葉德躍

摘 要：當前，我國正在進行全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而縣域治理在國家治理體系中處于基礎地位，是它的重要組成部分?？h域治理水平的高低，直接影響到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。近年來，河南省西峽縣推行的“一專三員”縣域治理模式在實踐中取得了明顯成效：促進了黨建工作大提高；促進了社會管理大提升；促進了干部作風大轉(zhuǎn)變；促進了經(jīng)濟社會大發(fā)展。

關鍵詞：縣域治理；西峽縣；“一專三員”；工作制；模式

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）09-0074-03

當前，我國正在進行的全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而縣域治理在國家治理體系中處于基礎地位，是它的重要組成部分。近年來，為加強縣域治理模式創(chuàng)新，河南省西峽縣實施了“一專三員”工作制的探索，這是該縣縣委、縣政府根據(jù)縣經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的實際情況而做出的正確決策。其宗旨是筑牢基層，夯實基礎；目標是構(gòu)建一套暢達、靈敏、快捷、高效的工作運行監(jiān)控網(wǎng)絡、信息網(wǎng)絡、服務網(wǎng)絡體系，達到黨建工作全覆蓋、作風建設大提升、社會管理上水平、監(jiān)控網(wǎng)絡更完善、服務能力再提高、工作落實更到位。幾年來，該模式在實踐中取得了明顯成效，具有重要的理論價值和實踐價值。

一、“一專三員”模式是當前加強基層治理工作的嘗試和創(chuàng)新

（一）“一專三員”工作制的基本內(nèi)涵

推行“一專三員”工作制，是在現(xiàn)行工作體制下，通過激發(fā)村（社區(qū)）黨支部書記隊伍活力，加強非公有制企業(yè)黨建工作力量，建立新的基層信息搜集、傳遞、反饋、處置工作機制，做好抓基層打基礎工作的全新探索；是全面提高黨組織、政府機關應對社會矛盾、促進社會和諧的能力，推進社會管理工作經(jīng)?；?、科學化的有力實踐；是全面了解基層黨務公開程度和水平，促使各級黨組織和黨員干部自覺發(fā)揚民主，進一步加強基層民主政治建設，促進黨務公開的客觀需要。

“一?！保杭磳嵭写妩h支部書記專職化、職業(yè)化、年薪制管理。按照“崗位專職化、報酬工薪化、管理科學化、成長持續(xù)化”的要求，穩(wěn)定村黨支部書記隊伍，增強村黨支部書記引領發(fā)展、維護穩(wěn)定的責任意識、創(chuàng)新意識、奉獻意識，鍛造一支守信念、講奉獻、有本領、重品行的專職化支部書記隊伍，帶領村級黨組織更好地發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。職業(yè)化、年薪制解決了基層組織薄弱的問題。

“三員”：即向非公有制企業(yè)派駐黨組織書記，兼任發(fā)展環(huán)境監(jiān)督員，監(jiān)督員由縣直部門的黨組書記兼任，主要職責是“監(jiān)督”，隨時了解掌握并報告縣直部門服務企業(yè)情況，加強企業(yè)黨的建設，做好思想政治工作，開展黨務活動，融洽勞資關系，從源頭防范信訪問題的發(fā)生；向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派駐觀察員，觀察員由縣直單位從主要領導崗位上退下來、具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗的同志兼任，主要職責是“觀察”，全方位觀察情況，全面掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）穩(wěn)定工作第一手資料，及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）通報信訪動態(tài)，爭取工作主動；向行政村（社區(qū)）派駐信息員，信息員由大學生村干部兼任，每村1名，主要職責是“信息”，發(fā)現(xiàn)信息，掌握信息，為基層黨委、政府掌控情況、推動工作提供真實全面的依據(jù)。環(huán)境監(jiān)督員、觀察員、信息員的設置，既是一個信息處理系統(tǒng)，又是一個問題處理機制；既提升服務水平，又轉(zhuǎn)變了作風。

（二）“一專三員”工作制的具體做法

1.“四化”并舉，調(diào)動領頭人的積極性

村黨支部書記年薪化內(nèi)含了四化的內(nèi)容，即“崗位專職化、報酬工薪化、管理科學化、發(fā)展持續(xù)化?！薄皪徫粚Ｂ毣本褪菍嵭写妩h支部書記坐班制，其他村干部輪流值班制度；“報酬年薪化”就是村黨支部書記年薪制納入縣財政預算，實行“基本報酬加績效獎勵”的結(jié)構(gòu)工資，縣財政每年拿出360萬元，對村黨支部書記發(fā)放平均1萬元的年薪，并辦理農(nóng)村養(yǎng)老保險；“管理科學化”，就是村黨支部書記根據(jù)當?shù)貙嶋H、工作職責，提出任期目標、年度目標，向黨員和群眾做出公開承諾，年底分別在全體黨員、村民代表大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會上述職并接受評議；“發(fā)展持續(xù)化”就是推出一系列激勵措施，使村干部發(fā)展有出路、政治有前途、退職有保障。重點是開展“優(yōu)秀村黨支部書記”和“紅旗村黨支部書記”評選活動，“紅旗村黨支部書記”享受副鄉(xiāng)科級待遇，“優(yōu)秀村黨支部書記”由縣財政發(fā)放年度特殊獎勵。連續(xù)3年被評選為“優(yōu)秀村支部書記”的擇優(yōu)升為“紅旗村黨支部書記”。

2.“四策”聯(lián)動，開通解決問題直通車

（1）建立信息直報制度，實現(xiàn)信息快速傳遞。企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)觀察員、村信息員的共同職責就是了解基層情況，反饋信息，服務發(fā)展。企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員每半月向縣“一專三員”工作制辦公室報送一次；鄉(xiāng)鎮(zhèn)觀察員每周至少向分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣領導和縣辦公室報送一次；村信息員每天向村（社區(qū)）黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委和縣“一專三員”工作制辦公室報送一次，這就構(gòu)建了一套全方位、立體式的信息收集、上報、反饋系統(tǒng)。

（2）建立直接交辦制度，實現(xiàn)問題快速解決。 縣“一專三員”工作制辦公室負責“三員”上報信息的登記、梳理、分解與處置工作，并提出初步意見，交由縣主要領導批示后，交辦相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和職能部門負責落實，縣“一專三員”工作制辦公室跟蹤。對反饋不及時、落實不到位，以及涉及重大問題、復雜矛盾的事項，由縣委督查室、縣政府督查室督辦落實。

（3）建立逐級糾錯制度，實現(xiàn)矛盾快速化解?！叭龁T”收集的信息不得越級上報，村信息員發(fā)現(xiàn)的問題首先報告村支部，村支部解決不了的報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決不了的再報告縣“一專三員”辦公室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)觀察員和企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員同樣如此，促使各級對于自身存在的問題及時糾錯，及時解決，確保把問題解決在基層，消滅在萌芽狀態(tài)。

（4）建立決策完善制度，實現(xiàn)機制快速健全?？h“一專三員”工作制辦公室定期對“三員”報送的信息進行歸納總結(jié)，對反映的普遍性和傾向性問題，認真研究分析，著力從完善機制、建章立制等角度提出建議，報送縣主要領導決策，制定和完善推動問題解決的長效工作機制。如“一專三員”工作制辦公室對普遍反映的企業(yè)周邊環(huán)境問題進行了梳理、歸納，經(jīng)過認真調(diào)研提出了對企業(yè)周邊環(huán)境綜合整治的建議，縣里成立了企業(yè)周邊環(huán)境整治辦公室，開展了企業(yè)周邊環(huán)境集中整治專項行動，建立了企業(yè)問題掛銷號制度，優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境。西峽也因此被命名為全國中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境百佳縣。

3.“四嚴”監(jiān)控，確保機制健康運行

（1）嚴格定責定位。為保證“一專三員”工作系統(tǒng)的快速、高效、準確運轉(zhuǎn)，縣委對“三員”進行了明確的職責定位。村（社區(qū)）黨支部書記的職責就是“推動科學發(fā)展、帶領農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護農(nóng)村穩(wěn)定、加強村黨支部建設”五項職責。企業(yè)黨組織書記、發(fā)展環(huán)境監(jiān)督員的職責：一是加強企業(yè)黨的建設，促進企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。二是加強思想政治工作，融洽勞資關系。三是監(jiān)督企業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）觀察員的職責：一是了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟社會發(fā)展情況。二是及時反饋信息。三是掌握村（社區(qū)）信息員工作情況。與各村（社區(qū)）信息員保持溝通，了解掌握其工作情況。村（社區(qū)）信息員的職責：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委的組織領導下，村（社區(qū)）信息員要隨時走訪本村（社區(qū)）各組及農(nóng)戶，了解村（社區(qū)）各項工作推進情況；發(fā)現(xiàn)本村（社區(qū)）勤勞致富、助人為樂、孝老愛幼等先進典型；了解社情民意，發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定因素和重大事項、緊急情況、突發(fā)性、群體性事件苗頭，及時向村（社區(qū)）黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委和縣“一專三員”工作制辦公室報送。

（2）嚴肅工作紀律。“三員”不準在所派駐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、企業(yè)對其生產(chǎn)經(jīng)營發(fā)表意見，不評判，不議論；不準干預所派駐地方的工作；不準收取所派駐地方的任何報酬?！叭龁T”對發(fā)現(xiàn)和收集的問題只有反饋上報的義務，沒有自行處置的權利。“三員”在開展工作的同時，要自覺接受所派駐單位的監(jiān)督，嚴守工作紀律，樹立良好干部形象。

（3）嚴格監(jiān)控考評。將“一專三員”工作制納入目標管理，作為黨員領導干部年度考核的重要內(nèi)容，進行常態(tài)化考評。對工作推進有力、績效突出的單位和“三員”個人進行獎勵。對派駐到村擔任信息員的大學生村干部，適時組織考錄擇優(yōu)補充到鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位中，特別優(yōu)秀的，作為后備干部優(yōu)先提拔使用。現(xiàn)已有一百多名大學生村干部信息員進入行政事業(yè)單位中任職。

（4）嚴厲追責問責。村黨支部書記凡年度考核完不成目標任務的，黃牌警告；連續(xù)兩年完不成目標任務的，一票否決，取消績效待遇。同時，對職責落實不到位、信息反饋不及時、職能發(fā)揮較差的“三員”，給予批評教育，誡勉談話；不稱職的，及時予以調(diào)整；對信息上報不及時，造成重大影響的，嚴厲追究責任。近四年來，該縣一共有四十余名村黨支部書記由于完不成目標任務而被免除職位，7名信息員遭到誡勉談話。

二、“一專三員”模式的理論價值與實踐價值

（一）西峽“一專三員”模式是基層組織黨建科學化的創(chuàng)新

基層黨組織建設是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，黨執(zhí)政的基礎。但是，基層組織建設往往說起來重要，忙起來不要。村黨支部書記專職化，使農(nóng)村基層組織建設獲得了一個長效機制和引領機制。企業(yè)黨建，尤其是民營企業(yè)的黨建，認真扎實開展的為數(shù)不多，這是基層黨建的一個薄弱環(huán)節(jié)。如何結(jié)合工作實際，找到一種合適的模式，長期堅持下去，西峽“一專三員”模式是一個有益的探索。對企業(yè)派駐環(huán)境監(jiān)督員兼黨支部書記的做法，既加強了對企業(yè)的領導，也為有效服務企業(yè)，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，找到了有效方法。這對于企業(yè)黨組織的健全，融洽企業(yè)與地方的關系，融洽企業(yè)與政府的關系，找到了有效途徑。

（二）西峽“一專三員”模式是基層社會治理模式的創(chuàng)新

社會治理比管理有著更廣泛的范圍?！耙粚Ｈ龁T”模式涉及政治、經(jīng)濟、文化、道德等各個方面。隨著農(nóng)村改革的發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、價值觀念、社會組織逐步多元化，利益關系、社會矛盾日趨復雜化。如何更有效地加強農(nóng)村基層組織管理，發(fā)揮基層組織的堡壘作用，保障農(nóng)村社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，成為當前加強農(nóng)村治理的嶄新課題。“一專三員”模式通過村黨支部書記的專職化、年薪化，理順了農(nóng)村基層的領導機制，提高了村黨支部書記干事創(chuàng)業(yè)的積極性；派駐三員的實行，建立了從村到縣包括民企在內(nèi)的多個層次的信息溝通渠道，實現(xiàn)了下情快速上達，監(jiān)控關口前移，問題前置處置。所有事件都是從很小事件慢慢積累，在積累的過程中積聚，在積聚的過程中發(fā)酵，在發(fā)酵的過程中膨脹，最后出現(xiàn)大問題?！耙粚Ｈ龁T”模式在社會管理創(chuàng)新中的作用就是在醞釀的過程中發(fā)現(xiàn)它，在發(fā)酵的過程中跟蹤它，在膨脹的過程中制止它，實現(xiàn)管理上的關口前移。這一治理模式，進一步密切了黨群干群關系，提高了辦事效率，使農(nóng)村新型治理機制充滿了生機與活力。

（三）西峽“一專三員”模式是為經(jīng)濟建設保駕護航的一個創(chuàng)新

西峽的民營企業(yè)之所以發(fā)展得這么好，這么快，就是西峽的發(fā)展環(huán)境好。比較而言，其他區(qū)縣比西峽縣民企的發(fā)展要落后得多。西峽是人口小縣，經(jīng)濟強縣，得力于西峽縣委縣政府不遺余力地為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航，就是實實在在地為企業(yè)做好事，不附加任何條件，不要任何報酬，派駐精兵強將到企業(yè)，了解企業(yè)，幫助企業(yè)，既幫助企業(yè)搞好黨建，又幫助企業(yè)解決實際問題，還幫助企業(yè)治理周邊環(huán)境，幫助企業(yè)擺正前進方向?！败洯h(huán)境”也是生產(chǎn)力。西峽縣緊緊依托自身優(yōu)勢，從項目立項、環(huán)境評估、供地用電等方面為企業(yè)提供“一站式”“一條龍”服務，并結(jié)合“一專三員”工作制，向企業(yè)派駐發(fā)展環(huán)境監(jiān)督員，為企業(yè)發(fā)展提供“保姆式”服務。

（四）西峽“一專三員”模式也是基層人才制度的創(chuàng)新

什么是人才？把合適的人放在合適的地方就是人才。改革開放，市場經(jīng)濟的發(fā)展，大量農(nóng)民外出務工，的確使農(nóng)村人才出現(xiàn)荒漠現(xiàn)象。西峽縣根據(jù)工作實際把大學生村干部派駐為村信息員、退居二線的領導干部、富有經(jīng)驗的退休干部派駐為鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡視員和企業(yè)發(fā)展環(huán)境監(jiān)督員，為這些干部提供了一個干事創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮余熱的良好平臺，促進了事業(yè)的進一步發(fā)展，也對我國延遲退休年齡政策是一個很好回應。

（五）西峽“一專三員”模式，對貫徹落實群眾路線的理論和實踐方面也是創(chuàng)新

群眾路線是我黨的最根本的政治路線和工作路線，我黨最大的政治優(yōu)勢就是密切聯(lián)系群眾。這就要求我們的各級黨員干部在新形勢下必須時刻堅持黨的群眾觀點和群眾路線，切實解決關系人民群眾切身利益的問題。而西峽縣“一專三員”探索就是基于這種理念基礎上的探索。它從四個層面上最大限度地了解群眾所思所想，盡最大努力滿足群眾的所需所求。頒布文件，建立機制，形成制度，長期堅持。這是新穎鮮活的群眾路線的實踐，是對群眾路線的豐富和發(fā)展。干部真正深入人民群眾當中，群眾有什么問題直接可以向干部反映，以前那種“頂著干”“被動干”“逼著干”的不良現(xiàn)象沒有了，形成了“想干、主動干，會干”的良好氛圍。工作沉底入心，監(jiān)控關口前移、問題前置處置。西峽縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時開展“矛盾糾紛大排查、大化解”活動，基本實現(xiàn)了小事不出村、大事不出鄉(xiāng)、難事不出縣。

（六） 西峽“一專三員”模式在提高基層組織的執(zhí)政能力方面也是一個創(chuàng)新

基層組織的執(zhí)政能力，關系到地方的安全與穩(wěn)定，關系到地方的發(fā)展與進步。村黨支部書記在本鄉(xiāng)本土干事創(chuàng)業(yè)，熟悉地方，熱愛地方，地方的發(fā)展關鍵是調(diào)動村黨支部書記的積極性?？h委決策給予村黨支部書記較高待遇，政治地位，生活保障；采取措施，建立激勵機制，使村黨支部書記無后顧之憂，無繁雜事務之累，一心一意，聚精會神抓好本村各項建設，經(jīng)濟跨大步，服務上水平，這對地方發(fā)展是一個極大地促進，同時，也是黨的基層干部政策的一個創(chuàng)新。

三、“一專三員”模式對基層治理工作的啟示與借鑒

“一專三員”工作制的探索與實踐，使我們在獲得一定成績的基礎上，也有不少感悟。

（一）只有基礎牢固，才能政權穩(wěn)固

基礎不牢，地動山搖?；鶎狱h組織是我們黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是落實黨的路線、方針、政策和各項工作任務的戰(zhàn)斗堡壘，而村級組織和企業(yè)黨組織是基層組織建設的兩翼?！耙粚Ｈ龁T”工作制的著力點放在農(nóng)村和企業(yè)，核心任務是加強黨的基層組織建設，建立了一套上下聯(lián)動、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的黨建工作機制，這就有效激發(fā)了基層黨組織的生機與活力，提升了基層黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力，為縣域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供了堅強的組織保障。

（二）只有信息通暢，才能工作順暢

“天下大慮，唯下情不通為可慮?！毙畔鬟f不通暢是造成農(nóng)村信訪量和涉農(nóng)不穩(wěn)因素上升態(tài)勢的關鍵原因。“一專三員”工作制構(gòu)建了暢達、靈敏、快捷、高效的工作運行監(jiān)控網(wǎng)絡、信息網(wǎng)絡、服務網(wǎng)絡體系，使工作力量向一線傾斜，民情民意在一線掌握，矛盾糾紛在一線排查，確保了第一時間調(diào)處矛盾，第一時間掌控局勢，第一時間化解糾紛，這樣就穩(wěn)定了社會，穩(wěn)定了民心，推動了各項工作的快速落實。

（三）只有激活主體，才能帶動群體

火車跑得快，全靠車頭帶。實行村黨支部書記專職化管理，抓住了農(nóng)村工作的“牛鼻子”，有力調(diào)動了村黨支部書記的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，使農(nóng)村工作有了“領頭雁”，帶動了廣大群眾積極發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)家致富奔小康。通過向企業(yè)派駐黨組織書記兼任環(huán)境監(jiān)督員，加強了企業(yè)黨建，優(yōu)化了發(fā)展環(huán)境，激發(fā)了企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)的積極性，帶動了全民創(chuàng)業(yè)的熱情。通過建立激勵考評機制，調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣直單位的積極性，帶動了黨員干部隊伍作風的根本轉(zhuǎn)變，推動了工作的真正落實?！叭龁T”走進田間地頭、車間班組，與群眾談心交流，了解群眾訴求，在第一時間反映基層動態(tài)，建立全方位、立體式的信息收集、上報體系，形成一張不斷刷新的基層“晴雨表”，干部下基層有目標，干工作有方向。

（四）只有系統(tǒng)兼容，才能實現(xiàn)共贏

“一專三員”工作制是在正常的層級管理之外構(gòu)筑的一套工作運行監(jiān)控網(wǎng)絡、信息網(wǎng)絡和服務網(wǎng)絡，是認識問題、發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題、促進貫徹落實的有效工作機制，是對現(xiàn)行正常層級管理體制的一種有益補充。兩者之間既相互獨立自成體系，又相互融合，相互作用，相互促進，相得益彰，從而實現(xiàn)了優(yōu)勢互補，合作共贏。