●趙興羅

改革開(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)在財(cái)稅領(lǐng)域進(jìn)行了一系列的改革，其中，政府預(yù)算改革是財(cái)稅改革的重要方面。及時(shí)回顧四十年來(lái)我國(guó)政府預(yù)算改革走過(guò)的歷程，分析總結(jié)取得的成效及改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于今后我國(guó)政府預(yù)算的改革與完善具有重要意義。

一、四十年來(lái)我國(guó)政府預(yù)算制度改革的歷程

從1954年我國(guó)有嚴(yán)格意義上的政府預(yù)算①算起至改革開(kāi)放，此時(shí)期的預(yù)算是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、由行政權(quán)力主導(dǎo)的政府預(yù)算。1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，經(jīng)濟(jì)體制改革掀開(kāi)新篇章，政府預(yù)算也開(kāi)始了轉(zhuǎn)型。四十年來(lái)，在不同的發(fā)展階段，我國(guó)政府預(yù)算改革呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，據(jù)此，本文將其改革歷程劃分為三個(gè)階段。

（一）第一階段：恢復(fù)預(yù)算編制（1978—1998 年）

改革開(kāi)放伊始，我國(guó)就開(kāi)始從內(nèi)容和程序上恢復(fù)預(yù)算編制，按照法定程序，國(guó)家預(yù)算報(bào)告向全國(guó)人大提交并經(jīng)審議批準(zhǔn)后予以執(zhí)行。為了適應(yīng)改革開(kāi)放的新形勢(shì)，開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)的預(yù)算制度進(jìn)行改革，內(nèi)容如下：

1、探索復(fù)式預(yù)算體系。1991年頒布《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，1992年財(cái)政部試編復(fù)式預(yù)算，將預(yù)算劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分，由此形成雙軌式預(yù)算。1995年的《預(yù)算法》規(guī)定，復(fù)式預(yù)算的改革目標(biāo)是：建立公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、債務(wù)預(yù)算和其他預(yù)算功能互補(bǔ)的多軌式預(yù)算。復(fù)式預(yù)算拓展了政府預(yù)算的范圍，對(duì)不同的預(yù)算資金采取不同的管理辦法。

2、實(shí)施《預(yù)算法》?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》于1995年頒布實(shí)施，該《預(yù)算法》規(guī)定了我國(guó)預(yù)算的基本問(wèn)題，對(duì)“預(yù)算的原則、收支范圍、管理職權(quán)和級(jí)次、預(yù)算編制和預(yù)算年度、組成體系、預(yù)算審查與批準(zhǔn)、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督及違法處置等”②內(nèi)容都進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明，標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算制度初步走上了法治化軌道。

3、探索零基預(yù)算。1994年開(kāi)展分稅制改革，地方政府在一定程度上擁有了自主權(quán)。結(jié)合自身財(cái)政預(yù)算情況，地方政府開(kāi)始了探索零基預(yù)算的改革。1995年頒布 《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》，從法律上確定了零基預(yù)算的地位。之后，湖北、河南、陜西、甘肅、云南等省開(kāi)始試點(diǎn)，初步取得了探索性成效。零基預(yù)算改革突破了傳統(tǒng)“基數(shù)法”編制預(yù)算存在的信息不對(duì)稱、缺乏科學(xué)性以及透明度不高的弊端，是一次重大的制度創(chuàng)新。

4、探索預(yù)算外資金的管理。預(yù)算外資金俗稱“小金庫(kù)”，屬于財(cái)政性資金。長(zhǎng)期以來(lái)，預(yù)算外資金存在著管理不嚴(yán)、化預(yù)算內(nèi)為預(yù)算外、化公為私等弊端。針對(duì)此種現(xiàn)象，1996年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》；之后，又頒布《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》以及《中央預(yù)算資金財(cái)政專戶管理暫行規(guī)定》等，要求按“收支兩條線”模式管理預(yù)算外資金，各部門(mén)和單位必須向財(cái)政部門(mén)如實(shí)報(bào)送預(yù)算外資金收支計(jì)劃。這一改革使預(yù)算外資金管理具有了可操作性。

5、改革預(yù)算會(huì)計(jì)制度。為了更好地適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，加強(qiáng)政府預(yù)算管理，1997年財(cái)政部頒布了 《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》，之后相繼出臺(tái)《行政單位會(huì)計(jì)制度》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則(試行)》和 《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》，1998年1月起在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施新的預(yù)算會(huì)計(jì)制度。

相較于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這一時(shí)期預(yù)算改革的特點(diǎn)是逐漸恢復(fù)預(yù)算，但并沒(méi)有從根本上觸動(dòng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期預(yù)算制度的本質(zhì)，預(yù)算約束軟化、透明度不高、資金使用效率低等問(wèn)題依然存在，總體上滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革。

（二）逐步調(diào)整時(shí)期（1999—2012年）

1998年12月15日，全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議在北京召開(kāi)，此次會(huì)議確立了我國(guó)財(cái)稅改革的目標(biāo)是構(gòu)建公共財(cái)政基本框架。在此背景下，新一輪政府預(yù)算改革隨之啟動(dòng)。這一時(shí)期主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了改革：

1、部門(mén)預(yù)算改革。部門(mén)預(yù)算是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的預(yù)算管理模式，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法。我國(guó)從2000年開(kāi)始實(shí)行部門(mén)預(yù)算改革，這一改革先進(jìn)行試點(diǎn)后再全國(guó)鋪開(kāi)。1999年9月，財(cái)政部在全國(guó)選擇部分中央部門(mén)進(jìn)行部門(mén)預(yù)算編制的探索，首先在河北省進(jìn)行試點(diǎn)，之后，試點(diǎn)省份擴(kuò)大到安徽、浙江、海南等省，最后在中央本級(jí)和全國(guó)各地方政府普遍鋪開(kāi)。部門(mén)預(yù)算改革規(guī)范了預(yù)算管理程序，提高了行政控制和預(yù)算的透明度，為硬化預(yù)算約束奠定了制度基礎(chǔ)。

2、政府收支分類改革。建立科學(xué)的政府收支分類體系是全面、準(zhǔn)確地反映政府活動(dòng)的基本前提，對(duì)編制預(yù)算和組織預(yù)算執(zhí)行，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)管理和分析都具有重要意義。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)傳統(tǒng)的政府預(yù)算收支分類已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。2007年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施新的政府收支分類改革，將政府收支劃分為收入分類、支出功能和經(jīng)濟(jì)功能三個(gè)分類體系。這一改革能夠清楚地說(shuō)明政府的錢來(lái)自哪里，用在哪里，如何使用。這種收支分類方法為加強(qiáng)預(yù)算管理、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)分析、宏觀決策和財(cái)政監(jiān)督提供了全面、真實(shí)、準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息，是四十年來(lái)我國(guó)財(cái)政收支分類統(tǒng)計(jì)體系最大的一次調(diào)整，也是我國(guó)政府預(yù)算管理的一次重大制度創(chuàng)新。

3、“收支兩條線”改革。針對(duì)當(dāng)時(shí)存在的財(cái)政非稅收入管理混亂現(xiàn)象，1999年頒布“收支兩條線”的重要文件《關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入實(shí)行“收支兩條線”管理的若干規(guī)定》；之后要求各地區(qū)、各部門(mén)深化“收支兩條線”改革。這次改革的核心內(nèi)容是明確了“收支兩條線”的管理范圍，將財(cái)政性收支包括預(yù)算外收支全部納入到預(yù)算管理范圍，對(duì)各類收費(fèi)項(xiàng)目以及非稅收入進(jìn)行了清理整頓。

4、政府采購(gòu)制度改革。我國(guó)傳統(tǒng)的采購(gòu)方式是各支出單位分散采購(gòu)，存在著財(cái)政資金使用效率低、透明度低等問(wèn)題。為了克服這些弊端，確保財(cái)政資金使用的公平、公開(kāi)和效益，2002年《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施，并以《政府采購(gòu)法》為核心構(gòu)建了相關(guān)的政府采購(gòu)法規(guī)制度體系，如頒布《招投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)管理暫行辦法》等。政府采購(gòu)制度改革，對(duì)控制政府預(yù)算、強(qiáng)化政府支出管理、落實(shí)政府預(yù)算執(zhí)行、提高財(cái)政資金的使用效率以及調(diào)控經(jīng)濟(jì)都具有重要意義。

5、國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。國(guó)庫(kù)集中收付的對(duì)象是財(cái)政性資金，包括預(yù)算內(nèi)收入、非稅收入和其他財(cái)政性資金。2001年正式啟動(dòng)國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，財(cái)政部門(mén)將各個(gè)部門(mén)的財(cái)政資金統(tǒng)一存入國(guó)庫(kù)單一賬戶，財(cái)政支出按實(shí)際發(fā)生數(shù)由國(guó)庫(kù)部門(mén)統(tǒng)一集中辦理支付。國(guó)庫(kù)集中收付制度改革確保了預(yù)算執(zhí)行規(guī)范，保障財(cái)政資金運(yùn)行的安全和高效。

6、“金財(cái)工程”建設(shè)。為了適應(yīng)我國(guó)財(cái)政工作信息化和財(cái)政管理現(xiàn)代化的要求，1999年，財(cái)政部著手構(gòu)建財(cái)政綜合管理信息系統(tǒng)，簡(jiǎn)稱“金財(cái)工程”，2001年進(jìn)行試點(diǎn)并取得了較好的效果。

總體上看，這一時(shí)期的預(yù)算改革呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是這一時(shí)期的改革主要在預(yù)算的理論和實(shí)踐方面顯現(xiàn)出良好效果，例如，對(duì)財(cái)政資金的范圍界定、預(yù)算編制和執(zhí)行的規(guī)定；二是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，力求按照公共財(cái)政的要求重新構(gòu)造預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程。

（三）深化和完善時(shí)期（2013年至今）

在我國(guó)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，黨的十八大于2012年11月召開(kāi)，自此，我國(guó)預(yù)算制度改革開(kāi)啟新的篇章。這一時(shí)期我國(guó)預(yù)算改革的重要標(biāo)志性文獻(xiàn)，一是2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》③（以下簡(jiǎn)稱《決定》）；二是2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施的新《預(yù)算法》；三是2017年黨的十九大報(bào)告④。黨的十八大報(bào)告、黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》、新《預(yù)算法》以及黨的十九大報(bào)告都成為這一時(shí)期深化和完善我國(guó)政府預(yù)算改革的政策導(dǎo)向，為進(jìn)一步深化我國(guó)財(cái)稅改革引領(lǐng)了方向。

1、完善預(yù)算立法。預(yù)算立法是政府依法理財(cái)、提高國(guó)家財(cái)政治理能力的根本保障。2014年，《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》獲得通過(guò)，2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施新 《預(yù)算法》；2015年 6月，頒布《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例 （修訂草案征求意見(jiàn)稿）》，公開(kāi)征求意見(jiàn)，逐步完善預(yù)算立法。新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)了預(yù)算公開(kāi)透明，強(qiáng)化違法責(zé)任追究機(jī)制，反映了現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，適應(yīng)了現(xiàn)代財(cái)稅體制改革總體要求，在預(yù)算制度和預(yù)算管理方面實(shí)現(xiàn)了重大突破。

2、構(gòu)建全口徑預(yù)算體系。預(yù)算的完整性要求政府預(yù)算包括全部預(yù)算收支項(xiàng)目，預(yù)算規(guī)定范圍之外不允許存在財(cái)政資金收支活動(dòng)。我國(guó)對(duì)完整的預(yù)算報(bào)告體系的提出最早可以追溯到2003年。2015年實(shí)施的新《預(yù)算法》規(guī)定，我國(guó)政府預(yù)算體系由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算構(gòu)成，以全面完整地反映我國(guó)政府預(yù)算的全貌。構(gòu)建全口徑預(yù)算體系，杜絕了預(yù)算外資金和其他非規(guī)范性收入。

3、推進(jìn)預(yù)算的公開(kāi)透明。預(yù)算公開(kāi)透明是強(qiáng)化社會(huì)對(duì)預(yù)算活動(dòng)的監(jiān)督，建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府的重要環(huán)節(jié)。新《預(yù)算法》規(guī)定，除了涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)不能公開(kāi)之外，預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整預(yù)算、決算以及批準(zhǔn)后各部門(mén)對(duì)機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，方便社會(huì)公眾對(duì)政府的各項(xiàng)收支活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

4、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是為了確保財(cái)政可持續(xù)、充分發(fā)揮預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的功能而建立的?！额A(yù)算法》第十二條規(guī)定了建立跨年度預(yù)算平衡的原則：“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡原則”；黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出了審核預(yù)算的重點(diǎn)：由財(cái)政收支平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展；2014年出臺(tái)的 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》規(guī)定了預(yù)算超收及短收的平衡機(jī)制、預(yù)算赤字的彌補(bǔ)機(jī)制以及實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，編制跨年度財(cái)政收支方案。

5、硬化預(yù)算支出約束。對(duì)于政府要花多少錢、如何花錢，預(yù)算對(duì)政府支出都要實(shí)行硬化約束。在預(yù)算執(zhí)行中，要按照統(tǒng)籌兼顧、收支平衡、勤儉節(jié)約、量力而行和講求績(jī)效的原則，控制各部門(mén)、各單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出，各級(jí)政府一般不制定增加或減少財(cái)政收支的政策和措施。

這一時(shí)期預(yù)算改革的特點(diǎn)是，按照建立現(xiàn)代預(yù)算制度的要求深化和完善政府預(yù)算，推進(jìn)了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和現(xiàn)代政府預(yù)算制度的步伐。

二、四十年來(lái)我國(guó)政府預(yù)算制度改革的基本結(jié)論

（一）初步構(gòu)建了與公共財(cái)政體制相適應(yīng)的政府預(yù)算體系

改革開(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)的政府預(yù)算改革基本上適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建立公共財(cái)政體制的目標(biāo)要求，在預(yù)算的理論和實(shí)踐方面都取得了顯著成效，初步構(gòu)建了較為完整的多軌式預(yù)算體系，進(jìn)行了以“收支兩條線”、部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)制度和國(guó)庫(kù)集中收付制度為主的預(yù)算管理體制改革；改革的總體目標(biāo)是構(gòu)建公開(kāi)透明、科學(xué)規(guī)范、廉潔高效、完整統(tǒng)一的現(xiàn)代預(yù)算制度；預(yù)算改革不僅注重收入，更注重預(yù)算支出以及財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，與此同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了財(cái)政監(jiān)督的重要性，并逐步完善了預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。

（二）預(yù)算改革是漸進(jìn)式、逐步完善的過(guò)程

四十年來(lái)，我國(guó)政府預(yù)算改革的安排和實(shí)施都沒(méi)有脫離現(xiàn)行的行政管理框架，主要是以行政部門(mén)為主導(dǎo)，改革主體是財(cái)政部門(mén)，財(cái)政部門(mén)在協(xié)調(diào)政府各部門(mén)利益關(guān)系時(shí)，受到的牽制和影響仍然是多方面的。因此，我國(guó)政府預(yù)算改革，既要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，又要考慮制度基礎(chǔ)；既要考慮管理能力，又要考慮管理效率。在政府預(yù)算改革過(guò)程中可能會(huì)遇到復(fù)雜的銜接和預(yù)算技術(shù)問(wèn)題，還可能會(huì)受到政治體制改革滯后的影響，甚至?xí)可娴礁鞣筋A(yù)算參與者之間利益關(guān)系的調(diào)整。以全口徑預(yù)算管理為例，政府預(yù)算的全口徑管理首先應(yīng)當(dāng)建立在政府范圍邊界的口徑以及政府職能邊界的口徑都比較清晰明確的基礎(chǔ)上，而做到這一點(diǎn)，必將伴隨著我國(guó)政府轉(zhuǎn)型、體制改革深化，機(jī)構(gòu)改革、事權(quán)的厘清、人大監(jiān)督能力的提升、立法的保障等逐步實(shí)現(xiàn)。因此，政府預(yù)算改革是一個(gè)逐步完善的過(guò)程，要根據(jù)國(guó)情，沿著由易而難、逐步深入的路徑推進(jìn)，不能期望一蹴而就。

（三）預(yù)算改革總是植根于一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，并隨之進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整

改革開(kāi)放四十年來(lái)，我國(guó)每一階段的政府預(yù)算改革基本上都適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)型等宏觀背景，例如，1978—1998年的預(yù)算改革是在改革開(kāi)放后市場(chǎng)因素迅速發(fā)展的背景下進(jìn)行的；1999—2012年的政府預(yù)算改革是在我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的背景下啟動(dòng)的，而2013年至今的預(yù)算改革是在改革開(kāi)放進(jìn)入深水期以及加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的宏觀經(jīng)濟(jì)背景下進(jìn)行的。這說(shuō)明，我國(guó)政府預(yù)算改革是建立在我國(guó)當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況的基礎(chǔ)上，并基于構(gòu)建公共財(cái)政的目標(biāo)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要向縱深方向逐次推進(jìn)。

三、未來(lái)我國(guó)政府預(yù)算改革的展望

四十年來(lái)，盡管我國(guó)政府預(yù)算制度改革在預(yù)算理論、法律法規(guī)以及規(guī)章制度等方面都進(jìn)行了全方位的改革，取得了顯著的成效，但與公共財(cái)政體制的規(guī)范要求還存在很大差距。通過(guò)上述對(duì)四十年來(lái)我國(guó)政府預(yù)算制度改革歷程的梳理，反思總結(jié)改革的基本經(jīng)驗(yàn)，可以為未來(lái)政府預(yù)算改革提供必要的借鑒。

（一）結(jié)合我國(guó)不斷變化的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐進(jìn)行制度創(chuàng)新

深化公共預(yù)算改革，必須依據(jù)我國(guó)不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐，汲取先進(jìn)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，突破傳統(tǒng)預(yù)算體制的路徑依賴，進(jìn)行制度創(chuàng)新。

1、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的特點(diǎn)，政府預(yù)算制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，因此，要進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為政府預(yù)算改革奠定體制基礎(chǔ)。

2、深化政治體制改革。政府預(yù)算改革是以一定的政治制度為基礎(chǔ)，涉及各方利益關(guān)系的調(diào)整，因此，還需要深化政治體制改革，為政府預(yù)算改革提供健康的政治環(huán)境。

3、改革配套制度。健全財(cái)稅體制、金融體制、投融資體制和國(guó)有資產(chǎn)管理體制等改革，為政府預(yù)算改革優(yōu)化配套的制度環(huán)境。

（二）按照現(xiàn)代預(yù)算制度的基本特征健全政府預(yù)算制度

有別于其他財(cái)政范疇，現(xiàn)代政府預(yù)算制度具有法定性、完整性、公開(kāi)性和科學(xué)性的基本特征，未來(lái)應(yīng)當(dāng)按照現(xiàn)代預(yù)算制度的基本特征構(gòu)建我國(guó)政府預(yù)算體系。

1、法治化建設(shè)。預(yù)算法治化建設(shè)的基本取向是通過(guò)法治來(lái)實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)、規(guī)范和約束政府的預(yù)算行為，深化預(yù)算制度改革，離不開(kāi)法律法規(guī)的支持。未來(lái)的改革應(yīng)當(dāng)更加重視預(yù)算立法的修訂與完善，確保預(yù)算法的規(guī)范性和可操作性。第一，預(yù)算法律法規(guī)精細(xì)化。財(cái)政預(yù)算涉及各個(gè)行業(yè)、部門(mén)、領(lǐng)域，其政策落實(shí)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這些都需要多部門(mén)的通力合作，都需要制定一系列與預(yù)算法配套的法規(guī)和規(guī)章。第二，加強(qiáng)預(yù)算各環(huán)節(jié)的權(quán)力制約。在預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督及評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)，防止強(qiáng)權(quán)的不當(dāng)介入。第三，加強(qiáng)執(zhí)法力度，使各項(xiàng)預(yù)算活動(dòng)嚴(yán)格按照既定的預(yù)算程序?qū)嵤?。第四，立法主?dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。隨著預(yù)算實(shí)踐的不斷發(fā)展，要求建立相應(yīng)的法律、法規(guī)。

2、預(yù)算公開(kāi)透明。政府透明度高低的重要衡量指標(biāo)就是政府預(yù)算是否公開(kāi)，公開(kāi)的內(nèi)容包括中央預(yù)算、專項(xiàng)預(yù)算、地方財(cái)政總預(yù)算和部門(mén)預(yù)算，尤其是“三公”經(jīng)費(fèi)、民生開(kāi)支、行政運(yùn)行開(kāi)支等重點(diǎn)預(yù)算信息，完整、清晰、細(xì)化和明確是預(yù)算公開(kāi)信息的基本要求。

3、預(yù)算編制科學(xué)合理。一是完善預(yù)算編制體系。按照公共財(cái)政的要求，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和借鑒國(guó)際通行做法的基礎(chǔ)上，制定既符合我國(guó)國(guó)情，又符合國(guó)際通行做法的科學(xué)合理的預(yù)算編制體系，為強(qiáng)化財(cái)政管理和監(jiān)督創(chuàng)造有利條件。二是完善復(fù)式預(yù)算的編制方式。構(gòu)建多軌式的復(fù)式預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的透明度。三是完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。以現(xiàn)行財(cái)政政策為導(dǎo)向，滾動(dòng)編制 3—5年預(yù)算，年度預(yù)算由中期預(yù)算指導(dǎo)并反饋、約束中期預(yù)算，同時(shí)，建立完善的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

（三）加強(qiáng)政府預(yù)算績(jī)效管理

推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)于提升政府執(zhí)政的公信力，促進(jìn)高效率、責(zé)任、透明政府的建設(shè)具有重大的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。目前我國(guó)政府預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程及結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)尚存在很大差距，加強(qiáng)政府預(yù)算績(jī)效管理在當(dāng)前及今后的預(yù)算改革中都十分迫切。

1、審核預(yù)算支出的方向和規(guī)模。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的重要組成部分。對(duì)政府支出的數(shù)量、使用方向以及使用資金是否合規(guī)、合法的審核要具體細(xì)化，并把政府支出的政策和支出情況向社會(huì)公眾進(jìn)行詳盡說(shuō)明，方便公眾真正參與到預(yù)算監(jiān)督中來(lái)。通過(guò)預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，能客觀公正地評(píng)價(jià)財(cái)政資金的使用效益和政府職能的實(shí)現(xiàn)程度，提高財(cái)政資金的使用績(jī)效。

2、引導(dǎo)社會(huì)公眾參與政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估。在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，社會(huì)公眾的及時(shí)監(jiān)督和檢查，有利于社會(huì)公眾清楚政府預(yù)算項(xiàng)目資金的使用去向、產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，提升政府的公信力，保證預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性和權(quán)威性。

3、完善績(jī)效考核的責(zé)任追究與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。責(zé)任追究與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制是發(fā)揮預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效考核和提高公共財(cái)政使用效能的有效措施。在績(jī)效考核中，要將預(yù)算單位來(lái)年資金、個(gè)人職位升遷、工資調(diào)整、發(fā)展規(guī)劃與績(jī)效考評(píng)掛鉤，充分發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的激勵(lì)功能。

（四）加強(qiáng)預(yù)算的監(jiān)督和審查

預(yù)算的監(jiān)督和審查是公眾監(jiān)督政府活動(dòng)和財(cái)政資金使用情況的主要環(huán)節(jié)。目前我國(guó)政府預(yù)算的監(jiān)督機(jī)制弱化，人大對(duì)預(yù)算的審查和監(jiān)督流于形式現(xiàn)象嚴(yán)重，游離于人大監(jiān)督之外的超收預(yù)算收入時(shí)有發(fā)生。今后需要進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度，充分發(fā)揮人大作為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，進(jìn)一步完善政府預(yù)算管理?！?/p>

注釋：

①新中國(guó)第一個(gè)預(yù)算草案是1950年的財(cái)政收支概算草案，但因全國(guó)人大于1954年才正式成立，故我國(guó)第一個(gè)嚴(yán)格意義上的預(yù)算是1954年預(yù)算。

②陳少暉，廖添土.中國(guó)政府預(yù)算改革60年：歷史演進(jìn)與制度創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2009，（11）。

③2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，深化財(cái)稅體制改革，要改進(jìn)預(yù)算管理制度”。

④2017年，黨的十九大報(bào)告提出“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。

[1]陳少暉，廖添土.中國(guó)政府預(yù)算改革60年：歷史演進(jìn)與制度創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2009，（11）.

[2]高培勇，張蕊.完善預(yù)算體系，加快建立現(xiàn)代預(yù)算制度[J].中國(guó)財(cái)政，2015，（01）.

[3]樓繼偉.認(rèn)真貫徹新預(yù)算法依法加強(qiáng)預(yù)算管理[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2014，（09）.

[4]楊志勇.我國(guó)預(yù)算管理制度的演進(jìn)軌跡：1979—2014 年[J].改革，2014，（10）.

[5]張玲.國(guó)家治理與現(xiàn)代預(yù)算公開(kāi)制度改革[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2015，（02）.