zé)任，職能部門對事中事后監(jiān)管和相關(guān)服務(wù)負(fù)責(zé)。三是創(chuàng)新監(jiān)管方式。健全“雙隨機一公開”抽查機制，根據(jù)隨機抽查事項清單，健全市場主體名庫和執(zhí)法檢查人員名庫，探索跨部門聯(lián)合抽查機制，隨機抽取抽查人員及抽查對象，并公布抽查結(jié)果。四是建立立體多元的監(jiān)管體系。以線上線下無縫對接的監(jiān)管制度鏈為保障，形成寬進(jìn)嚴(yán)管、信用監(jiān)管、企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府有效治理的監(jiān)管體系。五是完善信用體系建設(shè)。政府帶頭守信，將失信行為納入問責(zé)范疇。加快推進(jìn)涉企信息共享，構(gòu)建守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，一處失信，處處受制。

4.注重系統(tǒng)化提升

首先，打破條塊分割推進(jìn)大部門制改革。一是深化綜合行政執(zhí)法體制改革，將職能相近、對象相同、執(zhí)法方式相似的執(zhí)法部門進(jìn)行歸并整合，解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法等問題。二是設(shè)區(qū)市的各市（區(qū)）普遍推行相對集中行政許可權(quán)改革，成立行政審批局，并將垂直管理部門與政府具有審批職能的部門進(jìn)行業(yè)務(wù)整合。其次，行政法規(guī)、地方性法規(guī)及時細(xì)化補位。把改革中形成的成熟經(jīng)驗制度化，及時修改或廢止不適應(yīng)發(fā)展要求的相關(guān)法律法規(guī)。如在商事制度改革中，出臺細(xì)化責(zé)任條例，對出具虛假證明、虛假信息等行為明確違法成本。將網(wǎng)上審批納入行政許可法律框架，研究制定網(wǎng)上審批的法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，明確審批人員及申請人的權(quán)力和責(zé)任。同時，建立一套切實有效的容錯、糾錯機制。再次，清理規(guī)范涉審中介。梳理審批前置中介服務(wù)項目，清理沒有法定依據(jù)的項目，對保留下來的項目實施目錄化管理，依清單收費，通過信用等級評價方式加強對涉審中介的管理，引導(dǎo)其健康有序發(fā)展。最后，政府部門“減少審批”的同時要“增加服務(wù)”。通過向社會力量購買公共服務(wù)，為其發(fā)展壯大補給動力。通過改變公共服務(wù)的提供方式，來提升公共服務(wù)的品質(zhì)。

5.重視互動化研究

實施改革的全過程中，對于行政審批權(quán)為什么要下放、下放到什么程度、怎么下放、基層承接能力如何等等方面都要深入基層調(diào)研，廣泛征求意見，增強政策的可操作性，并做到跟蹤問效、持續(xù)改進(jìn)，在上下互動中掃清思想障礙形成改革共識。

行政審批制度改革刀刃向內(nèi)，目的是重塑政府和市場的關(guān)系，為企業(yè)松綁、為群眾解絆、為市場騰位。通過“一枚印章管審批”、“一個網(wǎng)絡(luò)管服務(wù)”、“一支隊伍管執(zhí)法”，實現(xiàn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的改革目標(biāo)，助推全面深化改革不斷深入。改革已經(jīng)破題，未來還需要持之以恒地深化推進(jìn)。

注釋：

① 艾琳、王剛：《行政審批制度改革中的“亞歷山大繩結(jié)”現(xiàn)象與破解研究——以天津、銀川行政審批局改革為例》，《中國行政管理》2016年第2期。

② 沈毅、宿玥：《行政審批局改革的現(xiàn)實困境與破解思路》，《行政管理改革》2017年第5期。

③蘇勝利：《打好行政審批制度改革攻堅戰(zhàn)——專訪江蘇省編辦、省審改辦主任俞軍》，《群眾》2017年第4期。

④ 郭驪、陳少強：《天津市行政審批制度改革的經(jīng)驗及思考》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2016年第51期。