張一鳴

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

法治作為現(xiàn)代文明之基。黨的十八大提出要全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家。法治城市是法治國家的城市維度，是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的地方性實踐，對于提升城市治理法治化水平、推進法治中國建設具有重要意義。

一、法治政府：法治城市建設的前提和保障

城市，作為現(xiàn)代國家的文明之光，其城市治理水平一定程度上代表了國家治理水平，其城市法治化程度也很大程度上折射出國家法治化程度?？梢哉f，法治城市是現(xiàn)代法治國家的一個重要領域，法治政府是法治城市建設的核心內(nèi)容，也是法治城市建設的前提和保障。

（一）城市：現(xiàn)代國家的文明之光

城市，作為與鄉(xiāng)村相對應的范疇，是人口、經(jīng)濟、科技、文化、信息以及財富高度集中的區(qū)域，在現(xiàn)代國家中具有無與倫比的重要地位。城市作為國家經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的主要支柱和政治科技文化的中心，體現(xiàn)了人口、區(qū)域、空間、建筑的融合，體現(xiàn)了環(huán)境、產(chǎn)業(yè)、資源、管理、文化的融合。雨果夫指出：“城市是社會分工體系中的一個特定環(huán)節(jié)，是社會的經(jīng)濟體系組成部分，也是人的居住和生活方式的特殊形式和他們的特殊社會共同性，城市是完整的社會——經(jīng)濟綜合體，是科學技術進步中心，也是人們的經(jīng)濟、政治和精神生活的中心?！盵1]可以說，城市的發(fā)展水平代表了一個國家現(xiàn)代化的水平，是現(xiàn)代國家的文明之光。正如西奧多·帕克所言：“城市向來就是文明的壁爐，光和熱從那里向寒冷、黑暗的世界輻射?！盵2]

（二）法治城市：城市治理的法治化

法治城市是現(xiàn)代法治國家的一個重要領域，是城市生活各個領域的法治化，其基本含義是指在城市實行依法治理，確立法律在城市生產(chǎn)、生活、運營、管理等過程中具有最高的地位，它實現(xiàn)了對城市社會關系基本領域的全面控制和調(diào)整[3]。法治城市，意味著法律作為城市治理的最高準則和最高遵循，意味著城市社會中任何個人、任何組織沒有超越法律的特權，意味著全面確立依法治理的城市方略。法治城市就是城市治理的法治化，就是依法治國的城市化。法治城市建設的關鍵和核心在于打造法治政府，在于實現(xiàn)對公權力的制約和私權利的保護，在于構建系統(tǒng)完備的法治體系、普遍高效的法律規(guī)制、公平嚴格的行政執(zhí)法、公正公開的司法制度、專業(yè)高效的法律職業(yè)制度等等，就是要形成法律面前人人平等、公權力運行必受監(jiān)督、社會治理依法依規(guī)、城市管理民主參與的機制和方式，就是要樹立平等、自由、公平、競爭、契約、人權、程序等良法善治的價值體系作為城市精神價值依歸。法治政府建設的過程既是法治中國的地方生動實踐[4]，也是改善各級政府城市治理體系創(chuàng)新和法治化管理水平的有效載體①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)“推進城市建設管理創(chuàng)新”，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“深化行政執(zhí)法體制改革，加強城市管理綜合執(zhí)法機構建設，提高執(zhí)法和服務水平”，事實上也將城市建設法治化確立為實現(xiàn)“城市建設管理創(chuàng)新”的基本路徑與“深化行政執(zhí)法體制改革”的具體手段。。

（三）法治政府：法治城市建設的前提和保障

打造法治政府是法治城市的核心內(nèi)容，也是法治城市建設的前提和保障。政府作為依法治國的主要執(zhí)行者，作為城市運行的主要管理者，作為城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的主要推動者，其執(zhí)法水平、依法治理能力體現(xiàn)了一個城市法治化水平[5]。依法治國、建設社會主義法治國家必然要求打造法治政府，必然要求在經(jīng)濟、社會、文化等各個層面和各個領域都實現(xiàn)依法治理，必然要求法治作為國家經(jīng)濟生活、政治生活和社會生活的遵循和依歸。法治政府是建設法治國家和法治社會的基礎保障，法治城市是當代法治國家和法治社會的城市性目標，是當代國家法治建設的城市性維度，也是當代國家法治建設的城市性任務和縮影。法治城市必然要求法治政府的強力推動，通過實現(xiàn)城市治理方式的法治化，不斷提升城市經(jīng)濟、社會、文化生活的法治化水平，實現(xiàn)法治國家在城市層面的依法治理，繼而引領、帶動其他各個層面和各個領域的法治化建設。這既是法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”建設的一項重要任務，又是進一步優(yōu)化城市法治環(huán)境的重要途徑，對于深入推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，提高城市治理水平，具有重要的意義。

二、法治城市建設中的行政規(guī)制現(xiàn)狀：以市級政府規(guī)章備案審查為例

建設法治城市，法治政府是關鍵。而建設法治政府的關鍵是實現(xiàn)對政府行使行政權力的有效制約，其中重要的一個方面便是對政府行政立法權的有效規(guī)制②一般意義上，規(guī)制是指規(guī)范、制約。參見楊建順.規(guī)制行政與行政責任[J].中國法學，1996（2）：76-82.。2015年修訂的《立法法》賦予了設區(qū)的市級政府制定行政規(guī)章的權力，下文以市級政府規(guī)章（包括直轄市和設區(qū)的市政府規(guī)章，下同）的備案審查為例，分別從主體、制度和過程的視角，闡釋法治城市建設中的行政規(guī)制①本文意義上的行政規(guī)制是指各種有權監(jiān)督主體對政府制定具有約束力的各種行政規(guī)則的規(guī)范、制約和監(jiān)督，具體包括人大系統(tǒng)監(jiān)督、行政系統(tǒng)監(jiān)督和司法機關一定程度上的附帶審查監(jiān)督等，參見郭清梅.中國行政規(guī)定規(guī)制研究[M].北京:北京大學出版社，2017：2-3.。

(一)主體視角：缺乏統(tǒng)一的備案審查主體

就備案審查主體的視角而言，目前的政府規(guī)章缺乏統(tǒng)一的備案審查主體，存在多頭備案和審查主體權限交叉重合的問題，且相關備案審查機構和人員還存在配備不足的問題，這些不足都在很大程度上影響了備案審查主體合力的發(fā)揮。

1.多頭備案的問題使審查流于形式

根據(jù)《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》的規(guī)定，報送備案的政府規(guī)章包括省、自治區(qū)、直轄市政府制定的規(guī)章和設區(qū)的市、自治州政府制定的規(guī)章兩類。其中城市規(guī)章包括直轄市和設區(qū)的市制定的規(guī)章，直轄市政府制定的規(guī)章報備主體為國務院和本級人大常委會兩類，設區(qū)的市政府制定的規(guī)章報備主體有國務院、省、自治區(qū)人大常委會和政府、本級人大常委會四類。之所以出現(xiàn)人大系統(tǒng)和行政系統(tǒng)對政府規(guī)章多頭備案的問題，根源在于我國的憲政體制、政治架構、權力分配以及運行規(guī)則，造成了人大系統(tǒng)和行政系統(tǒng)在備案審查時“各敲各的鑼、各打各的鼓”的情況。這種多頭備案一是給規(guī)章制定機關增加了繁重的報備負擔，且不同的接收備案主體可能對于報備材料的形式、數(shù)量、格式等均有不同的要求，一定程度上影響了報備主體報送備案的積極性。二是多頭備案也造成了備案資源的浪費，使原本捉襟見肘的備案資源更加分散，很大程度上降低了備案工作的效率。三是多頭備案也容易導致人大系統(tǒng)和行政系統(tǒng)彼此之間的工作懈怠，往往出現(xiàn)備案時徒具形式，備案工作的形式審查更是虛有其表，導致備案效果不佳。

2.審查主體權限交叉重合

一般而言，備案主體同時也即審查主體，《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》賦予了審查主體所在法制機構承擔具體審查業(yè)務的職權。由于審查主體的交叉重合，可能導致實踐中要么重復審查，浪費了審查資源，要么相互推諉，或者僅僅進行形式審查，多重審查反而變成了“無從審查”，多頭監(jiān)督結果可能是無人監(jiān)督的狀態(tài)。同時，多重審查主體基于不同的審查視角可能審查結論并不一致，極端情況下如設區(qū)的市級政府規(guī)章報備審查后，市級人大常委會、省政府、省人大常委會以及國務院都存在著不同的審查意見，這些審查主體都是依據(jù)《立法法》或者《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)授權，其審查意見具有正當性、合法性和權威性，這時候以誰的審查意見和結論為主？這些不同審查主體之間如何有效協(xié)調(diào)？實踐中大部分地方立法均沒有就審查主體之間的銜接作出明確規(guī)定，即使存在審查意見不一致，可能更多是體制內(nèi)的非正式溝通。審查結果的不同，審查結果的運用以及協(xié)調(diào)機制的處理都是需要解決的問題。

3.審查機構和人員配備不足

市級人大常委會備案審查機構，普遍在人大常委會法工委設置備案審查處，備案審查處作為法工委下設處室之一，其人員力量也很難保證有效應對日益蓬勃的報備法規(guī)規(guī)章備案和審查需求。隨著設區(qū)的市政府獲得規(guī)章制定權導致規(guī)章制定數(shù)量大幅上漲，審查機構和人員力量顯得力不從心，盡管基本做到了有規(guī)（章）必備，但是有備必審、凡審必細方面依然存在問題。就設區(qū)的市人大常委會而言，截至2016年6月，273個新賦予地方立法權的設區(qū)的市（包括自治州）中，已有243個設立了人大常委會法制工作委員會，占89%，其中有49個是在《立法法》修改前設立的，有194個是在《立法法》修改后設立的。關于法工委內(nèi)設機構，多則4個，如河南省駐馬店市、江西省景德鎮(zhèn)市、山西省長治市、福建省莆田市，少則1個。其內(nèi)設機構人員編制也多則12個，如江西省景德鎮(zhèn)市，少則1個①參考第二十二次全國地方立法研討會會議交流材料之四：《各地人大及其常委會立法機構和立法隊伍建設的情況》，中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/20/content_1997858.htm（訪問日期：2018年5月10日）。?？梢?，在人員編制相對緊缺的情況下，要從事大量規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的備案審查工作，在機構配置以及人員配備方面均存在不足。

(二)制度視角：缺乏健全的備案審查制度

就備案審查制度的視角而言，政府規(guī)章備案審查方面還缺乏健全的啟動機制，主動審查和被動審查還未能實現(xiàn)有效銜接、互為補充，備案審查主體的法律責任和公眾參與保障等方面的制度還有待完善之處。

1.缺乏健全的啟動機制

一是主動審查制度有待完善。一般而言，凡是報備的政府規(guī)章都應該履行必要的審查手續(xù)，而不是在必要時才開展專門審查，即接受報備機關原則上“凡備必審”，而不是“可審可不審”[6]。但是，通過考察《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》以及各地關于政府規(guī)章備案審查相關的地方性法規(guī)等，可以發(fā)現(xiàn)政府規(guī)章的備案和審查兩個環(huán)節(jié)之間并非無縫銜接，備案后是否必然進入主動審查環(huán)節(jié)，主動審查的力度和深度如何，仍然存在一定的問題?？梢哉f，較之于被動審查，政府規(guī)章的主動審查啟動機制及其操作方式、運行模式還有不少模糊空間，主動審查制度還有不少待完善之處。實際上，作為政府規(guī)章備案機關的地方人大常委會法制機構以及上級政府法制機構日常事務性工作已十分忙碌，對于備案規(guī)章的接收、登記、報備管理等應該都能做到，但是全部開展主動審查工作，對日益新增的政府規(guī)章做到“凡備必審”，可能有些“有心無力”。備而不審，或者僅僅是開展形式審查更多是一種常態(tài)。

二是被動審查制度不盡健全。相對于主動審查，被動審查模式由于可以很大程度上減少規(guī)章備案審查部門的工作量，有助于提升審查質量和工作效率。被動審查又可以分為基于審查要求的審查和基于審查建議的審查。目前從實踐中來看，無論是基于審查要求還是基于審查建議提出的審查，政府規(guī)章有關備案審查的地方性法規(guī)和規(guī)章中均有相關的制度設計，但是實際運作中均極少啟動，具有立法審查啟動權的機關尚未對任何規(guī)章提出審查要求，這種要求審查啟動機制幾乎沒有實踐過，要求審查權也被置于可有可無之尷尬境地[7]。此外，各地有報道公民、法人或者其他組織對政府規(guī)章提出審查建議，有關地方性法規(guī)等也規(guī)定了對于審查建議的研究反饋制度，但是絕大多數(shù)建議審查的申請都石沉大海，這也在很大程度上打擊了公民、法人或者其他組織提出審查建議的積極性，不利于公民的民主參與。

2.缺乏有力的監(jiān)督機制

一是法律責任缺位。一方面，對于報備主體的法律責任有待進一步明確。對于報備主體的法律責任，《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定了三種處理措施：限期報送，通報批評，責令限期改正②參見《法規(guī)規(guī)章備案條例》第二十條。。此處的責任無論是通報批評作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種處罰方式，還是限期報送和責令限期改正作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種糾正措施，更多都是一種行政責任，并非真正意義上的法律責任。對于經(jīng)備案審查主體發(fā)現(xiàn)存在違法或者不當情形需改變或者責令重新制定，而制定主體拒不執(zhí)行的，其法律責任規(guī)定也有待進一步明確。此外，對經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)存在問題的規(guī)章在實際執(zhí)行過程中對公民的合法權益造成了侵害，這種情況下對于制定主體的法律責任也缺乏相關規(guī)定。另一方面，對于備案審查主體的法律責任有待進一步明確，《立法法》《監(jiān)督法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)均沒有作出規(guī)定。實踐中有部分地方對于備案審查機關未盡審慎審查義務、不予以依法糾正違法或者失當?shù)膱髠湟?guī)章作了規(guī)定，比如湖南規(guī)定政府法制機構不履行報備規(guī)章備案審查職責的，給予責令改正、通報批評、行政處分等責任處理方式①參見《湖南省規(guī)章規(guī)范性文件備案審查辦法》第十九條：政府法制機構違反本辦法規(guī)定，不履行備案審查職責的，由本級人民政府或者上級政府法制機構責令改正，逾期不改正的，給予通報批評。造成嚴重后果的，應提請有關行政機關對主管人員和其他直接責任人員給予行政處分。。這些責任追究也限于內(nèi)部的責任追究和行政處分，且相當部分的地方性立法中均沒有對備案審查主體的法律責任進行明確規(guī)定，也未作相應區(qū)分。

二是公眾參與保障機制缺位?，F(xiàn)有的參與機制主要集中于參與主體以及參與途徑的規(guī)定，對于公眾的參與保障方面卻少有規(guī)定。從參與主體、參與渠道和參與方式上看，首先是公民、法人或者其他組織作為公共參與的審查建議主體，其審查建議可能被采納也可能不被受理，其最終參與權還是取決于備案審查機關的“一念之間”。其次，可以邀請專家參與論證、召開聽證會、書面或者網(wǎng)絡形式征求意見，但這些參與形式和參與渠道的制度規(guī)定都是“可以”，而不是“應當”，是否啟動以及啟動何種公民參與最終取決于備案審查機關，所謂公眾參與難免流于形式。再次，對于審查建議的反饋機制規(guī)定不足，對于收到審查建議的及時反饋方面，僅有甘肅、浙江等地作出了規(guī)定。對于不屬于審查范圍的審查建議的反饋，雖然大部分地方做到了向審查建議人反饋，但是沒有進一步暢通參與渠道，并沒有直接將審查建議轉呈有權機關。

(三)過程視角：缺乏公開的備案審查過程

就備案審查過程的視角而言，政府規(guī)章備案審查工作在審查標準的明確和細化方面，在審查程序的時限、程序、過程、結果的公開透明方面，與公眾對政府信息公開的期待還有差距。

1.缺乏明確的審查標準

一是合法性審查標準存在模糊區(qū)。合法性審查標準包括是否符合法定權限、是否符合法定位階、是否符合法治體系協(xié)調(diào)一致性和是否符合程序性。其中，對于是否符合法定位階的規(guī)定，《立法法》《監(jiān)督法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》都沒有進行詳細規(guī)定，實際審查過程中可能需要依靠審查人員的專業(yè)判斷和自由裁量。對于審查是否違反上位法，由于審查主體的不同，其審查標準、審查依據(jù)、認知水平和價值判斷都有可能不同，不同的審查主體，不同的審查依據(jù)，不同的上位法認定，可能導致不同的審查結果②比如設區(qū)的市、自治州人大常委會對于報備地方政府規(guī)章，其審查依據(jù)應是法律、行政法規(guī)和省級、所在市、自治州級地方性法規(guī)，而不一定是省級政府規(guī)章；其所在省政府法制機構對于報備設區(qū)的市、自治州政府規(guī)章，其審查依據(jù)應是法律、行政法規(guī)和省級地方性法規(guī)和政府規(guī)章，而并不是所在市、自治州地方性法規(guī)；而所在省級人大常委會開展審查工作時，其依據(jù)應是法律、行政法規(guī)和省級地方性法規(guī)，而并不是省級政府規(guī)章和市級地方性法規(guī)。。對于是否符合法治體系協(xié)調(diào)一致性，《立法法》及《法規(guī)規(guī)章備案條例》所規(guī)定的規(guī)章之間事項規(guī)定不一致時應當改變或者撤銷一方規(guī)定的情形，并非是一種可具操作性的審查標準，更多是一種應然的處理狀態(tài)，是一種特殊的處理情形[8]。實踐中，市級政府規(guī)章涉及協(xié)調(diào)一致性的問題主要是政府規(guī)章與部門規(guī)章之間、政府規(guī)章之間、政府規(guī)章與地方性法規(guī)之間等幾種情況。

二是合理性審查標準難以把握。對于合理性審查，《立法法》《監(jiān)督法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》都將之表述為“規(guī)定是否適當”。對于適當性的評價和審查，存在一個自由裁量的價值判斷，對于超過明顯或者必要的程度，很多時候是定性的評價，難以做到客觀的量化和顯性化，從而導致了合理性審查標準的模糊化，也就減弱了規(guī)章備案審查制度的監(jiān)督功能。實踐中，很多地方對于合理性審查標準規(guī)定過于簡單，大部分都是照搬《立法法》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》關于“規(guī)章是否適當”的表述，并沒有進一步釋明審查標準和具體內(nèi)涵。這樣一來，合理性審查標準的含混模糊不利于具體審查工作的開展，也賦予了審查機關過大的自由裁量權，對于行政系統(tǒng)內(nèi)部審查還增加了對于同體監(jiān)督可能導致的體制性庇護之憂思，對于人大系統(tǒng)審查由于缺乏具體的審查標準，也就消減了備案審查制度的監(jiān)督力，也不利于規(guī)章制定機關對于制定標準的把握和規(guī)章質量的提升。

2.缺乏統(tǒng)一的審查程序

一是審查受理時限沒有相關規(guī)定。一方面對于政府規(guī)章的備案受理時限缺乏相關規(guī)定。《立法法》第九十八條和《法規(guī)規(guī)章備案條例》第三條分別規(guī)定了規(guī)章應當在公布后的30日內(nèi)進行報備，但具體報備受理時限并沒有作出規(guī)定。另一方面對于政府規(guī)章的審查受理時限缺乏統(tǒng)一規(guī)定。對于規(guī)章審查時限，《立法法》以及《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)都沒有作出明確的規(guī)定，導致在地方立法層面差異較大。無論是規(guī)章備案受理時限還是審查受理時限，無論是行政系統(tǒng)備案審查時限還是人大系統(tǒng)備案審查時限，受理時限的不統(tǒng)一，可能出現(xiàn)法律適用的不統(tǒng)一，不利于統(tǒng)一立法體制的建立。

二是審查過程沒有相關規(guī)定。審查過程中如何對報備規(guī)章進行審查的問題，《立法法》以及《法規(guī)規(guī)章備案條例》缺少明確的規(guī)定?！读⒎ǚā返诰攀艞l規(guī)定了主動審查條款，第一百條規(guī)定了審查意見的協(xié)商條款。各地對于報備規(guī)章的審查過程性規(guī)定也大體類似，如陜西規(guī)定省人大常委會審查機構認為報備規(guī)章存在問題的，應向常委會主任會議提出審查意見和處理意見報告，對于市政府規(guī)章交市人大常委會處理。實踐中，通過協(xié)商溝通的方式提出意見交換看法，可以說是基于一種內(nèi)部溝通協(xié)商的柔性機制，剛性約束和監(jiān)督權威性不足，一方面有著中國特色的體制內(nèi)協(xié)商成本低的優(yōu)勢，另一方面降低了審查工作的嚴肅性和權威性，也降低了審查工作的效率。

三是審查結果沒有公開?；趯彶榉绞降牟煌?，審查結論為公眾或者當事人所知悉也有不同的結果。對于主動審查來說，《立法法》并沒有規(guī)定對于報備規(guī)章審查結果的公開，《法規(guī)規(guī)章備案條例》規(guī)定了經(jīng)備案登記的規(guī)章，應當及時公布規(guī)章的目錄，實踐中中國政府法制網(wǎng)按月發(fā)布報備地方政府規(guī)章目錄，但并沒有涉及規(guī)章審查結果的公開①參見中國政府法制網(wǎng)備案工作欄目：http://www.chinalaw.gov.cn/col/col22/index.html（訪問日期：2018年4月1日）。地方立法實踐中，相當一部分地方對于報備規(guī)章審查結果并沒有公開的規(guī)定，網(wǎng)絡上能找到對于政府規(guī)章備案審查情況通報也僅限于福建、上海、貴州、重慶、江西等部分省市。對于被動審查來說，《立法法》第一百零一條規(guī)定了對于審查建議人“應當”反饋審查結論，對于社會公眾“可以”公開而并非應當反饋。實踐中地方性立法對于報備規(guī)章應相對人申請審查提出審查要求或者審查建議而啟動的審查，審查結果一般都做到了向申請人及時反饋，但是對于是否向社會公開則無此規(guī)定，可以公開也可以不公開。

三、法治城市建設中的行政規(guī)制創(chuàng)新：主體、制度和過程

針對法治城市建設中的政府規(guī)章備案審查制度中存在的問題和不足，改進及完善思路就是要圍繞備案審查制度的根本目的，即保護行政相對人合法權益、限制行政權力濫用、維護法制統(tǒng)一的目標，分析制度背后的缺陷原因和現(xiàn)實阻礙，在現(xiàn)有政治制度框架和法治體系下，盡可能增強政府規(guī)章備案審查制度的針對性、可操作性和實效性，從而真正發(fā)揮好這一具有中國特色的地方行政立法監(jiān)督制度的應有作用。

（一）主體創(chuàng)新：明確適格備案審查主體

在備案審查主體方面，要進一步暢通政府規(guī)章審查渠道，一是從備案審查機構著手，提升備案審查主體的獨立性和權威性，從而提升備案審查工作的整體效能。二是賦予公民參與更大的權重，賦予審查建議和審查要求同等待遇，從而提高公眾參與和提起審查建議的積極性，通過外力助推審查工作。三是探索擴大行政復議規(guī)范性文件審查范圍，將政府規(guī)章逐步納入行政復議受理范圍。四是探索規(guī)章備案審查與司法機關監(jiān)督的有效銜接，逐步完善法院有效參與的法律監(jiān)督體制。

1.明確適格備案審查主體

一是人大系統(tǒng)備案審查方面，由于政府規(guī)章的審查涉及法律知識和相關專業(yè)知識，從形成統(tǒng)一高效的政府規(guī)章備案審查機制出發(fā)，應該建立以備案審查專門機構為主，會同相關專門委員會開展備案審查的備案審查機制。這種“統(tǒng)一管理、相互協(xié)作”的工作機制，綜合發(fā)揮備案審查機構法律優(yōu)勢和專門委員會業(yè)務優(yōu)勢，具有“渠道通暢，監(jiān)督得力；職責明確，分工清晰；業(yè)務熟悉，工作高效”的特點[9]，有利于規(guī)范高效地開展好規(guī)章備案審查工作。在具體職責分工上，應以市級人大常委會備案審查機構監(jiān)督為主，以上級人大常委會備案審查機構監(jiān)督為輔（對于直轄市政府規(guī)章則不涉及上級人大常委會備案審查），本級人大常委會將備案審查情況報上級人大常委會，上級審查機構如有異議則可以退回要求重新審查，也可以自行組織審查。二是行政系統(tǒng)備案審查方面，應進一步夯實政府規(guī)章備案審查機關的機構和人員力量，強化隊伍建設，落實人員編制和經(jīng)費保障。在具體職責分工上，應以層級監(jiān)督為主。如對設區(qū)的市政府規(guī)章的備案審查，應以省、自治區(qū)政府備案審查法制機構審查為主，以國務院備案審查法制機構審查為輔，其中省、自治區(qū)政府備案審查法制機構，應將審查結果報國務院備案審查法制機構，國務院備案審查法制機構如有異議是可以退回要求重新審查，也可以自行組織審查。

2.賦予審查建議與審查要求同等待遇

審查要求和審查建議盡管一詞之差，兩者地位待遇懸殊，有關機關提出審查要求則必須啟動審查機制，公民、法人、其他組織提出審查建議則“視情”“視必要程度”啟動審查機制。盡管從現(xiàn)實國情以及政治體制角度，這樣不同待遇的安排具有一定的合理性，但是從法理上很難立住腳。憲法對于公民參與權和建議權的保護是明確的、積極的，《憲法》第四十一條明確規(guī)定公民對于國家機關擁有批評和建議權、對于國家機關違法失職行為有申訴、控告或者檢舉權，這種權利的行使不需要也不應附加其他任何條件限制和前置性的許可，這樣才能充分保證公民的合法權益。建議在被動審查的啟動上賦予公民、法人和其他組織提出審查建議與有關機關提出的審查要求實現(xiàn)平等對待，審查主體要迅速響應，及時啟動審查程序，不應也不必增加一道內(nèi)部預審視情啟動或者必要時才啟動的環(huán)節(jié)。至于是否會因賦予審查建議與審查要求同等待遇之后，實踐中審查建議提起將會迎來井噴之勢而使審查主體疲于應付的問題。實際上，由于審查主體的多重多元，如果明確了不同審查主體相應的審查分工和職責權限，以本級人大常委會主動審查為主，以上級政府和人大常委會被動審查為輔。這樣一來，基于提出審查建議而啟動的被動審查和主動審查可以區(qū)分開來，也相應減輕了審查機關的工作量，實踐中也不會導致審查主體疲于應付的情況。

3.擴大行政復議規(guī)范性文件審查范圍

由于行政復議具有其特有的監(jiān)督優(yōu)勢，將政府規(guī)章納入其復議范圍也就具有了必要性和可行性。一是從必要性角度來講，政府規(guī)章作為抽象行政行為，作為地方行政立法，主動接受行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督，具有天然的合理性，是在規(guī)章運行過程中避免因審查不嚴、把關不慎而侵害行政相對人合法權益的現(xiàn)實需要，也是行政系統(tǒng)上級機關對下級機關開展行政監(jiān)督的需要。二是從可行性角度而言，根據(jù)《憲法》和《地方組織法》規(guī)定，國務院有權“改變或者撤銷地方各級國家行政機關不適當?shù)臎Q定或命令”，上級人民政府有權“改變或者撤銷下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令”。同時，行政復議制度多年來的實踐，特別是在審查具體行政行為附帶抽象行政行為積累了相當豐富的經(jīng)驗，也為將政府規(guī)章納入復議范圍奠定了實踐基礎。三是在制度設計上，建議修改《行政復議法》并賦予行政相對人對政府規(guī)章提起附帶行政復議的權利。在行政復議的管轄和受理權限上，對提起政府規(guī)章附帶行政復議申請的，復議受理機關原則上仍然按照現(xiàn)行具體行政行為復議管轄范圍不變，但是受理機關在審查政府作出的具體行政行為認為其所依據(jù)的政府規(guī)章存在合法性問題時，可以徑送至對該規(guī)章有審查權的制定機關或者上級機關進行審查處理，并在一定期限內(nèi)答復。

4.完善法院有效參與的法律監(jiān)督體制

在目前的人大系統(tǒng)監(jiān)督和行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督并行的情況下，進一步擴大監(jiān)督范圍、尋求司法監(jiān)督亦成為一種可行的選擇。

一是從必要性角度而言，將政府規(guī)章納入行政訴訟附帶審查有利于保護公民和合法權益，有利于防止行政權力的濫用和恣意。將政府規(guī)章納入行政訴訟附帶審查也是確保行政復議和行政訴訟有效銜接。將政府規(guī)章附帶審查納入行政復議的范圍，如果沒有及時將規(guī)章附帶審查納入行政訴訟的范圍，那么對于當事人而言可能面臨有權提起行政復議對復議決定不服后卻無法提起司法救濟的尷尬境地。對于不服行政復議機關復議決定而求諸行政訴訟，法院對于復議附帶規(guī)章無權審查，也不利于保障當事人的救濟權。將政府規(guī)章納入行政訴訟附帶審查也是對于行政訴訟法的完善，是對于規(guī)章的“參照適用”的修正，也有利于行政訴訟制度內(nèi)在邏輯的完整。

二是從可行性角度而言，域外國家規(guī)章司法審查的實踐經(jīng)驗，特別是行政訴訟制度較為發(fā)達的西方國家對于行政規(guī)章的司法監(jiān)督方面的具體做法可以給我們提供有益的借鑒，并且將政府規(guī)章納入行政訴訟附帶審查并不影響現(xiàn)有司法體制和行政體制的運行與銜接，目前法院在行政訴訟審判依據(jù)中將規(guī)章作為“參照適用”的定位，本身在某種程度上就有一種“審查”的意味，將規(guī)章納入行政訴訟附帶審查也是目前司法體制可以承受的范圍，沒有改變?nèi)嗣翊泶髸@一根本政治制度，也不是西方意義上的“三權分立”，根本上都是全面深化依法治國、將權力納入監(jiān)督視野的必要舉措。

三是在制度設計上，建議修改《行政訴訟法》賦予行政相對人對政府規(guī)章提起附帶行政訴訟的權利。在提起審查的方式上，基于行政訴訟制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性考慮，對于直接提起規(guī)章審查的不予受理，可告知利害關系人向有權機關提出審查請求，或者直接將相關審查請求轉至有權機關，比如報備規(guī)章審查機關等。在行政訴訟的管轄和受理權限上，對提起行政訴訟附帶規(guī)章審查的，如附帶審查規(guī)章為設區(qū)的市政府規(guī)章，受理法院為中級人民法院，如附帶審查規(guī)章為直轄市政府規(guī)章，受理法院為高級人民法院。在審查結果的運用上，可規(guī)定人民法院在審理行政訴訟附帶規(guī)章審查請求的，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)政府規(guī)章存在違法或者不適當之處的，一方面不作為認定行政行為合法的依據(jù)，不予以參照適用，另一方面向制定機關和該規(guī)章備案審查機關提出處理建議，制定機關應在一定期限內(nèi)答復①人民法院對政府規(guī)章進行審查的標準以合法性審查為主、兼顧合理性審查，具體審查標準可參考《立法法》第九十六條。。

（二）制度完善：健全統(tǒng)一備案審查制度

在備案審查制度方面，要加快在國家層面對政府規(guī)章備案審查工作進行統(tǒng)一立法的步伐，進一步完善備案審查啟動機制，充分發(fā)揮好主動審查和被動審查的整體合力。同時，強化對于規(guī)章備案審查主體的監(jiān)督，健全公眾的參與保障機制，強化公眾的參與權、建議權和監(jiān)督權，健全備案審查公開機制。

1.在國家層面對政府規(guī)章備案審查工作進行統(tǒng)一立法

一是從必要性角度而言，由于《立法法》對于政府規(guī)章備案后審查、審查標準和程序、審查結果處理、不同審查主體審查結果沖突協(xié)調(diào)等均沒有涉及，《法規(guī)規(guī)章備案條例》對于行政系統(tǒng)與人大系統(tǒng)備案審查工作之間的關系、審查結果的沖突解決以及協(xié)調(diào)機制等也均沒有涉及，迫切需要從國家層面通過統(tǒng)一的立法來界定明晰。統(tǒng)一的立法安排能夠為限制行政權濫用、保護行政相對人合法權益、協(xié)調(diào)人大系統(tǒng)監(jiān)督和行政系統(tǒng)監(jiān)督關系提供一個較為合理的法制化平臺。

二是從可行性角度而言，自2007年《監(jiān)督法》實施以來，地方人大常委會對于包括政府規(guī)章在內(nèi)的規(guī)范性文件的備案審查工作的探索與實踐至今已有11年，絕大部分省份均出臺了涵括政府規(guī)章備案審查方面的地方性法規(guī)，并且相當多市級政府也按照《法規(guī)規(guī)章備案條例》的要求對政府規(guī)章的備案審查出臺了政府規(guī)章，對政府規(guī)章備案審查的啟動、受理、審查程序、審查標準、審查結果的處理、公眾參與、責任機制等方面作出了規(guī)定，這些地方層面的探索和成果為中央層面的統(tǒng)一立法提供了生動的實踐經(jīng)驗。對于新賦予行政立法權的市級政府如何有效監(jiān)督防止其濫用權力，對包括設區(qū)的市政府在內(nèi)的政府規(guī)章制定主體加大備案審查工作力度，是一個較為現(xiàn)實和合適的選擇。

三是在制度設計上，目前比較現(xiàn)實也較容易操作的是對國務院2001年出臺的《法規(guī)規(guī)章備案條例》進行大幅度修訂完善，這一方面是因為在現(xiàn)有行政法規(guī)基礎上進行適應形勢變化的修訂較之制定法律有更大的靈活性，另一方面《法規(guī)規(guī)章備案條例》頒布至今已有17年歷史，與《立法法》《監(jiān)督法》等有不少不一致之處，作為下位法的行政法規(guī)，確實也到了非修訂不可的地步。借此修訂契機，將十多年來規(guī)章備案審查最新的理論成果和實踐經(jīng)驗固化下來，有效解決審查主體不統(tǒng)一、啟動機制不健全、審查標準不明確、審查程序不統(tǒng)一、審查監(jiān)督及責任機制不明確等問題。此外，由于法律的位階高于行政法規(guī)，制定法律的要求和標準也要高于行政法規(guī)，先行修訂完善的行政法規(guī)在實踐中施行無礙，待條件成熟之時，再由行政法規(guī)升格，通過制定法律的形式進行規(guī)范，充分借鑒前期行政法規(guī)施行過程的經(jīng)驗，予以固化，從而充分發(fā)揮立法的整體效能。

2.完善審查啟動機制

一是強化主動審查制度。一方面強調(diào)以主動審查為主，明確主動審查的范圍，另一方面強調(diào)被動審查的支持和配合作用。針對《立法法》規(guī)定的政府規(guī)章多重備案制度，可以明確以本級人大常委會主動審查為主，以上級政府和人大常委會被動審查為輔①比如設區(qū)的市政府規(guī)章由設區(qū)的市人大常委會主動審查為主，由省、自治區(qū)政府和人大常委會以及國務院被動審查為輔；直轄市政府規(guī)章由本級人大常委會主動審查為主，由國務院被動審查為輔。。這樣一來既節(jié)約了由于多重備案審查而耗費的精力和資源，也大大增加了地方人大系統(tǒng)對于本級政府規(guī)章的立法監(jiān)督意識，充分調(diào)動了本級人大常委會開展備案審查工作的積極性和主動性，也充分釋放了審查資源，其他審查主體更加專注于有關機關或者公民、法人、其他組織提起的被動審查。二是完善被動審查制度。建議將規(guī)章之間是否規(guī)定不一致、是否規(guī)定不適當、是否違背法定程序也作為被動審查機制的啟動事由②現(xiàn)有的法條無論是《立法法》還是《法規(guī)規(guī)章備案條例》對于被動審查啟動的理由均是“相抵觸”規(guī)則，即認為規(guī)章同法律行政法規(guī)等相抵觸的，才可以啟動審查機制。而“相抵觸”規(guī)則一般理解為違反憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等上位法，或者超越法定的權限，這大大小于規(guī)章審查中的合法性認定標準，也就很大程度上限制了公民審查建議權的提起和被動審查機制的啟動。，這樣才能充分保障公民的參與權和建議權，也是切實踐行保障行政相對人合法權益的有效舉措。此外，基于審查建議的提出必要時才啟動審查機制，所謂的“必要”缺乏明確的界定，這使得審查主體掌握巨大的自由裁量權，也有悖于《立法法》和《監(jiān)督法》的立法初衷。建議此處的“必要時”應作擴大化理解，審查主體對于公民、法人和其他組織等提出的審查建議經(jīng)審查言之有據(jù)、具有合理性時即應啟動審查機制，即符合合理性、適當性要求時則視為“必要”，通過對公民、法人和其他組織審查建議權的充分尊重，實現(xiàn)切實維護行政相對人合法權益的目的。

三是完善審查建議反饋機制。對于是否告知、何時告知、告知的形式、告知的說明理由、告知后的權利救濟等予以明確。首先建立及時反饋和告知理由制度，審查主體收到審查建議后，應及時作出是否屬于審查范圍的決定，如不屬于審查范圍則不予受理并書面告知審查建議人審查結論和審查理由。其次建立審查異議權利救濟制度，審查建議人對于審查主體不啟動審查機制，或者對于審查結果和理由有異議的，應當允許當事人行使權利救濟，向審查主體的上級機關提出復查建議。最后強化備案審查結果運用，對于涉及備案審查規(guī)章的改變或者撤銷，應確保程序規(guī)范嚴肅，如由人大常委會提出規(guī)章撤銷程序，應遵循提案、審議、表決、公布等程序性要件，如由上級政府提出規(guī)章改變或者撤銷程序，應經(jīng)上級政府常務會議或者全體會議決定并公布。

3.健全備案審查監(jiān)督機制

一是健全公眾參與保障機制。進一步強化聽證制度和專家的參與論證制度，建議立法規(guī)定對涉及重大、復雜或者涉及群眾切身利益事項等類型的立法審查，應當舉行聽證，并且應當邀請專家參與論證，以提高立法審查的科學性和民主性。二是健全備案審查公開機制。應當貫徹公開透明原則，在備案審查全過程中盡可能做到信息公開、標準公開、程序公開、結果公開，借助備案審查公開機制消除社會公眾的疑慮，及時回應社會的關切。一方面建立主動公開機制，備案審查主體對于規(guī)章備案目錄、接受審查要求、審查建議及其處理情況、年度規(guī)章備案審查工作開展情況等都要及時公開。另一方面要充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，加強備案審查信息化建設，打造一個一體化、全覆蓋的規(guī)章備案審查工作信息平臺，實現(xiàn)規(guī)章發(fā)布、征求意見、提交審查建議、意見處理與回復等一系列信息對外公開的功能①近年來，備案審查信息平臺建設取得很大進展，全國人大備案審查信息平臺已于2016年底開通運行。地方層面，已有18個地方已經(jīng)建成或者基本建成地方備案審查信息平臺，還有其他13個地方正在抓緊進行，預計2018年上半年，所有省一級的備案審查信息平臺都要建成，并逐步往設區(qū)的市延伸。參見朱寧寧.向權力任性亮劍備案審查取得突破性進展[N].法制日報，2018-02-27（7）.。三是健全備案審查責任制度。一方面要強化規(guī)章報備主體責任，對報備主體和相關責任人員未履行報備責任，可以援引《地方組織法》和《公務員法》相關考核懲處規(guī)定②參見《地方組織法》第五十九條：縣級以上的地方各級人民政府行使下列職權：（四）依照法律的規(guī)定任免、培訓、考核和獎懲國家行政機關工作人員，《公務員法》第五十六條：處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。，也可以借鑒安徽對于責任細化的規(guī)定，對不按規(guī)定報送備案的，要求限期補報或者重新報送，對于拒不報送的，則可以采取通報批評、責令書面檢查、責令行政處分、給予撤職、免職、予以罷免等處理措施③參見《安徽省各級人民代表大會常務委員會實行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》第十九條：對不按本規(guī)定要求報送規(guī)范性文件的，法制工作機構或者承擔備案審查工作的機構應當通知制定機關限期補報或者重新報送。對拒不向常務委員會報送應當備案的規(guī)范性文件，或者拒不執(zhí)行常務委員會審議決定的，依照《安徽省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例》有關規(guī)定處理。《安徽省各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例》第五十六條：有前條所列行為之一的，常務委員會應當根據(jù)不同情況作下列處理：（一）對有關機關或者工作人員進行通報批評；（二）責成有關機關或者工作人員向常務委員會作出書面檢查；（三）責成有關機關、單位對責任人員給予行政處分；（四）對常務委員會任命的國家機關工作人員依法決定免職、撤職；（五）對人民代表大會選舉的國家機關工作人員向本級人民代表大會提出罷免案。有關機關、單位對責任人員的處理，應于交辦之日起三十日內(nèi)向常務委員會報告處理情況。。另一方面強化規(guī)章備案審查主體責任，對備案審查機關和相關責任人員不履行報備登記責任，怠于行使審查責任，或者審查發(fā)現(xiàn)問題不予以糾正的，給予通報批評、責令限期改正，并且視性質、情節(jié)和后果給予撤職、免職、罷免等處分。

（三）過程公開：細化備案審查程序

在備案審查過程方面，通過明確報備時限、受理時限、結果異議時限等審查時限，從形式審查、合法性審查、合理性審查等幾個維度進一步細化審查標準，逐步形成一個統(tǒng)一、固定、細化、可量化的審查標準。

1.明確審查時限

審查時限即審查主體對于報備規(guī)章的審查時效。時效制度的設立對于保障法律程序有效、便捷履行具有重要的意義，通過設置具體時間上的限制從而保障審查主體及時作為，防止久拖不決、消極作為乃至敷衍應付造成對公民、法人或者其他組織合法權益的侵害。畢竟，“遲到的正義非正義”?，F(xiàn)行的《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)以及各地方性立法中對規(guī)章備案審查時限的一些環(huán)節(jié)比如報備時限、受理時限、結果異議時限等進行了規(guī)定，但某些關鍵時間節(jié)點上仍然缺乏統(tǒng)一明確的時限要求④《立法法》第九十八條和《法規(guī)規(guī)章備案條例》第三條分別規(guī)定了規(guī)章應當在公布后的30日內(nèi)進行報備，但具體報備時限和審查時限并沒有作出規(guī)定。對于規(guī)章審查時限，《立法法》《監(jiān)督法》以及《法規(guī)規(guī)章備案條例》等法律法規(guī)都沒有作出明確的規(guī)定，各地關于規(guī)章備案審查的地方立法中對于受理時限有規(guī)定，但各有差異，也缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。。建議在受理時限上，各地應統(tǒng)一明確為自規(guī)章公布之日起30日內(nèi)進行報備，并在15日內(nèi)進行形式審查，符合條件的，予以備案登記，不符合條件的，要求15日內(nèi)補充報送或者重新報送。在審查時限上，建議審查主體收到審查要求、審查建議或者開展主動審查之日起60日內(nèi)完成對報備規(guī)章的審查工作，若有特殊情況或者涉及重大、復雜情形的，經(jīng)審查機構負責人批準可以延長30日。

2.細化形式審查標準

一是規(guī)范規(guī)章名稱，規(guī)章名稱一般稱“規(guī)定”“辦法”，但不得稱“條例”。二是規(guī)范規(guī)章文本格式要求，應當提交備案報告、規(guī)章文本和說明，并按照規(guī)定的格式裝訂成冊，一式十份。三是規(guī)范規(guī)章報送機構和范圍，設區(qū)的市政府規(guī)章要同時報設區(qū)的市人大常委會、省、自治區(qū)人民政府和人大常委會、國務院四重備案審查主體，直轄市政府規(guī)章同時報直轄市人大常委會、國務院兩重備案審查主體，缺一不可。四是規(guī)范規(guī)章文本的語言邏輯及內(nèi)容結構，要求規(guī)章文本的語義順暢、合乎邏輯，避免出現(xiàn)前后矛盾等錯誤。五是規(guī)范規(guī)章本文內(nèi)容避免與上位法大量雷同，避免規(guī)章文本對于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)抄襲、照搬照抄的現(xiàn)象，明確規(guī)章制定的必要性、價值和意義。通過前期備案登記管理階段的形式審查，通過相關內(nèi)容、格式、規(guī)范、結構、范圍等標準的細化，可以為后續(xù)啟動實質性審查，開展合法性審查、合理性審查和程序性審查奠定基礎。

3.細化合法性審查標準

合法性審查是對報備規(guī)章是否符合憲法、法律、行政法規(guī)、上級及本級人大及其常委會地方性法規(guī)等所進行的審查，主要包括規(guī)章制定主體是否合法、制定主體具有的權限是否合法、規(guī)章規(guī)定的內(nèi)容是否合法、是否存在違反上位法“相抵觸”情形。實踐中，最高人民法院發(fā)布的《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》，列舉了違法上位法以及違反法定權限的具體情形：一是下位法縮小上位法規(guī)定的權利主體范圍，或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權利主體范圍；二是下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權利，或者違反上位法立法目的擴大上位法規(guī)定的權利范圍；三是下位法擴大行政主體或其職權范圍；四是下位法延長上位法規(guī)定的履行法定職責期限；五是下位法以參照、準用等方式擴大或者限縮上位法規(guī)定的義務或者義務主體的范圍、性質或者條件；六是下位法增設或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件；七是下位法擴大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍；八是下位法改變上位法已規(guī)定的違法行為的性質；九是下位法超出上位法規(guī)定的強制措施的適用范圍、種類和方式，以及增設或者限縮其適用條件；十是法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可，或者增設違反上位法的行政許可條件，以及其他相抵觸的情形①參見最高人民法院 《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》，http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=84794（訪問日期：2018年 4月9日）。。這些情形是對于審判實踐的概括總結，具有相當?shù)钠毡樾院椭笇б饬x，也涵蓋了違反法定權限和“相抵觸”的情形，對于規(guī)章的合法性審查具有重要的借鑒意義。

4.細化合理性審查標準

合理性審查是對合法性審查的拔高和超越，是對行政法治的更高層次的追求，也是對“形式法治”的揚棄和超越。合理性審查主要著眼于報備政府規(guī)章內(nèi)容是否適當、是否客觀、是否公平公正，規(guī)章制定目的、動機是否符合一般法律理性和價值判斷，規(guī)章自由裁量權的設置是否符合法律的目的、原則和精神，具體規(guī)定是否符合本地區(qū)、本領域實際情況和具體需要等方面的因素。具體而言，合理性審查標準可以概括為以下幾點：一是制定目的和動機的正當性，即主觀上基于正當?shù)膭訖C，客觀上基于正當?shù)哪康?；二是所調(diào)整利益關系的平衡性，即個人利益、集體利益和國家利益之權衡，局部利益和全局利益之權衡，眼前利益和長遠利益之權衡；三是權利義務設定的相關性，即所設定權利義務必須基于正當因素的考量，考慮相關因素，排除不相關因素；四是義務負擔的合理性，即對象對人附加的義務基于人情常理；五是履行上的可能性，即規(guī)章客觀上具有可操作性、可行性；六是程序上的高效便民性，即實際施行方便行政相對人減輕運行成本[9]；七是目的和手段的法益相稱性，即規(guī)章為達目的所采取的手段、方式方法要和目的具有相當性，也即符合行政法所規(guī)定的“比例原則”①行政法上的“比例原則”包括必要性、妥當性和法益相稱性三個原則。。

四、結語

法治城市是當代法治國家和法治社會的城市性目標，法治政府是建設法治國家和法治社會的基礎保障，法治城市必然要求法治政府的強力推動。建設法治政府的關鍵是實現(xiàn)對政府行使行政權力的有效制約，其中重要的一個方面便是對政府行政立法權的有效規(guī)制。政府規(guī)章備案審查制度作為社會主義法治體系的重要組成部分，在維護國家法制統(tǒng)一、維護行政相對人合法權益、預防糾正政府規(guī)章違法失當?shù)确矫姘l(fā)揮了積極的作用，也是建設法治城市、打造法治政府的重要一環(huán)，但同時我們也要看到這一制度存在審查主體、啟動機制、審查標準、審查程序、監(jiān)督機制等方面存在的不足。本質上來說，面對政府規(guī)章備案審查制度的人大系統(tǒng)和行政系統(tǒng)雙重監(jiān)督問題，如何提升這一制度的公信力和約束性，特別是行政系統(tǒng)監(jiān)督如何避免“自己監(jiān)督自己”的“阿喀琉斯之踵”，一方面要承認這一制度是我國政治體制和時代發(fā)展的特定產(chǎn)物，制度運行有其合理性和便捷性，另一方面也要認識到這一制度可能存在的自我約束的風險，解決之道在于雙重備案審查時以人大系統(tǒng)監(jiān)督為主，在外部監(jiān)督有效發(fā)揮作用的情況下，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督發(fā)揮好輔助、配合作用，讓外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督有效結合、相得益彰，發(fā)揮這一制度的乘法效應[10]?？梢哉f，政府規(guī)章備案審查制度的出路在于強化人大系統(tǒng)對于規(guī)章報備的審核，在人大系統(tǒng)和行政系統(tǒng)雙備案通道的現(xiàn)有格局和政治體制之下，逐步明確以人大系統(tǒng)對于政府規(guī)章的備案審查為主，并在立法層面明確人大系統(tǒng)的審查意見作為最終結論，從而通過對于政府的規(guī)制創(chuàng)新助力法治城市創(chuàng)建。