汪 清

（合肥工業(yè)大學(xué)，安徽 合肥 230009）

1 引言

當(dāng)前中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作發(fā)揮了從嚴(yán)治黨的利劍作用，成為政治生活的一大熱點(diǎn)。1996年1月十四屆中國(guó)共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)六次全會(huì)做出重大部署：“選派部級(jí)干部到地方和部門(mén)巡視”，標(biāo)志著當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作啟動(dòng)。隨著中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的建立和發(fā)展完善，特別是黨的十八大以來(lái)，巡視制度的建設(shè)和實(shí)踐進(jìn)入到一個(gè)新的飛躍發(fā)展階段，巡視工作向縱深發(fā)展，尋“虎”覓“蠅”，形成震懾，在社會(huì)上引起了強(qiáng)烈反響。巡視是具有中國(guó)特色的民主監(jiān)督制度，是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，是黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要手段，是在吸收中國(guó)古代優(yōu)秀制度成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)代實(shí)際需要并加以創(chuàng)新而建立的監(jiān)督制度。

2 巡視制度淵源久遠(yuǎn)

巡視又稱為巡察，巡視作為上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的一種制度，在中國(guó)歷史上淵源久遠(yuǎn)，西漢武帝時(shí)期建立的刺史制度，已是成熟的巡視制度。中國(guó)長(zhǎng)期封建社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，漢唐最為興盛，故被稱為“漢唐盛世”，之所以興盛，在于其采取了行之有效的政治措施。漢代武帝時(shí)達(dá)到了鼎盛，原因就是其順應(yīng)時(shí)勢(shì)，建立創(chuàng)新了一系列適當(dāng)?shù)恼未胧?，而刺史監(jiān)督制度堪稱典型代表。漢初政治指導(dǎo)思想上崇尚 “黃老無(wú)為”，吏治上因循成風(fēng)，蕭規(guī)曹隨，懶政怠政現(xiàn)象突出，史載“蕭何為法，講若畫(huà)一；曹參代之，守而勿失”[1]（《曹參傳》）。直至武帝即位后一段時(shí)間情況依然，元鼎四年（公元前113年），武帝第一次出巡了解地方情況，就發(fā)現(xiàn)地方官吏嚴(yán)重地不作為，“天子始巡郡國(guó)。東度河，河?xùn)|太守不意行至，不辨，自殺。西行逾隴，隴西守以行往卒，天子從官不得食，隴西守自殺。于是上北出蕭關(guān)，從數(shù)萬(wàn)騎，獵新秦中，以勒邊兵而歸。新秦中或千里無(wú)亭徼，于是誅北地太守以下”[2]（《平準(zhǔn)書(shū)》）。地方官吏懈怠嚴(yán)重，使?jié)h武帝強(qiáng)烈地意識(shí)到必須刷新政治，加強(qiáng)監(jiān)管，督促官吏勤政，因此建立十三部刺史制度，“武帝元封五年，初置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人”[1]（《百官公卿表》）。 其下“監(jiān)御史”條下顏師古注引《漢官·典職儀》曰：“詔書(shū)舊典：刺史班宣，周行郡國(guó)，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄。以六條問(wèn)事，非條所問(wèn)即不省”。元封五年即公元前106年，漢武帝將京畿以外的郡國(guó)劃為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)域“部”，每部派刺史一員對(duì)所轄范圍內(nèi)的郡國(guó)守相等地方官員進(jìn)行監(jiān)督?！按獭钡暮x就是探察訊問(wèn)，《宋書(shū)·百官志》所謂“刺之為言猶參覘（檢驗(yàn)察看）也”。刺史活動(dòng)方式有兩大顯著特征：其一曰“巡”。刺史“周行郡國(guó)”，行者，巡也，刺史在一定的時(shí)間段對(duì)一定范圍內(nèi)的地方官進(jìn)行監(jiān)督，沒(méi)有長(zhǎng)期固定的辦公場(chǎng)所，故《三國(guó)志·魏書(shū)·夏侯玄傳》云：“漢家雖有刺史，奉六條而已，故刺史稱傳車，其吏言從事，居無(wú)常治”?！把病钡幕顒?dòng)方式保證了監(jiān)督效果，有許多優(yōu)越性：首先，刺史制度是一種自上而下的監(jiān)督制度，刺史“代天子巡狩”，是皇帝的使者，由皇帝派遣，代表皇帝到地方巡視，對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，故有足夠的權(quán)威，這是刺史得以履行監(jiān)督的一個(gè)重要保障條件；其次，刺史親臨實(shí)地監(jiān)督，能得到第一手真實(shí)的客觀情況，保證公務(wù)有的放矢，針對(duì)性強(qiáng)；第三，刺史在一定的時(shí)間段到所轄地方巡視，通常是每年出巡地方數(shù)月后回到京城向朝廷匯報(bào)地方吏治情況，可以避免與被監(jiān)督者郡國(guó)守相等長(zhǎng)期相處形成固定關(guān)系，長(zhǎng)期相處會(huì)“日久生情”，產(chǎn)生私人感情，難免結(jié)成利益聯(lián)盟，相互庇護(hù)，出現(xiàn)徇私枉法、因私害公的弊病。其二曰“察”。刺史“省察治狀”，“察”即視察，刺史通過(guò)訪察等方式獲取問(wèn)題線索，只有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而無(wú)處理問(wèn)題的權(quán)力，故后來(lái)的唐朝人戴叔倫《撫州刺史庭壁記》評(píng)價(jià)漢代武帝刺史制度曰：“漢置十三部刺史，以察舉天下非法，通籍殿中，乘車奏事，居靡定處，權(quán)不牧人”[3]。“權(quán)不牧人”，即刺史了解地方郡國(guó)守相履行職務(wù)的情況，但不干預(yù)他們的事務(wù)，更沒(méi)有對(duì)地方官吏賞罰升降的處置權(quán)，這是對(duì)刺史監(jiān)督權(quán)的制約限制。如果刺史權(quán)力失去約束，將會(huì)造成嚴(yán)重后果。西漢末由于對(duì)刺史的約束制度被破壞，刺史越俎代庖，直接干預(yù)地方郡國(guó)守相的事務(wù)，獲取領(lǐng)兵權(quán)、干預(yù)郡守司法權(quán)、破壞公務(wù)程序等等，由“權(quán)不牧人”變?yōu)椤皺?quán)可牧人”，職能逐漸發(fā)生了變化，出現(xiàn)了由監(jiān)察官演變?yōu)槌⑴c郡之間的一級(jí)行政長(zhǎng)官的趨勢(shì)，特別是到了東漢末年，刺史權(quán)力大為膨脹，監(jiān)察區(qū)域的刺史“部”演變?yōu)榈胤阶罡咝姓挝坏摹爸荨保荼犬?dāng)初地方最高行政區(qū)劃的郡要廣大數(shù)倍，州牧兼有兵、民大權(quán)，成為軍政長(zhǎng)官，再加上“以山川湖泊以制州界”，利用自然的地理形勢(shì)來(lái)劃分州界，進(jìn)可攻退可守，州牧漸漸獨(dú)立形成氣候，如曹操、劉備、東吳孫氏都是通過(guò)先掌握一州之地，形成割據(jù)政權(quán)，導(dǎo)致東漢末群雄并起，形成割據(jù)分裂的局面[4]。

武帝建立的刺史制度，監(jiān)督效果顯著，保證了政情暢通。一方面使“上情下達(dá)”，朝廷的大政方針得以貫徹下去；另一方面使“下情上達(dá)”，地方吏治情況朝廷充分了解，為朝廷制訂大政方針提供了真實(shí)的依據(jù)，成為加強(qiáng)中央集權(quán)的利器。

3 巡視制度的歷史演變

西漢刺史制度這種”巡察”或曰“巡視”的活動(dòng)方式，是武帝的一大創(chuàng)新，其后歷代統(tǒng)治者多借鑒和發(fā)展“巡視”監(jiān)督的方式，來(lái)維護(hù)統(tǒng)治。

漢代滅亡，三國(guó)鼎立。三國(guó)之中相對(duì)強(qiáng)大的曹魏文帝曹丕曾嘗試效法漢武帝的刺史制度，史載“（文帝）以逵為豫州刺史。是時(shí)天下初復(fù)，州郡多不攝。逵曰：‘州本以御史出監(jiān)諸郡，以六條詔書(shū)察長(zhǎng)吏二千石已下，故其狀皆言嚴(yán)能鷹揚(yáng)有督察之才，不言安靜寬仁有愷悌之德也。今長(zhǎng)吏慢法，盜賊公行，州知而不糾，天下復(fù)何取正乎？’……考竟其二千石以下阿縱不如法者，皆舉奏免之。帝曰：‘逵真刺史矣?！几嫣煜拢?dāng)以豫州為法”[5]（《魏書(shū)·賈逵傳》）。企圖使刺史成為漢武帝時(shí)期只行監(jiān)督而不得擁有兵、民權(quán)力的專職監(jiān)察官，但由于特定的歷史條件影響，刺史更大的意義上還是軍政長(zhǎng)官，難以恢復(fù)到漢武帝時(shí)期的那種刺史制度。

晉朝武帝時(shí)，多次遣使巡視、巡察地方。泰始二年（公元266年）“春正月丙戌，遣兼侍中侯史光等持節(jié)四方，循省風(fēng)俗”[6]（《武帝紀(jì)》）。 泰始四年（公元268年）七月，遣使巡行，并下詔曰：“今使使持節(jié)侍中副給事黃門(mén)侍郎銜命四出，周行天下，親見(jiàn)刺史二千石長(zhǎng)吏，申諭朕心，訪求得失損益諸宜，觀省政教，問(wèn)人間患苦……還具條奏，俾朕昭然鑒于幽遠(yuǎn)，若親行焉。”[6]（《武帝紀(jì)》）對(duì)地方實(shí)行巡視監(jiān)督，但屬臨時(shí)差遣，不為常制。后晉武帝曾企圖建立如漢刺史制度的巡視監(jiān)督制度，《續(xù)漢書(shū)·百官志五》“刺史”條下劉昭注曰：晉太康之初，武帝詔曰：“……刺史分職，皆如漢氏故事，出頒詔條，入奏事京城?！碧等辏ü?74年）“秋八月，罷平州、寧州，刺史三年一入奏事?！盵6]（《武帝紀(jì)》）《北堂書(shū)鈔》卷 72引王隱《晉書(shū)》曰：“太康三年，罷刺史將軍官，刺史依漢制，三年一入奏事。”但亦未能完全恢復(fù)為漢武帝時(shí)期的那種刺史制度[4]。

南北朝時(shí)期戰(zhàn)爭(zhēng)頻仍，許多制度被破壞，巡視監(jiān)督制度更是零落不堪。

隋朝建立，地方行政基本實(shí)行二級(jí)制，開(kāi)皇三年（公元583年）隋文帝將魏晉南北朝以來(lái)地方行政的州、郡、縣三級(jí)制改為州、縣二級(jí)制，實(shí)際上州等同于秦漢時(shí)期的郡，州刺史等同于秦漢時(shí)期的郡守，是行政長(zhǎng)官。大業(yè)三年 （公元607年），隋煬帝將州的名稱改為郡，郡長(zhǎng)官稱為太守，專掌民政，另設(shè)都尉領(lǐng)兵，軍民分治[7]（《地理志》）。同時(shí)比較全面地建立了完善的巡察監(jiān)督制度。隋朝在中央設(shè)立司隸臺(tái)，司隸臺(tái)設(shè)司隸大夫，正四品，其下設(shè)別駕二人，分別察畿內(nèi)京師和東都；另設(shè)刺史十四人，巡察畿外地方各郡。刺史每年二月乘軺車出監(jiān)，十月還奏[7]（《百官志》），可見(jiàn)隋煬帝時(shí)，刺史一度是純粹的監(jiān)察官，履行公務(wù)時(shí)也沒(méi)有固定治所，實(shí)行巡察的監(jiān)督活動(dòng)方式。

唐朝地方行政沿襲隋朝，實(shí)行郡（州）、縣二級(jí)制，唐朝巡察監(jiān)督制度建設(shè)非常完備，具有典型意義，但有一個(gè)完善的過(guò)程。唐朝中央對(duì)地方的巡察有兩種形式，其一為御史臺(tái)不定期地派遣御史巡察郡（州）、縣，類似臨時(shí)差遣；其二分道巡察，逐漸成為常制。貞觀元年（公元627年），唐太宗將全國(guó)分為十道即十大監(jiān)察區(qū)，派使者巡察，但最初并不完善，據(jù)《舊唐書(shū)·李嶠傳》載直到武則天時(shí)鳳閣舍人李嶠還上奏指出分道巡察有諸多弊?。骸案`見(jiàn)垂拱二年諸道巡察使所奏科目，凡有四十四件，至于別準(zhǔn)格敕令察訪者，又有三十余條。而巡察使率是三月已后出都，十一月終奏事，時(shí)限迫促，簿書(shū)填委，晝夜奔逐，以赴限期。”因此他建議：“今之所察，但準(zhǔn)漢之六條，推而廣之，則無(wú)不包矣。無(wú)為多張科目，空費(fèi)簿書(shū)?！毖膊焓贡O(jiān)察事務(wù)繁雜，力不從心，必然影響監(jiān)察效果。中宗神龍二年 （公元706年），十道巡察制度完善。將全國(guó)地方劃分為十個(gè)監(jiān)察區(qū)域，叫十“道”，置巡察使，“選左、右臺(tái)及內(nèi)外五品以上官二十人為十道巡察使，委以察吏撫人，薦賢直獄，二年一代”，并制定了法規(guī)《巡察六條》[8]（卷二百八“中宗神龍二年”）。十道巡察使制度類似于漢武帝時(shí)期的刺史制度。

宋朝建立后，鑒于唐末五代的藩鎮(zhèn)割據(jù)，為了加強(qiáng)皇權(quán)，實(shí)行官、職、權(quán)分離，官、職只是表明級(jí)別，官員實(shí)行差遣授權(quán)。宋將全國(guó)分為十五路，后又曾經(jīng)析成十八路等，路設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)使，負(fù)責(zé)一路的賦役征課、轉(zhuǎn)運(yùn)，簡(jiǎn)稱“漕司”，但其行使職權(quán)時(shí)，巡察轄境，稽考籍簿，舉劾官吏，兼有巡察監(jiān)督職能，但不是專職。后將漕司監(jiān)督職能一分為四，設(shè)提刑司（憲司）、安撫使（帥司）、提舉常平使（倉(cāng)司）等，與轉(zhuǎn)運(yùn)使（漕司）一起四司并列，分別巡察監(jiān)督地方刑、軍、政、財(cái)情況，合稱“監(jiān)司”。《續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編》卷410曰：“朝廷外置諸路監(jiān)司以為耳目之官，提振綱紀(jì)，天下官吏有貪墨而不廉者，有違越而無(wú)操者，有殘毒而害民者……一切使之檢察其實(shí)以聞，朝廷賴以廣聰明于天下?！北O(jiān)司官根據(jù)情況在一年或兩年內(nèi)巡遍所轄全境，即對(duì)所轄范圍內(nèi)實(shí)行巡察全覆蓋。

明朝建立，監(jiān)察制度更為嚴(yán)密。為了控制地方，明代加強(qiáng)了巡察監(jiān)督，建立了十三道監(jiān)察御史巡按制度。明代皇帝委派監(jiān)察御史出巡，名為巡按御史。成祖宣德十年（公元1435年），將全國(guó)劃分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱為“道”，每道所設(shè)監(jiān)察御史人數(shù)固定、監(jiān)察的對(duì)象固定，《明史·職官志二》載“十三道監(jiān)御史一百十人（正七品），浙江、江西、河南、山東各十人，福建、廣東、四川、貴州各七人，陜西、湖廣、山西各八人，云南十一人”。監(jiān)察御史巡察地方時(shí)稱巡按御史，其職責(zé)“代天子巡狩，所按藩服大臣、府州縣官諸考察，舉劾尤專，大事奏裁，小事立斷”。明朝還有一種臨時(shí)差遣巡察，當(dāng)遇到天災(zāi)、邊患時(shí)皇帝派親信、重臣出巡，其職責(zé)“巡行天下，安撫軍民”，顧名思義，稱為巡撫。如果巡撫兼監(jiān)督軍事就稱為總督。巡撫行使的權(quán)力范圍在一省之內(nèi)，總督兼督軍事，范圍可超過(guò)一省，達(dá)數(shù)省。明朝總督巡撫基本是代表中央進(jìn)行巡察的監(jiān)察官。

清朝隨著歷史機(jī)遇的發(fā)展變化，總督演變成管轄兩省或兩省以上兵、民的軍政長(zhǎng)官，巡撫成了一省的行政長(zhǎng)官，而另啟一套巡察監(jiān)察體系，設(shè)十五道監(jiān)察御史制度。

縱觀漢代以來(lái)的中國(guó)封建各代，最高統(tǒng)治者都力圖加強(qiáng)對(duì)地方的控制和下級(jí)的監(jiān)督，維護(hù)中央集權(quán)，而巡視監(jiān)督是最有成效的監(jiān)督方式，是加強(qiáng)中央集權(quán)的首選利器，因此各代最高統(tǒng)治者都倍加青睞，但囿于歷史機(jī)遇的不同集權(quán)的程度也不同，當(dāng)中央高度集權(quán)得以實(shí)現(xiàn)時(shí)，巡視監(jiān)督制度就發(fā)達(dá)；當(dāng)巡視監(jiān)督制度發(fā)達(dá)時(shí)，又反過(guò)來(lái)更有力地加強(qiáng)了中央集權(quán)，兩者相輔相成。

4 當(dāng)代黨的巡視制度之優(yōu)勢(shì)特征

時(shí)代的車輪滾滾向前，歷史發(fā)展往往有驚人的相似之處。上世紀(jì)九十年代中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度應(yīng)運(yùn)而生，至今已發(fā)展為科學(xué)高效的監(jiān)督制度，巡視工作的制度框架基本形成，巡視領(lǐng)域逐漸拓展，巡視手段不斷創(chuàng)新，活動(dòng)方式更加靈活，監(jiān)督力度日益加大，監(jiān)督效果日見(jiàn)明顯?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》指出“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度，建立專職巡視機(jī)構(gòu)，在一屆任期內(nèi)對(duì)所管理的地方、部門(mén)、企事業(yè)單位黨組織全面巡視。中央有關(guān)部委、中央國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)黨組（黨委）可以實(shí)行巡視制度，設(shè)立巡視機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡視監(jiān)督。黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督?！秉h的巡視制度自建立至今，以十八大為標(biāo)志，黨的巡視工作可分為前后兩個(gè)階段，十八大之前為初步發(fā)展階段，巡視發(fā)現(xiàn)了一些腐敗案線索，取得了一定的成效，但由于巡視工作處于起步階段，許多方面還不完備。譬如巡視組和巡視對(duì)象關(guān)系比較固定等，巡視對(duì)象往往把巡視組情況摸得一清二楚，因此得以采取規(guī)避措施，使巡視效果大打折扣。由于責(zé)任追究機(jī)制不健全，出現(xiàn)了把巡視當(dāng)“巡游”“走過(guò)場(chǎng)”，在巡視實(shí)踐中存在過(guò)巡視組開(kāi)幾個(gè)座談會(huì)就走了的情況，甚至“跑風(fēng)漏氣”泄密等違紀(jì)違法現(xiàn)象。黨的十八大之后巡視工作發(fā)力，以習(xí)近平為核心的黨中央為確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，堅(jiān)定推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，依規(guī)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，尤其重視巡視監(jiān)督，巡視成為全面從嚴(yán)治黨的重大舉措，發(fā)揮了利劍作用。2013年以來(lái)十八屆中央進(jìn)行的巡視達(dá)到了12輪，對(duì)省區(qū)市、中管國(guó)有重要骨干企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、中管高校等共277個(gè)黨組織進(jìn)行了巡視，還對(duì)16個(gè)省區(qū)市殺了“回馬槍”，進(jìn)行巡視 “回頭看”。十八屆中央紀(jì)委執(zhí)紀(jì)審查的案件中，有60%以上的線索來(lái)自巡視，挖出了蘇榮、王珉、黃興國(guó)等一批“老虎”。省區(qū)市黨委巡視制度在中央巡視領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)之下，也取得了巨大的成績(jī)，全國(guó)完成對(duì)省轄8362個(gè)地方、部門(mén)和企事業(yè)單位黨組織巡視全覆蓋。62個(gè)中央單位探索開(kāi)展巡視工作，如國(guó)務(wù)院國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)、教育部對(duì)直屬高校的巡視[9]。黨的市縣巡察制度也逐漸建立，促使從嚴(yán)治黨向基層延伸，巡視與巡察聯(lián)動(dòng)，頂層與基層呼應(yīng)。巡視巡察監(jiān)督極大地促進(jìn)了廉政勤政建設(shè)，保持了良好的政治環(huán)境政治生態(tài)，使黨風(fēng)、政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣好轉(zhuǎn)。但全面從嚴(yán)治黨是一個(gè)長(zhǎng)期的工作，2017年10月十九大召開(kāi)，習(xí)近平在報(bào)告中指出 “全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上”，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子?！庇绕湟吧罨窝惨?，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”[10]。黨的十九大新修改的黨章充實(shí)完善了巡視工作內(nèi)容，把巡視制度單列為一條，成為新時(shí)代巡視工作的根本遵循。巡視工作進(jìn)入新時(shí)代，踏上新征程，巡視工作在堅(jiān)持中深化、在深化中發(fā)展，不松勁、不停步、再出發(fā)，堅(jiān)定不移往前走，2018年2月十九屆中央第一輪巡視工作就緊鑼密鼓地展開(kāi)。

巡視工作尤其是十八大以來(lái)為什么能發(fā)揮“利劍作用”即監(jiān)督效果顯著？是因?yàn)橐粤?xí)近平為代表的黨中央在實(shí)踐中不斷健全完善巡視制度，使巡視制度更科學(xué)，充分地凸顯了“巡”與“視”的活動(dòng)優(yōu)勢(shì)。

“巡”就是在一定的時(shí)間段通過(guò)上級(jí)出巡親臨到下級(jí)實(shí)地監(jiān)督，一輪巡視結(jié)束后，巡視組撤離，不形成長(zhǎng)期固定的工作關(guān)系。首先宣示了權(quán)威性，中央巡視組就是代表黨的中央委員會(huì)親臨下級(jí)省區(qū)市等黨委部門(mén)進(jìn)行巡視；各省區(qū)市巡視組就是代表各省區(qū)市黨的委員會(huì)親臨所轄市縣等黨委部門(mén)進(jìn)行巡視；黨的市縣巡察組就是代表各市縣黨的委員會(huì)親臨所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村等黨委部門(mén)進(jìn)行巡察，正由于這種權(quán)威性，保證了監(jiān)督效果。在巡視制度建立前，已有的監(jiān)督方式對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子特別是“一把手”等主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督乏力。上級(jí)監(jiān)督有權(quán)威但不親臨，同級(jí)監(jiān)督能親臨但沒(méi)權(quán)威，下級(jí)及人民群眾監(jiān)督既不親臨又沒(méi)權(quán)威，即“上級(jí)監(jiān)督不到，同級(jí)監(jiān)督乏力，下級(jí)監(jiān)督不敢”。黨內(nèi)主要是各級(jí)紀(jì)委監(jiān)督，由同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委對(duì)其雙重領(lǐng)導(dǎo)而以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主，故同級(jí)紀(jì)委沒(méi)有足夠的權(quán)威對(duì)同級(jí)黨委尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行監(jiān)督，因?yàn)橥?jí)監(jiān)督由于工作人事關(guān)系上很容易形成共同利益聯(lián)盟，相互包庇，從而使監(jiān)督作用難于發(fā)揮。同時(shí)各級(jí)紀(jì)委雖然名義上是各級(jí)黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但其職能包括監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)等，職責(zé)沒(méi)有專門(mén)化，也影響監(jiān)督效果。巡視制度建立后，上級(jí)黨委派遣巡視組對(duì)下級(jí)監(jiān)督，既居高臨下有足夠的權(quán)威，又親臨其境能了解實(shí)情，彌補(bǔ)了同級(jí)紀(jì)委難以監(jiān)督同級(jí)黨委尤其是“一把手”等主要領(lǐng)導(dǎo)的體制缺陷。同時(shí)，進(jìn)行監(jiān)督體制改革，十九大黨章規(guī)定“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。上級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！奔訌?qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督的縱向性，從而提高了同級(jí)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委尤其是黨委書(shū)記“一把手”等主要領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的權(quán)威性，提高了監(jiān)督效果。其次顯示了實(shí)效性，巡視組在一定的時(shí)間內(nèi)對(duì)一定的對(duì)象進(jìn)行巡視，通常到巡視單位工作三個(gè)月左右，不作長(zhǎng)期的駐留，加強(qiáng)流動(dòng)性，從而避免了巡視者與被巡視者長(zhǎng)期接觸，建立私人關(guān)系而因私廢公的現(xiàn)象。同時(shí)實(shí)現(xiàn)各種回避，《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》指出：“巡視工作人員應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行輪崗交流。巡視工作人員實(shí)行任職回避、地域回避、公務(wù)回避。”十八屆中央巡視開(kāi)始，就創(chuàng)造性地提出了“三個(gè)不固定”：巡視組組長(zhǎng)不固定、巡視的地區(qū)和單位不固定、巡視組與巡視對(duì)象的關(guān)系不固定。組建巡視組組長(zhǎng)庫(kù)，巡視組組長(zhǎng)由“職務(wù)”變?yōu)椤叭蝿?wù)”，組長(zhǎng)不再是“鐵帽子”，一次一授權(quán)，等等。從而使巡視工作不受人情關(guān)系干擾，斬?cái)嗔艘恍┤颂崆按蚵?tīng)情況甚至說(shuō)情的通道，為秉公巡視打下了良好基礎(chǔ)。被巡視的對(duì)象面對(duì)的是不確定的監(jiān)督者等許多不確定的因素，難于掌握巡視組的活動(dòng)規(guī)律，很難逃避被監(jiān)管，“流水不腐，戶樞不蠹”。巡視注重直接實(shí)地監(jiān)察，通過(guò)上級(jí)主動(dòng)出巡到下級(jí)，用走下來(lái)、沉下去的方式做到下情上達(dá)，避免了坐鎮(zhèn)監(jiān)督容易出現(xiàn)的虛監(jiān)、失監(jiān)的官僚主義現(xiàn)象，具有實(shí)效性。

“視”就是發(fā)揮“耳目”監(jiān)聽(tīng)作用，通過(guò)種種途徑發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索但不處理問(wèn)題?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》指出“巡視組依靠被巡視黨組織開(kāi)展工作，不干預(yù)被巡視地區(qū)（單位）的正常工作，不履行執(zhí)紀(jì)審查的職責(zé)?！毖惨暯M就是通過(guò)聽(tīng)、問(wèn)、看、訪、測(cè)、察等方式獲取問(wèn)題線索，如中央巡視組對(duì)黨的中央委員會(huì)負(fù)責(zé)，職責(zé)是當(dāng)好中央“千里眼”“順風(fēng)耳”“偵察兵”，“不辦案，只向上報(bào)告”。巡視組只帶耳朵、眼睛、照相機(jī)、錄音機(jī)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，可提出處理問(wèn)題的意見(jiàn)建議，但沒(méi)有直接處理問(wèn)題的權(quán)力。處理問(wèn)題必須嚴(yán)格依照法律法規(guī)，履行組織程序，分類處置，根據(jù)問(wèn)題的性質(zhì)由相關(guān)的職能部門(mén)來(lái)處理，這既是黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)部分工的客觀需要，也是對(duì)監(jiān)督權(quán)制約的必然要求，具有獨(dú)立性、專職性，從而保證了高效的監(jiān)督效果。

5 結(jié)語(yǔ)

歷史和現(xiàn)實(shí)證明巡視監(jiān)督方式具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)代中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的建立和發(fā)展，既是繼承了傳統(tǒng)優(yōu)秀制度文化的典型范例，又是結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要而做出的制度創(chuàng)新。中國(guó)共產(chǎn)黨巡視制度的建立，是黨內(nèi)監(jiān)督制度創(chuàng)新的重要成果，是加強(qiáng)黨的建設(shè)、提高黨的執(zhí)政能力和威信、保持黨的純潔性、先進(jìn)性的重要舉措，意義重大。