宋仕平， 王雪霞

(三峽大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 湖北 宜昌 443002)

改革開放以來，在國家力量的引導(dǎo)和支配下，鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，鄉(xiāng)村社會的治理方式實現(xiàn)了現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。以政府、非政府組織、公民等多元主體共同參與鄉(xiāng)村社會治理的治理體系逐步形成，政府與非政府組織的良性互動與合作共治實現(xiàn)了政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接。然而，非政府組織的發(fā)育與成熟也面臨著制度安排與政策選擇等諸多困難，這些制約因素的存在阻礙了公共資源的合理配置與市場效率的充分發(fā)揮。因此，在統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會發(fā)展的新時代，構(gòu)建以村民自治為制度框架、以非政府組織為治理平臺的治理體系，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇。

一、鄉(xiāng)村社會非政府組織發(fā)展的制約因素

從政治學(xué)的意義上說，非政府組織的興起源于政治空間的轉(zhuǎn)換，它是社會轉(zhuǎn)型與社會變化的經(jīng)驗產(chǎn)物，當市場力量足夠強大時，政府的活動空間受到了市場資本的擠壓，被迫讓渡和放棄一部分職能，轉(zhuǎn)移到市場中的非政府組織[1]。

在多元治理主體并存的鄉(xiāng)村社會，非政府組織的發(fā)育與成熟受制于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)及治理方式轉(zhuǎn)換，也面臨著制度安排與政策選擇等諸多困難，這些制約因素的存在影響著非政府組織功能的有效釋放，也阻礙了公共資源按照市場規(guī)則的合理配置。

首先，資金來源單一與資金供給不足，制約著非政府組織的可持續(xù)發(fā)展。在鄉(xiāng)村社會，幾乎所有的非政府組織都依靠社會捐助來維持組織的正常運行，只有極少數(shù)非政府組織的日常開支來源于該組織會員繳納的會費。非政府組織資金匱乏的現(xiàn)實困境，反過來影響著鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的完善與治理方式的轉(zhuǎn)換，也影響著非政府組織的治理能力和創(chuàng)新能力的提升。

其次，非政府組織發(fā)展的制度安排等政治資源不足，制約著非政府組織角色功能的正常發(fā)揮。1989年，國務(wù)院頒布了《社會團體登記管理條例》，重新修訂《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》；2004年，《基金會管理條例》正式出臺。這些政策與規(guī)章涵蓋了非政府組織的登記、監(jiān)督、獎懲等環(huán)節(jié)，非政府組織的發(fā)展迎來了一個政策寬松期。然而，在農(nóng)村城市化進程加快的過程中，一大批新型的非政府組織不斷涌現(xiàn)。顯然，現(xiàn)有法規(guī)無法適應(yīng)新形勢的變化，迫切需要制定一部綜合性的《非政府組織管理法》，對非政府組織進行分類指導(dǎo)和有效管理。

再次，非政府組織發(fā)展的區(qū)域分布不平衡，弱化了非政府組織的價值目標。欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)相比，人們的思想觀念與認識水平等軟環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展狀況與創(chuàng)新能力等硬環(huán)境，都存在著一定的差異，因而，非政府組織發(fā)展的數(shù)量規(guī)模也存在著一定的差距。有學(xué)者統(tǒng)計，江蘇、浙江等地每一萬人擁有民間組織3.8個，非政府組織年均增長率20%；新疆、青海等地每一萬人擁有民間組織僅1.5個，非政府組織年均增長率僅9%[2]。非政府組織規(guī)模的區(qū)域差異，進一步強化了區(qū)域經(jīng)濟社會的非均衡發(fā)展，背離了我國經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的總目標。

最后，非政府組織服務(wù)能力不足，降低了非政府組織的社會聲譽。事實上，大量的非政府組織不是從政府機構(gòu)轉(zhuǎn)變而來，就是政府機構(gòu)直接創(chuàng)辦，它們成為政府精簡機構(gòu)的緩沖地帶，成為政府機構(gòu)的附屬產(chǎn)品。在這類非政府組織中，社會急需的專業(yè)服務(wù)人才嚴重匱乏，具有創(chuàng)新能力的管理人才不足，這種狀況的存在，必然影響人們對非政府組織的信任與認可[3]。

總之，在鄉(xiāng)村社會的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型過程中，政府與市場、公共權(quán)力與民間力量之間既存有推動社會良性發(fā)展的共同目標，又存有基于政治資源分配差異的利益糾紛。顯然，在政治空間的爭奪與轉(zhuǎn)換過程中，兩者之間的矛盾化解必須依賴于法律體系的足夠完備，市場規(guī)則的足夠完善。

非政府組織的成長過程始終伴隨著人們對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的多樣化需求，包括人們精神文化生活的全面展開、物質(zhì)財富的極大豐富，也始終伴隨著人們對獨立人格和公共責(zé)任的個性化追求[4]。當社會發(fā)展到可以為非政府組織提供更多社會資源時，非政府組織的成長才能獲得更加廣闊的政治空間。

二、鄉(xiāng)村社會非政府組織發(fā)展的路徑選擇

非政府組織是推進鄉(xiāng)村社會民主化治理的一支重要力量，是為鄉(xiāng)村居民提供公共服務(wù)、解決民生問題的重要途徑。資源配置不足、法律地位模糊、公信力缺失、組織缺乏穩(wěn)定性等等，是我國鄉(xiāng)村社會非政府組織存在的共性問題。因此，在統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會發(fā)展的新時代，明晰非政府組織的角色功能、提升非政府組織的社會治理能力、促進非政府組織的健康發(fā)展，是構(gòu)建鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化治理體系的路徑選擇。

首先，轉(zhuǎn)變政府職能，努力打造服務(wù)型政府。

在市場經(jīng)濟環(huán)境中，政府職能轉(zhuǎn)變是一項長期的歷史任務(wù)，政府要圍著市場轉(zhuǎn)，為市場提供經(jīng)濟運行的政策制度和法律法規(guī)，維護公正、公平的市場秩序和市場環(huán)境；政府要學(xué)會放權(quán)，建立清單管理制度，明確政府的權(quán)力和責(zé)任，減少對市場的過度干預(yù)，減少政府的自由裁量權(quán)，擴大市場的自主選擇權(quán)。

“有所為，有所不為”。對于政府而言，政府要學(xué)會超脫。把那些本來不應(yīng)該由政府管理的事情交給市場，把那些不屬于政府的微觀職能交給非政府組織，由專業(yè)的社會組織來承擔。對于市場而言，法無禁止即可為。每一個市場主體都可以自主確定自己的經(jīng)營性活動和投資行為，在法律的范圍內(nèi)，采用自己的方式，追求自己的利益。

其次，完善法規(guī)法制體系，規(guī)范鄉(xiāng)村社會非政府組織發(fā)展。

在我國鄉(xiāng)村社會，非政府組織的發(fā)展面臨著諸多困難，這些困難的解決有賴于完備的法律體系構(gòu)建。從短期來看，必須健全我國鄉(xiāng)村社會非政府組織的管理細則；從長期來看，必須制定適合形勢發(fā)展需要的非政府組織整體性法規(guī)。以此，界定我國鄉(xiāng)村社會非政府組織的權(quán)利與責(zé)任，引導(dǎo)和規(guī)范我國鄉(xiāng)村社會非政府組織持續(xù)健康地發(fā)展。

解決制約非政府組織發(fā)展的法律瓶頸，必須從思想觀念的轉(zhuǎn)變開始。長期以來，我們的立法部門沿用計劃經(jīng)濟適度控制的立法理念，制定一系列法規(guī)打擊和取締不符合規(guī)定的非政府組織，對我國鄉(xiāng)村社會非政府組織的登記設(shè)置過高的門檻，這在一定程度上限制了非政府組織的自由發(fā)展。在公民民主意識不斷提高的今天，轉(zhuǎn)變立法理念刻不容緩，我們的立法理念必須實現(xiàn)從控制到培育的轉(zhuǎn)變，采用引導(dǎo)的方式培育非政府組織的自主性，采取疏導(dǎo)的方式促進非政府組織獨立運行。

在全面依法治國的新時代，國家最高立法部門要盡快制定一部適應(yīng)社會需求的《非政府組織法》，確立非政府組織的法律地位與責(zé)任義務(wù)、組織形態(tài)與管理制度、財務(wù)收支與法律后果。同時，必須完善非政府組織的配套法規(guī)和實施細則，給予非政府組織發(fā)展足夠的法律保障和政治活動空間。

再次，理順鄉(xiāng)村社會政府組織與非政府組織的關(guān)系，加強非政府組織的能力建設(shè)。

在國家政治體系中，政府可以運用足夠的政策資源和法律手段管理經(jīng)濟和社會，提供公共政策和公共服務(wù)。在鄉(xiāng)村社會，非政府組織是基于特殊利益訴求而自主設(shè)立的民間組織。在鄉(xiāng)村治理過程中，兩者之間既有合作，又有沖突。在推進國家新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略實施的過程中，政府在看待鄉(xiāng)村非政府組織的角色功能方面，思想認識轉(zhuǎn)向客觀、理性，處理方式轉(zhuǎn)向友好、寬容。鄉(xiāng)村社會非政府組織也必須克服自身組織結(jié)構(gòu)過于分散化的弱點，完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理體系，主動接受政府的引導(dǎo)和扶持，主動接受社會的監(jiān)督和評議，在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮更積極的作用。

非政府組織要面向社會公眾，提高社會責(zé)任感。追求社會公共利益、實現(xiàn)“鄉(xiāng)村善治”是非政府組織的價值目標，“善治”的基本要求是在鄉(xiāng)村社會管理中，農(nóng)村社會成員基于自身對社會權(quán)力分享的要求積極參與社會治理，政府向社會成員提供可靠的公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，政府與社會組織通過分享權(quán)力來實現(xiàn)合作共治[5]，最大限度地增進人民的福祉，最大限度地實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會公共利益的目標。

完善內(nèi)部運行機制，提高社會公信力。在現(xiàn)代社會，契約精神是社會組織的靈魂。高度信任是以遵從契約原則為前提的，信任的維護需要社會組織成員對契約內(nèi)容和組織章程的執(zhí)行。在社會組織內(nèi)部，包括組織創(chuàng)始人、組織合伙人在內(nèi)的所有人，必須按契約規(guī)定和組織章程的約定來共享收益、承擔風(fēng)險。社會公信力是鄉(xiāng)村社會非政府組織實現(xiàn)有效管理的堅實基礎(chǔ)，有了良好的社會聲譽，社會組織的可持續(xù)發(fā)展才有可能[6]。因此，對于鄉(xiāng)村社會的非政府組織來說，法人治理結(jié)構(gòu)的完善必須依照現(xiàn)代組織的契約原則來改造。

理清多元利益主體共同參與的產(chǎn)權(quán)來源與治理結(jié)構(gòu)。在鄉(xiāng)村社會，絕大多數(shù)非政府組織的資產(chǎn)來源呈現(xiàn)多元化特點，資產(chǎn)來源的多元化決定了其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，其整體資產(chǎn)包括組織自有的經(jīng)營性資金、政府財政資金以及社會捐贈。在非政府組織接受社會捐贈的過程中，原有的單一化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開始走向解體，其產(chǎn)權(quán)的公益特性要求非政府組織必須時時接受捐贈人和委托人的監(jiān)督，定期向捐贈人和委托人報告經(jīng)營管理活動及經(jīng)營性損益、資產(chǎn)負債等財務(wù)狀況，同時也反哺社會，承擔一定的社會責(zé)任[7]。

最后，完善社會監(jiān)督機制，促進鄉(xiāng)村社會非政府組織的可持續(xù)發(fā)展。

由于我國鄉(xiāng)村社會非政府組織的發(fā)育先天不足，在其發(fā)展過程中，社會監(jiān)督和公眾評議缺失，進而導(dǎo)致其社會影響力和公信力不足。在鄉(xiāng)村社會治理中，政府引導(dǎo)和社會監(jiān)督都是促進鄉(xiāng)村社會非政府組織可持續(xù)發(fā)展的外部動力，對鄉(xiāng)村社會非政府組織的有序發(fā)展同等重要。完善非政府組織的社會監(jiān)督機制，必須建立長效的信息公開制度，一方面，社會組織應(yīng)該主動公告組織的重大管理事項、重大經(jīng)營活動、重大人事變動，主動接受社會公眾、新聞媒體等方面的監(jiān)督；另一方面，政府也應(yīng)該主動關(guān)心、幫助非政府組織建立透明、科學(xué)和系統(tǒng)的社會評價體系，對鄉(xiāng)村社會非政府組織的整體運營和發(fā)展狀況進行社會評議，并公開評議結(jié)果和等級，回應(yīng)監(jiān)督主體的關(guān)注和監(jiān)督。

三、結(jié)語

改革開放40年來，我國鄉(xiāng)村社會的社會結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，人們的市場觀念和民主意識逐步確立，源于集體經(jīng)濟與守望相助觀念而產(chǎn)生的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村共同體走向解體，多元主體分工合作、共同參與的治理格局已經(jīng)形成。市場化發(fā)展的步伐也強化了鄉(xiāng)村居民經(jīng)濟利益的自主性和獨立性，他們期望政府提供的公共政策及公共產(chǎn)品能夠滿足自身多樣化的利益需求。

在這樣一個新的歷史時期，我們必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村社會的治理方式與治理機制，推動非政府組織的有序發(fā)展，調(diào)動農(nóng)村居民參與社會管理的積極性，為新農(nóng)村的社會建設(shè)貢獻才智，發(fā)揮村民參與社會治理的主體性作用；構(gòu)建以村民自治為基本制度框架、以非政府組織為社會基礎(chǔ)的治理體系，實現(xiàn)政府行政管理與鄉(xiāng)村基層群眾自治的良性互動和有效銜接，構(gòu)建政府主導(dǎo)與多元共治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理格局。僅此，才能促進鄉(xiāng)村社會政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)文明等“五位一體”協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)文明、和諧、美麗的社會主義新農(nóng)村。

參考文獻：

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