由　然

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島　266100)

一、引論：?jiǎn)栴}、工具與框架

(一)提出問(wèn)題

在世界上很多國(guó)家，司法專(zhuān)門(mén)化及其下位概念——專(zhuān)門(mén)法院和專(zhuān)門(mén)法庭都被視為司法改革的重要工具。分庭治理是中國(guó)法院系統(tǒng)應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的主要方式之一[1]。當(dāng)人們認(rèn)為環(huán)境污染成為亟待解決的社會(huì)問(wèn)題，而原有的行政手段無(wú)法滿(mǎn)足治理需要時(shí)，決策者提出了環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化這一命題，并認(rèn)為環(huán)保法庭*在相關(guān)學(xué)術(shù)討論和具體實(shí)踐中，此類(lèi)機(jī)構(gòu)存在多種指稱(chēng)，例如環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)、環(huán)境專(zhuān)門(mén)審判機(jī)構(gòu)、環(huán)保法庭和環(huán)境資源審判庭。為統(tǒng)一指稱(chēng)，便利交流，本文將形態(tài)和名稱(chēng)各異的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)統(tǒng)一稱(chēng)作“環(huán)保法庭”，并只在有具體的區(qū)分意義時(shí)對(duì)單獨(dú)設(shè)立的環(huán)保法庭與合議庭作進(jìn)一步區(qū)分。的制度化發(fā)展——體系化以及規(guī)?；O(shè)立環(huán)保法庭可以增強(qiáng)專(zhuān)門(mén)化這一改革方向?；谠摾砟?，2007年10月，全國(guó)第一個(gè)環(huán)保法庭——貴陽(yáng)市清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭成立。2014年7月，最高法院宣布成立環(huán)境資源審判庭。截至2016年6月，全國(guó)設(shè)立環(huán)保法庭、環(huán)保合議庭或者環(huán)保巡回法庭共計(jì)558個(gè)。15個(gè)高級(jí)人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭。191個(gè)單獨(dú)設(shè)立的環(huán)保法庭覆蓋中國(guó)四級(jí)人民法院[2]。與設(shè)立形成鮮明對(duì)比的是各級(jí)環(huán)保法庭普遍陷入“無(wú)案可審”的共同尷尬處境。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年度北京、上海、天津、廣西、河南等14個(gè)省市的環(huán)保法庭結(jié)案量為零。河北11個(gè)環(huán)保法庭有24名法官，1年環(huán)境案件結(jié)案總量為24件，平均每人1年結(jié)案1件；江蘇省5個(gè)環(huán)保法庭1年共結(jié)案5件；浙江2個(gè)環(huán)保法庭1年共結(jié)案3件。一些地方迫于審判績(jī)效考核的壓力，只好讓環(huán)保法庭去辦理勞動(dòng)爭(zhēng)議、交通肇事等非環(huán)境案件，以彌補(bǔ)辦案數(shù)量的不足[3-5]。

環(huán)保法庭為何“無(wú)案可審”？又該如何解決“無(wú)案可審”？對(duì)此，學(xué)界主要提煉出如下兩個(gè)理論問(wèn)題并試圖給予回應(yīng)和有效建議：第一，正當(dāng)性問(wèn)題，即環(huán)保法庭制度化發(fā)展的合理性問(wèn)題或法律價(jià)值問(wèn)題。這也是本文集中關(guān)注的問(wèn)題；第二，合法性問(wèn)題，即環(huán)保法庭，尤其是基層法院環(huán)保法庭的設(shè)立是否于法有據(jù)。環(huán)保法庭制度化發(fā)展的正當(dāng)性問(wèn)題和合法性問(wèn)題之間存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。制度發(fā)展的正當(dāng)性論證是推進(jìn)制度合法性發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。環(huán)保法庭制度化發(fā)展規(guī)劃需要以其法律價(jià)值的明晰作為決策依據(jù)。

據(jù)筆者觀(guān)察，目前針對(duì)環(huán)保法庭制度化發(fā)展正當(dāng)性問(wèn)題進(jìn)行的既有研究眾多，但存在多種問(wèn)題。這些問(wèn)題基本可以歸結(jié)為兩類(lèi)：一是討論零散、不成體系；二是問(wèn)題與建議之間因果關(guān)系錯(cuò)位。

研究和觀(guān)察法律問(wèn)題，總是難以超越觀(guān)察和分析問(wèn)題的理論視角。由于缺乏統(tǒng)一而有效的理論分析框架，大部分研究多自說(shuō)自話(huà)，無(wú)法形成連續(xù)、有效的學(xué)術(shù)討論和研究譜系。有研究將“環(huán)境權(quán)”理論作為環(huán)保法庭設(shè)立的理論基礎(chǔ)[6]。還有研究在“能動(dòng)司法—司法克制”框架下討論環(huán)保法庭設(shè)立的正當(dāng)性問(wèn)題[7]。然而筆者認(rèn)為，作為問(wèn)題分析框架，“環(huán)境權(quán)”理論、“能動(dòng)司法”，以及“司法克制”理論或者缺乏一以貫之的規(guī)范性目標(biāo)，或者過(guò)于片面和絕對(duì)，都存在可操作性缺陷。

問(wèn)題與建議之間因果關(guān)系錯(cuò)位是環(huán)保法庭制度化發(fā)展正當(dāng)性既有研究中存在的第二個(gè)問(wèn)題。許多研究在論證環(huán)保法庭制度化發(fā)展具有合理性時(shí)，將其與環(huán)境訴訟受案范圍的擴(kuò)大以及環(huán)境公益訴訟原告資格的放寬問(wèn)題相聯(lián)系，認(rèn)為設(shè)立環(huán)保法庭有利于支持環(huán)境公益訴訟原告資格限制的突破，有利于擴(kuò)大環(huán)境訴訟受案范圍[7]57-58。然而無(wú)論是擴(kuò)大環(huán)境訴訟受案范圍還是放寬環(huán)境公益訴訟原告資格主要是一種程序立法選擇。環(huán)保法庭制度化發(fā)展是一種組織結(jié)構(gòu)改革。兩者性質(zhì)不同，相互之間并不存在必然的因果關(guān)系。換言之，即使不選擇制度化發(fā)展環(huán)保法庭，決策者仍然可以通過(guò)修改立法等方式擴(kuò)大環(huán)境訴訟受案范圍，放寬環(huán)境公益訴訟原告資格。前述研究結(jié)論錯(cuò)誤歸因的根源在于將環(huán)保法庭制度化發(fā)展的合理性和正當(dāng)性作為預(yù)設(shè)的前提而非需要論證的問(wèn)題。

因此，在清晰認(rèn)識(shí)前述研究缺陷的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)環(huán)保法庭設(shè)立的具體實(shí)踐狀況，借助司法專(zhuān)門(mén)化理論對(duì)環(huán)保法庭制度化發(fā)展的法律價(jià)值予以系統(tǒng)化論證，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角對(duì)環(huán)保法庭“無(wú)案可審”的深層次效率原因予以挖掘，剖析環(huán)保法庭制度化發(fā)展的真正動(dòng)因是本文的目標(biāo)研究貢獻(xiàn)。

(二)分析工具與框架

在環(huán)境問(wèn)題凸現(xiàn)而環(huán)境治理理念缺乏的時(shí)代，“環(huán)境權(quán)”概念的提出對(duì)促進(jìn)環(huán)境法制/治發(fā)展、保護(hù)環(huán)境、補(bǔ)償受害者損失起到過(guò)積極的作用。但是，隨著研究的深入發(fā)展，尤其是法律經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“損害相互性”(reciprocal nature of harm)理念被引入到環(huán)境法理論體系中后，學(xué)界普遍認(rèn)識(shí)到環(huán)境問(wèn)題具有“廣度利益沖突與決策權(quán)衡”[8]的特質(zhì)。決策者在擬定環(huán)境問(wèn)題解決方案時(shí)應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)社會(huì)整體福利而非保護(hù)損害關(guān)系中某一方的單方利益或權(quán)利作為規(guī)范性目標(biāo)。

有學(xué)者在“能動(dòng)司法—司法克制”理論框架下對(duì)環(huán)保法庭設(shè)立的正當(dāng)性予以論證，認(rèn)為依據(jù)最高法院的政策導(dǎo)向，“能動(dòng)司法”在環(huán)境司法實(shí)踐中具有特殊的時(shí)代意義。環(huán)保法庭的制度化發(fā)展由于契合該主張而具有正當(dāng)性[7]56-57。筆者認(rèn)為從“主義”出發(fā)而非從具體問(wèn)題出發(fā)是該觀(guān)點(diǎn)在分析方法上存在的主要問(wèn)題。無(wú)論是“能動(dòng)司法”還是“司法克制”既可以用于對(duì)某一司法體系在某一時(shí)期所追求的司法政策的整體性、概括性描述，也可以用于對(duì)某一具體司法制度甚至某一法官在裁判某一具體案件時(shí)所做出的現(xiàn)實(shí)選擇的描述。選擇意味著變化。一方面，任何一個(gè)司法體系以及自身所存在的主要問(wèn)題都處于發(fā)展變化當(dāng)中。當(dāng)司法體系狀況和它面對(duì)的主要問(wèn)題發(fā)生變化時(shí)，整體制度選擇也會(huì)隨之發(fā)生變化；另一方面，整體司法體系所面對(duì)的問(wèn)題和某一具體司法制度、某一案件的裁判法官所面對(duì)的主要問(wèn)題并不總是一致。只有從問(wèn)題出發(fā)而非從“主義”出發(fā)才能避免決策教條化。

相比于“環(huán)境權(quán)”概念、“能動(dòng)司法—司法克制”理論框架，就環(huán)保法庭制度化發(fā)展的正當(dāng)性分析而言，以“公正”和“效率”為核心概念和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的司法專(zhuān)門(mén)化理論更加科學(xué)和具有針對(duì)性。在該理論框架下，“公正”標(biāo)準(zhǔn)是指環(huán)保法庭制度化發(fā)展是否能夠提高審判專(zhuān)業(yè)性和統(tǒng)一性水平，實(shí)現(xiàn)環(huán)境審判公正?！靶省睒?biāo)準(zhǔn)是指在司法資源有限條件下，環(huán)保法庭制度化發(fā)展是否能夠促進(jìn)司法體系更有效率地解決環(huán)境糾紛。其中，審判公正不僅包括個(gè)案審判公正，還包括審判整體性公正。個(gè)案審判公正意味著認(rèn)定事實(shí)和適用法律準(zhǔn)確。就審判整體而言，統(tǒng)一性是審判公正的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)為“同案同判”。

基于以上思考，針對(duì)實(shí)踐現(xiàn)象和理論研究中出現(xiàn)的問(wèn)題，本文第二、第三部分將分別從“審判專(zhuān)業(yè)性”以及“審判統(tǒng)一性”的角度對(duì)環(huán)保法庭制度化發(fā)展在推動(dòng)審判公正和審判效率兩方面的作用進(jìn)行分析和論證。綜合評(píng)估結(jié)論，本文指出案件受理數(shù)量是環(huán)保法庭制度化發(fā)展法律價(jià)值實(shí)現(xiàn)的最重要影響因素。

環(huán)保法庭為何“無(wú)案可審”？“無(wú)案可審”的環(huán)保法庭又為何得以規(guī)?；O(shè)立，制度化發(fā)展？目前，針對(duì)這一制度現(xiàn)象的絕大部分研究思路都認(rèn)為環(huán)境司法具有明顯的治理優(yōu)勢(shì)，環(huán)保法庭應(yīng)當(dāng)有案可審。環(huán)保法庭之所以“無(wú)案可審”是因?yàn)椴糠址ㄍサ脑O(shè)立于法無(wú)據(jù)，其機(jī)制運(yùn)行中存在受案范圍過(guò)窄、環(huán)境侵權(quán)的法定救濟(jì)范圍過(guò)窄以及執(zhí)行難等現(xiàn)實(shí)障礙。因此，應(yīng)當(dāng)修改《人民法院組織法》，使基層環(huán)保法庭的設(shè)立合法化。通過(guò)放寬環(huán)境公益訴訟的原告資格范圍，降低環(huán)境民事訴訟原告舉證責(zé)任等能動(dòng)司法措施進(jìn)一步拓展環(huán)境訴訟的案源，實(shí)現(xiàn)法律回應(yīng)社會(huì)需求的制度目標(biāo)。并且，相比于嚴(yán)峻的環(huán)境污染現(xiàn)實(shí)，環(huán)保法庭的數(shù)量還是太少，應(yīng)繼續(xù)全面設(shè)立[9]。

與前述觀(guān)點(diǎn)不同，通過(guò)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析方法進(jìn)行制度效率比較研究，本文第四部分將提出并論證如下觀(guān)點(diǎn)：與其他環(huán)境糾紛解決機(jī)制相比，環(huán)境司法并不具有效率優(yōu)勢(shì)。環(huán)境司法制度對(duì)環(huán)境司法需求具有客觀(guān)抑制作用。并且，由于社會(huì)資源和司法資源有限，這種抑制性作用具有必要性。在對(duì)中國(guó)環(huán)保法庭制度化總體發(fā)展特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)致觀(guān)察、總結(jié)的基礎(chǔ)上，依據(jù)公共選擇理論，本文第五部分對(duì)推動(dòng)環(huán)保法庭制度化發(fā)展的深層次原因予以剖析，指出除環(huán)境治理需求外，法院的內(nèi)部治理需求以及政策回應(yīng)需求是環(huán)保法庭大規(guī)模普遍設(shè)立背后的主要推動(dòng)力量。文章第六部分將簡(jiǎn)單作結(jié)。

二、正當(dāng)性論證之一：基于“審判專(zhuān)業(yè)性”的分析

“審判專(zhuān)業(yè)性”兼具審判公正與效率的雙重功能性?xún)?nèi)涵。是否能夠幫助法官提升環(huán)境審判專(zhuān)業(yè)能力是衡量環(huán)保法庭制度化發(fā)展正當(dāng)性的重要依據(jù)之一。

司法正義要求“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。環(huán)境審判公正以準(zhǔn)確認(rèn)定案件事實(shí)為前提。事實(shí)認(rèn)定困難，法官難以完全認(rèn)定證據(jù)是中國(guó)環(huán)境審判中非常突出的問(wèn)題[10]。有針對(duì)環(huán)境裁判文書(shū)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境民事侵權(quán)案件審判中，法官對(duì)因果關(guān)系的判斷以及可賠償損失數(shù)額的確定主要依靠鑒定結(jié)論。環(huán)境侵權(quán)司法文書(shū)普遍存在事實(shí)認(rèn)定簡(jiǎn)單，對(duì)證據(jù)的分析、認(rèn)定事實(shí)的邏輯說(shuō)明不夠等問(wèn)題[11]。

環(huán)境事實(shí)具有特殊性。除廣泛的利益沖突，“高度科技背景與決策風(fēng)險(xiǎn)”[8]是環(huán)境問(wèn)題的另一個(gè)重要特點(diǎn)。一方面，隨著科技進(jìn)步、工業(yè)發(fā)展，環(huán)境問(wèn)題自身復(fù)雜性在不斷增加。多因一果或因果關(guān)系復(fù)雜難辨現(xiàn)象普遍；另一方面，與其他社會(huì)問(wèn)題相比，環(huán)境問(wèn)題進(jìn)入規(guī)制范圍的時(shí)間較晚，人們對(duì)環(huán)境經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象的知識(shí)積累有限。除傳統(tǒng)的大氣、水污染案件外，噪聲、光，以及電磁輻射等不可量物引發(fā)污染的新型案件日益增多。由于事實(shí)認(rèn)定困難而導(dǎo)致的因果關(guān)系判定和損失計(jì)算困難使環(huán)境審判公正性面臨挑戰(zhàn)。

以環(huán)境侵權(quán)審判為例。環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系的判定以及損害后果的計(jì)算都需要法官對(duì)提交的證據(jù)進(jìn)行判斷，需要較強(qiáng)的信息假設(shè)。在環(huán)境侵權(quán)審判中，就因果關(guān)系的事實(shí)判斷而言，與關(guān)于因果關(guān)系的法學(xué)理論相比，關(guān)于環(huán)境侵權(quán)行為與損害后果之間關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)性知識(shí)更加重要[12]。環(huán)境類(lèi)案件中的證據(jù)常涉及化學(xué)、生物，以及物理等自然科學(xué)知識(shí)，而這些領(lǐng)域又恰好屬于法官知識(shí)結(jié)構(gòu)中欠缺的部分。僅靠法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)，法官難以對(duì)相關(guān)證據(jù)材料予以準(zhǔn)確判斷。采納司法鑒定結(jié)論，簡(jiǎn)化裁判說(shuō)明就成為司法系統(tǒng)降低判斷的信息成本，維護(hù)自身權(quán)威的重要審判策略。

但是，司法鑒定無(wú)法代替司法判斷。利用科學(xué)證據(jù)權(quán)威來(lái)支持司法權(quán)威的前提條件是科學(xué)證據(jù)本身具有公信力。目前，中國(guó)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)存在鑒定技術(shù)規(guī)范缺失、機(jī)構(gòu)數(shù)量少、資質(zhì)規(guī)范不統(tǒng)一、門(mén)檻低，以及管理分散化等問(wèn)題[13]。其直接后果是環(huán)境司法鑒定市場(chǎng)的聲譽(yù)系統(tǒng)受損，專(zhuān)家證言以及鑒定結(jié)論的證據(jù)公信力不足，證明力弱。正如美國(guó)最高法院大法官Stephen Breyer所說(shuō)：“我們的決定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出對(duì)科學(xué)以及技術(shù)的適當(dāng)理解。只有這樣，法律才能滿(mǎn)足公眾需求。法官不是科學(xué)家，法庭不是科學(xué)實(shí)驗(yàn)室。但是法律必須做出抉擇——具有科學(xué)合理性的抉擇?！盵14]

如何提高法官的科學(xué)證據(jù)辨識(shí)力和司法裁判水平，促進(jìn)審判公正是中國(guó)環(huán)境司法制度改革的一個(gè)重要命題。促進(jìn)環(huán)保法庭制度化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化是決策者針對(duì)這一命題開(kāi)出的藥方。然而，專(zhuān)業(yè)性并不是專(zhuān)門(mén)化的“天然特性”。特定專(zhuān)門(mén)化措施是否有效需要經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)。就環(huán)保法庭制度化發(fā)展而言，經(jīng)筆者總結(jié)，學(xué)界發(fā)掘的相關(guān)觀(guān)察和檢驗(yàn)視角有兩個(gè)：第一，環(huán)保法庭是否可以吸納環(huán)境審判經(jīng)驗(yàn)豐富、審判水平較高的法官參與環(huán)境審判；第二，設(shè)立環(huán)保法庭是否有助于提高法官的環(huán)境審判水平，即缺乏專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的法官加入環(huán)保法庭后是否可以通過(guò)重復(fù)性的環(huán)境審判工作提升專(zhuān)業(yè)能力，提高審判效率。

雖然理論上可以認(rèn)為審判經(jīng)驗(yàn)以及審判專(zhuān)業(yè)水平是法院遴選環(huán)保法庭法官的主要依據(jù)，但是，環(huán)境案件后果分散、影響人數(shù)眾多、訴訟標(biāo)的額大、因果關(guān)系論證困難、結(jié)案時(shí)間長(zhǎng)、結(jié)案率低，以及上訴率和改判率較高等因素直接影響法官對(duì)環(huán)境審判與環(huán)保法庭的認(rèn)同度[15]。相比于經(jīng)濟(jì)案件、民事案件甚至刑事案件，環(huán)境案件顯然不是重要案件。加之環(huán)境審判庭屬于新設(shè)庭，由于忌于被邊緣化，審判水平比較高的法官往往不愿并因此不會(huì)被分配到環(huán)保法庭。

盡管有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為環(huán)保法庭的設(shè)置可以凸顯環(huán)境訴訟機(jī)制與環(huán)境問(wèn)題的特殊性，從而有助于提高環(huán)境審判專(zhuān)業(yè)化水平[9]127-128。然而，無(wú)論在邏輯關(guān)系還是實(shí)際效果上，這一結(jié)論都難以成立。訴訟機(jī)制特殊性類(lèi)比屬于整體特殊性比較。鑒于環(huán)境訴訟內(nèi)部存在不同的訴訟機(jī)制類(lèi)型，其特殊性無(wú)法在整體意義上形成。例如雖然都屬于環(huán)境訴訟，但環(huán)境侵權(quán)與環(huán)境刑法顯然具有不同的訴訟機(jī)制。并且，有基于環(huán)保法庭裁判文書(shū)的實(shí)證研究通過(guò)對(duì)環(huán)境案件證據(jù)類(lèi)型、訴訟請(qǐng)求類(lèi)型和抗辯理由的考察發(fā)現(xiàn)，環(huán)保法庭針對(duì)環(huán)境案件的審理仍然依托于傳統(tǒng)程序性規(guī)定，并沒(méi)有形成新的訴訟程序類(lèi)型[16]。

有助于提高審判效率是審判專(zhuān)業(yè)性功能內(nèi)涵的另一側(cè)面。司法專(zhuān)門(mén)化語(yǔ)境下的“效率”是指重復(fù)性地審理同一類(lèi)案件是否會(huì)提高審判效率。如果從內(nèi)部有效性的角度單純地考慮案件審理的套路性和重復(fù)性，答案確定無(wú)疑。但是，形成這一結(jié)論的重要前提是確保一定的案件受理數(shù)量。法庭受理的案件數(shù)量過(guò)少會(huì)導(dǎo)致法官工作量不足，而工作量不足又會(huì)影響法官處理案件的熟練度[17]。因此，案件受理數(shù)量是環(huán)保法庭“效率”價(jià)值形成的最重要影響因素。事實(shí)上，由于受理案件數(shù)量過(guò)少，通過(guò)設(shè)立環(huán)保法庭提升案件審判效率的實(shí)際效果并不明顯。作為司法審判狀況的文本載體，裁判文書(shū)既是司法監(jiān)督的制度工具又是觀(guān)察司法審判水平的重要視角。雖然有研究結(jié)論指出“環(huán)保法庭的文書(shū)質(zhì)量明顯要高一些”[10]92，但卻沒(méi)有對(duì)這一論斷作更進(jìn)一步的細(xì)致分析和說(shuō)明。

三、正當(dāng)性論證之二：基于“審判統(tǒng)一性”的分析

司法公正要求“同案同判”。與“同案同判”相對(duì)應(yīng)的概念是“責(zé)任差異”(liability disparity)。消除“責(zé)任差異”，保證“同案同判”是保持法律穩(wěn)定性、統(tǒng)一性與權(quán)威性的重要手段?！柏?zé)任差異”的具體表現(xiàn)形態(tài)多種多樣。以環(huán)境侵權(quán)為例，在該訴訟類(lèi)型的司法實(shí)踐中，“責(zé)任差異”主要表現(xiàn)為注意義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)厘定差異和損失計(jì)算差異。這些差異既可能存在于同一法院的不同法官之間，也可能存在于不同法院之間。導(dǎo)致“責(zé)任差異”的原因大致可以分為兩類(lèi)：“法官不統(tǒng)一”和“法律不統(tǒng)一”。

(一)“法官不統(tǒng)一”

“法官不統(tǒng)一”是指因源于知識(shí)背景、事實(shí)發(fā)現(xiàn)程度，以及對(duì)法律條文的理解差異，不同的法官對(duì)同一案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用不同。統(tǒng)一裁判尺度，解決“法官不統(tǒng)一”的問(wèn)題是環(huán)保法庭制度化發(fā)展的理由之一。利用環(huán)保法庭統(tǒng)一裁判尺度的具體手段包括減少審理環(huán)境案件法官的數(shù)量和統(tǒng)一內(nèi)部裁判尺度。但是，減少審理環(huán)境案件的法官數(shù)量完全可以通過(guò)設(shè)立合議庭進(jìn)行資源內(nèi)部整合而無(wú)需通過(guò)單獨(dú)設(shè)立環(huán)保法庭來(lái)實(shí)現(xiàn)。并且案件處理類(lèi)型化、裁判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化需要以一定的案件數(shù)量規(guī)模為基礎(chǔ)。由于受案數(shù)量過(guò)少，通過(guò)環(huán)保法庭內(nèi)部經(jīng)驗(yàn)交流統(tǒng)一裁判尺度的做法不具現(xiàn)實(shí)可操作性。

以筆者實(shí)際考察過(guò)的青島市城陽(yáng)區(qū)上馬環(huán)保法庭為例。該法庭設(shè)立的主要理由是為確保青島市委、市政府提出的“環(huán)灣保護(hù)、擁灣發(fā)展”。之所以在城陽(yáng)區(qū)上馬設(shè)立環(huán)保法庭是因?yàn)樯像R街道辦事處位于青島膠州灣畔的中間位置。但是，膠州灣地區(qū)具有環(huán)保重要性并不意味著該地區(qū)環(huán)境類(lèi)案件的數(shù)量必然多。并且，由于當(dāng)?shù)厮猩婧Ｑ蟓h(huán)境類(lèi)案件都由青島海事法院受理，該法庭設(shè)立之后實(shí)際審理案件的數(shù)量非常少。自2010年4月成立至2016年4月，6年間該法庭共處理環(huán)保案件49件，其中環(huán)境民事糾紛6件(該6件案件實(shí)際上屬于同一糾紛反復(fù)起訴的情形)，環(huán)境刑事案件1件，環(huán)境行政非訴執(zhí)行案件42件。環(huán)境行政非訴執(zhí)行案件在環(huán)保法庭受理案件中占據(jù)很大比重并非上馬環(huán)保法庭獨(dú)有的特點(diǎn)。有實(shí)證研究數(shù)據(jù)表明這一法律現(xiàn)象的普遍性：重慶市渝北區(qū)法院環(huán)保法庭2014年審理的328件案件中有230件是行政非訴審查案件。無(wú)錫市兩級(jí)法院環(huán)保法庭2008年至2013年受理的1 160件案件中有913件是行政非訴審查案件[16]。環(huán)保法庭幾乎成了“環(huán)境行政非訴執(zhí)行法庭”。在沒(méi)有設(shè)立環(huán)保法庭的法院里，環(huán)境行政非訴執(zhí)行案件通常由行政審判庭審理。就審理環(huán)境行政非訴執(zhí)行案件而言，與行政審判庭相比，環(huán)保法庭的優(yōu)勢(shì)并不明顯。設(shè)立環(huán)保法庭的法院只是因?yàn)榄h(huán)保法庭無(wú)案可審，才將此類(lèi)案件交由其審理。

為解決“案少人多”的問(wèn)題，以擴(kuò)充案源為目的的各類(lèi)制度創(chuàng)新成為環(huán)保法庭證明自身設(shè)立合理的具體抓手。同樣以上馬環(huán)保法庭為例，該法庭響應(yīng)最高法院提倡的“四合一”歸口審理模式，包括民事、刑事、行政和執(zhí)行在內(nèi)的所有發(fā)生在該地區(qū)的涉環(huán)境問(wèn)題案件均由該法庭統(tǒng)一審理。然而在實(shí)際審理過(guò)程中，除民事案件由該人民法庭法官組成合議庭審理外，審理刑事案件以及行政案件的合議庭均由刑事審判庭和行政審判庭的法官組成。和其他刑事案件和行政案件審理相比，“環(huán)”字號(hào)案件的唯一的區(qū)別就是將審理地點(diǎn)從刑事審判庭、民事審判庭或行政審判庭挪至環(huán)保法庭。

(二)“法律不統(tǒng)一”

實(shí)際上，目前阻礙中國(guó)環(huán)境審判統(tǒng)一性實(shí)現(xiàn)的最主要因素并非“法官不統(tǒng)一”，而是“法律不統(tǒng)一”。與環(huán)保法庭制度化發(fā)展同步的還有環(huán)境法制發(fā)展進(jìn)程。限于理論研究和立法技術(shù)水平，中國(guó)環(huán)境類(lèi)法律體系發(fā)展呈現(xiàn)出無(wú)序化的特點(diǎn)。規(guī)則的無(wú)體系化設(shè)計(jì)制造大量法律沖突，增加了法律的內(nèi)在復(fù)雜性，使法官選擇適用法律的信息成本攀高至難以克服。在司法實(shí)踐中，不同法院之間，不同法官之間對(duì)法律資源的適用選擇、理解和解釋充斥著各種不一致和不確定性。立法和司法之間以及司法實(shí)踐之間呈現(xiàn)出多種形式的抵牾。

以環(huán)境侵權(quán)訴訟中的焦點(diǎn)問(wèn)題——因果關(guān)系舉證責(zé)任分配為例*依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第65條以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)定，嚴(yán)格責(zé)任加被害人過(guò)失責(zé)任原則是中國(guó)環(huán)境侵權(quán)法定責(zé)任原則。在該責(zé)任形態(tài)下，證明責(zé)任對(duì)象不包括行為人過(guò)失。因果關(guān)系的舉證責(zé)任分配就成為環(huán)境侵權(quán)訴訟兩造利益博弈的焦點(diǎn)之一。。由于立法指導(dǎo)理論的不斷變化，立法者針對(duì)環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系舉證責(zé)任分配的政策選擇并不穩(wěn)定，一直處于變動(dòng)之中。環(huán)境侵權(quán)立法初期，在“保護(hù)受害人權(quán)益，減輕受害人證明負(fù)擔(dān)”等理念指導(dǎo)下，環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系舉證責(zé)任立法采用推定責(zé)任原則。然而，在環(huán)境侵權(quán)審判實(shí)踐中，法院適用因果關(guān)系推定原則的情況卻不到一半*依據(jù)呂忠梅、張忠民、熊曉青《中國(guó)環(huán)境司法現(xiàn)狀調(diào)查——以千份環(huán)境裁判文書(shū)為樣本》(《法學(xué)》2011年第4期)所收集到的裁判文書(shū)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)司法實(shí)踐中適用舉證責(zé)任倒置的比率為49.6%。通過(guò)對(duì)一些裁判文書(shū)更為深入的分析，筆者發(fā)現(xiàn)雖然某些裁判文書(shū)援引了舉證責(zé)任倒置的法律規(guī)定作為裁判依據(jù)，但是在實(shí)際責(zé)任分配中仍舊適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的一般舉證責(zé)任分配原則。。學(xué)界將這一立法和司法抵牾出現(xiàn)的原因歸結(jié)為法官審理環(huán)境案件能力不足，將“注重公平正義、進(jìn)行利益平衡”作為立法修改的理論基礎(chǔ)，并提出“因果關(guān)系舉證責(zé)任緩和”這一制度創(chuàng)新理念。短短8年(2007—2015年)時(shí)間里，中國(guó)環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系的舉證責(zé)任分配規(guī)定歷經(jīng)四次修改和三類(lèi)規(guī)則：原告舉證*《民事訴訟法》(2007)第64條、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(2015)第6條。、因果關(guān)系推定*《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》(2002)第4條第3款、《侵權(quán)責(zé)任法》(2010)第66條。、舉證責(zé)任緩和*《侵權(quán)責(zé)任法司法解釋》(2011)第111條。。

法律是法官審判的標(biāo)準(zhǔn)化依據(jù)，具有穩(wěn)定性和保守性的特點(diǎn)。法律需要被重復(fù)使用才能進(jìn)入人們心靈深處，產(chǎn)生穩(wěn)定、有效而長(zhǎng)期的激勵(lì)效果，使第一方自動(dòng)守法，減少執(zhí)法成本。朝令夕改、自相矛盾之立法在增加司法適用信息成本的同時(shí)，造成了司法適用的混亂和不確定性，形成“責(zé)任差異”，損害司法權(quán)威。最高人民法院在2015年通過(guò)發(fā)布典型案例來(lái)統(tǒng)一相關(guān)司法適用。因此，就確立法律規(guī)則，統(tǒng)一裁判尺度，促進(jìn)環(huán)境司法審判統(tǒng)一性問(wèn)題而言，確立清晰、明確的規(guī)范性政策目標(biāo)以保證環(huán)境法律體系的穩(wěn)定性發(fā)展比設(shè)立環(huán)保法庭更為有效，也更為迫切。

四、環(huán)保法庭為何“無(wú)案可審”

根據(jù)前文分析可知，“無(wú)案可審”是環(huán)保法庭制度化發(fā)展欠缺理論正當(dāng)性以及現(xiàn)實(shí)意義受限的重要約束性因素?！袄Ь帧被颉袄Ь场笔菍W(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的普遍定性[18-19]。如何“破局”就成為問(wèn)題討論的焦點(diǎn)。通過(guò)各種方式擴(kuò)充案源是解決環(huán)保法庭“無(wú)案可審”困境的主要思路。認(rèn)為環(huán)境司法的治理優(yōu)勢(shì)明顯，環(huán)保法庭“無(wú)案可審”現(xiàn)象本身具有不合理性是這一思路中隱含的重要前提性理念。然而筆者認(rèn)為，由于“無(wú)案可審”導(dǎo)致環(huán)保法庭制度化發(fā)展正當(dāng)性存疑的研究結(jié)論并不必然推出環(huán)保法庭“無(wú)案可審”現(xiàn)象本身“不合理”，環(huán)境司法治理優(yōu)勢(shì)需要被重新審視和論證。這是既有研究中最為欠缺的部分，事關(guān)“無(wú)案可審”問(wèn)題的具體解決思路以及環(huán)保法庭制度化發(fā)展方向，具有重要研究意義。改革的制度創(chuàng)新取決于改革的效果和發(fā)現(xiàn)。與前述觀(guān)點(diǎn)相反，以制度效率為規(guī)范目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析結(jié)論表明環(huán)境司法制度對(duì)環(huán)境司法需求具有客觀(guān)而必要的抑制性作用。

處理數(shù)量龐大的環(huán)境糾紛是環(huán)保法庭制度化發(fā)展的重要理由。但是，一方面人們認(rèn)為環(huán)境糾紛增多可能只是受到便捷性啟發(fā)式(將顯著事件誤認(rèn)為頻繁發(fā)生事件)等認(rèn)知偏誤的影響。另一方面，環(huán)境糾紛不等于環(huán)境案件?！吧鐣?huì)矛盾增多，只是創(chuàng)造了潛在的，不必定轉(zhuǎn)化為真實(shí)的司法需求”[20]。環(huán)境糾紛解決機(jī)構(gòu)、機(jī)制具有多元化的特點(diǎn)。作為環(huán)保法庭制度化改革的決策依據(jù)，環(huán)境司法供不應(yīng)求這一觀(guān)點(diǎn)有待實(shí)證檢驗(yàn)。依據(jù)《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)(2013)》所提供的數(shù)據(jù)，筆者對(duì)2013年全國(guó)環(huán)境來(lái)信來(lái)訪(fǎng)總數(shù)、全國(guó)環(huán)境行政處罰和行政復(fù)議數(shù)，以及全國(guó)進(jìn)入司法程序的環(huán)境案件數(shù)進(jìn)行推算，發(fā)現(xiàn)環(huán)境糾紛數(shù)量與進(jìn)入行政程序和司法程序的案件數(shù)量比約為298∶34∶1。由于環(huán)境來(lái)信、來(lái)訪(fǎng)并不能反映所有實(shí)際發(fā)生的環(huán)境糾紛，因此實(shí)際比率應(yīng)該更加懸殊。絕大部分環(huán)境糾紛不會(huì)進(jìn)入司法程序甚至不會(huì)進(jìn)入行政程序。

受交易成本約束，環(huán)境糾紛解決方式大致可以分為私人協(xié)商和公共干預(yù)兩種。由于存在干預(yù)成本問(wèn)題，對(duì)于社會(huì)整體福利而言，當(dāng)交易成本(一項(xiàng)交易的發(fā)生與執(zhí)行所涉及的成本)較低時(shí)，私人協(xié)商的方式比公共干預(yù)更有效率。以航空噪音糾紛為例，如果機(jī)場(chǎng)和機(jī)場(chǎng)附近的居民可以以極低的成本自由協(xié)商進(jìn)行交易，無(wú)論法律將權(quán)利配置給其中哪一方都不會(huì)影響社會(huì)福利最大化的實(shí)現(xiàn)。如果居民享受安寧可以獲得的福利效用高于機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的社會(huì)效用，而法律卻將權(quán)利配置給了機(jī)場(chǎng)，居民可以通過(guò)向機(jī)場(chǎng)支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)來(lái)?yè)Q取安寧權(quán)，機(jī)場(chǎng)無(wú)法運(yùn)營(yíng)的損失可以獲得金錢(qián)補(bǔ)償。反之亦然。

然而，較低的交易成本只是理論假設(shè)而非社會(huì)現(xiàn)實(shí)。在很多情況下，因信息成本、談判成本、組織協(xié)調(diào)成本，以及協(xié)議的執(zhí)行成本過(guò)高，私人協(xié)商無(wú)法形成有效率的交易結(jié)果。對(duì)此，經(jīng)濟(jì)學(xué)的解決思路包括：(1)降低交易成本促成有效率交易結(jié)果的形成；(2)當(dāng)交易成本難以降低時(shí)，依據(jù)“規(guī)范形式的科斯定理”，法律可以通過(guò)一定手段直接模擬有效的交易結(jié)果[21]。行政和司法是環(huán)境法模擬有效率交易結(jié)果所采用的兩類(lèi)主要手段，主要體現(xiàn)為各類(lèi)環(huán)境行政管制標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境侵權(quán)注意義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的擬定和執(zhí)行。

尺有所短，寸有所長(zhǎng)。任何制度都不是完美和萬(wàn)能的。任何社會(huì)問(wèn)題的解決都不可能只依賴(lài)某一個(gè)制度，而需要依靠一系列制度。環(huán)境問(wèn)題也是如此。環(huán)境糾紛多元解決機(jī)制制度叢中的不同制度之間存在相互制約、補(bǔ)充甚至競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。在處理環(huán)境糾紛，解決環(huán)境污染問(wèn)題方面，與環(huán)境司法(主要是侵權(quán)體系)相比，環(huán)境行政的制度效率優(yōu)勢(shì)更為明顯[22]。

從制度運(yùn)行成本的角度看，雖然與常規(guī)性環(huán)境行政手段相比，環(huán)境司法手段的事后性使其具有公共管理成本上的優(yōu)勢(shì)，但這種優(yōu)勢(shì)并不恒定，受諸多因素影響。以信息成本為例，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)評(píng)估主體專(zhuān)業(yè)化技術(shù)的知識(shí)要求較高?；诟訉?zhuān)業(yè)的知識(shí)背景、可利用資源的公共屬性，以及信息傳播能力，與個(gè)人以及法院相比，作為專(zhuān)業(yè)性機(jī)構(gòu)的環(huán)保部門(mén)在注意義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定方面具有更加明顯的信息優(yōu)勢(shì)。從制度收益的角度看，作為一種事后而非事前手段，受制于信息成本、加害方的賠償能力、立法基于政策考慮所確立的法定賠償責(zé)任范圍等因素，環(huán)境侵權(quán)法因激勵(lì)不足而存在明顯的效率局限性。對(duì)于大部分被污染方來(lái)說(shuō)，選擇司法手段維權(quán)的私人成本過(guò)高，收益過(guò)小。基于維權(quán)“成本—收益”權(quán)衡，受害者通過(guò)提起訴訟維護(hù)自身權(quán)益的動(dòng)力較小，存在訴訟維權(quán)激勵(lì)不足的問(wèn)題。

環(huán)境損害具有后果分散化的特點(diǎn)，表現(xiàn)為許多環(huán)境事故(尤其是大規(guī)模公害事故)所造成的嚴(yán)重?fù)p害后果只存在于整體意義。每個(gè)受害者的個(gè)體福利損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社會(huì)整體福利損失。除預(yù)期訴訟收益較小，維權(quán)所需要耗費(fèi)的高昂私人成本是污染受害方不愿選擇司法救濟(jì)手段的另一重要因素。這些成本既包括當(dāng)事人進(jìn)行訴訟所需要花費(fèi)的訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)和律師費(fèi)等金錢(qián)性成本外，還包括時(shí)間、精力、感情等非金錢(qián)性成本。因此，環(huán)境司法所提供的救濟(jì)適用于通過(guò)環(huán)境公益訴訟等方式處理大規(guī)模環(huán)境侵權(quán)問(wèn)題，解決加總的訴求。然而，中國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)踐效果并不理想。除原告的起訴資格問(wèn)題，訴訟成本高昂同樣是制約這一訴訟類(lèi)型有效發(fā)揮其作用的主要客觀(guān)障礙。

除客觀(guān)性，司法制度對(duì)環(huán)境司法需求的抑制作用還具有必要性。社會(huì)資源的有限性決定了司法權(quán)的有限性，決定了司法制度對(duì)環(huán)境司法需求抑制性作用的必要性[23-24]。作為國(guó)家提供的一種公共治理善品，司法糾紛解決機(jī)制具有補(bǔ)貼性。訴訟越多，國(guó)家投入的司法資源越多。過(guò)分強(qiáng)調(diào)司法治理功能而忽視司法制度運(yùn)行成本，容易誘發(fā)各類(lèi)機(jī)會(huì)主義訴訟行為，浪費(fèi)司法資源，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)以“擴(kuò)充案源”為直接目的的各類(lèi)環(huán)境司法制度改革建議予以謹(jǐn)慎采納。

五、未盡的討論：環(huán)保法庭制度化發(fā)展的深層原因

如前所述，由于“無(wú)案可審”，環(huán)保法庭的設(shè)立多流于形式，制度化發(fā)展欠缺正當(dāng)性基礎(chǔ)。那么，這一制度無(wú)效率現(xiàn)狀是如何產(chǎn)生的？又何以消解？挖掘問(wèn)題產(chǎn)生的根源是對(duì)癥下藥的前提。

作為一種“回應(yīng)—治理”型社會(huì)組織，解決社會(huì)糾紛和沖突是法院的主要功能擔(dān)當(dāng)。社會(huì)分工細(xì)化推動(dòng)社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜性發(fā)展。功能分化以及與之相應(yīng)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)分化——分庭式管理是中國(guó)法院系統(tǒng)應(yīng)對(duì)這一社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的主要手段，也是決策者認(rèn)為環(huán)保法庭規(guī)?；l(fā)展具有合理性的主要敘事背景。需要予以說(shuō)明的是，各國(guó)司法系統(tǒng)應(yīng)對(duì)這種復(fù)雜性的方式并不相同。分庭治理并非當(dāng)然的制度選擇。例如美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)就沒(méi)有按照案件類(lèi)型進(jìn)行分庭式管理[1]。

基于這一制度選擇，與國(guó)家改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)問(wèn)題復(fù)雜性增強(qiáng)同步的還有中國(guó)法院系統(tǒng)的規(guī)?；瘮U(kuò)充。編制規(guī)模膨脹，審判機(jī)構(gòu)、審判程序之外的大量行政管理機(jī)構(gòu)激增以及層級(jí)細(xì)化成為過(guò)去幾十年法院系統(tǒng)的基本發(fā)展態(tài)勢(shì)。環(huán)保法庭的大規(guī)模設(shè)立僅僅是整個(gè)法院系統(tǒng)擴(kuò)充版圖中的冰山一角。自1979年《人民法院組織法》頒布后，法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)尤其是審判庭的數(shù)量逐漸增多，到2001年中央編委提出《地方各級(jí)人民法院機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》之間的20多年間，庭室數(shù)量每5年翻一番。[1]125

這種增長(zhǎng)一方面反映了法院組織結(jié)構(gòu)對(duì)社會(huì)治理需要的回應(yīng)，另一方面，僅僅是“治理需要”或理論認(rèn)識(shí)偏誤還無(wú)法完全解釋該過(guò)程所呈現(xiàn)出的一些特殊發(fā)展特點(diǎn)?！安淮嬖跊](méi)有其利益的集團(tuán)”[25]?；诠策x擇理論，本文認(rèn)為中國(guó)各級(jí)法院積極發(fā)展各類(lèi)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的主要目的和直接動(dòng)力不在于改善審判功能以滿(mǎn)足治理需要，而在于通過(guò)改變要素組織形式滿(mǎn)足自身組織利益需要。法院內(nèi)部治理需求以及回應(yīng)司法改革政策需求是法院系統(tǒng)推動(dòng)環(huán)保法庭制度化發(fā)展的主要內(nèi)在動(dòng)力。

(一)法院內(nèi)部治理需求

如果將觀(guān)察視線(xiàn)投向世界其他法域會(huì)發(fā)現(xiàn)，設(shè)立單獨(dú)的環(huán)保法庭并非中國(guó)司法制度的創(chuàng)新之舉。但這種自上而下，尤其是在基層法院層面大規(guī)模的普遍設(shè)立卻極為罕見(jiàn)。許多國(guó)家基于各種不同的目的設(shè)立環(huán)保法庭，但都是局部性的、地區(qū)性的、選擇性的，而非普及性的。在某些聯(lián)邦制國(guó)家，大部分環(huán)保法庭只設(shè)立于聯(lián)邦和州層面。例如澳大利亞和加拿大都只在每個(gè)州或省設(shè)立一個(gè)環(huán)保法庭處理環(huán)境與自然資源類(lèi)案件[26]。雖然菲律賓有117個(gè)“綠色法庭”，但這些綠色法庭仍隸屬于普通法院系統(tǒng)，可以繼續(xù)審理普通民事、刑事案件。審理環(huán)境案件只是附加指定的管轄權(quán)[27]。

超編和法官職級(jí)問(wèn)題是法院內(nèi)部治理面臨的兩個(gè)主要問(wèn)題。盡管歷經(jīng)近40年(1978年至今)的擴(kuò)編，國(guó)家政法編制內(nèi)的法院編制規(guī)模呈爆炸式增長(zhǎng)，嚴(yán)重超編仍是許多法院面臨的重要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題[27]。層級(jí)化的控制結(jié)構(gòu)是人員數(shù)量過(guò)多之后法院內(nèi)部治理的必然選擇[24]53。增設(shè)機(jī)構(gòu)是解決前兩個(gè)問(wèn)題的有效手段[1]128-130。無(wú)論是按照其所屬基層環(huán)保法庭(例如上馬環(huán)保法庭)的案件受理數(shù)量進(jìn)行推算，還是根據(jù)已經(jīng)設(shè)立的其他中級(jí)法院環(huán)保法庭的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在青島市中級(jí)法院設(shè)立環(huán)保法庭將面臨案源少甚至無(wú)案可審的情況是可以預(yù)想到的。在這種情況下，2016年6月該院仍舊設(shè)立了單獨(dú)的環(huán)保法庭。這一設(shè)立的真實(shí)目的可能不在于解決環(huán)境問(wèn)題，提高環(huán)境司法水平。

法院增設(shè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)需要合法性依據(jù)。中國(guó)現(xiàn)行《人民法院組織法》中關(guān)于各級(jí)法院設(shè)立專(zhuān)門(mén)法庭的授權(quán)性規(guī)定是各級(jí)環(huán)保法庭設(shè)立最重要的法律依據(jù)?！案鶕?jù)需要”*《人民法院組織法》第23條：“中級(jí)人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭，根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭。”《人民法院組織法》第26和第30條關(guān)于高級(jí)法院和最高法院設(shè)立“其他審判庭”條件的規(guī)定與該條類(lèi)似。是最高法院以及高、中級(jí)法院設(shè)立除經(jīng)濟(jì)審判庭、民事審判庭和刑事審判庭之外的其他專(zhuān)門(mén)審判庭的前提條件。顯而易見(jiàn)，這一規(guī)定只是為各類(lèi)專(zhuān)門(mén)法庭的設(shè)立提供了可供解釋的修辭而并未限定實(shí)質(zhì)性范圍。早期的“逼出說(shuō)”——行政治理手段存在交叉管理和執(zhí)法不統(tǒng)一等弊端無(wú)法解決嚴(yán)重環(huán)境污染問(wèn)題而需要司法介入和當(dāng)前普遍采納的“需要說(shuō)”*“逼出說(shuō)”是指環(huán)保法庭因解決嚴(yán)重環(huán)境污染事故的迫切需要而設(shè)立。基于“逼出說(shuō)”，環(huán)保法庭早期多設(shè)立于發(fā)生重大環(huán)境污染事件的地區(qū)。例如因紅杉湖污染而設(shè)立的貴州省清鎮(zhèn)市環(huán)保法庭，因滇池污染而設(shè)立的昆明市環(huán)保法庭，因陽(yáng)宗海污染而設(shè)立的云南玉溪市環(huán)保法庭以及因太湖污染而設(shè)立的江蘇無(wú)錫市環(huán)保法庭。“需要說(shuō)”涵蓋范圍較為寬泛，包括各類(lèi)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展理由。是中國(guó)環(huán)保法庭設(shè)立的兩類(lèi)主要理由。

依據(jù)《人民法院組織法》第19條規(guī)定，基層人民法院可以設(shè)立刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭、人民法庭。環(huán)保法庭是否屬于“人民法庭”則成為基層法院環(huán)保法庭設(shè)立合法性的問(wèn)題焦點(diǎn)[7]54，[9]123，[30]。為掃清基層法院設(shè)置環(huán)保法庭所面臨的這一制度性“障礙”，2014年最高法院頒布的《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境資源審判司法保障意見(jiàn)》)授權(quán)高級(jí)法院可以在個(gè)別案件較多的基層人民法院批準(zhǔn)設(shè)立環(huán)保法庭。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)性地改變了《人民法院組織法》所確立的專(zhuān)門(mén)法庭基本結(jié)構(gòu)，為基層法院環(huán)保法庭的設(shè)立提供了合法化依據(jù)。

(二)回應(yīng)司法改革政策

除大規(guī)模普遍設(shè)立，中國(guó)環(huán)保法庭還呈現(xiàn)出一種非線(xiàn)性、非勻速的發(fā)展態(tài)勢(shì)，突出表現(xiàn)為2014年至今不因案件數(shù)量明顯增多而出現(xiàn)的突擊式設(shè)立。在已設(shè)立的558個(gè)環(huán)保法庭里，2007年至2014年7年間設(shè)立的只有130多個(gè)，剩余大部分環(huán)保法庭設(shè)立于2014年6月至2016年6月。2年間，從最高法院到基層法院，環(huán)保法庭呈現(xiàn)出一種自上而下的井噴式發(fā)展態(tài)勢(shì)。

這一突擊式發(fā)展的直接推動(dòng)力來(lái)自最高法院的系統(tǒng)性推進(jìn)。2014年6月最高法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，同年7月頒布的《環(huán)境資源審判司法保障意見(jiàn)》為各級(jí)人民法院設(shè)立環(huán)保法庭確定了實(shí)質(zhì)性和程序性規(guī)則。該意見(jiàn)要求高級(jí)法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)保法庭，中級(jí)法院以設(shè)立單獨(dú)的環(huán)保法庭為原則，以設(shè)立合議庭為例外的規(guī)定確立了環(huán)保法庭在各級(jí)法院的常規(guī)化設(shè)置，為環(huán)保法庭制度化發(fā)展提供了重要政策依據(jù)。

然而自2014年最高法院主導(dǎo)的以環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化為命題的一系列積極改革動(dòng)作繼續(xù)向前不從遠(yuǎn)處追溯，可以發(fā)現(xiàn)2013年中共中央十八屆三中全會(huì)做出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《全面深化改革決定》)提出的“加快生態(tài)文明體制建設(shè)”和“深化司法體制改革”是環(huán)保法庭制度化發(fā)展的主要政策背景*《全面深化改革決定》指出：“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，要深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度?！?。制定政策和設(shè)置機(jī)構(gòu)是司法系統(tǒng)回應(yīng)政策要求的兩種主要方式。環(huán)保法庭制度化發(fā)展是對(duì)《全面深化改革決定》中生態(tài)文明體制改革和司法體制改革要求的雙重回應(yīng)*最高人民法院發(fā)布的涉及環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化的相關(guān)政策文件均強(qiáng)調(diào)“深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，促進(jìn)“十三五”規(guī)劃綱要的全面實(shí)施”是其制定目的。。

中共中央的治國(guó)重點(diǎn)和政策變化對(duì)由最高法院所主導(dǎo)的司法改革決策有相當(dāng)大的影響，以至于形成路徑依賴(lài)。這種路徑依賴(lài)具體表現(xiàn)為很多司法改革決策不是自發(fā)地回應(yīng)制度發(fā)展的自身需求，而是出于回應(yīng)改革政策的需要。已有學(xué)者敏銳地觀(guān)察到，過(guò)去幾十年“法院的編制激增是整個(gè)中國(guó)政治治理方式轉(zhuǎn)變之時(shí)勢(shì)使然，每一次增編均系之于政制的改動(dòng)，非法院吁請(qǐng)所能做如此大動(dòng)作”[24]54。以環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化改革為例，2013年11月《全面深化改革決定》出臺(tái)之后，最高人民法院連續(xù)出臺(tái)了多個(gè)涉“生態(tài)文明”和“司法改革”的司法文件。并且，積極回應(yīng)不能僅僅喊喊口號(hào)，停留在“認(rèn)真學(xué)習(xí)”“深入研究”“更新理念”，以及制定司法政策的層面。就獲取信任而言，行動(dòng)比語(yǔ)言更響亮，需要“看得見(jiàn)”的參與。以促進(jìn)審判專(zhuān)門(mén)化為理由而設(shè)立環(huán)保法庭就成為法院系統(tǒng)回應(yīng)國(guó)家司法改革政策的具體抓手。2015年11月召開(kāi)的第一次全國(guó)法院環(huán)境資源審判工作會(huì)議明確提出，“要牢牢扭住審判專(zhuān)門(mén)化這一牛鼻子，因地制宜推進(jìn)環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)建設(shè)，構(gòu)建環(huán)境資源審判專(zhuān)門(mén)化體系”。

六、結(jié)語(yǔ)

為解決環(huán)境問(wèn)題而提出環(huán)境司法治理，為改善環(huán)境司法治理而追求環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化，為推進(jìn)環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化而普遍設(shè)立環(huán)保法庭，在這一組組問(wèn)題與解決方案之間并沒(méi)有天然的邏輯聯(lián)系，而只存在未經(jīng)檢驗(yàn)即被預(yù)設(shè)的因果關(guān)系。決策者對(duì)環(huán)境司法需求、環(huán)境司法治理優(yōu)勢(shì)，以及環(huán)保法庭制度化發(fā)展的實(shí)際功能有夸張之嫌。環(huán)保法庭的普遍設(shè)立在耗費(fèi)大量司法資源的同時(shí)法律意義不大。基于反思性分析，本文認(rèn)為環(huán)保法庭的規(guī)模化設(shè)立不應(yīng)作為目的。環(huán)保法庭“無(wú)案可審”也并非真正需要解決的問(wèn)題。有效利用司法資源，通過(guò)豐富法官知識(shí)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)提升環(huán)境司法審判專(zhuān)業(yè)水平，推動(dòng)審判公正與效率發(fā)展才是中國(guó)環(huán)境司法制度改革的目標(biāo)和方向之所在。正如最高法院環(huán)境審判庭副庭長(zhǎng)王旭光法官撰文所述：“在環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化改革中，機(jī)構(gòu)機(jī)制的專(zhuān)門(mén)化是形式、手段上的專(zhuān)門(mén)化。理念規(guī)則的專(zhuān)門(mén)化是內(nèi)容、實(shí)質(zhì)上的專(zhuān)門(mén)化。今后的工作重心應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)從形式專(zhuān)門(mén)化向內(nèi)容專(zhuān)門(mén)化的轉(zhuǎn)化?！盵31]