●陳華清

為了解和掌握政策性銀行經(jīng)營(yíng)和預(yù)算管理情況，近期，福建專員辦開(kāi)展了對(duì)福建省內(nèi)三家政策性銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)預(yù)算管理情況的調(diào)研。調(diào)研采取與現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合的辦法，即在對(duì)福建省三家政策性銀行開(kāi)展信貸資產(chǎn)質(zhì)量和財(cái)經(jīng)紀(jì)律方面檢查的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)檢查結(jié)果進(jìn)行歸納和分析，形成大量有效素材，再擬定調(diào)研提綱，就提綱的具體內(nèi)容，有針對(duì)性地與被調(diào)研單位進(jìn)行座談，聽(tīng)取相關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)預(yù)算管理方面的基本情況、存在問(wèn)題和改進(jìn)意見(jiàn)及建議，再補(bǔ)充查閱有關(guān)賬冊(cè)、憑證等資料，進(jìn)一步核實(shí)相關(guān)情況，提煉形成調(diào)研報(bào)告。

一、政策性銀行的基本情況

政策性銀行是指由國(guó)務(wù)院出資成立，為貫徹落實(shí)國(guó)家金融政策而進(jìn)行融資等信用活動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)。目前，我國(guó)有國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國(guó)進(jìn)出口銀行三大政策性銀行，均成立于1994年，并直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。其中，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行主要承擔(dān)國(guó)內(nèi)大型項(xiàng)目開(kāi)發(fā)融資業(yè)務(wù)，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)政策性金融扶持業(yè)務(wù)，中國(guó)進(jìn)出口銀行主要承擔(dān)大型機(jī)電設(shè)備進(jìn)出口融資業(yè)務(wù)。政策性銀行的成立，在國(guó)家金融改革中發(fā)揮了重要作用。

與其他銀行相比，政策性銀行具有以下特征：一是從資本金性質(zhì)上看，我國(guó)政策性銀行是由政府財(cái)政出資，并由財(cái)政全額控股，因此，政策性銀行與政府財(cái)政保持著密切關(guān)系；二是從業(yè)務(wù)范圍上看，政策性銀行有別于商業(yè)銀行業(yè)務(wù)范疇，一般為投資大周期長(zhǎng)的建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)、對(duì)外貿(mào)易、需要政府扶持領(lǐng)域等項(xiàng)目提供金融服務(wù)；三是從經(jīng)營(yíng)宗旨上看，政策性銀行不以營(yíng)利為目的，而是以貫徹執(zhí)行國(guó)家金融政策作為經(jīng)營(yíng)宗旨。其對(duì)外提供貸款利率與商業(yè)銀行提供同期貸款利率有所差別，許多是優(yōu)惠貸款利率，對(duì)于利差“倒掛”，由中央財(cái)政提供政策性貸款利差補(bǔ)貼。

（一）業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的基本情況

1、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行福建省分行。該分行立足于福建省情，服務(wù)海西發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的主要項(xiàng)目有高速公路、城鎮(zhèn)化建設(shè)、鐵路建設(shè)融資、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)貸款、棚戶區(qū)改造建設(shè)貸款等。截至2017年末，分行各類業(yè)務(wù)貸款余額合計(jì)3748.23億元，不良貸款率0.09%。

2、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行福建省分行。該分行成立以來(lái)，始終保持對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域的信貸凈投放，為保障國(guó)家糧食安全、保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)穩(wěn)定、促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化做出貢獻(xiàn)。截至2017年末，分行全省累計(jì)發(fā)放各項(xiàng)貸款余額1014.04億元，不良貸款率為1.18%。

3、中國(guó)進(jìn)出口銀行福建省分行。截至2017年末，該分行各類貸款余額為616.59億元，不良貸款率為0.56%。分行著力打造有特色的政策性銀行，主要業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)是服務(wù)“一帶一路”戰(zhàn)略，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型升級(jí)，貫徹落實(shí)綠色金融發(fā)展要求，支持福建省生態(tài)文明建設(shè)，加大普惠金融覆蓋面，支持小微企業(yè)發(fā)展壯大。

（二）預(yù)算管理的基本情況

財(cái)政部制定的《國(guó)家政策性銀行財(cái)務(wù)管理規(guī)定》明確：政策性銀行實(shí)行“統(tǒng)一計(jì)劃、集中管理、分級(jí)核算、統(tǒng)負(fù)盈虧、利差補(bǔ)貼、保本經(jīng)營(yíng)”的財(cái)務(wù)管理體制。福建省三家政策性銀行的財(cái)務(wù)預(yù)算管理均按照財(cái)政部和各自總行制定的管理規(guī)定，開(kāi)展財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、管理費(fèi)用預(yù)算管理。財(cái)政部對(duì)三家政策性銀行的業(yè)務(wù)管理費(fèi)用實(shí)行指標(biāo)（絕對(duì)額）管理，財(cái)務(wù)管理體制是實(shí)行一級(jí)法人制,財(cái)務(wù)管理權(quán)都集中在總行,總行從上到下層層下達(dá)指標(biāo),實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)計(jì)劃和控制經(jīng)營(yíng)成本，各級(jí)行在上級(jí)行授權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展財(cái)務(wù)預(yù)算活動(dòng)。其中總行在核定各省分行業(yè)務(wù)管理費(fèi)用總額的基礎(chǔ)上，還對(duì)各分行的單項(xiàng)費(fèi)用實(shí)行指標(biāo)限額管理，即年初以文件形式下達(dá)單項(xiàng)費(fèi)用限額指標(biāo)，年底前統(tǒng)籌解決各行費(fèi)用缺口，確保全行費(fèi)用控制在財(cái)政部核定指標(biāo)之內(nèi)。例如在業(yè)務(wù)管理費(fèi)用預(yù)算中，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行總行對(duì)福建省分行預(yù)算中的人員費(fèi)用、“三公經(jīng)費(fèi)”、規(guī)劃專項(xiàng)費(fèi)用、境外工作組費(fèi)用等實(shí)行指標(biāo)單獨(dú)核定控制，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國(guó)進(jìn)出口行銀行總行對(duì)福建省分行預(yù)算中的業(yè)務(wù)招待費(fèi)、業(yè)務(wù)宣傳費(fèi)、人員費(fèi)用等指標(biāo)實(shí)行單獨(dú)核定。

2、固定資產(chǎn)預(yù)算管理。在固定資產(chǎn)預(yù)算管理方面，由于財(cái)政部對(duì)政策性銀行的固定資產(chǎn)購(gòu)建資金按年度實(shí)行絕對(duì)額控制，福建省各政策性銀行每年組織分行各處室編制固定資產(chǎn)年度需求計(jì)劃，經(jīng)省分行審批后報(bào)送總行審批。省分行根據(jù)總行批復(fù)的預(yù)算額度，經(jīng)省分行分解后組織實(shí)施，并要根據(jù)各總行要求按時(shí)上報(bào)固定資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。固定資產(chǎn)預(yù)算經(jīng)總行批復(fù)下達(dá)后，年度內(nèi)一般不調(diào)整，如因重大政策性因素確需調(diào)整的，須采取一事一報(bào)方式審批。

3、工資獎(jiǎng)金預(yù)算管理。福建省三家政策性銀行的員工工資獎(jiǎng)金在財(cái)務(wù)核算上都屬于人員費(fèi)用當(dāng)中的一項(xiàng)，但在預(yù)算管理上略有差別，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的福建省分行年度工資獎(jiǎng)金預(yù)算，首先由人社部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文下達(dá)到國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總行，再由總行分配下達(dá)到福建省分行，福建省分行再根據(jù)總行下達(dá)的工資獎(jiǎng)金額度，提取和發(fā)放全年工資獎(jiǎng)金。而中國(guó)進(jìn)出口銀行福建省分行年度工資獎(jiǎng)金則按照總行文件規(guī)定允許發(fā)放的具體工資獎(jiǎng)金項(xiàng)目，再計(jì)提和發(fā)放員工工資獎(jiǎng)金，沒(méi)有總行文件規(guī)定的，則不能提取和發(fā)放。該行總行核定福建省分行的是人員費(fèi)用總額，工資獎(jiǎng)金則包含在人員費(fèi)用中統(tǒng)一進(jìn)行預(yù)算管理和控制。

4、利潤(rùn)預(yù)算管理。福建省三家政策性銀行根據(jù)各自總行下達(dá)的預(yù)算編制要求，上報(bào)年度貸款、費(fèi)用、存款、中間業(yè)務(wù)收入等預(yù)計(jì)情況，編制全年預(yù)算上報(bào)總行，再由總行下達(dá)分行年度利潤(rùn)預(yù)算目標(biāo)后，分行據(jù)此執(zhí)行。年度中如果分行遇到經(jīng)營(yíng)方面重大變化而影響經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，需要對(duì)利潤(rùn)指標(biāo)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，則由分行上報(bào)申請(qǐng)預(yù)算調(diào)整報(bào)告，總行最后以文件形式下達(dá)調(diào)整通知，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，促使分行提升預(yù)算管理水平。

二、存在的問(wèn)題

（一）業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理方面存在的問(wèn)題

1、法律地位缺失。自 1994年三家政策性銀行成立以來(lái)已經(jīng)過(guò)去二十多年了，還沒(méi)有一部專門針對(duì)政策性銀行的法律出臺(tái)。目前執(zhí)行的是1993年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的 《關(guān)于金融體制改革的決定》以及政策性銀行的有關(guān)章程，法律建設(shè)還只是停留在規(guī)章制度、經(jīng)營(yíng)條例層次上,缺乏嚴(yán)格意義上的法律規(guī)范和保障,無(wú)論是內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理,包括經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、加強(qiáng)管理等,還是外部與宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門之間關(guān)系的協(xié)調(diào),是企業(yè)法人還是非企業(yè)法人等問(wèn)題，都沒(méi)有一個(gè)明確的說(shuō)法，在法律上沒(méi)有給予清楚的界定。

2、政策性銀行大量從事商業(yè)性經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。我國(guó)建立政策性銀行的目的是將政策性金融和商業(yè)性金融相分離，以解決國(guó)有商業(yè)銀行身兼二職的問(wèn)題，而目前由于沒(méi)有明確界定政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)之間的定義，政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)往往相混淆，以致政策性銀行大量從事商業(yè)性經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，甚至過(guò)度從事商業(yè)性業(yè)務(wù)。以某政策性銀行福建省分行為例，2017年末該分行貸款余額3748.23億元，其中政策性業(yè)務(wù)約占20%，自營(yíng)性商業(yè)貸款業(yè)務(wù)約占80%；而另一家政策性銀行福建省分行2017年末貸款余額616.59億元，其中政策性業(yè)務(wù)僅占22%，自營(yíng)性商業(yè)貸款業(yè)務(wù)占68%。上述兩家分行的自營(yíng)性商業(yè)貸款業(yè)務(wù)都遠(yuǎn)超政策性貸款業(yè)務(wù)的比例。

3、以政府購(gòu)買服務(wù)名義違規(guī)發(fā)放貸款，加大政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府購(gòu)買服務(wù)是指原本由政府部門提供的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托方式向社會(huì)購(gòu)買，交由市場(chǎng)主體提供，并由政府“買單”的一種服務(wù)方式。政府購(gòu)買服務(wù)有利于加快轉(zhuǎn)變政府職能和推進(jìn)財(cái)政支出方式改革。在對(duì)福建省三家政策性銀行信貸資產(chǎn)項(xiàng)目調(diào)研檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其在確定貸款對(duì)象、發(fā)放政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目貸款時(shí)，沒(méi)有嚴(yán)格按照《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》確定的指導(dǎo)目錄和服務(wù)范圍執(zhí)行，而是以政府購(gòu)買服務(wù)為名在對(duì)政府授信進(jìn)行貸款，將國(guó)家政策明令禁止不能以政府購(gòu)買服務(wù)方式進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目也作為政府購(gòu)買服務(wù)的貸款對(duì)象提供貸款，且數(shù)額不小。截止調(diào)研日，福建省三家政策性銀行涉及違規(guī)以政府購(gòu)買服務(wù)名義貸款717億元，其中某政策性銀行福建省分行從2017年6月2日財(cái)政部 《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）下發(fā)至調(diào)研日，仍然新審批政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目貸款35個(gè)，審批金額85億元。這些貸款明顯與財(cái)政部財(cái)關(guān)于 “嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，政府購(gòu)買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)”的規(guī)定相違背。政策性銀行由財(cái)政部全額出資創(chuàng)立和擔(dān)保，其形式上是金融，實(shí)質(zhì)上是財(cái)政職能的延伸，是政府的金融性工具，理應(yīng)規(guī)范執(zhí)行中央財(cái)政金融的各項(xiàng)政策，但從上述涉及的違規(guī)政府購(gòu)買服務(wù)貸款情況看，反而成為政府債務(wù)的制造者，長(zhǎng)此下去，必然加大地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

4、存在不少零支付和借新還舊貸款項(xiàng)目。一是零支付貸款項(xiàng)目。有的政策性銀行在提供項(xiàng)目貸款之后，不少借款單位沒(méi)有按照原定計(jì)劃建設(shè)或生產(chǎn)，資金在項(xiàng)目中長(zhǎng)期沉淀不用。例如，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行福建省分行的專項(xiàng)債券建設(shè)基金投資貸款項(xiàng)目發(fā)生零支付的現(xiàn)象較多，其中部分項(xiàng)目貸款資金已投放兩年以上。零支付項(xiàng)目使貸款資金沉淀不動(dòng)，資金無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有作用，造成較大浪費(fèi)。二是借新還舊貸款項(xiàng)目。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些項(xiàng)目由于借款人或借款企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善或其他各種原因，生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)，預(yù)計(jì)在短期內(nèi)無(wú)法恢復(fù)生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致項(xiàng)目貸款無(wú)力歸還，由于這些項(xiàng)目屬于地方重大項(xiàng)目，與地方關(guān)系密切，因此在地方政府及有關(guān)部門協(xié)調(diào)之下，經(jīng)辦行迫于壓力，將上述本該列為不良類別的信貸資產(chǎn)，通過(guò)重新簽訂貸款協(xié)議或貸款展期方式，辦理借新還舊的相關(guān)手續(xù)，而且反復(fù)多次進(jìn)行。這不僅掩蓋了重大項(xiàng)目生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的真實(shí)狀況，也直接影響到五級(jí)分類的正確劃分，導(dǎo)致無(wú)法真實(shí)反映政策性銀行信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)狀況。

5、“小貸”公司貸款業(yè)務(wù)監(jiān)管不到位。政策性銀行對(duì)小額貸款公司發(fā)放的貸款，形成 “小貸”公司的貸款業(yè)務(wù)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的政策性銀行以扶持小微企業(yè)的名義向小額貸款公司發(fā)放貸款，“小貸”公司再轉(zhuǎn)貸給小微企業(yè)，由于疏于監(jiān)管，造成不利影響：一是轉(zhuǎn)貸款利率偏高，比如國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行福建省分行對(duì)“小貸”公司貸款利率一般為基準(zhǔn)略微上浮，而“小貸”公司轉(zhuǎn)貸款年化利率均在18%-20%之間，這種運(yùn)用低成本政策性資金支持高利貸的嫌疑，不符合國(guó)家支持小微企業(yè)的政策初衷；二是轉(zhuǎn)貸款客戶集中度不符要求，檢查發(fā)現(xiàn)存在較多單戶貸款過(guò)高的情況，且存在股東推薦貸款比例偏高，甚至出現(xiàn)股東抽逃資金情況；三是資產(chǎn)存在較高風(fēng)險(xiǎn)，截止2017年12月31日，某政策性銀行福建省分行有12家 “小貸”公司累計(jì)貸款余額11.46億元，這12家“小貸”公司目前經(jīng)營(yíng)困難，部分失去還款能力，貸款質(zhì)量存在較高風(fēng)險(xiǎn)，且該分行在地市缺少分支機(jī)構(gòu)，貸后監(jiān)管簡(jiǎn)單交由各地結(jié)算經(jīng)辦行處理，客戶經(jīng)理僅簡(jiǎn)單收集結(jié)算經(jīng)辦行提供的材料，難以監(jiān)管到位。

（二）財(cái)務(wù)預(yù)算管理方面存在的問(wèn)題

1、現(xiàn)有財(cái)務(wù)管理制度已經(jīng)滯后。目前政策性銀行財(cái)務(wù)核算和預(yù)算管理執(zhí)行的是財(cái)政部原商貿(mào)司1997年制訂的《政策性銀行財(cái)務(wù)管理規(guī)定》（財(cái)商字〔1997〕491號(hào)），距今已有 20年時(shí)間了，該財(cái)務(wù)管理制度中的許多條款都已不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，比如第十四條“業(yè)務(wù)管理費(fèi)按《金融保險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)制度》有關(guān)規(guī)定計(jì)算”、第四十二條“政策性銀行各分支機(jī)構(gòu)違反財(cái)務(wù)制度規(guī)定和超過(guò)上級(jí)行下達(dá)的財(cái)務(wù)計(jì)劃指標(biāo)的行為，由財(cái)政專員辦就地檢查，就地進(jìn)行納稅調(diào)整和繳庫(kù)，并按《國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》進(jìn)行處罰”等條款中，提到的《金融保險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)制度》和 《國(guó)務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》早已廢止不再適用了；第二十五條“各政策性銀行分支機(jī)構(gòu)的壞賬損失，單個(gè)企業(yè)金額超過(guò)500萬(wàn)元（含500萬(wàn)元）的，經(jīng)財(cái)政專員辦審核后上報(bào)財(cái)政部審批；500萬(wàn)元以下的，由財(cái)政專員辦審批后報(bào)財(cái)政部備案”，而政策性銀行壞賬損失核銷早已不需要專員辦進(jìn)行事前審批，而只要根據(jù)財(cái)政部《金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法》的規(guī)定執(zhí)行就可以了。所以，財(cái)政部1997年制訂的《政策性銀行財(cái)務(wù)管理規(guī)定》已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后了。

2、缺乏科學(xué)有效的財(cái)務(wù)預(yù)算管理約束機(jī)制。福建省各家政策性銀行的業(yè)務(wù)管理費(fèi)用、固定資產(chǎn)、利潤(rùn)、工資獎(jiǎng)金等有關(guān)財(cái)務(wù)指標(biāo)都是由總行下達(dá)預(yù)算，總行主要是依據(jù)各分行上年度的基數(shù)和個(gè)人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分配，缺乏科學(xué)有效的財(cái)務(wù)預(yù)算管理約束機(jī)制：一是財(cái)務(wù)預(yù)算主觀隨意性較大，總行和分行往往每年多次進(jìn)行財(cái)務(wù)收支預(yù)算計(jì)劃,預(yù)算計(jì)劃與實(shí)際執(zhí)行情況偏差也沒(méi)有相應(yīng)的控制手段，較少根據(jù)財(cái)務(wù)分析結(jié)果測(cè)算增收節(jié)支目標(biāo)及調(diào)整業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)方向，財(cái)務(wù)預(yù)算對(duì)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的指導(dǎo)性不強(qiáng)；二是總行下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)既不能結(jié)轉(zhuǎn)下年使用,也難以在總指標(biāo)內(nèi)調(diào)劑使用,因此節(jié)省下來(lái)的成本費(fèi)用指標(biāo)沒(méi)有消化渠道,缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制，基層行很難有節(jié)約的積極性,容易造成指標(biāo)有節(jié)余的單位過(guò)度花費(fèi)、突擊花錢的現(xiàn)象；三是基層行職工個(gè)人收入與經(jīng)營(yíng)管理績(jī)效掛鉤不密切,對(duì)于個(gè)人的直接支出與其創(chuàng)造的業(yè)績(jī)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)量化的聯(lián)系,未能充分調(diào)動(dòng)基層行節(jié)約費(fèi)用、開(kāi)拓業(yè)績(jī)的積極性。

3、以各種名義在工資預(yù)算指標(biāo)外列支有關(guān)項(xiàng)目。通過(guò)對(duì)福建省三家政策性銀行檢查，發(fā)現(xiàn)普遍存在工資預(yù)算指標(biāo)外亂列有關(guān)項(xiàng)目問(wèn)題。如某分行2016年全年未通過(guò) “應(yīng)付職工薪酬”核算，發(fā)放給全體員工的交通補(bǔ)貼、通訊補(bǔ)貼、防暑降溫費(fèi)及文秘外包費(fèi)769萬(wàn)元，按該分行2016年底員工175人測(cè)算，人均違規(guī)發(fā)放4.39萬(wàn)元；有的分行未經(jīng)批準(zhǔn)亂發(fā)過(guò)節(jié)費(fèi)、普發(fā)計(jì)劃生育獎(jiǎng)、安全生產(chǎn)獎(jiǎng)等；有的享受公車接送待遇的行領(lǐng)導(dǎo)還按月領(lǐng)取交通補(bǔ)貼；有的分行違規(guī)在勞務(wù)費(fèi)科目中列支派遣人員工資；有的違規(guī)按10%比例計(jì)提和發(fā)放員工提租補(bǔ)貼；有的應(yīng)由個(gè)人支付的水電費(fèi)由單位負(fù)擔(dān)；有的在工會(huì)賬上超標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)支個(gè)人項(xiàng)目，等等。這些在工資科目外列支的項(xiàng)目，都屬于工資獎(jiǎng)金和津補(bǔ)貼范疇，理應(yīng)全部納入工資總額核算，但卻以種種名義在各個(gè)費(fèi)用科目中列支，直至將上級(jí)核定的費(fèi)用預(yù)算指標(biāo)全部用滿為止。

4、薪酬分配制度不盡合理。政策性銀行薪酬（人員費(fèi)用）總額由財(cái)政部按年核定，其中工資總額指標(biāo)由財(cái)政部和人社部共同核定到總行一級(jí)，再由總行逐級(jí)分解到各基層行。這種看似循規(guī)蹈矩的薪酬分配辦法，其實(shí)有著較大的不合理性和分配制度的不完善：一是缺乏薪酬分配依據(jù)。上級(jí)監(jiān)管部門至今沒(méi)有出臺(tái)諸如薪酬管理辦法之類的政策文件，憑主觀經(jīng)驗(yàn)核定指標(biāo)成份較大，沒(méi)有公開(kāi)透明，易造成暗廂操作；二是各家政策性銀行之間薪酬水平差距大、不平衡。以2016年為例，某政策性銀行福建省分行人均工資總額28.03萬(wàn)元,而另一家政策性銀行福建省分行人均工資總額17.8萬(wàn)元,雖然工資水平都很高，但相互之間還是存在著不小的差距，這往往容易發(fā)生相互攀比，其結(jié)果是爭(zhēng)相往“上面”要指標(biāo)，這是導(dǎo)致政策性銀行整體薪酬水平過(guò)高的重要原因；三是政策性銀行內(nèi)部薪酬分配向“上”頃斜嚴(yán)重。政策性銀行全省工資獎(jiǎng)金分配辦法由省行自行決定，這就造成省行機(jī)關(guān)與下級(jí)基層行之間的工資獎(jiǎng)金差距過(guò)大。調(diào)查統(tǒng)計(jì)，某政策性銀行省行機(jī)關(guān)2016年人均工資獎(jiǎng)金35萬(wàn)元，而該政策性銀行某地市分行2016年人均工資獎(jiǎng)金只有11.96萬(wàn)元。另一方面，同一家銀行里面由于級(jí)別高低導(dǎo)致的員工工資獎(jiǎng)金差距更為巨大。這種向“上”傾斜嚴(yán)重的內(nèi)部薪酬分配辦法，勢(shì)必會(huì)挫傷基層員工的工作積極性。

三、政策建議

（一）業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理方面

1、應(yīng)盡早確立政策性銀行的法律地位。通過(guò)專門立法,進(jìn)一步明確政策性銀行的地位、業(yè)務(wù)范圍、資金來(lái)源、資金運(yùn)用、組織機(jī)構(gòu)等,既可以促進(jìn)政策性銀行經(jīng)營(yíng)規(guī)范和穩(wěn)定,使政策性銀行加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，增強(qiáng)執(zhí)行政策的透明度，健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等，同時(shí)也有利于政府加強(qiáng)宏觀管理,做到依法監(jiān)管，理順政策性銀行與政府部門之間的關(guān)系，從而有利于政策性銀行的長(zhǎng)期健康發(fā)展。

2、政策性銀行應(yīng)堅(jiān)持政策性的職能定位，避免熱衷于商業(yè)化。政策性銀行應(yīng)該有嚴(yán)格的政策目標(biāo)和特定的服務(wù)對(duì)象，這是由政策性銀行的性質(zhì)所決定的。我國(guó)建立政策性銀行的目的是實(shí)現(xiàn)政策性金融和商業(yè)性金融的分離，如果政策性銀行過(guò)度迷戀商業(yè)性業(yè)務(wù)，甚至嚴(yán)重脫離了政策性目標(biāo)，政策性銀行也就失去獨(dú)立存在的意義。因此，必須進(jìn)一步明確堅(jiān)持政策性銀行的政策性、專業(yè)性和非盈利性的職能定位，嚴(yán)格界定政策性銀行的業(yè)務(wù)范圍和貸款對(duì)象，避免熱衷于商業(yè)化同商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，造成混亂。對(duì)于執(zhí)行政策性業(yè)務(wù)而導(dǎo)致利差倒掛的，財(cái)政部門應(yīng)按規(guī)定及時(shí)給予撥款補(bǔ)貼。政策性銀行多年業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)實(shí)踐證明，只要保持合理利差和適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)努力加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理，充分發(fā)揮政策性銀行的自身優(yōu)勢(shì)，回歸政策 “本源”，政策性銀行同樣能夠?qū)崿F(xiàn)政策性和效益性的統(tǒng)一，以較少的成本，實(shí)現(xiàn)較大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

3、實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)貸款重大項(xiàng)目通報(bào)制度，事前防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。違規(guī)提供政府購(gòu)買服務(wù)貸款，其動(dòng)力來(lái)源一方面在于地方各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)資金的大量需求，另一方面在于金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府層面的各種還款“承偌”趨之若騖，產(chǎn)生“背靠大樹(shù)好乘涼”的錯(cuò)誤心理導(dǎo)向，不僅助長(zhǎng)了地方政府違規(guī)舉債行為，增加了地方政府的未來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也給金融機(jī)構(gòu)自身信貸資產(chǎn)安全帶來(lái)很大風(fēng)險(xiǎn)。福建省三家政策性銀行違規(guī)提供政府購(gòu)買服務(wù)貸款動(dòng)輒幾十億、幾百億，幾乎都是大的項(xiàng)目貸款，目前這些項(xiàng)目絕大部分都處于工程建設(shè)階段，如果嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，勢(shì)必造成項(xiàng)目停工停產(chǎn)，形成巨大的投資浪費(fèi)，因此處理起來(lái)難度極大。為避免今后再發(fā)生類似問(wèn)題，建議從源頭上強(qiáng)化監(jiān)管，實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)貸款重大項(xiàng)目通報(bào)制度。即凡是涉及政府購(gòu)買服務(wù)重大項(xiàng)目貸款，有關(guān)政策性銀行應(yīng)于每季度初向當(dāng)?shù)刎?cái)政專員辦進(jìn)行通報(bào)，使財(cái)政專員辦及時(shí)了解具體情況，及時(shí)進(jìn)行糾錯(cuò)。同時(shí)需重點(diǎn)對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)加強(qiáng)監(jiān)管，財(cái)政專員辦根據(jù)各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，每年年初向政策性銀行提供債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)監(jiān)控地區(qū)名單，政策性銀行應(yīng)在每個(gè)項(xiàng)目貸款審批前幾個(gè)工作日內(nèi)向當(dāng)?shù)刎?cái)政專員辦通報(bào)被列入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)監(jiān)控地區(qū)名單的新增政府項(xiàng)目貸款情況，這樣便于財(cái)政專員辦對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)全面實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控。實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)貸款重大項(xiàng)目通報(bào)制度，是“權(quán)宜之計(jì)”，有利于遏制違規(guī)發(fā)放政府購(gòu)買服務(wù)貸款行為，便于從源頭上防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

4、須謹(jǐn)慎選擇有關(guān)貸款項(xiàng)目。針對(duì)政策性銀行貸款項(xiàng)目發(fā)生零支付導(dǎo)致大量資金閑置浪費(fèi)、借新還舊導(dǎo)致無(wú)法真實(shí)反映信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)狀況等問(wèn)題，建議今后在貸款項(xiàng)目選擇上必須努力做到以下幾方面工作：一要嚴(yán)格按照信貸資金管理的有關(guān)規(guī)定，深入加強(qiáng)前期調(diào)研，落實(shí)崗位責(zé)任，更加謹(jǐn)慎把握，并建立科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)投資方向和政策性銀行信貸投放原則投放資金；二要積極跟蹤督促項(xiàng)目建設(shè)單位，切實(shí)采取相關(guān)措施，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，最大限度地提高資金使用效益；三要全力避免地方政府部門以行政手段越權(quán)干預(yù)信貸項(xiàng)目管理，努力降低政策性銀行信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

5、加強(qiáng)“小貸”公司的監(jiān)管力度。鼓勵(lì)成立小貸公司的目的是為了更多、更好地服務(wù)于小微企業(yè)的發(fā)展，但由于疏于管理，導(dǎo)致結(jié)果有背于政策初衷。因此今后必須加強(qiáng)對(duì)“小貸”公司的監(jiān)管力度：一是通過(guò)政策規(guī)定，限定小貸公司轉(zhuǎn)貸利率，使轉(zhuǎn)貸利率限定在一個(gè)合理的區(qū)間，讓大多數(shù)小微企業(yè)都用得起國(guó)家政策性扶持的資金；二是要盡力避免轉(zhuǎn)貸客戶集中度過(guò)高問(wèn)題，降低股東推薦貸款比例，嚴(yán)格執(zhí)行“小貸”公司暫行管理辦法規(guī)定，下游同一用款人的貸款余額不得超過(guò)“小貸”公司資本凈額5%的規(guī)定等；三是銀監(jiān)部門和有關(guān)經(jīng)辦行應(yīng)各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)日常管理，必要時(shí)應(yīng)進(jìn)行有效問(wèn)責(zé)，使“小貸”公司信貸風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

（二）財(cái)務(wù)預(yù)算管理方面

1、重新修訂《政策性銀行財(cái)務(wù)管理規(guī)定》等相關(guān)制度。財(cái)政部1997年制定的《政策性銀行財(cái)務(wù)管理規(guī)定》（財(cái)商字〔1997〕491 號(hào)），其中許多規(guī)定與現(xiàn)有制度相矛盾，已經(jīng)嚴(yán)重不合時(shí)宜了，而福建省三家政策性銀行相關(guān)財(cái)務(wù)管理工作也早已不再按照其中的某些條款執(zhí)行了，因此建議財(cái)政部與政策性銀行總行共同組織專家進(jìn)行研究，及時(shí)修訂出臺(tái)新的政策性銀行財(cái)務(wù)管理規(guī)定或辦法。另外，在修訂新的財(cái)務(wù)管理規(guī)定或辦法的同時(shí)，要考慮與 《金融企業(yè)財(cái)務(wù)規(guī)則》、《金融保險(xiǎn)企業(yè)財(cái)務(wù)制度》等相關(guān)法規(guī)相銜接，避免制度與制度之間產(chǎn)生不一致等問(wèn)題。

2、建立科學(xué)有效的財(cái)務(wù)預(yù)算管理約束機(jī)制。政策性銀行現(xiàn)行的財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系，難以營(yíng)造激勵(lì)約束機(jī)制和實(shí)現(xiàn)效益最大化的管理目標(biāo)，因此必須建立科學(xué)有效的財(cái)務(wù)預(yù)算管理約束機(jī)制。一要科學(xué)合理測(cè)算和下達(dá)年度財(cái)務(wù)預(yù)算指標(biāo)，采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一口徑，且要公開(kāi)透明，減少主觀隨意性，對(duì)于分支行突破預(yù)算指標(biāo)的，要規(guī)定相應(yīng)的處罰措施，以體現(xiàn)預(yù)算的嚴(yán)肅性；二要體現(xiàn)有效的激勵(lì)約束機(jī)制，一方面允許基層行在指標(biāo)節(jié)約的基礎(chǔ)上，個(gè)別指標(biāo)可以調(diào)劑并結(jié)轉(zhuǎn)下年度使用，以避免發(fā)生年底突擊花錢的現(xiàn)象，另一方面注重鼓勵(lì)員工增強(qiáng)主人翁精神，積極主動(dòng)地參與各項(xiàng)預(yù)算管理，并視預(yù)算執(zhí)行主體和個(gè)人完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲，充分調(diào)動(dòng)廣大員工的積極性和創(chuàng)造性，共同推動(dòng)建立科學(xué)有效的財(cái)務(wù)預(yù)算管理約束機(jī)制。

3、采取多種措施減少財(cái)務(wù)違規(guī)行為。在工資科目外亂列有關(guān)津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金等各種財(cái)務(wù)違規(guī)行為，究其原因，除了有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)財(cái)經(jīng)紀(jì)律觀念淡薄外，還存在著財(cái)務(wù)制度不完善、缺少外部定期檢查等多方面因素。因此必須采取多種措施努力減少政策性銀行財(cái)務(wù)違規(guī)行為。一要對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行遵紀(jì)守法意識(shí)的教育，尤其要從政治高度，加強(qiáng)警示教育，使其自覺(jué)形成不敢也不想違紀(jì)的思想，從根本上鏟除發(fā)生違紀(jì)的土壤；二要完善財(cái)務(wù)制度，使政策性銀行的各項(xiàng)財(cái)務(wù)支出都做到有章可循，有法可依；三要定期檢查，監(jiān)管部門應(yīng)努力克服困難，合理安排人員對(duì)分管范圍內(nèi)的政策性銀行進(jìn)行定期檢查，定期“體檢”，使之對(duì)財(cái)經(jīng)法規(guī)心存敬畏，進(jìn)而形成遵紀(jì)守法的良好局面。

4、改革薪酬管理辦法，視同中央預(yù)算單位將薪酬納入專員辦管理。政策性銀行原則上主要經(jīng)營(yíng)的是政策性業(yè)務(wù)，其政策性利差享受政府財(cái)政補(bǔ)貼，因此其體現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)與商業(yè)銀行有很大區(qū)別，正因如此，政策性銀行的薪酬管理辦法不能像商業(yè)銀行那樣，完全與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相掛鉤，因此建議進(jìn)行改革：一是以文件形式制定政策性銀行薪酬管理辦法，做到公開(kāi)透明，有章可循，避免暗廂操作；二是縮小不同政策性銀行之間、同一政策性銀行不同層級(jí)之間的薪酬差距，充分調(diào)動(dòng)基層行員工的工作積極性；三是視同中央預(yù)算單位的薪酬預(yù)算管理辦法，即政策性銀行年度薪酬預(yù)算指標(biāo)報(bào)送當(dāng)?shù)刎?cái)政專員辦，經(jīng)專員辦初步審核后，上報(bào)財(cái)政部核定批復(fù)，同時(shí)專員辦每年對(duì)駐地政策性銀行薪酬年度決算進(jìn)行審查，確保薪酬管理嚴(yán)格按照政策規(guī)定執(zhí)行?！?/p>

[1]財(cái)政部.政策性銀行財(cái)務(wù)管理規(guī)定[EB/OL].（1997-10-23）.http://www.chinalawedu.com/new/201309/xuhuijian2013091113554211441311.shtml.

[2]陳華清.政策性銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量檢查的關(guān)注重點(diǎn)[N].中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào),2017-9-5.

[3]陳華清.專項(xiàng)建設(shè)基金投資存在的問(wèn)題及對(duì)策建議——以福建省為例[J].財(cái)政監(jiān)督,2017,(21).