□熊元彬

（湘潭大學(xué) 歷史系，湖南 湘潭 411105）

20世紀(jì)初是中國復(fù)雜多變的時代，是中國從封建王朝向民族國家過渡的時期。中央與地方、列強(qiáng)與中國，以及滿漢民族等諸多的矛盾，共同推動了近代中國政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而此時的政治、經(jīng)濟(jì)等諸多問題均有待于回歸歷史環(huán)境，結(jié)合其主客觀、國內(nèi)外等綜合因素，做進(jìn)一步的認(rèn)識和專題研究。改革開放以來，學(xué)界對清末政治改革已做了一定的研究，并取得了豐碩的成果，但是由于資料、研究方法及思路的局限，仍有待于做深入的細(xì)化研究。其中，清末“皇族內(nèi)閣”作為中國政制變革的初步產(chǎn)物和全國性的行政中樞，學(xué)界已對其成員構(gòu)成、性質(zhì)進(jìn)行了一系列研究，并從清廷高層政治權(quán)力的運作方面分析了它出臺的前因后果①參見：熊元彬.清末“皇族內(nèi)閣”研究述論[J].華中師范大學(xué)研究生學(xué)報，2013（4）.，但是它的內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置及其人員的權(quán)力和利益沖突，以及相關(guān)的機(jī)構(gòu)等，則是一個值得專題研究的重點問題。

一、清末“皇族內(nèi)閣”再研究的原因

“皇族內(nèi)閣”的出臺是清末過渡時代的產(chǎn)物。1901年，梁啟超發(fā)表《過渡時代論》，對中西各國政制發(fā)展歷程進(jìn)行了比較論述，認(rèn)為“歐洲各國自二百年以來，皆過渡時代也”，而“中國自數(shù)千年以來，皆停頓時代也，而今則過渡時代也”[1]。并在同年的《國家思想變遷異同論》正式引入了“民族主義”，聲稱“今日之亞洲，則帝國主義與民族主義相嬗之時代”[2](p63)。由此可見，清末“普遍王權(quán)”已瓦解，強(qiáng)烈的民族危機(jī)意識使國人開始將民族國家話語納入自己的思維領(lǐng)域，“天下國家”的傳統(tǒng)民族認(rèn)同符號開始轉(zhuǎn)為“民族國家”。圍繞如何構(gòu)建現(xiàn)代意義的民族國家這個問題，在清末官制改革中，出現(xiàn)了“排滿”和“合滿”的兩種民族認(rèn)同符號，兩者分別對應(yīng)的方式為革命和改良。其中，改良又包括立憲派主張的英國式議會政治和清廷仿行的日本式大權(quán)政治兩種途徑。由于各派路徑有別，繼而加劇了民族國家的認(rèn)同危機(jī)。

可以說，20世紀(jì)初，無論是改良派還是革命派，保守派還是激進(jìn)派，是漢族人還是滿族人，建立民族國家都已成為他們的共識。當(dāng)時，不僅梁啟超為首的立憲派均主張“滿漢同源”，而且滿族留學(xué)生和“職紳”也一樣，均認(rèn)同君主立憲國，試圖通過官制改革化解“滿漢畛域”，繼而完成國家整合。其中，1907年6月，反對革命派“滿漢不同種”[3](p184)的滿族人烏澤聲創(chuàng)辦的《大同報》就宣稱“中國之人民皆同民族而異種族”[4](p15)，表達(dá)了自己的民族認(rèn)同感。

眾所周知，任何時候，任何國家的政制建設(shè)，都必須立足于本國多民族的國情，因地制宜、因勢利導(dǎo)，綜合古今中外之政制而定。如日本明治政府在藩閥政治的基礎(chǔ)上，不僅抽離了英國責(zé)任內(nèi)閣制對議會負(fù)責(zé)的基本精神，而且也不同于仿效德國的政治體制。即使伊藤博文等要員“至外洋考察頻年，歸而改制”，但是其“一切憲法仍以日本向來之國體為主”[5](p290-291)，從而最終在國家的名義下，建立起了典型的君主立憲制政府，出現(xiàn)了“強(qiáng)有力的行政官僚為股肱的、獨自的藩閥超然內(nèi)閣”[6](p117)。甚至在1945年二戰(zhàn)結(jié)束之時，日本皇族東久邇宮稔彥王也曾組織過類似的“皇族內(nèi)閣”。

同理，鑒于政黨尚未建立等特殊的國情，清廷在仿效日本大權(quán)政治之時，既不同于舊有的軍機(jī)處，也不同于日本只設(shè)總理大臣，更不同于英國對議會負(fù)責(zé)的政黨內(nèi)閣，而是一個先設(shè)內(nèi)閣后開國會，并在皇族擔(dān)任的總理大臣之下增設(shè)兩名協(xié)理，形成對君主負(fù)責(zé)的暫行內(nèi)閣。

然而，以往研究多強(qiáng)調(diào)暫行內(nèi)閣的性質(zhì)，而對其成立過程、人事任命，內(nèi)閣的運作、權(quán)限，特別是內(nèi)閣與攝政王、內(nèi)閣總協(xié)理與各部大臣的權(quán)限，多未涉及或淺嘗輒止。在研究方法上，受“西方中心論”和“中國中心論”的影響，雖取得了一定的成果，但是甚少對中西政制、中國多民族、邊疆危機(jī)和經(jīng)濟(jì)情況等特殊的國情進(jìn)行綜合性的比較研究。

就目前而言，國內(nèi)外學(xué)界對于暫行內(nèi)閣的研究，主要涉及以下幾方面的內(nèi)容：

其一，對“皇族內(nèi)閣”性質(zhì)的辨析。主要論及清廷立憲誠意的真假。1905年革命黨人吳樾就將清廷立憲視為“非驢非馬之立憲”[7](p2)。由于清廷舍棄立憲派主張的英國式議會政治之模式，而仿行日本大權(quán)政治，以致1911年梁啟超也同樣以“非驢非馬”之詞將其視為“非驢非馬之內(nèi)閣”[8](p2412)。之后，學(xué)界對它的性質(zhì)多持批判態(tài)度：李劍農(nóng)認(rèn)為它是“皇族集權(quán)的大暴露”[9](p285)；呂美頤從制度變遷方面做了肯定，但認(rèn)為它是一個“怪胎”[10](p86)。而董方奎則批判了學(xué)界狹隘的反滿者[11](p44)，與李細(xì)珠都認(rèn)為該內(nèi)閣具有過渡性[12](p221)；在此基礎(chǔ)上，熊元彬?qū)υ搩?nèi)閣進(jìn)行了綜述性論述，認(rèn)為它是被動蕩時代催生的早產(chǎn)兒[13](p24)。

其二，對“皇族內(nèi)閣”皇族成分構(gòu)成的考證及其成因的分析。主要論及內(nèi)閣是清廷集權(quán)的產(chǎn)物，認(rèn)為在該內(nèi)閣的13名國務(wù)大臣中，皇族占5—7人，以及有無蒙古族人。翦伯贊等人認(rèn)為該內(nèi)閣中滿族和蒙古族占9人，而皇族又占其5名；李侃贊同皇族5人，但認(rèn)為滿族人之外只有4名漢族人，而無蒙古族人；胡繩也贊同皇族5人，但認(rèn)為該內(nèi)閣中滿族只有8名，而陳旭麓和美國學(xué)者徐中約等人則認(rèn)為該內(nèi)閣滿族只有8人，而漢族4人，蒙古族1人。另外，有學(xué)者認(rèn)為該內(nèi)閣中皇族占有6名，而章開沅、林增平等人則認(rèn)為該內(nèi)閣中滿族占9人，其中皇族又占7人，另外4人均為漢族人，無蒙古族席位。除這些著作之外，改革開放之后，永石、劉廣志、杜家驥、孫寅生、董從林也相繼發(fā)表論文，圍繞這幾種觀點進(jìn)行了辨析。

就成因而言，董方奎從過渡性視角認(rèn)為皇族“作為過渡內(nèi)閣”的總理大臣有其合理性，而李細(xì)珠則從清廷高層政治權(quán)力的運作出發(fā)，認(rèn)為“與其說奕劻內(nèi)閣是因皇族親貴太多，不如說是因清朝皇族親貴為滿族，滿漢矛盾才是問題的焦點”[11](p221)。而馬勇則從立憲原理著手，認(rèn)為“皇族優(yōu)先享有政治權(quán)利，其實是對平民對立憲黨人政治權(quán)利的剝奪”[14](p85)。

其三，對“皇族內(nèi)閣”人員編制及其行為能力的研究。張振國認(rèn)為責(zé)任內(nèi)閣由高級、次高級、中級和下級四類構(gòu)成，合計640余人[15](p109)。具體涉及內(nèi)閣成員的研究之時，李劍農(nóng)認(rèn)為該內(nèi)閣國務(wù)大臣皆為一些只圖謀取私利、不識時務(wù)的“糊涂蟲”。夏東元認(rèn)為盛宣懷的鐵路國有“同四國借款聯(lián)系在一起，顯系出賣路權(quán)”。侯春奇認(rèn)為“就閣員個人素質(zhì)而言，這些皇族成員多為驕奢淫逸不知世務(wù)者”。但是，作為清末重臣，這些國務(wù)大臣還是具有一定的相關(guān)經(jīng)歷，并做了一定的成績，理當(dāng)回歸清末復(fù)雜的國內(nèi)外背景，進(jìn)行深入的專題分析。

其四，對“皇族內(nèi)閣”運行狀況的闡述。學(xué)界主要論及了“皇族內(nèi)閣”的政治狀況。侯春奇從政治層面，對總理大臣和各部大臣的協(xié)作與糾紛進(jìn)行了考察，認(rèn)為該內(nèi)閣在運作中做了逐步的調(diào)整，推行的鐵路國有及其借款，“拍賣了這兩條鐵路干線”。彭劍對“皇族內(nèi)閣”中皇族的關(guān)系做了深入地分析，認(rèn)為“皇族內(nèi)部的爭奪，不但影響了辛亥年的內(nèi)閣制度文本，也影響了辛亥年內(nèi)閣制度的運作?！盵16](p71)熊元彬認(rèn)為在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面，該內(nèi)閣“還是取得了一定的成績，但也存在著“皇族成分頗多且關(guān)系不合”“逃避責(zé)任”“措施欠佳”[17](p53)的問題。

所有這些內(nèi)容和論點主要散見于改革開放之后的一些論著中，均需進(jìn)一步研究。若不對暫行內(nèi)閣過程和運行狀態(tài)及相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入了解，那將導(dǎo)致“只知其然，而不知其所以然”。而這又需要我們進(jìn)一步拓展研究空間和思路：

首先，“皇族內(nèi)閣”成立的原因。清廷為何會打破先國會后內(nèi)閣的立憲原則，提前成立過渡的暫行內(nèi)閣？

其次，“皇族內(nèi)閣”國務(wù)大臣等成員的關(guān)系、作為。在裁撤軍機(jī)處，籌設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，并屬意奕劻擔(dān)任內(nèi)閣總理大臣之前，他為何屢次請假及朝野之反應(yīng)如何？以及為何同樣主張鐵路國有及其借款的盛宣懷與孫中山會有著不同的命運等等。

這些仍須結(jié)合清末動蕩的政局、匱乏的財政等綜合國情和嚴(yán)峻的國際形勢進(jìn)行具體分析，客觀地評析過渡性的人物，以還原歷史應(yīng)有的面貌。

再次，“皇族內(nèi)閣”附屬和相關(guān)的機(jī)構(gòu)。暫行內(nèi)閣與弼德院、軍諮府同時成立后，附設(shè)了一廳（承宣廳）一院（內(nèi)閣法制院）四局（制誥局、敘官局、統(tǒng)計局、印鑄局）和審計院、典禮院、孤兒院等，這些機(jī)構(gòu)是如何設(shè)置的，怎么運作，影響如何？以及在暫行內(nèi)閣成立之前，清廷是如何設(shè)立軍諮處和海軍處？它們又是如何運行的，對暫行內(nèi)閣和軍諮府等機(jī)構(gòu)又有何影響？

最后，“皇族內(nèi)閣”具體運行狀況的進(jìn)一步研究。它作為全國性的行政中樞，如何對“皇室經(jīng)費”進(jìn)行擬訂？以及對黃祖詒等人“賄買”，吏部“賄賣”難蔭知縣和裁撤吏部、禮部，甚至在人員安置問題發(fā)生沖突時，它是如何解決的？這些問題缺乏專門論述。

總之，中國歷史文化悠久，幅員遼闊，民族眾多，政制建設(shè)自然有別于他國。無論是就目前的研究現(xiàn)狀而論，還是從清末“皇族內(nèi)閣”這個全國性的行政中樞在當(dāng)時的地位，以及它在清政府覆亡中的影響等方面而言，都有待于進(jìn)一步地挖掘資料，并轉(zhuǎn)換研究思路，從而進(jìn)一步客觀深入地研究，還原歷史的本來面目。

二、“皇族內(nèi)閣”再研究的主要內(nèi)容

鑒于上述學(xué)界對清末“皇族內(nèi)閣”研究的現(xiàn)狀及其不足，為打破傳統(tǒng)的“沖擊—反映”模式和“革命”范式，很有必要結(jié)合當(dāng)時滿漢矛盾和清末特殊的國內(nèi)外背景，從朝野對責(zé)任內(nèi)閣的“認(rèn)識—行為—效果”模式著眼，對于“皇族內(nèi)閣”出現(xiàn)的主客觀原因、各部大臣之間的權(quán)力利益沖突及其應(yīng)對，以及該內(nèi)閣與子系統(tǒng)之間的相互關(guān)系等問題做進(jìn)一步深入的專題研究。具體內(nèi)容如下。

（一）“皇族內(nèi)閣”出現(xiàn)原因的深度研究

總體來說，之所以會產(chǎn)生“皇族內(nèi)閣”，有以下幾個方面的原因。

政治方面：“欲負(fù)責(zé)任，必自組織內(nèi)閣始”[18]，而若行立憲，又必須量力漸進(jìn)而行，若驟變，“實恐有騷然不靖之象”，因而“以漸變更，似亦未遲”[19](p15)。作為籌備憲政的重要機(jī)構(gòu)，憲政編查館對九年籌備立憲事宜的難度較為清楚，認(rèn)為預(yù)備立憲“頭緒紛繁，辦理宜有次第”，只有“各物具備，而又逐日進(jìn)行”，“乃能達(dá)其所向”[20](p56)。加之政黨尚未建立、中央與地方自曾國藩勢力崛起以來又處于“內(nèi)輕外重”的局面①近年來，有學(xué)者對中央與地方“內(nèi)輕外重”的局勢進(jìn)行了重新分析。如李細(xì)珠認(rèn)為清末中央與地方的政局已從咸同年間的“內(nèi)輕外重”一變而成清末時的“內(nèi)外皆輕”（參見：李細(xì)珠.地方督撫與清末新政：晚清權(quán)力格局再研究[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：13）。然而，孫燕京《“內(nèi)輕外重”抑或“內(nèi)外皆輕”？——評李細(xì)珠《地方督撫與清末新政》兼論晚清政治史研究》（載《近代史研究》2014年第2期）一文則從文化等側(cè)翼對其作了延伸，認(rèn)為“清末的‘外重’不一定以‘權(quán)重’的形式出現(xiàn)，而是以‘離心離德’的形式呈現(xiàn)”。筆者贊同孫燕京“離心離德”的“內(nèi)輕外重”表現(xiàn)形式，認(rèn)為清末中央與地方“內(nèi)輕外重”的局面并未有變化，即使清廷欲圖加強(qiáng)中央集權(quán)，設(shè)立了度支部、軍諮處（1911年改為軍諮府）以圖收攬地方財權(quán)與軍權(quán)，并在一定程度上的確削弱了地方督撫相應(yīng)的權(quán)限，但是在實際運行過程中，地方督撫仍具有較大的財政、軍權(quán)，特別是隨著地方咨議局的創(chuàng)設(shè)，以及商辦鐵路的發(fā)展，地方官紳逐步行成了聯(lián)袂的局面。即使是在民國初年，在財政方面，“省自為政，人自為謀，號令分歧無所取則”的局面仍然威脅著民國臨時政府的統(tǒng)治（參見：佚民.民國史料文編：第1編[M].臺北：文海出版社，1987：141—147）。，以及滿漢矛盾的尖銳化，故清廷試圖加強(qiáng)中央集權(quán)，因而“今日急務(wù)，莫要于先立內(nèi)閣，統(tǒng)一中央行政機(jī)關(guān)”[21]，以及“各督撫請先立責(zé)任內(nèi)閣之說”[22]。

經(jīng)濟(jì)方面：“現(xiàn)在國家財力如此艱難，各項實業(yè)均未舉辦，雖國會早開，未必遂收國富兵強(qiáng)之效”[23]，因而只有速設(shè)責(zé)任內(nèi)閣，才能“使財政得以均平，制度得以改革，號令得以整齊，議論得以劃一”[24]。

除了政治、經(jīng)濟(jì)需要之外，在軍事、國際、邊疆方面都急需打破先國會、后設(shè)內(nèi)閣的立憲程序，從而速設(shè)一個全國性的行政中樞。其中，軍事方面，“欲整頓海陸軍，非先從組織責(zé)任內(nèi)閣，定一統(tǒng)一之政策不可”[25]；國際方面，則是鑒于“國家安危之機(jī)，決于人心之向背，若再遲疑而不決，恐非時勢之所宜。”[26](p124)因而東三省總督錫良“力請速設(shè)內(nèi)閣”[23]，以抵制日俄侵略東三省等邊疆危機(jī)，繼而使監(jiān)國載灃“欲將責(zé)任內(nèi)閣提前成立”[27]。諸多因素共同作用，就出現(xiàn)了這樣一個“暫行試辦一年”[28]的過渡性暫行內(nèi)閣。

但是，就主觀意圖而言，清廷并非一開始就試圖設(shè)置皇族為內(nèi)閣總理大臣的“皇族內(nèi)閣”。如在內(nèi)閣總理大臣的遴選方面，即使國內(nèi)“多有主張起用袁項城為總理、副大臣者”，但是國際上則試圖阻止袁世凱當(dāng)選此任。當(dāng)時，“某國公使探聞此耗大權(quán)，遂出其靈滑之手段，極力運動阻撓此舉”[29]。因為任何國家，任何政府，其自上而下改革的宗旨都必然會以自己為其中心，而且當(dāng)時列強(qiáng)也有此看法，如日本時人眼中的中國內(nèi)閣總理大臣之人選，“其第一次內(nèi)閣組織，能以之命此等之漢人耶？當(dāng)可決其，必?zé)o是理矣”[30]。所以，為維持政局，攝政王載灃綜合各方面因素，最終還是決定以四朝元老的皇族奕劻擔(dān)任內(nèi)閣總理大臣，認(rèn)為“可以由他對付，維持現(xiàn)狀”[31](p165)。

（二）“皇族內(nèi)閣”國務(wù)大臣成員及其關(guān)系的研究

學(xué)界大多認(rèn)為這屆責(zé)任內(nèi)閣的國務(wù)大臣大都是不識時務(wù)的糊涂蟲，是滿族親貴集權(quán)的產(chǎn)物，但實際上他們都是較有相關(guān)經(jīng)驗，并有一定作為的大臣。

以盛宣懷為例，他推行的鐵路國有及其借款正好處于新舊政權(quán)的更替之時，政局動蕩，民心已去，而孫中山則為新生勢力的代表，官商民不僅給予極大的信任，而且還積極支持，致使盛宣懷與孫中山雖有著相同的鐵路建設(shè)初衷，卻有著不同的命運。為解眾憤，盛宣懷被清廷視為替罪羊，并被時人咒罵不止，而孫中山則成了全國的鐵路建設(shè)者。

而在任選內(nèi)閣總理大臣的過程中，清廷并非一開始就以滿族親貴充任國務(wù)大臣之職。實際上，攝政王載灃曾明確指出，國務(wù)大臣之任選，“須擇洞明時局，并富有學(xué)識之老臣充任”，于是“擬不派親王、貝子等充當(dāng)”[32]。甚至在遴選內(nèi)閣總協(xié)理大臣之時，清廷本擬直隸總督袁世凱為內(nèi)閣總理大臣，醇邸、張之洞為協(xié)理大臣，而奕劻則“專任外務(wù)部，不復(fù)參預(yù)”內(nèi)閣事務(wù)[33]。即在清廷最初的規(guī)劃中，漢族人中有袁世凱和張之洞，而滿族人中只有醇邸，而且只為協(xié)理大臣。

對于朝中大臣擬派親王為內(nèi)閣總理大臣，奕劻等滿族親貴還表示反對。1907年，孫寶琦、世續(xù)、那桐三相國與軍機(jī)大臣會商，奏請欽派親王為內(nèi)閣總理，“并詳核一切政務(wù)事宜，以昭鄭重”。對此，慶親王奕劻主張慎選其人，認(rèn)為責(zé)任內(nèi)閣“改并伊始，必須先行試辦”，若用人“不得其人，必致諉卸，貽誤反滋弊端，意在從緩請派”親王[34]。同年底，憲政編查館也奏請以奕劻為內(nèi)閣總理大臣，張之洞為內(nèi)副理大臣[35]。甚至奉兩宮面諭，奕劻“仍為總理”，但是奕劻“面奏老病，力辭要差”，并聲言內(nèi)閣總理大臣“在日本亦無派親王之例”，以表示其不想開皇族組閣之先例[36]。

清末內(nèi)閣總協(xié)理大臣的結(jié)構(gòu)既不同于英國，也有別于日本。其原因極為復(fù)雜，它既與軍機(jī)大臣相互牽制，安置裁員密切相關(guān)，又與中國幅員遼闊，總理大臣一人難以全盤負(fù)責(zé)緊密相聯(lián)，更與袁世凱等地方督撫為維護(hù)其權(quán)益，以及繁雜的預(yù)備立憲事宜等不無關(guān)系。

因此，這些諸多的問題仍須結(jié)合清末動蕩的政局、匱乏的財政及其清末朝野復(fù)雜的關(guān)系等綜合國情，以及嚴(yán)峻的國際形勢等進(jìn)行具體而又綜合的分析，客觀地評析過渡性的人物，以還原歷史應(yīng)有的面貌。

（三）“皇族內(nèi)閣”的設(shè)置結(jié)構(gòu)

“皇族內(nèi)閣”不僅由皇族奕劻擔(dān)任總理大臣對君主負(fù)責(zé)，而且還打破了日本責(zé)任內(nèi)閣僅設(shè)一名總理大臣的結(jié)構(gòu)，而增設(shè)兩名協(xié)理大臣，甚至在國務(wù)大臣的人員構(gòu)成中，皇族也位居多數(shù)并占有重要席位。該內(nèi)閣官制結(jié)構(gòu)由總協(xié)理大臣、各部大臣、閣侍、閣丞、書記長、書記、主事、錄事八級構(gòu)成。

同時，在陸軍部、海軍部等各部中，對于究竟設(shè)置一名，還是兩名副大臣，朝野也進(jìn)行了爭議。就“皇族內(nèi)閣”各部的結(jié)構(gòu)而言，設(shè)有一廳一院四局，其人員則有閣臣、廳長、局長、副廳長、副局長等官職。

一廳指的是類似于當(dāng)今辦事廳的承宣廳，主管頒發(fā)保管諭旨以及法律、法令，收發(fā)呈遞奏折事件和閣議事件，請用御寶，以及收掌閣印，管理內(nèi)閣公牘、檔案、圖書，甚至?xí)嫎I(yè)務(wù)。四局分別為掌管各種命令、勛章、證書等制作的制誥局；主管人事工作的敘官局；還有主管官書、法令、官報印刷刊行，乃至各種印章制造頒發(fā)的印鑄局。

為了完成憲政法律、法規(guī)的擬訂，內(nèi)閣又附設(shè)了法制院。法制院參議和參事的職責(zé)兼根據(jù)正副長之命，并規(guī)定用專門法政人才為其負(fù)責(zé)法律、命令案的撰寫和擬定以及法律、法令的增刪及改廢，各部所擬的法令、法規(guī)等，亦兼由院使報內(nèi)閣總理大臣批準(zhǔn)，使得各項事宜的程序趨于條理化。這樣的結(jié)構(gòu)，不但有著向制度化方向的發(fā)展勢頭，而且其下的各分支結(jié)構(gòu)也兼有著向?qū)ｉT化發(fā)展的趨勢。

這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置進(jìn)程、運作及其影響，以及“皇族內(nèi)閣”通過裁撤吏部、禮部，改設(shè)典禮院，籌建審計院等機(jī)構(gòu)，從而進(jìn)一步完善了“皇族內(nèi)閣”和政治體制。

（四）“皇族內(nèi)閣”的運行狀況

由于預(yù)備立憲進(jìn)程的加速，以致“皇族內(nèi)閣”成立前夕，其閣制就“題以過渡命名，不負(fù)完全責(zé)任”[37]。作為全國性的行政中樞，“皇族內(nèi)閣”與民國時期的責(zé)任內(nèi)閣一樣，都是在中央集權(quán)的基調(diào)下建立起來的。但是，清末“皇族內(nèi)閣”是在尚無政黨組建責(zé)任內(nèi)閣的特殊條件下，先于國會成立的，以致在它提前成立后，在其運行過程中存在著諸多繁雜而又棘手的問題，如：內(nèi)閣的決策如何形成，內(nèi)閣與皇帝及資政院有何關(guān)系，內(nèi)閣在權(quán)力系統(tǒng)中所處的位置；作為全國性的行政中樞，經(jīng)濟(jì)上如何擬訂“皇室經(jīng)費”、內(nèi)閣經(jīng)費、會計法，以及如何查核軍費和籌劃預(yù)算、決算等；政治上如何明確各國務(wù)大臣的責(zé)任和權(quán)限、完善內(nèi)部機(jī)構(gòu)、改革京外官制及修訂法律；人事上如何調(diào)整和安頓吏、禮兩部等裁缺人員：外交上如何解決墨西哥內(nèi)亂中華僑的受害和中俄修訂商約，以及葡萄牙在澳門浚河的交涉等問題；軍事上是如何進(jìn)行海陸軍人才的培養(yǎng)和管理，以及海陸軍機(jī)構(gòu)的完善。這些都是它尚須進(jìn)一步完善其子系統(tǒng)，解決人事糾紛和權(quán)益沖突的問題。此外，它還面對棘手的拒借外債和相應(yīng)的川路運動及地方暴動等問題，從而呈現(xiàn)出極為緊張的運行狀態(tài)。

其中，在皇室經(jīng)費的厘訂方面，度支大臣載澤會同其他國務(wù)大臣進(jìn)行了多次會商。首先，載澤與度支部紹、陳兩侍郎會議，認(rèn)為度支部應(yīng)按照修正逐年籌備事宜清單中的規(guī)定，將籌備財政各項事宜作為要政辦理，除了改良預(yù)算、推行新幣、清理財政之外，還須頒布會計法、厘定國家地方稅章，以及皇室經(jīng)費的擬定等。他們認(rèn)為，這些“均屬不能延緩”之事，“擬即分定期限，依照實行，以清秩序而免延誤”[38]。

監(jiān)國載灃聽了載澤的建言之后，于5月19日召見各內(nèi)閣國務(wù)大臣，專門討論皇室經(jīng)費的厘訂事宜，“聞有先請懿旨后，再頒諭之說，約日內(nèi)可見發(fā)表”[39]。據(jù)《大公報》5月22日所載，對于厘定皇室經(jīng)費一事，雖籌辦已久，但迄今尚無眉目，于是皇太后曾多次諭催。據(jù)《大公報》調(diào)查，皇室經(jīng)費不能從速厘定之原因，實由內(nèi)務(wù)府大臣對于此項問題幾無解決之法，因而清廷刻意簡派總理大臣奕劻，要求奕劻從中參酌，以期早日告竣[40]。5月22日，隆?；侍笥挚趥鬈仓迹偌偣軆?nèi)務(wù)府大臣繼奎垂詢政事，其內(nèi)容乃諭矚清理內(nèi)務(wù)府財政、調(diào)查皇室財產(chǎn)、厘訂皇室經(jīng)費等。同時，隆裕皇太后還要求迅速會同慶親王載澤等“妥慎議辦，隨時奏聞”[41]。

此外，據(jù)《申報》6月1日所載，內(nèi)務(wù)府籌備處籌擬皇室經(jīng)費草案已經(jīng)呈堂核閱。當(dāng)時，內(nèi)務(wù)各大臣已諭知籌備處人員，略謂皇室經(jīng)費事關(guān)內(nèi)廷供奉，除了將應(yīng)行劃交衙門承辦，各差不計之外，其余凡是內(nèi)務(wù)府承當(dāng)差款事項，皆在籌定之時“不得過為縮減，俾免將來掣肘”[42]。

對于內(nèi)務(wù)府?dāng)M訂的皇室經(jīng)費，載灃頗為重視。載灃曾屢次以國勢阽危，上下交困為由，與內(nèi)閣總協(xié)理及其他各國務(wù)大臣進(jìn)行磋商。載灃認(rèn)為，內(nèi)務(wù)府所定皇室經(jīng)費“若稍涉靡費”，既無以對臣民，倘過于茍簡，“又恐日后不敷開支”。因此，在對“逐條清單”進(jìn)行詳細(xì)校閱之后，載灃便指出；“若干條仍嫌過于浮冒，即發(fā)還內(nèi)務(wù)府再切實核減”[43]。但是，辛亥革命爆發(fā)后，皇室經(jīng)費仍未擬定就緒。

復(fù)雜多變的過渡環(huán)境決定了“皇族內(nèi)閣”的多舛命途。實際上，由于清末派系林立，以致“皇族內(nèi)閣”與弼德院、軍諮府同時成立之后，內(nèi)閣總協(xié)理大臣與載濤把持的軍諮府，以及載澤掌控的度支部等處于相互對峙的狀態(tài)，使總協(xié)理大臣既無軍權(quán)，又無財權(quán)，從而使奕劻等國務(wù)大臣屢次請辭、請假，規(guī)避責(zé)任，影響了“皇族內(nèi)閣”的正常運行，加之革命黨人在地方上的不斷暴動和立憲派及督撫奏請取消“暫行閣制”，另簡賢員籌設(shè)“完全責(zé)任內(nèi)閣”，繼而在革命黨人等合力的推動下，結(jié)束了“皇族內(nèi)閣”過渡性的命運。

三、是“皇族內(nèi)閣”還是“暫行內(nèi)閣”？

1911年5月8日成立的這屆責(zé)任內(nèi)閣，究竟是“皇族內(nèi)閣”，還是過渡的暫行內(nèi)閣，實際上理當(dāng)結(jié)合成立該屆內(nèi)閣的特殊背景著眼，進(jìn)行深入的專題論述。清末過渡性的特征注定了這屆責(zé)任內(nèi)閣具有多重的特性。

一方面，就其運行而言，盛宣懷未經(jīng)資政院、暫行內(nèi)閣先行議決，就強(qiáng)行推行鐵路干線國有及其借款，這的確屬非法之舉措。另一方面，就內(nèi)閣成員成分而言，的確可謂名副其實的“皇族內(nèi)閣”“親貴內(nèi)閣”“貴族內(nèi)閣”。也有時人認(rèn)為該內(nèi)閣是“排漢閣”[44]，甚至有人還指出“慶內(nèi)閣，世人所謂圓滑內(nèi)閣，利己心重，大局之安危不問謁。故漢人鄙之者多，滿人恨之者亦不少?！盵45]其總理大臣奕劻“老朽”，因而稱該內(nèi)閣為“朽骨內(nèi)閣”，聲稱老朽死心勃勃，欲以朽骨而登舞臺”[46]。

但實際上，就清廷主觀意圖而言，即使朝野一直均屬奕劻“仍為總理”，然而早在1907年，身為皇族的奕劻就表示其不想開皇族組閣之先例。之后，貝勒毓朗也有過類似的表示，聲稱“過渡內(nèi)閣之名不雅，不愿充當(dāng)”[47]。

對于這屆責(zé)任內(nèi)閣，無論是媒體，還是官方文書，均出現(xiàn)了“暫行內(nèi)閣”“先行試辦”等具有過渡性的詞語?！皶盒虚w制”頒布4天之后，《大公報》在批判該內(nèi)閣仍如軍機(jī)處不負(fù)責(zé)的同時，也曾指出：“今因國會未開，謂之暫行內(nèi)閣”[48]。在清廷《頒布內(nèi)閣官制暨內(nèi)閣辦事暫行章程諭》的官方文書中，也明確指出：“著將內(nèi)閣官制頒布，遵照此項欽定閣制設(shè)立內(nèi)閣，并即照辦事宜暫行章程先行試辦”[49](p565)。

此外，不僅資政院總裁世續(xù)根據(jù)清廷試辦內(nèi)閣之意，聲稱“今年又按照縮改籌備清單，設(shè)立暫行內(nèi)閣”，而且各省咨議局聯(lián)合會在奏請另組責(zé)任內(nèi)閣之時，也曾指出：該內(nèi)閣“或謂慶王內(nèi)閣，不過暫行試辦，原非以此開皇族內(nèi)閣之例，某等亦知暫行內(nèi)閣，不至成為經(jīng)制”[50]。

從西方憲政相關(guān)概念輸入中國的歷程來看，最初“責(zé)任內(nèi)閣制”只是資產(chǎn)階級思想家作為一種思想體系或?qū)W說提出來的。但是，由于動蕩的政局，以及時人的立場和理解有別，因而對這屆責(zé)任內(nèi)閣，也就出現(xiàn)了不同的稱謂。

就當(dāng)時國內(nèi)外形勢而論，為速建一個全國性的行政中樞，對各項改革事宜等進(jìn)行集中的規(guī)劃，因而憲政編查館與樞臣均主張在“責(zé)任內(nèi)閣未成立之時，組織一過渡內(nèi)閣”[51]。就權(quán)限來看，不僅該內(nèi)閣的軍權(quán)被同時成立的軍諮府把持，而且財權(quán)又被其政敵度支部載澤掌控，因而該內(nèi)閣的權(quán)限的確甚微，以至于漢人徐世昌都將其稱為“一半責(zé)任之內(nèi)閣”[52](p733)。其所有的辦法則“似軍機(jī)非軍機(jī)，似內(nèi)閣非內(nèi)閣”[51]。

就其運行情況及成效來看，除了國務(wù)大臣關(guān)系不合，以及在運行過程中有諸多措施欠佳等弊端之外，它在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、社會管理、人事調(diào)整等方面還是取得了一定的成績，而且有的成績是很顯著的，如內(nèi)閣法制院的成立及其對京外官制章程的擬定，以及頒布中國第一部憲法草案和吏部的裁撤等。

綜上所述，對清末過渡性時期全國性行政中樞——“皇族內(nèi)閣”相關(guān)問題進(jìn)行專題研究，不僅具有學(xué)術(shù)價值，而且也不無現(xiàn)實意義。一方面，有助于破解學(xué)界認(rèn)識上的誤區(qū)，透視民族問題的真正原因；另一方面，還有助于更清晰地透視出近代中國政制建設(shè)的復(fù)雜性和艱難性，繼而在現(xiàn)實的政制建設(shè)中為建設(shè)和完善中國特色的政制體系，推進(jìn)國家的法制化、民主化提供有益的啟示。

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