馬 嵐

（南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院，江蘇南京 210023）

在中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)中，養(yǎng)老大多以個(gè)人和家庭事務(wù)的形式出現(xiàn)。新中國(guó)成立后，國(guó)有企業(yè)的單位福利和民政部門的社會(huì)福利有效地支持了家庭養(yǎng)老體系——退休金為大部分城市老年人提供了基本、穩(wěn)定的收入和醫(yī)療保障；養(yǎng)老服務(wù)是以行政方式提供剩余性的福利[1]，保障對(duì)象為“三無(wú)”“五?！比藛T，為這些沒有家庭和收入的老人提供基本生活來(lái)源和服務(wù)，起著托底保障的作用。除此之外，城市未就業(yè)人員和大部分農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題仍舊是由家庭來(lái)解決。因而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的養(yǎng)老服務(wù)實(shí)際上是一種完全的國(guó)家福利，目標(biāo)人群狹窄、服務(wù)內(nèi)容單一，保障水平低下。

改革開放以后，隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)、大規(guī)模頻繁的人口流動(dòng)、老齡化的加劇、平均壽命的延長(zhǎng)、由生育政策導(dǎo)致的家庭結(jié)構(gòu)的巨大變遷，以及市場(chǎng)化改革之下單位制度的消解，使得老年人的晚年生活逐漸溢出私人領(lǐng)域和單位福利的范疇，轉(zhuǎn)向一種需要由政府主導(dǎo)、社會(huì)部門共同支持的公共服務(wù)制度安排。政策作為國(guó)家行為的載體，是分析判斷國(guó)家大政方針走向的重要依據(jù)。養(yǎng)老服務(wù)政策是指政府為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)、保證老年人生活而出臺(tái)的政策，具有導(dǎo)向、調(diào)控和分配養(yǎng)老服務(wù)資源的功能[2]。

通過梳理改革開放以來(lái)我國(guó)出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)政策、審視四十年來(lái)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的演變過程，可以對(duì)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展導(dǎo)向、特點(diǎn)、成效、問題以及未來(lái)走向有個(gè)清晰的把握。改革開放四十年以來(lái)，我國(guó)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的一個(gè)核心概念就是“社會(huì)化”，最為突出的轉(zhuǎn)變就是對(duì)“社會(huì)化”的內(nèi)涵、特征和實(shí)現(xiàn)方式逐步有了科學(xué)、理性、適合中國(guó)國(guó)情的認(rèn)識(shí)。而對(duì)于這個(gè)概念的正確認(rèn)識(shí)、清晰界定以及在政策層面相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)對(duì)于我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的健康、迅速發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。

一、文獻(xiàn)回顧

近年來(lái)，在人口老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)之下，養(yǎng)老問題成為重大的國(guó)計(jì)民生問題，國(guó)家出臺(tái)的養(yǎng)老服務(wù)政策無(wú)論從數(shù)量、內(nèi)容還是導(dǎo)向、重點(diǎn)上都有了很大的變化，學(xué)者們從不同角度探討了新中國(guó)成立后我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的演變：劉曉靜根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的提供主體將我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展分為以家庭為主階段、社會(huì)福利社會(huì)化階段、政府責(zé)任凸顯階段[3]；施巍巍從福利多元主義的視角論述國(guó)家角色經(jīng)歷了由膨脹擴(kuò)張到收縮弱化再到調(diào)整加強(qiáng)的發(fā)展過程[4]；林卡則從養(yǎng)老服務(wù)政策目標(biāo)群體的角度分析了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的目標(biāo)定位從特定的福利需求人群向廣大老年群體擴(kuò)展的過程[5]；韓艷提出政策客體逐漸擴(kuò)大、養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目逐漸增多，更加凸顯社區(qū)居家養(yǎng)老方式的作用，更多運(yùn)用市場(chǎng)型、動(dòng)員型政策工具，更加關(guān)注政策效果，注重養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高等特點(diǎn)[6]；朱浩分析了自1986年以來(lái)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的探索，從初始階段的“政府包辦”到后來(lái)“養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化”的變遷，這種探索深刻體現(xiàn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特征[7]。

雖然上述研究都從宏觀層面討論了養(yǎng)老服務(wù)政策在幾十年跨度中的演變，但是大部分還都是停留在國(guó)家角色的調(diào)整、服務(wù)對(duì)象擴(kuò)大、養(yǎng)老方式變化的層面上，并沒有對(duì)貫穿其中的主導(dǎo)思想及其在不同時(shí)期的提法和表現(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)的分析，對(duì)“社會(huì)化”的討論也較少。

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的“社會(huì)化”，國(guó)內(nèi)的學(xué)者大多從養(yǎng)老服務(wù)提供主體的角度提出了自己的看法：王思斌提出“社會(huì)化”就是指注重發(fā)揮非正規(guī)系統(tǒng)——家庭的重要作用，以作為正規(guī)系統(tǒng)——政府和市場(chǎng)的有效補(bǔ)充和支持[8]；吳國(guó)卿認(rèn)為“社會(huì)化”應(yīng)重視和強(qiáng)化社區(qū)養(yǎng)老的作用，社區(qū)既是一個(gè)空間概念，也是一種養(yǎng)老模式，社區(qū)養(yǎng)老更符合老年人的心理特征和生活習(xí)慣[9]；姜向群認(rèn)為“社會(huì)化”是現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)的重要特點(diǎn)，其核心是通過社會(huì)途徑為老年人提供多方面的養(yǎng)老服務(wù)[10]；潘鴻雁認(rèn)為“社會(huì)化”就是由社會(huì)組織和企業(yè)分擔(dān)政府的公共服務(wù)職能，從而成為多元供給主體，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率[11]。因而學(xué)術(shù)界對(duì)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化內(nèi)涵的界定都集中在發(fā)動(dòng)、依托不同社會(huì)主體來(lái)擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)的供給。上述定義都是從一種靜態(tài)的、特征性的視角看待“社會(huì)化”，仿佛“社會(huì)化”本應(yīng)如此。而實(shí)際上，“社會(huì)化”是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程——對(duì)“社會(huì)”概念的認(rèn)識(shí)是動(dòng)態(tài)的、不斷深化的、日益明晰的，“社會(huì)化”的制度安排是從無(wú)到有、從粗淺到科學(xué)完備的。此外，從政策層面所反映出來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)“社會(huì)化”的演變，為我們呈現(xiàn)了一副更為宏觀、更為廣闊、更為制度化的“社會(huì)化”景象，它一方面與我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的變革息息相關(guān)，體現(xiàn)了改革開放對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的沖擊和影響；另一方面反映了社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)體制變革的回應(yīng)，凸顯了國(guó)家層面建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的導(dǎo)向、重點(diǎn)和成效，這是在中國(guó)語(yǔ)境中具有中國(guó)特色的養(yǎng)老服務(wù)政策路徑探索，逐漸形成并完善養(yǎng)老服務(wù)的“中國(guó)模式”[12]。

二、改革開放以來(lái)中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的政策路徑

改革開放以來(lái)的四十年間，我國(guó)的人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化。尤其在2000年進(jìn)入老齡社會(huì)以后，持續(xù)的低生育水平和人口預(yù)期壽命的不斷提升使得中國(guó)人口老齡化開始了加速的進(jìn)程，如何應(yīng)對(duì)老齡社會(huì)的挑戰(zhàn)已經(jīng)成為中國(guó)政府和全社會(huì)都關(guān)注的問題?；仡櫢母镩_放至今我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的演變過程，可以根據(jù)社會(huì)化的不同內(nèi)容和不同程度分為四個(gè)階段。

（一）第一階段（1978—1998年）老齡問題開始進(jìn)入國(guó)家視野

1982年，中國(guó)首次參加世界老齡大會(huì)，并在會(huì)上就中國(guó)老齡問題現(xiàn)狀作了發(fā)言。會(huì)議主要討論了世界人口老齡化的形勢(shì)，導(dǎo)致人口老齡化的決定性因素和人口老齡化對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響。會(huì)議得出的一致認(rèn)識(shí)是老齡問題絕不僅是發(fā)達(dá)國(guó)家特有的現(xiàn)象，今后發(fā)展中國(guó)家的人口老齡化無(wú)論就規(guī)模和速度而言都將超過發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)達(dá)到的水平。這次會(huì)議一方面將中國(guó)老齡化納入了世界老齡化的進(jìn)程之中，另一方面標(biāo)志著我國(guó)的老齡化問題進(jìn)入了國(guó)家視野，中國(guó)政府開始認(rèn)識(shí)、了解、重視老齡問題。

1989年，國(guó)家首次在政府工作報(bào)告中提出“人口老齡化越來(lái)越成為我國(guó)社會(huì)的重要問題，各地區(qū)、各部門都應(yīng)關(guān)心老年工作”。1994年，出臺(tái)首個(gè)老齡工作發(fā)展綱要——《中國(guó)老齡工作七年發(fā)展綱要（1994—2000年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）?！毒V要》指出，我國(guó)人口正在迅速老齡化，人口老齡化會(huì)給社會(huì)帶來(lái)一系列問題和影響。提出發(fā)展生產(chǎn)力是解決老齡問題的根本對(duì)策，堅(jiān)持家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合的原則，積極建立和完善社會(huì)養(yǎng)老保障制度，增加老年人福利設(shè)施，擴(kuò)大社會(huì)化服務(wù)范圍?！毒V要》也是我國(guó)第一次對(duì)老齡問題的系統(tǒng)、科學(xué)表述，對(duì)應(yīng)對(duì)老齡化做出了積極的規(guī)劃和部署，是國(guó)家層面對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的早期探索。

1996年頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》，這是我國(guó)首部老年人權(quán)益保障法，開啟了中國(guó)老齡工作新時(shí)代，標(biāo)志著我國(guó)老齡工作進(jìn)入法制化軌道。在養(yǎng)老服務(wù)方面，《老年權(quán)益保障法》主要明確了兩方面的內(nèi)容：一是家庭贍養(yǎng)與扶養(yǎng)，對(duì)主要養(yǎng)老方式、贍養(yǎng)人概念和義務(wù)做出具體規(guī)定。二是社會(huì)保障，對(duì)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度功能、養(yǎng)老金的發(fā)放和來(lái)源、城市“三無(wú)”老年人和農(nóng)村“五保戶”的供養(yǎng)主體、政府老年人救濟(jì)、撫養(yǎng)扶助協(xié)議做出具體規(guī)定[13]。

總的來(lái)講，2000年以前中國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的觀念還沒有形成，老年人的服務(wù)內(nèi)容多屬于社會(huì)福利與社會(huì)救濟(jì)的范疇，政府服務(wù)的對(duì)象基本限于孤寡老人和生活困難老人，主要通過福利院、敬老院、光榮院等收養(yǎng)性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)完成。1999年，中國(guó)正式邁入老齡化社會(huì)，老齡化的嚴(yán)峻形勢(shì)使得養(yǎng)老服務(wù)成為一種廣泛而緊迫的社會(huì)需要，因此一系列加強(qiáng)老年保障、推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策開始出臺(tái)。

（二）第二階段（1999—2006年）：養(yǎng)老服務(wù)由“福利性”向“社會(huì)化”拓展

1999年10月，全國(guó)老齡工作委員會(huì)依法設(shè)立。各省、自治區(qū)、直轄市全面頒布老年工作條例，陸續(xù)依法設(shè)立老齡工作機(jī)構(gòu)，編制實(shí)施老年事業(yè)規(guī)劃。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)開始有了制度化的組織機(jī)構(gòu)和管理機(jī)制。

新中國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)，發(fā)端于福利院、敬老院，靠這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村“五?！焙统擎?zhèn)“三無(wú)”對(duì)象供養(yǎng)和服務(wù)。2000年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等十一部委《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見》，以解決公辦福利機(jī)構(gòu)資金不足、數(shù)量少、服務(wù)水平低、服務(wù)對(duì)象有限的問題。這是國(guó)家養(yǎng)老文件中第一次明確出現(xiàn)“社會(huì)化”的提法，這個(gè)文件著重解決兩個(gè)問題，一是減輕國(guó)家在興辦和運(yùn)營(yíng)福利機(jī)構(gòu)上的財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)行投資主體多元化，采取國(guó)家、集體和個(gè)人等多渠道投資方式。二是要求拓寬福利機(jī)構(gòu)的服務(wù)面，實(shí)行服務(wù)對(duì)象公眾化。可以看出，社會(huì)化概念其實(shí)最初是相對(duì)于“福利性”而言的，意在通過擴(kuò)大投資主體和服務(wù)對(duì)象讓養(yǎng)老服務(wù)等同于純福利性之間關(guān)系慢慢松綁。

2005年民政部出臺(tái)《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》，鼓勵(lì)和支持社會(huì)辦福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展。之后《民政事業(yè)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》明確指出繼續(xù)發(fā)展以老年人、孤兒、殘疾人為主補(bǔ)缺型的福利事業(yè)，兼顧發(fā)展面向社會(huì)公眾制度型的福利事業(yè)?？梢钥闯觯@個(gè)階段雖然提出了“社會(huì)福利社會(huì)化”的思路，但仍然是以福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)為主導(dǎo)的，屬于“補(bǔ)缺型”的養(yǎng)老服務(wù)，重點(diǎn)在于為需求最迫切的孤老優(yōu)撫對(duì)象提供的“托底保障”。

除了福利機(jī)構(gòu)的社會(huì)化，在這個(gè)階段，還出現(xiàn)了“社會(huì)”的另一種用法。2000年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)老齡工作的決定》明確，“堅(jiān)持家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老相結(jié)合，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的積極作用，建立和完善老年社會(huì)服務(wù)體系”，第一次明確提出“建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”。這里我們看到了“社會(huì)”的另一種內(nèi)涵，即“社會(huì)”和“養(yǎng)老”作為固定搭配，是與家庭、社區(qū)并列的一種相對(duì)而言的一種養(yǎng)老方式。更明確地講，這里的社會(huì)養(yǎng)老就是專指機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，并且偏重于強(qiáng)調(diào)福利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這個(gè)文件是進(jìn)入新世紀(jì)后對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)做出的總體規(guī)劃，但此時(shí)仍舊將家庭養(yǎng)老定位為最傳統(tǒng)、最普遍的養(yǎng)老載體和養(yǎng)老方式，希望充分發(fā)揮其在應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)中的基礎(chǔ)性作用，而名曰“社會(huì)養(yǎng)老”的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的定位仍舊是補(bǔ)充性的。

（三）第三階段（2006—2012年）：形成了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的概念和體系

經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升為國(guó)家強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)提供了必要的基礎(chǔ)和支持，這個(gè)階段，養(yǎng)老問題作為重要的社會(huì)問題被加以重視，“養(yǎng)老服務(wù)”成為一個(gè)獨(dú)立的、專有的概念開始被使用。

2006年2月9日，老齡委等十一部門聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），第一次明確提出“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的概念、重要性以及多種實(shí)現(xiàn)方式，要求建立“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”?！梆B(yǎng)老服務(wù)業(yè)”的提法，標(biāo)志著養(yǎng)老服務(wù)開始從社會(huì)福利的范疇向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)向，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是為老年人提供生活照顧和護(hù)理服務(wù)，滿足老年人特殊的生活需求和精神需求的服務(wù)行業(yè)，其中含有建設(shè)一個(gè)獨(dú)立、完整、科學(xué)、健康的業(yè)態(tài)體系的內(nèi)涵?！胺?wù)體系”則意味著養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)包含不同部分的整體，內(nèi)部存在一定的結(jié)構(gòu)性、秩序性和相互聯(lián)系，體系反映了類別的細(xì)分、復(fù)雜性的增加，也意味著協(xié)調(diào)性、整體性的提升?！兑庖姟分袑⒕蛹茵B(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老并列為這個(gè)服務(wù)體系的三個(gè)組成部分，也標(biāo)志著居家養(yǎng)老服務(wù)被提上了國(guó)家日程。

黨的十七大開始關(guān)注治理和改善民生，確立了“老有所養(yǎng)”的民生發(fā)展目標(biāo)，在國(guó)家的政策體系中將服務(wù)對(duì)象“社會(huì)化”，表明此后政策對(duì)象就不僅僅是處于“托底”范圍內(nèi)的“三無(wú)”“五?！崩先肆?，而是面向全體老年人。黨的十七屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出“優(yōu)先發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，培育壯大老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”的要求，第一次將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)納入國(guó)家五年規(guī)劃的范圍。至此，“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”的概念基本成形——“養(yǎng)老服務(wù)”的提法之前加上了“社會(huì)”，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)是包括“養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)”和“養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)”兩部分，正式明確了在國(guó)家福利范圍之外的“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”的制度性定位。

2011年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》對(duì)老齡事業(yè)的發(fā)展做出了新的部署，“積極應(yīng)對(duì)老齡化”是總體要求，發(fā)展思路從2000年“建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”到2006年的“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”，此次再次調(diào)整為“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”。新的養(yǎng)老服務(wù)體系的提出，表明我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策在總體架構(gòu)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)上都有了新的布局：從“家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)”到“居家為基礎(chǔ)”從“社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充”到“機(jī)構(gòu)為支撐”，從“養(yǎng)老機(jī)制”到“養(yǎng)老服務(wù)體系”，雖然只有幾字之差，但體現(xiàn)了政府對(duì)居家養(yǎng)老概念、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職能和養(yǎng)老服務(wù)體系的重新認(rèn)識(shí)。

首先，所謂“養(yǎng)老服務(wù)體系”，“服務(wù)”貫穿了體系中“居家”“社區(qū)”及“機(jī)構(gòu)”三種養(yǎng)老方式，也成為三種養(yǎng)老方式的共同特征。服務(wù)是指從業(yè)者為了滿足他人和社會(huì)需要，采取正當(dāng)合法的手段所進(jìn)行的職業(yè)活動(dòng)和結(jié)果，其本質(zhì)上就具有社會(huì)性和職業(yè)化的含義，因而家庭照料并不能稱為“服務(wù)”。其次，用“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”來(lái)替代過去的“社會(huì)養(yǎng)老”，是對(duì)“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”與“社會(huì)養(yǎng)老”關(guān)系的重新界定，表明社會(huì)養(yǎng)老并不僅僅等同于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老只是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中的一種。第三，從“機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”到“機(jī)構(gòu)為支撐”，機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)體系中的作用和地位發(fā)生了變化，反映出國(guó)家希望養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠在老齡化不斷加重、傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老不斷弱化的現(xiàn)實(shí)情況中發(fā)揮中流砥柱的作用。

此后，養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入了科學(xué)規(guī)劃的階段。2011年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，這是新中國(guó)成立以來(lái)第一部社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的專項(xiàng)規(guī)劃，將發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)提升到影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度。其中全面分析了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)面臨的形勢(shì)和挑戰(zhàn)，明確提出了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的內(nèi)涵、功能定位、指導(dǎo)思想和基本原則，系統(tǒng)規(guī)劃了我國(guó)“十二五”期間養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、政策和保障措施。這是指導(dǎo)“十二五”時(shí)期我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，也是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)制度化進(jìn)程中的里程碑，至此，國(guó)家為養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的實(shí)現(xiàn)勾畫了一幅藍(lán)圖。

在這個(gè)階段中，養(yǎng)老服務(wù)政策數(shù)量不斷增多、內(nèi)容進(jìn)一步完善，政府在養(yǎng)老服務(wù)政策制定上思路更加清晰，將科學(xué)規(guī)劃、引導(dǎo)發(fā)展作為首要職責(zé)，為社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提供了良好的制度環(huán)境，國(guó)家責(zé)任逐漸強(qiáng)化。

（四）第四階段（2013年至今）：養(yǎng)老服務(wù)體系的全面社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化

黨的十八大報(bào)告中明確提出“要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)”?！胺e極”和“大力”這兩個(gè)詞，既反映了我國(guó)養(yǎng)老問題的嚴(yán)峻性，同時(shí)也表明了新一屆政府應(yīng)對(duì)老齡化的態(tài)度和決心，這是黨中央針對(duì)日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢(shì)做出的戰(zhàn)略部署，也是我國(guó)政府把養(yǎng)老服務(wù)從家庭事務(wù)提升到國(guó)家政策的重大舉措。在這種主導(dǎo)思想和發(fā)展思路的指引之下，我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)入了全面展開、加速發(fā)展的階段，包括機(jī)構(gòu)管理、評(píng)估體系、人才培養(yǎng)、社會(huì)化發(fā)展、資金支持、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智慧養(yǎng)老等各方面的政策、法規(guī)紛紛出臺(tái)。這些文件，一方面是為養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展提供良好的政策條件、社會(huì)環(huán)境及智力支持，另一方面是從內(nèi)部?jī)?yōu)化結(jié)構(gòu)、提升質(zhì)量，加強(qiáng)其應(yīng)對(duì)老齡化的可及性、效用性、及時(shí)性以及服務(wù)質(zhì)量的高低。

由于缺乏上位法律法規(guī)的授權(quán)，民政部門無(wú)法對(duì)擅自設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行使行政許可權(quán)。2013年新修訂的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》開始實(shí)施后，為規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立運(yùn)行和管理，民政部正式啟動(dòng)了配套規(guī)章的制定工作。2013年6月《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》先后出臺(tái)。兩個(gè)辦法的出臺(tái)并不僅僅是監(jiān)管的法律依據(jù)，還是行業(yè)的指導(dǎo)性方案，對(duì)于社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的促進(jìn)作用，這兩個(gè)辦法的出臺(tái)是非常及時(shí)的。

這個(gè)階段，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的導(dǎo)向愈加清晰：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》《民政部關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》，都意在加快發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，探索公建民營(yíng)、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)等多種養(yǎng)老服務(wù)供給方式，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。2014年，政府相關(guān)部門又相繼出臺(tái)了《關(guān)于做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》《關(guān)于民政部門利用福利彩票公益金向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于鼓勵(lì)外國(guó)投資者在華設(shè)立營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從事養(yǎng)老服務(wù)的公告》。2015年出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》，繼續(xù)支持鼓勵(lì)民營(yíng)資本、外國(guó)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。2016年10月，發(fā)改委出臺(tái)《促進(jìn)民間投資健康發(fā)展若干政策措施》，確保各類投資主體進(jìn)入社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域一視同仁，重點(diǎn)解決民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在設(shè)立許可、土地使用、醫(yī)保對(duì)接、金融支持、人才培養(yǎng)等方面的難題。2016年《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》《關(guān)于支持整合改造閑置社會(huì)資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》都意在有效增加供給總量，更好地滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求。此階段養(yǎng)老服務(wù)政策主要集中在養(yǎng)老服務(wù)供給方式創(chuàng)新以及養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提高上，為養(yǎng)老服務(wù)體系化、社會(huì)化建設(shè)的進(jìn)一步延伸。2017年2月，民政部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的積極性，降低創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入的制度性成本，營(yíng)造公平規(guī)范的發(fā)展環(huán)境。2018年初，“全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)”就被民政部明確列為2018年重點(diǎn)工作任務(wù)之一。

總的來(lái)講，這個(gè)時(shí)期政府在養(yǎng)老服務(wù)政策制定上思路更加清晰，政策的數(shù)量和內(nèi)容都得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，主要集中在養(yǎng)老服務(wù)供給方式創(chuàng)新以及養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提高上，是養(yǎng)老服務(wù)體系化、社會(huì)化建設(shè)的進(jìn)一步延伸。

三、養(yǎng)老服務(wù)政策“社會(huì)化”的內(nèi)涵演變

養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化，是中國(guó)特有的一個(gè)概念和歷史過程，與中國(guó)的歷史遺存、改革路徑、現(xiàn)實(shí)國(guó)情密切相關(guān)。它體現(xiàn)的是在改革開放的大背景、新形勢(shì)中，養(yǎng)老服務(wù)所作出的適應(yīng)和調(diào)整。

（一）對(duì)“社會(huì)”概念的認(rèn)識(shí)和界定

養(yǎng)老服務(wù)“社會(huì)化”的概念，最早出現(xiàn)于在1999—2006年這個(gè)階段中，“社會(huì)”一詞在不同語(yǔ)境中有著兩種截然不同的含義和用法，即廣義的和狹義的“社會(huì)”：一是“社會(huì)”常常與“福利機(jī)構(gòu)”同時(shí)出現(xiàn)，如“關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化”“支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)”，在這里“社會(huì)”意指拓展福利機(jī)構(gòu)的興辦主體，意在擴(kuò)大投資來(lái)源以減輕國(guó)家在興辦和運(yùn)營(yíng)福利機(jī)構(gòu)上的財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二種用法是在早期國(guó)家的養(yǎng)老服務(wù)框架中，“社會(huì)養(yǎng)老”與家庭養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)是三種并列、有所區(qū)別而相互補(bǔ)充的養(yǎng)老方式，其劃分標(biāo)準(zhǔn)是老年人的居住地，因而“社會(huì)”是外在于“家庭”和“社區(qū)”的，“社會(huì)養(yǎng)老”實(shí)質(zhì)上就是指機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，并且是福利機(jī)構(gòu)，這是狹義的“社會(huì)”概念。一種是主體性的，一種是地點(diǎn)性的。

到了第三階段，隨著“社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)”的概念正式出現(xiàn)在官方話語(yǔ)中并從此成為我國(guó)養(yǎng)老事業(yè)的核心概念，對(duì)于“社會(huì)”的用法更加清晰、逐漸定型。將“社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充”更改為“機(jī)構(gòu)為支撐”，這標(biāo)志著將“社會(huì)養(yǎng)老”不再簡(jiǎn)單等同于“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”?！吧鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等三個(gè)有機(jī)部分組成，那么就是說(shuō)“居家”“社區(qū)”和“機(jī)構(gòu)”都屬于社會(huì)的范疇，至此“社會(huì)”狹隘的地點(diǎn)性含義徹底被摒棄，這使得“社會(huì)”概念有了回歸其本身廣泛內(nèi)涵的可能性。

（二）養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的內(nèi)涵和主要內(nèi)容

“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，打破行業(yè)界限，開放社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，采取公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買服務(wù)、補(bǔ)助貼息等多種模式，引導(dǎo)和支持社會(huì)力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。鼓勵(lì)城鄉(xiāng)自治組織參與社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。充分發(fā)揮專業(yè)化社會(huì)組織的力量，不斷提高社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)水平和效率，促進(jìn)有序競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，實(shí)現(xiàn)合作共贏?！被凇吧鐣?huì)”第一種含義的拓展和深化，這一段話是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化概念的全面詮釋，主要包含以下幾層意思。

一是服務(wù)對(duì)象由“剩余型”向“普惠型”轉(zhuǎn)變。當(dāng)下所提的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)從針對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)人的“三無(wú)”“五保”老人的基本生活保障，拓展至為面向全社會(huì)有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人提供服務(wù)，由原先“剩余型”向“普惠型”的養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變。但是，這種“普惠型”并不意味著國(guó)家將全體老年人的養(yǎng)老事務(wù)全部包攬，也不意味向每一位老人的每一項(xiàng)服務(wù)都是免費(fèi)的，而是說(shuō)養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)是面向全部有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人，以滿足他們的養(yǎng)老需求為根本目標(biāo)。其中，根據(jù)不同的老年人在養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、方式和費(fèi)用都會(huì)有所差別，是一個(gè)多元化、多層次的體系。

二是參與主體的多元化。這是我們最為熟悉的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的內(nèi)容，也是大部分學(xué)者討論最多的一點(diǎn)。所謂養(yǎng)老服務(wù)主體的“社會(huì)化”主要是指相對(duì)于“家庭”和“國(guó)家”而言的。充分動(dòng)員、組織社會(huì)各方面的力量，參與到社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)中來(lái)，這些主體包括企業(yè)、社會(huì)組織、慈善機(jī)構(gòu)等等。通過大力培育和扶持非營(yíng)利社會(huì)組織，讓盡可能多的養(yǎng)老服務(wù)的事務(wù)由社會(huì)組織去承擔(dān)；通過積極的產(chǎn)業(yè)化政策創(chuàng)造良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，使得企業(yè)能夠在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)中立足并做大做強(qiáng)，提供多維度、高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。

三是社會(huì)化要靠產(chǎn)業(yè)化的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。服務(wù)對(duì)象和參與主體的多元化只是解決了資格的問題，而要使得養(yǎng)老服務(wù)體系真正實(shí)現(xiàn)“社會(huì)化”發(fā)展，必須通過“產(chǎn)業(yè)化”的途徑?！爱a(chǎn)業(yè)化”本義是指以行業(yè)需求為導(dǎo)向，以實(shí)現(xiàn)效益為目標(biāo)，依靠專業(yè)服務(wù)和質(zhì)量管理，形成的系列化和品牌化的經(jīng)營(yíng)方式和組織形式?！爱a(chǎn)業(yè)化”強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)本身的生產(chǎn)性、規(guī)模性、運(yùn)營(yíng)性、職業(yè)化?，F(xiàn)在講養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化，其實(shí)質(zhì)是指將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)作為一個(gè)產(chǎn)業(yè)來(lái)看待，按照產(chǎn)業(yè)的組成要素和發(fā)展規(guī)律來(lái)培育和運(yùn)營(yíng)——包括培育多元產(chǎn)業(yè)主體，鼓勵(lì)社會(huì)資金的投入，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)大規(guī)模發(fā)展，提升養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者的職業(yè)化，帶動(dòng)整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。

四、社會(huì)化概念主導(dǎo)下的政策導(dǎo)向

縱觀改革開放四十年來(lái)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的演變過程，“社會(huì)化”是一個(gè)縱貫始終的核心概念和總體導(dǎo)向。國(guó)家以制度化的形式為老年人提供生活保障，這是大部分工業(yè)化國(guó)家的普遍做法[14]。福利國(guó)家的觀念和實(shí)踐影響并帶動(dòng)中國(guó)的福利體系變革，但是受制于文化傳統(tǒng)、特殊國(guó)情和發(fā)展階段等因素，中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)也呈現(xiàn)出一定中國(guó)特色的制度安排和政策導(dǎo)向。

（一）三種養(yǎng)老方式的界定及其關(guān)系定位

進(jìn)入20世紀(jì)以后，在官方文件中出現(xiàn)的對(duì)于三種養(yǎng)老方式的定位分別有：“建立家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、社會(huì)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老機(jī)制”；建立“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”；“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系”；延續(xù)“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”的目標(biāo)同時(shí)提出“統(tǒng)籌發(fā)展居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和其他多種形式的養(yǎng)老”的基本原則；“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系”。

首先是養(yǎng)老方式的變化，不僅僅是名稱的變化，更表現(xiàn)出分類標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)涵的根本不同。2000年的時(shí)候是按照居住地和顧者身份角色的不同區(qū)分家庭養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)養(yǎng)老，家庭養(yǎng)老是指老人和子女或其他親屬居住在一起，由家庭成員或其他親屬提供照料的養(yǎng)老方式；社區(qū)服務(wù)是社區(qū)居委會(huì)為本社區(qū)老年人提供的公共服務(wù)和其他物質(zhì)、文化、生活等方面的服務(wù)；社會(huì)養(yǎng)老就是由福利機(jī)構(gòu)工作人員提供服務(wù)。2011年開始建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系后，以老人居住地點(diǎn)分為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，居家養(yǎng)老是指老人居住在自己家中，由保姆、家政服務(wù)者、護(hù)工等上門提供服務(wù)；社區(qū)養(yǎng)老有社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持兩種類型[15]，即 “社區(qū)提供的機(jī)構(gòu)服務(wù)”和“社區(qū)提供的居家服務(wù)”，就是說(shuō)老人既可以到社區(qū)日托中心接受照顧，也可以在家里接受上門服務(wù)；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是指老人離開自己的家，住進(jìn)專門的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員提供服務(wù)?？梢钥闯錾鲜鲱愋偷膭澐植⒉豢茖W(xué)，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老中的居家養(yǎng)老支持無(wú)論從形式上還是內(nèi)容上都并無(wú)實(shí)質(zhì)差別。雖然對(duì)于這個(gè)問題國(guó)家相關(guān)部門沒有明確的重新界定和再說(shuō)明，但是2013年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中提到“統(tǒng)籌發(fā)展居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和其他多種形式的養(yǎng)老”，社區(qū)養(yǎng)老已經(jīng)不再作為與居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老并置的一類出現(xiàn)。

其次，養(yǎng)老服務(wù)體系格局的調(diào)整引起機(jī)構(gòu)重要性和地位的變化?！皺C(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的“補(bǔ)充”是從政府為社會(huì)成員提供社會(huì)保障的角度來(lái)看，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要承擔(dān)托底保障的作用。自“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的服務(wù)體系”提出后，“9073”“9064”的養(yǎng)老格局成為多數(shù)省份的操作標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)踐模式，即90%老人居家養(yǎng)老，6%~7%社區(qū)養(yǎng)老，3%~4%機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老主要發(fā)揮“托底保障”的作用。而“機(jī)構(gòu)為支撐”則是從整個(gè)以市場(chǎng)為主體的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的事業(yè)發(fā)展角度來(lái)講的，相對(duì)于家庭和社區(qū)，國(guó)家在對(duì)養(yǎng)老事業(yè)的頂層設(shè)計(jì)中希望機(jī)構(gòu)養(yǎng)老成為整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的中流砥柱。從“補(bǔ)充”到“支撐”的主要原因是在社區(qū)養(yǎng)老的實(shí)踐當(dāng)中，政府在購(gòu)買服務(wù)時(shí)經(jīng)常找不到相關(guān)的組織承擔(dān)，即使有，也是零散的、低水平的，而一些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與到政府購(gòu)買服務(wù)當(dāng)中時(shí)，卻能夠提供專業(yè)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，因而對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有了重新認(rèn)識(shí)，這是由養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的階段性特征決定的[16]。2015年11月3日公布的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，從“機(jī)構(gòu)為支撐”變回“機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”，一詞之變折射出“十三五”乃至更長(zhǎng)的未來(lái)時(shí)期，我國(guó)養(yǎng)老政策的新思路。這是根據(jù)中國(guó)國(guó)情、文化傳統(tǒng)及現(xiàn)實(shí)需要做出的新調(diào)整，從國(guó)家對(duì)養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政投入、資源利用的角度來(lái)說(shuō)也是最優(yōu)選擇。

（二）強(qiáng)化國(guó)家責(zé)任與推進(jìn)社會(huì)化進(jìn)程之間的有效平衡

一直以來(lái)家庭都是我國(guó)老年人養(yǎng)老的責(zé)任主體和供給主體。新中國(guó)成立后，在倡導(dǎo)家庭照顧為主的基礎(chǔ)上，國(guó)家推行的養(yǎng)老政策實(shí)際上具有社會(huì)福利和社會(huì)救助的雙重特點(diǎn)，因而大多數(shù)社會(huì)老年人都不在國(guó)家責(zé)任的范圍內(nèi)。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的終結(jié)，企業(yè)員工的養(yǎng)老問題被推向社會(huì)，而同時(shí)傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式開始弱化，政府自身無(wú)法面對(duì)洶涌而來(lái)的養(yǎng)老服務(wù)需求，于是國(guó)家開始著手社會(huì)福利改革，主要內(nèi)容是推進(jìn)福利機(jī)構(gòu)的社會(huì)化[3]?？傮w來(lái)看，此階段把解決老齡問題的視角由家庭逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)，這在方向上是正確的。但在沒有形成市場(chǎng)、社會(huì)有效供給的局面時(shí)就過早地讓渡、弱化了政府養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任，收縮了福利能力，減少了部分養(yǎng)老福利的供給[6]。

進(jìn)入老齡化社會(huì)以來(lái)，福利國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)促使中國(guó)政府也認(rèn)識(shí)到國(guó)家必須為日益增多的老年人提供適當(dāng)?shù)纳畋Ｕ?承擔(dān)起必要的照顧和幫助老年人的責(zé)任。2000年開始采取一系列措施解決老年人的養(yǎng)老問題，其中最重要的就是調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)社會(huì)力量提供老年服務(wù)。而這個(gè)階段與改革開放初期福利化改革的根本區(qū)別在于強(qiáng)化國(guó)家責(zé)任和推進(jìn)社會(huì)化進(jìn)程的并行及有效平衡。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)管理體制的核心是理順和規(guī)范政府和社會(huì)的關(guān)系，既要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要充分發(fā)揮社會(huì)力量的主體作用；政府部門職責(zé)權(quán)限邊界明確，社會(huì)力量權(quán)利義務(wù)具體清晰。

政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，也只有政府能夠發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府的主導(dǎo)作用主要體現(xiàn)在宏觀決策、制訂規(guī)劃、政策調(diào)控、財(cái)政投入、制定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范收費(fèi)、行政管理、加強(qiáng)監(jiān)管等方面。首先，國(guó)家致力于構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)做出系統(tǒng)規(guī)劃，出臺(tái)了一系列文件為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展提供良好的制度環(huán)境和政策支持。第二，從中央到地方，各級(jí)政府將社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平逐步增加。2013年養(yǎng)老服務(wù)體系財(cái)政性投入總計(jì)240億元，2014年達(dá)240億元，2015年332億元。這些投入包括養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼、對(duì)低收入老人政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)、對(duì)農(nóng)村“五保”老人和城市“三無(wú)”老人提供集中供養(yǎng)服務(wù)。此外，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)用地實(shí)行行政劃撥，還對(duì)運(yùn)營(yíng)過程中涉及的 11項(xiàng)規(guī)費(fèi)進(jìn)行減免。據(jù)報(bào)道 “十三五”時(shí)期政府將合計(jì)投入2 908億元，年均581.6億元，財(cái)政支持力度明顯加大，年均增長(zhǎng)18.2%[16]。通過作出決策、財(cái)政投入、加強(qiáng)規(guī)范、制訂規(guī)劃，發(fā)揮了不可替代的主導(dǎo)作用，推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的不斷發(fā)展。

同時(shí)要科學(xué)處理政府和社會(huì)的關(guān)系，充分發(fā)揮社會(huì)力量的主體作用，形成建設(shè)現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系的強(qiáng)大合力。從2000年開始，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化方向日漸明晰，在以政府為主要責(zé)任主體的前提下,鼓勵(lì)社會(huì)力量通過各種方式和手段參與為老服務(wù),政府“獨(dú)當(dāng)一面”的格局逐漸改變，包括投資主體、運(yùn)行機(jī)制都體現(xiàn)了市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展格局，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等社會(huì)力量紛紛投入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，在投資運(yùn)營(yíng)、運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)方式和內(nèi)容等方面，逐漸引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在有效提供高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)參與者的價(jià)值追求和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)[18]。

（三）養(yǎng)老服務(wù)成為一個(gè)開放的領(lǐng)域，與社會(huì)的互動(dòng)增加

首先，養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)從單純的民政事務(wù)發(fā)展到成為影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大性問題。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)總量大、覆蓋面寬的社會(huì)性系統(tǒng)性工作，涉及許多方面。進(jìn)入老齡化時(shí)代以來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)逐漸突破民政事務(wù)的范疇，與相關(guān)部門的互動(dòng)合作增多，如國(guó)土資源、財(cái)政規(guī)劃、住房城建、衛(wèi)生教育、文化體育、公安消防等諸多部門，聯(lián)合發(fā)文的文件數(shù)和部門都越來(lái)越多，且多涉及的養(yǎng)老服務(wù)，強(qiáng)化政策之間的協(xié)調(diào)和銜接，形成推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策合力。

其次，政策的系統(tǒng)性和配套性增強(qiáng)。任何一個(gè)政策都不是孤立存在的，縱觀四十年來(lái)養(yǎng)老服務(wù)政策的出臺(tái)，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)政策的系統(tǒng)性越來(lái)越強(qiáng)，通常是圍繞一個(gè)主題的政策會(huì)有一系列的《意見》《通知》作為支撐和配套，形成一個(gè)文件群，以文件的形式將宏觀導(dǎo)向、發(fā)展思路、具體規(guī)定和實(shí)際做法制度化，既保證了政策的連貫性和延續(xù)性，也推動(dòng)了宏觀政策的具體實(shí)施和落地見效，增強(qiáng)了政策制度的針對(duì)性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。

另外，養(yǎng)老服務(wù)在每個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)隨人民需求和社會(huì)變化不斷調(diào)整。隨著社會(huì)發(fā)展和時(shí)代變遷，近年來(lái)中國(guó)老年人口在經(jīng)濟(jì)收入、家庭、健康、文化教育等方面都發(fā)生了較大的變化，這就決定了他們的各方面需求也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。同時(shí)，信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、人工智能的飛速發(fā)展和廣泛應(yīng)用也為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供了有利的技術(shù)支撐。這一系列的變化，都能夠在國(guó)家的養(yǎng)老服務(wù)政策中找到落腳點(diǎn)，近幾年來(lái)的政策重點(diǎn)正是集中在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智慧養(yǎng)老等方面，反映了國(guó)家政策層面對(duì)新興需求和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)時(shí)代變化的積極觀照和快速回應(yīng)。