●馬金華 薛 迪

2018年是中國(guó)改革開(kāi)放四十周年。在改革開(kāi)放四十年的歷程中，中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)由改革開(kāi)放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期依次步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)探索時(shí)期、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立時(shí)期、市場(chǎng)基礎(chǔ)性地位鞏固時(shí)期、國(guó)家治理現(xiàn)代化與全球治理時(shí)期。在每個(gè)階段的改革中，財(cái)政改革都是突破口和先行軍，始終發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性和保障性作用。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程相適應(yīng)，中國(guó)特色財(cái)政改革也相應(yīng)地經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制、包干制財(cái)政體制、分稅制財(cái)政體制、公共財(cái)政體系的構(gòu)建和現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)五個(gè)重要時(shí)期。本文在梳理改革開(kāi)放四十年來(lái)中國(guó)特色財(cái)稅改革主要脈絡(luò)、概括各時(shí)期標(biāo)志性改革成效的基礎(chǔ)上，總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)未來(lái)我國(guó)財(cái)稅改革方向作出展望。

一、中國(guó)特色財(cái)稅改革主要脈絡(luò)

（一）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的建設(shè)性財(cái)政：統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制

1954年，我國(guó)制定了第一部憲法，提出以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制作為我國(guó)法定的經(jīng)濟(jì)體制。在國(guó)家財(cái)力薄弱和經(jīng)濟(jì)起步階段，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為我國(guó)集中力量實(shí)現(xiàn)工業(yè)化建設(shè)提供了重要保障，但在“大躍進(jìn)”與人民公社化運(yùn)動(dòng)時(shí)期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受挫折，文化大革命使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的效益顯著下降，企業(yè)生產(chǎn)缺乏動(dòng)力，員工的平均工資連年下降，生產(chǎn)積極性明顯降低。粉碎“四人幫”后，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)才逐步回升，步入正軌。

這一時(shí)期新中國(guó)的財(cái)政制度經(jīng)歷了從無(wú)到有、不斷調(diào)整完善的過(guò)程。新中國(guó)財(cái)稅制度是以“統(tǒng)收統(tǒng)支”為特征的高度集中的財(cái)稅體制。這種體制在短期內(nèi)改變了過(guò)去長(zhǎng)期分散管理的局面，平衡了財(cái)政收支，穩(wěn)定了市場(chǎng)物價(jià)，保證了解放戰(zhàn)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)上重點(diǎn)恢復(fù)項(xiàng)目的資金需要；但同時(shí)也應(yīng)看到，高度集中的財(cái)稅體制導(dǎo)致地方財(cái)政權(quán)力過(guò)小，一些本應(yīng)由地方財(cái)政解決的問(wèn)題無(wú)法得到及時(shí)解決，造成了行政效率的低下，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中地區(qū)、部門(mén)、企業(yè)間的合作受到限制。但不可否認(rèn)，這一時(shí)期圍繞中央和地方財(cái)政權(quán)力劃分的數(shù)次改革為下一階段的“放權(quán)”作出了積極探索。

新中國(guó)成立初期，我國(guó)初步建立起新中國(guó)的稅收制度框架，初步形成了以按產(chǎn)品或流轉(zhuǎn)額征稅的貨物稅和工商業(yè)稅中的營(yíng)業(yè)稅、按所得額征稅的所得稅作為主體稅種，其他稅種相輔，在生產(chǎn)、所得、財(cái)產(chǎn)等環(huán)節(jié)實(shí)行課征統(tǒng)一的、多稅種多次征的復(fù)合稅制。為簡(jiǎn)化工商稅制，分別于1958年和1973年實(shí)行了兩次大規(guī)模的稅制改革。稅制改革以組織財(cái)政收入、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目標(biāo)，充分體現(xiàn)出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的稅制狀況與改革動(dòng)向，逐步強(qiáng)化了稅收在國(guó)家財(cái)政收入中的地位。另一方面，簡(jiǎn)化稅制在限制稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮的同時(shí)，也提高了對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)征稅的效率。

這一時(shí)期財(cái)政改革成果主要體現(xiàn)在財(cái)政服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作用上：一是保證國(guó)家財(cái)政收入，推動(dòng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)；二是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)發(fā)展，促進(jìn)資源合理配置；三是在三年自然災(zāi)害和“文革”等經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻時(shí)期維持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)探索時(shí)期的國(guó)家財(cái)政：包干制財(cái)政體制

1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)走上了一條“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)、可控的改革開(kāi)放道路，使資源配置方式逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。1978—1992年是我國(guó)進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的探索時(shí)期。經(jīng)過(guò)1978—1984年“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”階段，1984—1988年有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)階段和1989—1992年的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，最終明確了改革目標(biāo)。

對(duì)外開(kāi)放方面，1979年中共中央、國(guó)務(wù)院決定在深圳、珠海、汕頭和廈門(mén)試辦特區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)交流，初步確立了外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。在農(nóng)村，公開(kāi)肯定了小崗村“大包干”的做法，支持農(nóng)村包產(chǎn)到戶政策；承認(rèn)農(nóng)村實(shí)行的多種生產(chǎn)責(zé)任制；不斷穩(wěn)固和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)。企業(yè)改革方面，承認(rèn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)是國(guó)營(yíng)經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)的必要補(bǔ)充；全民所有制企業(yè)改革擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。此外，還實(shí)行了裁軍、教育體制改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革促進(jìn)市場(chǎng)化，重視科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，推動(dòng)科技成果商品化、開(kāi)拓技術(shù)市場(chǎng)。

與市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，我國(guó)財(cái)政體制改革也體現(xiàn)中央放權(quán)讓利，調(diào)動(dòng)地方政府積極性的宗旨，實(shí)行了財(cái)政包干體制，具體而言：1980—1984年實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”；1985—1988年實(shí)行“劃分稅種，分級(jí)包干，核定收支”；1988—1993年實(shí)行“多形式包干體制”。一是對(duì)企業(yè)“減稅讓利”，推出企業(yè)基金制、利潤(rùn)留成制、第一步利改稅、第二步利改稅、各種形式的盈虧包干制和多種形式的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制等。二是實(shí)行“復(fù)稅制”，建立起以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體，其他稅種相配合的多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次征收的復(fù)稅制體系。三是以財(cái)政支出支撐價(jià)格、工資、科教等領(lǐng)域改革。

這一時(shí)期財(cái)政改革措施推進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)體制的建立。一是財(cái)政改革給企業(yè)和地方政府一定的自主權(quán)力，促使企業(yè)和地方政府成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力；二是推動(dòng)政府職能由原來(lái)的直接組織社會(huì)再生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄊ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)和開(kāi)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)宏觀管理；三是推動(dòng)社會(huì)資源配置方式由國(guó)家計(jì)劃配置為主轉(zhuǎn)向市場(chǎng)機(jī)制配置為主；四是促進(jìn)有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的良好法治環(huán)境的建立；五是推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)體系和運(yùn)營(yíng)機(jī)制的完善，推動(dòng)消費(fèi)品市場(chǎng)、生產(chǎn)要素市場(chǎng)、勞動(dòng)力市場(chǎng)、金融市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)繁榮發(fā)展。

（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立時(shí)期的公共財(cái)政構(gòu)建：分稅制財(cái)政體制

1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)確立。圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架，黨和政府出臺(tái)了重大改革措施：糧食流通體制改革，放開(kāi)糧價(jià)，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)為主；改革金融體制，確立強(qiáng)有力的中央銀行宏觀調(diào)控體系。組建國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口信貸銀行等政策性銀行；改革外匯管理體制。

市場(chǎng)化程度的加深使得“分灶吃飯”和財(cái)政包干制弊端顯現(xiàn)：一是各種“放權(quán)”“讓利”舉措的實(shí)施使得諸侯經(jīng)濟(jì)和地方保護(hù)主義盛行，地方自成一級(jí)利益主體，一定程度上助長(zhǎng)了地方經(jīng)濟(jì)的封鎖和盲目建設(shè)，地方財(cái)力差距擴(kuò)大，且影響國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)政策的貫徹和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成；二是“兩個(gè)比重”降低，稀釋了中央對(duì)地方的宏觀調(diào)控能力。為此，國(guó)務(wù)院決定從1994年1月1日起對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制改革。

分稅制改革在劃分中央和地方事權(quán)和支出基礎(chǔ)上，按稅種劃分收入，并且確定了中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還數(shù)額。其意義體現(xiàn)在：第一，初步構(gòu)建了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政管理體制；第二，提高了“兩個(gè)比重”；第三，全面改革稅收制度，搭建了一個(gè)新型的稅收制度體系，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一稅法、公平稅負(fù)、簡(jiǎn)化稅制和合理分權(quán)，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行提供了制度保障。

（四）市場(chǎng)基礎(chǔ)性地位鞏固時(shí)期的公共財(cái)政完善：公共財(cái)政體制的構(gòu)建

2002年11月8日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)召開(kāi)，明確了市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，強(qiáng)調(diào)要“健全統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系”。

這一時(shí)期我國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步壯大，國(guó)有企業(yè)改革穩(wěn)步推進(jìn)；個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展；市場(chǎng)體系建設(shè)全面展開(kāi)；開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展。2004—2011年每年GDP增速都達(dá)到9%以上，外貿(mào)總額世界第二，外匯儲(chǔ)備居世界首位，成為世界上最大的潛在市場(chǎng)，利用外資規(guī)模連續(xù)二十年居世界所有發(fā)展中國(guó)家之首，政府成熟運(yùn)用赤字和公債政策進(jìn)行逆風(fēng)向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了重要成就。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷成熟，我國(guó)實(shí)行了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置改革。政府將一部分公共事務(wù)管理需求轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織來(lái)共同承擔(dān)，同時(shí)，綜合事務(wù)在政府管理中的比例不斷攀升，政府職能之間的整合越來(lái)越重要，2008年我國(guó)推行了大部門(mén)制改革。大部門(mén)體制的推行一方面強(qiáng)化了政府職能部門(mén)的整合，使政府各職能部門(mén)具有很高的綜合性，有效地避免了政府職能交叉從而提高行政效率；另一方面抓“大”放“小”，把宏觀調(diào)控、提供公共服務(wù)、進(jìn)行社會(huì)管理放在了政府職能轉(zhuǎn)變的重要位置。全方位公共服務(wù)體系的建立和公共服務(wù)總量的增長(zhǎng)為改革開(kāi)放提供了有力的公共支持與保障。

1998—2012年我國(guó)逐步構(gòu)建了公共財(cái)政體制。公共財(cái)政以合理界定政府與市場(chǎng)職能為前提，大大增強(qiáng)了財(cái)政收支的“公共性”。2007年1月，我國(guó)按照“公開(kāi)透明、符合國(guó)情、便于操作”的原則，全面實(shí)施政府收支分類改革。財(cái)政收入方面，稅收收入占財(cái)政收入的比重下降，政府性基金收入規(guī)范增長(zhǎng)；房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)在營(yíng)業(yè)稅收入中所占的比重逐漸上升。財(cái)政支出方面，我國(guó)財(cái)政支出絕對(duì)規(guī)模和相對(duì)規(guī)模增長(zhǎng)，縮減了經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出和一般公共服務(wù)支出的比例，對(duì)“三農(nóng)”和涉及民生的教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障支出逐步增大。民生財(cái)政的改善、財(cái)政透明度的增強(qiáng)以及財(cái)政激勵(lì)機(jī)制的發(fā)揮，對(duì)于這一階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利提升起到了重要作用。

稅制改革方面，黨的十六屆三中全會(huì)提出，“完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供強(qiáng)有力的體制保障”，并提出“簡(jiǎn)稅制、寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的思路。新一輪的稅制改革自2004年起陸續(xù)啟動(dòng)。一是全面取消農(nóng)業(yè)稅；二是推行由生產(chǎn)型增值稅到消費(fèi)型增值稅的轉(zhuǎn)型改革，并且逐步實(shí)行營(yíng)改增；三是內(nèi)外資企業(yè)所得稅合并，實(shí)施新的企業(yè)所得稅法，實(shí)行公平稅收待遇；四是個(gè)人所得稅改革，縮小收入差距。

預(yù)算管理方面，全面推進(jìn)全口徑預(yù)算管理體系，一是將按資金性質(zhì)劃分的一般公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算全部納入統(tǒng)一管理，保證四本賬規(guī)范操作；二是統(tǒng)一預(yù)算口徑。2011年各級(jí)政府所有非稅收入全部納入預(yù)算管理，全面取消預(yù)算外資金，初步建立政府收入的四本賬。

這一階段財(cái)政改革的成果主要體現(xiàn)在：第一，實(shí)行了全口徑預(yù)算管理。通過(guò)積極推行部門(mén)預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，推動(dòng)非稅收入管理改革，已經(jīng)初步構(gòu)建起公共財(cái)政體制框架，形成了四類預(yù)算體系和兩類預(yù)算權(quán)力劃分。全口徑預(yù)算管理促進(jìn)了公共資源的透明高效配置，也增強(qiáng)了各級(jí)財(cái)政預(yù)算的財(cái)力來(lái)源、規(guī)模約束，加重了自收自支、自求平衡的責(zé)任，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和財(cái)源建設(shè)向依靠科技進(jìn)步、低投入、高效益的方向轉(zhuǎn)變。第二，民生財(cái)政改善。主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)，教育公平進(jìn)一步推進(jìn)，基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍繼續(xù)擴(kuò)大，社會(huì)保障體系建設(shè)取得突破性進(jìn)展，推進(jìn)節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。第三，市場(chǎng)待遇更加平等，內(nèi)外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一。新企業(yè)所得稅法實(shí)現(xiàn)了 “四個(gè)統(tǒng)一”，對(duì)于維護(hù)良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境具有重要意義。

（五）國(guó)家治理現(xiàn)代化與全球治理時(shí)期：現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)與大國(guó)財(cái)政建設(shè)

從國(guó)內(nèi)來(lái)看，這一時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主題主要是：第一，2012年黨的十八大提出要確保2020年完成全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)；第二，2013年11月12日，黨的十八屆三中全會(huì)將市場(chǎng)在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”調(diào)整到“決定性作用”；第三，2014年5月10日，習(xí)近平在河南考察時(shí)，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出的一系列變化，提出了我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增速降檔，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；第四，2016年11月10日習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議，提出要加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高供給體系質(zhì)量和效率。

從全球治理角度看，“一帶一路”成為中國(guó)在二十一世紀(jì)重要的對(duì)外經(jīng)濟(jì)構(gòu)想和倡議，為經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化提供了新動(dòng)力、新平臺(tái)。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)方案正引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)治理變革。在貿(mào)易投資領(lǐng)域，中國(guó)積極維護(hù)WTO作為世界貿(mào)易多邊體制的主渠道地位，推動(dòng)多哈回合取得進(jìn)展，同時(shí)尋求與有關(guān)貿(mào)易伙伴談判和簽署雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)議，推進(jìn)區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP），促進(jìn)貿(mào)易投資的便利化。在國(guó)際稅收領(lǐng)域，中國(guó)在實(shí)施增長(zhǎng)友好型的稅收政策的同時(shí)，幫助發(fā)展中國(guó)家提高稅收征管能力，促進(jìn)包容性發(fā)展。在國(guó)際貨幣體系領(lǐng)域，中國(guó)正積極推進(jìn)人民幣國(guó)際化進(jìn)程，中國(guó)正通過(guò)自己的力量修正現(xiàn)有的國(guó)際貨幣體系，最終將改變由歐美國(guó)家掌控的國(guó)際貨幣體系，而促成一個(gè)更加包容與多元化的國(guó)際貨幣新體系，與此同時(shí)，中國(guó)推動(dòng)建立亞投行也正逐步完善現(xiàn)有的國(guó)際經(jīng)濟(jì)體系。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境呼吁現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)和大國(guó)財(cái)政建設(shè)。2013年發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》以前所未有的高度對(duì)財(cái)政進(jìn)行了定位——“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，并提出建立“現(xiàn)代財(cái)政制度”的目標(biāo)。2014年出臺(tái)的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度作出具體描述，并且提出預(yù)算、稅制、事權(quán)與支出責(zé)任劃分領(lǐng)域三大改革任務(wù)。

2015年11月全國(guó)會(huì)計(jì)領(lǐng)軍（后備）人才培養(yǎng)工程畢業(yè)儀式上，原財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉強(qiáng)調(diào)要樹(shù)立大國(guó)財(cái)政理念。在大國(guó)財(cái)政建設(shè)的實(shí)踐中，我國(guó)始終堅(jiān)持統(tǒng)籌好內(nèi)外兩個(gè)大局的主要原則。首先，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，財(cái)政部門(mén)在沒(méi)有大規(guī)模刺激條件下促進(jìn)市場(chǎng)配置資源，著力調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)、惠民生，并著力防范和化解諸如地方債務(wù)等財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在此基礎(chǔ)上服務(wù)國(guó)家的大國(guó)戰(zhàn)略。其次，涉外財(cái)政基于“統(tǒng)籌內(nèi)外算大賬”的原則堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)與眼前相結(jié)合、國(guó)內(nèi)與國(guó)際相結(jié)合、政治與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，對(duì)與大國(guó)財(cái)政相關(guān)的涉外支出活動(dòng)做到好牌打成好局。第三，大國(guó)財(cái)政與大國(guó)稅務(wù)、大國(guó)金融之間協(xié)同配合。第四，財(cái)政部門(mén)與全國(guó)人大及其常委會(huì)緊密配合規(guī)范迅速審批涉外財(cái)政相關(guān)條約和協(xié)定，推動(dòng)大國(guó)財(cái)政建設(shè)。自大國(guó)財(cái)政概念提出以來(lái)，中國(guó)在大國(guó)關(guān)系和區(qū)域平衡等方面做出巨大貢獻(xiàn)，并通過(guò)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行等途徑發(fā)揮了中國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理體系中的作用，取得了較大的階段性成果。

二、中國(guó)財(cái)政改革四十年的基本經(jīng)驗(yàn)

回首中國(guó)改革開(kāi)放四十年的財(cái)政改革，可以明晰地看到，我國(guó)始終堅(jiān)持處理好以下三對(duì)關(guān)系，遵循了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的基本規(guī)律，這也是中國(guó)財(cái)政改革能夠取得輝煌成就的最主要原因。

（一）財(cái)政與國(guó)家治理

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)于財(cái)政的定位重新認(rèn)識(shí)、發(fā)掘和昭示了財(cái)政的重要地位和一直以來(lái)承擔(dān)的重要職能。財(cái)政收支的過(guò)程，實(shí)際上便是作為國(guó)家治理主體的政府履行職能的活動(dòng)。財(cái)政收支保障政府履職，財(cái)政職能覆蓋所有政府職能，可以說(shuō)財(cái)政是一項(xiàng)最具綜合性的基本政府職能。

財(cái)政是政治體系、經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系這三個(gè)子系統(tǒng)的媒介。正如財(cái)政社會(huì)學(xué)開(kāi)創(chuàng)者熊彼特所認(rèn)為的，當(dāng)現(xiàn)存財(cái)政體制開(kāi)始崩潰、新體制開(kāi)始產(chǎn)生時(shí)，對(duì)財(cái)政問(wèn)題展開(kāi)分析，是認(rèn)識(shí)社會(huì)的最有效的方法。因此，財(cái)稅改革在全面深化改革中總是處于核心樞紐位置，總是作為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口和先行軍。

（二）財(cái)政與市場(chǎng)化

財(cái)政是在市場(chǎng)環(huán)境中進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段，可以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。財(cái)政體制改革與市場(chǎng)化改革二者是相輔相成、協(xié)同并進(jìn)的關(guān)系：一方面，財(cái)政體制改革首先要適應(yīng)市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程；另一方面，財(cái)政體制改革也推動(dòng)市場(chǎng)化體制改革落地。二者之間的橋梁就是調(diào)整政府、市場(chǎng)關(guān)系，理清政府、市場(chǎng)邊界，明確市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，規(guī)范政府職能范圍。

從財(cái)政收入的角度而言，依據(jù)市場(chǎng)化程度和市場(chǎng)化進(jìn)程中各階段經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，完善稅制結(jié)構(gòu)，調(diào)整稅收負(fù)擔(dān)，實(shí)行稅收優(yōu)惠管理，并且調(diào)整財(cái)政支出的方向。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府大包大攬，直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這時(shí)財(cái)政支出的方向主要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)。隨著經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政取向轉(zhuǎn)化，由“錢(qián)”入手推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變就要求財(cái)政支出由生產(chǎn)領(lǐng)域向公共領(lǐng)域（民生、環(huán)保、教育、醫(yī)療，維護(hù)市場(chǎng)環(huán)境公平）傾斜；此外，在公共產(chǎn)品和服務(wù)提供中越來(lái)越多地采用政府與市場(chǎng)合作的形式。

（三）集權(quán)與分權(quán)

財(cái)政集權(quán)有利于中央政府集中財(cái)力，在特定時(shí)期能夠更大程度上體現(xiàn)財(cái)政政策的調(diào)控力度，然而一味地集權(quán)會(huì)導(dǎo)致體制僵化；財(cái)政分權(quán)可以激勵(lì)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，允許最了解地方發(fā)展問(wèn)題的地方政府制定更有針對(duì)性的財(cái)政政策，靈活高效調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)財(cái)政體制的變遷是集權(quán)與分權(quán)交替出現(xiàn)，有機(jī)統(tǒng)一的過(guò)程：統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制體現(xiàn)集權(quán)特點(diǎn)，包干制體現(xiàn)向地方放權(quán)讓利，分稅制再次收緊中央財(cái)權(quán)，公共財(cái)政和現(xiàn)代財(cái)政建設(shè)體現(xiàn)分權(quán)特征。實(shí)踐證明，只有適應(yīng)事權(quán)分配的財(cái)權(quán)分配才是合理的，財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分只有與經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程同步才是可行的，應(yīng)當(dāng)建立財(cái)政事權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，靈活應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，只有這樣才能利用好集權(quán)與分權(quán)各自的優(yōu)勢(shì)，有效提升財(cái)政體制的效率。

三、中國(guó)財(cái)稅改革展望

“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”，展望未來(lái)，中國(guó)的財(cái)稅體制改革應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)前已經(jīng)取得的輝煌成就，以宏觀的視野和開(kāi)放的心態(tài)省察國(guó)內(nèi)外形勢(shì)并作出清醒科學(xué)判斷，進(jìn)而把握未來(lái)的改革方向。

（一）現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)

現(xiàn)代財(cái)政制度必須服務(wù)于國(guó)家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，使財(cái)政實(shí)現(xiàn)其四項(xiàng)制度保障功能。具體而言，優(yōu)化資源配置需要放在大政府、大財(cái)政范疇下考慮，將國(guó)企、金融、資源等所含的國(guó)有成分融入進(jìn)去。維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一要求財(cái)政應(yīng)當(dāng)保證商品和勞務(wù)的自由流通和各類經(jīng)濟(jì)行為主體制度待遇的公平，同時(shí)需要清除市場(chǎng)壁壘，使市場(chǎng)資源配置公平、公開(kāi)、透明。促進(jìn)社會(huì)公平要求財(cái)稅制度應(yīng)調(diào)節(jié)社會(huì)各階層之間明顯的收入差距，做到橫向公平和縱向公平；更應(yīng)將創(chuàng)造公平的發(fā)展機(jī)會(huì)、平等發(fā)展、維護(hù)社會(huì)正義放在更為突出的位置，注重機(jī)會(huì)均等的起點(diǎn)公平和過(guò)程公平。實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安要求財(cái)政有效控制并化解經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)首先要堅(jiān)持法治化原則，財(cái)政資金的特殊性質(zhì)要求財(cái)政資金的收支管理必須納入法律體系進(jìn)行規(guī)范，使財(cái)政資金的使用體現(xiàn)其社會(huì)性和公益性，確保納稅人和政府之間健康的委托代理關(guān)系。其次要堅(jiān)持透明民主原則，增強(qiáng)政府財(cái)政管理的透明度，提高政府管理效率，提高政府決策水平。最后要注重治理技術(shù)的專業(yè)化，在財(cái)政收入預(yù)測(cè)、財(cái)政支出安排和國(guó)庫(kù)管理方面構(gòu)建專業(yè)技術(shù)體系。

（二）大國(guó)財(cái)政建設(shè)

構(gòu)建大國(guó)財(cái)政是我國(guó)財(cái)稅改革的重要思路，同時(shí)也是中國(guó)順應(yīng)世界發(fā)展潮流的必然選擇。在全球化大背景下，只有明確中國(guó)的國(guó)際定位、理清中國(guó)扮演的角色和承擔(dān)的責(zé)任，才能有效指導(dǎo)我國(guó)財(cái)政建設(shè)。應(yīng)當(dāng)注意的是，大國(guó)財(cái)政建設(shè)道阻且長(zhǎng)。目前中國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的財(cái)政職能發(fā)揮尚不充分，人民幣在SDR貨幣籃子中的權(quán)重不高、中國(guó)在世界銀行的投票權(quán)比例較低、在國(guó)際金融公司中的持股比例較低等一系列現(xiàn)象表明大國(guó)財(cái)政建設(shè)亟待推進(jìn)，而另一方面，國(guó)際貧富不均、金融風(fēng)險(xiǎn)蔓延等因素使得“逆全球化”趨勢(shì)顯現(xiàn)，國(guó)際財(cái)政合作難度升級(jí)。在這樣的背景下，大國(guó)財(cái)政建設(shè)應(yīng)當(dāng)注意向兩個(gè)方向延伸：既要依托和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)治理體系改革，又要不斷推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化和國(guó)際化。

1、提高財(cái)政集中性，是實(shí)現(xiàn)大國(guó)財(cái)政的重要保障。通過(guò)稅收和國(guó)債增強(qiáng)國(guó)家能力，財(cái)政強(qiáng)國(guó)要通過(guò)財(cái)政集中來(lái)實(shí)現(xiàn)，因此現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)要注重提高財(cái)政收入在政府收入中的比重，加大中央政府對(duì)財(cái)政資金的控制力度。

2、提升財(cái)政的可持續(xù)性，是大國(guó)財(cái)政持久性的重要保障。當(dāng)前需要給予高度關(guān)注的是地方政府財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題。針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，首先要摸清地方政府債務(wù)的產(chǎn)生根源；其次要注意到目前地方政府債務(wù)主要是地方自身為謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而主動(dòng)負(fù)債的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)化手段拓寬建設(shè)資金來(lái)源；最后還要重視地方政府債務(wù)制度的完善和債務(wù)規(guī)模的可控性。

3、提升財(cái)政實(shí)力，助力大國(guó)財(cái)政與大國(guó)經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展。在新常態(tài)下應(yīng)將可持續(xù)發(fā)展、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和共同富裕作為財(cái)政的重要使命，實(shí)現(xiàn)財(cái)政實(shí)力與經(jīng)濟(jì)實(shí)力的一體化發(fā)展，注重提高對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的駕馭能力和管理能力；應(yīng)該構(gòu)建良好的財(cái)政運(yùn)行體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)大國(guó)財(cái)政的健康運(yùn)行。

4、統(tǒng)籌全球，承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，不斷提升中國(guó)話語(yǔ)權(quán)。中國(guó)要積極承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，在量力而行的原則下，提供與自身能力相匹配的國(guó)際公共物品；加大在國(guó)際組織中的責(zé)任分擔(dān)和投票權(quán)；積極參與國(guó)際財(cái)經(jīng)治理體系建立和國(guó)際財(cái)經(jīng)秩序規(guī)則制定。

中國(guó)要在對(duì)外交流合作中主動(dòng)設(shè)置議題，不斷體現(xiàn)中國(guó)的發(fā)展理念，提升中國(guó)的話語(yǔ)權(quán)。積極參與多邊和雙邊對(duì)話機(jī)制，主動(dòng)設(shè)置議題，體現(xiàn)大國(guó)理念。推動(dòng)組建中國(guó)主導(dǎo)的多邊開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)，實(shí)施我國(guó)對(duì)外政策主張，體現(xiàn)大國(guó)政治意圖，提升強(qiáng)國(guó)實(shí)力。積極參與GPA談判，發(fā)揮大國(guó)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，為國(guó)內(nèi)企業(yè)爭(zhēng)取有利的國(guó)際環(huán)境。積極參與國(guó)際稅收治理，提升中國(guó)財(cái)稅話語(yǔ)權(quán)。

大國(guó)財(cái)政建設(shè)還需要增強(qiáng)財(cái)稅支持，助力我國(guó)企業(yè)“走出去”。要適時(shí)完善稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)，多舉措支持外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。■

[1]程謙.財(cái)政制度變遷與政策選擇[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.

[2]賈康，劉薇.構(gòu)建現(xiàn)代治理基礎(chǔ)——中國(guó)財(cái)稅體制改革40年[M].廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2017.

[3]江慶.新中國(guó)財(cái)政管理體制的變遷與完善[D].福州：福建師范大學(xué)，2004.

[4]李煒光，任曉蘭.財(cái)政社會(huì)學(xué)源流與我國(guó)當(dāng)代財(cái)政學(xué)的發(fā)展[J].財(cái)政研究，2013，（07）.