韓云超

摘要：2015年國家對于機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險制度的改革無疑將社會基本養(yǎng)老保險公平性提到了一個嶄新的高度，也是備受各界關(guān)注的。文章運用公平性相關(guān)理論，分別從起點、過程、結(jié)果三個角度對我國養(yǎng)老保險并軌前公平狀況進行闡述，并在此基礎(chǔ)上分析研究并軌后所帶來的成效，最后在總結(jié)本次改革政策成效基礎(chǔ)上指出不足和需要注意的問題。

關(guān)鍵詞：機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革；雙軌制；公平性；改革成效

一、我國基本養(yǎng)老保險雙軌制存在的背景

我國基本養(yǎng)老保險最早是從1955年開始的，最初的養(yǎng)老保險制度機關(guān)單位和事業(yè)單位是同一的，當(dāng)時還主要是公務(wù)員養(yǎng)老制度，即便和企業(yè)單位相比在制度上也是基本相同的，企事業(yè)單位間的養(yǎng)老待遇和養(yǎng)老保障范圍也無差異，僅僅在具體的養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)層面存在些差異。而后國家又在1955年頒布了《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定（草案）》，這一草案使得企事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險制度完全得到了統(tǒng)一。1993年我國開始引入“統(tǒng)帳結(jié)合”的基本養(yǎng)老保險制度，城鎮(zhèn)企業(yè)單位開始大刀闊斧的變革，企業(yè)單位職工養(yǎng)老待遇也隨之變?yōu)椤敖y(tǒng)帳結(jié)合”的部分積累制，但是相對比，機關(guān)事業(yè)單位的改革卻頻頻受到阻力，且持續(xù)了二十余年，直到中央在2015年初頒布《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》改革條例，雙軌制的并軌由此開始在全國范圍內(nèi)鋪開。

從20世紀(jì)90年代開始執(zhí)行新的養(yǎng)老保險制度，我國對于基本養(yǎng)老保險制度的探索和變革就從未停下腳步，此后我國基本形成了包括機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度、企業(yè)單位養(yǎng)老保險制度體系在內(nèi)的三大養(yǎng)老保險制度體系。但是伴隨著養(yǎng)老保險制度雙軌制的存在，基本養(yǎng)老保險制度公平性差異日益引起各階層間的不滿，并加深了各階層間的矛盾，影響著養(yǎng)老保險制度的健康發(fā)展。企事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險并軌前，我國基本養(yǎng)老保險無論從覆蓋人群還是覆蓋面都未做到全面覆蓋，行業(yè)和地區(qū)間養(yǎng)老管理制度及繳費標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行情況也不統(tǒng)一，差異較大。這其中機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)單位行業(yè)之間的不平衡尤為突出，條塊分割的雙軌體制嚴(yán)重加劇了社會不公平性，伴隨著舊保險制度運行，民眾對不公平呼聲從未間斷過。企事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的制度差距也阻礙了人力資源的自由流動，降低了政府財政效率，增加了政府負(fù)擔(dān)，因此機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革勢在必行。

二、并軌前我國基本養(yǎng)老保險制度公平性狀況

公平包含參與經(jīng)濟社會生活的起點機會公平，過程公平和結(jié)果分配公平。在雙軌制存在的基本養(yǎng)老保險制度背景下引用公平性理論來充分探討和研究雙規(guī)運行制度的公平性狀況，以下分別從起點、過程以及結(jié)果三方面來加以說明。

并軌前基本養(yǎng)老保險起點公平方面，雙軌制下保險制度規(guī)定首先從職工的繳費責(zé)任和義務(wù)開始的，因此可從繳費責(zé)任和義務(wù)層面探討起點公平。新中國成立以來，我國機關(guān)事業(yè)單位及國家部門沿用著原有的計劃經(jīng)濟時代的國家全保的模式，所謂的國家工作人員是不用繳納任何費用的，這類人群的繳費狀態(tài)是沒有的。然而，企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民若要享受基本養(yǎng)老權(quán)利就需要遵守國家養(yǎng)老政策，按時繳納一定比例的保險費用，確保養(yǎng)老保險權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，這與機關(guān)事業(yè)單位在編職工無需繳費相比，引起的繳費責(zé)任和義務(wù)的不公平問題很嚴(yán)重，企業(yè)單位職員一直對此產(chǎn)生非常強的異議和不滿。作為我國基本養(yǎng)老保險體系之一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險雖然也是按照繳費的履行才能享受相應(yīng)的養(yǎng)老待遇，這也間接反映出機關(guān)事業(yè)單位優(yōu)越的養(yǎng)老待遇，加劇了不同基本養(yǎng)老保險制度間的矛盾。

雙軌制運行的基本養(yǎng)老保險過程公平情況主要表現(xiàn)在養(yǎng)老保險制度與規(guī)則對于所有參保群眾的執(zhí)行過程的公平性。在這里主要涵蓋籌資模式和繳費模式兩方面。在籌資模式上，企事業(yè)單位養(yǎng)老保險雙軌制下機關(guān)事業(yè)單位公職人員還延續(xù)著計劃經(jīng)濟時代的政府財政供款的單一模式，責(zé)任等于完全由政府承擔(dān)，個人不需要承擔(dān)責(zé)任；相比較而言企業(yè)單位一直履行統(tǒng)帳結(jié)合的部分積累制基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老保險的籌款對象很明顯是企業(yè)和員工雙方；而城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度籌款模式是由“個人繳費、集體補助、政府補貼”三部分構(gòu)成的。在養(yǎng)老保險繳費上，公職人員不用繳納任何保險費用，國家負(fù)責(zé)公職人員的養(yǎng)老問題。企業(yè)單位養(yǎng)老保險制度執(zhí)行過程中保險繳費職責(zé)是由企業(yè)和職工個人共同承擔(dān)的，繳費比例依據(jù)職工工資的多少，企業(yè)占比20%，職工則需承擔(dān)工資的8%，企業(yè)和個人的繳費負(fù)擔(dān)較為沉重。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費規(guī)則是由100元到2000元共計12個年繳費檔次可供選擇的，屬于自主繳費，多繳多得原則。

結(jié)果公平狀況好壞與否是并軌前基本養(yǎng)老保險制度運行引起的各方面問題的綜合反映，在養(yǎng)老金發(fā)放水平和參保人對當(dāng)前服務(wù)的滿意度情況兩方面顯得尤為突出。在養(yǎng)老金發(fā)放水平上有兩個重要的指標(biāo)可以很直觀的描述，分別是參保人員養(yǎng)老金平均年收入和養(yǎng)老保險替代率水平，資料顯示2013年機關(guān)事業(yè)單位公職人員平均養(yǎng)老金年收入可達(dá)4.6萬元，替代率高達(dá)90%，而企業(yè)職工平均養(yǎng)老金年收入1.6萬元，替代率為40% ，城鄉(xiāng)居民僅為 0.098萬元，替代率僅為10%，單從給出的數(shù)據(jù)就能直觀的體現(xiàn)出企業(yè)單位職工和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇同公制單位相比還存在巨大的差距，說明了養(yǎng)老保險在養(yǎng)老金發(fā)放水平上公平差異大。而從參保人對當(dāng)前服務(wù)滿意度情況看，機關(guān)事業(yè)單位職工對當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)水平非常認(rèn)同，對政府供養(yǎng)養(yǎng)老模式表現(xiàn)出堅定支持和擁護的姿態(tài)；而對比，企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民（尤其是企業(yè)單位上班族）對現(xiàn)行制度體系一直在不認(rèn)可的情形下被動接受。

三、企事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度并軌后的成效性分析

中央政府以斷腕的決心來推動此次機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，顯示了中央的決心。這使得養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一提升到了空前的高度，使多年并軌的呼聲得到落實，在政策和法規(guī)層面為改革鋪平了道路，并將在多個方面發(fā)揮積極的功效。

（一）養(yǎng)老保險體系進一步統(tǒng)一，公平性水平空前提高

企業(yè)單位和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度在籌繳模式、養(yǎng)老金發(fā)放待遇方面得到并軌運行，統(tǒng)一了當(dāng)前養(yǎng)老保險模式，社會統(tǒng)帳結(jié)合的積累模式得以在全國鋪開。隨著接下來統(tǒng)帳結(jié)合模式的運行也將規(guī)范同一繳費費率和收繳方式，企事業(yè)單位執(zhí)行相同的養(yǎng)老保險制度，統(tǒng)一了我國基本養(yǎng)老保險體系。同時雙軌制的并軌，能夠在一定程度上緩解企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民對繳費義務(wù)的質(zhì)疑，增強繳費義務(wù)的合理性，這使得三類人群在參與基本養(yǎng)老保險中的義務(wù)履行上具有形式公平。除此之外，并軌后基本養(yǎng)老保險將結(jié)束機關(guān)事業(yè)單位長久以來實行的財政單一供款負(fù)責(zé)方式，統(tǒng)一采取的統(tǒng)帳結(jié)合方式，使得養(yǎng)老保險在權(quán)利與義務(wù)履行方面得到基本統(tǒng)一，增強了社會大眾對政策滿意度，無論是繳費模式還是養(yǎng)老待遇存在的差距都會進一步縮減，總之此次新養(yǎng)老保險政策的頒布必定會使得社會公平性得到空前改善和提高。endprint

（二）促進企事業(yè)單位人力資源的合理流動

阻礙企事業(yè)單位人力資源合理流動也成為推動我國基本養(yǎng)老保險逐步并軌的源流之一?；攫B(yǎng)老保險并軌前，機關(guān)事業(yè)單位職工想換工作到企業(yè)，會產(chǎn)生令其頭疼的問題，就是自己若在企業(yè)單位退休后養(yǎng)老待遇不但比公有制單位低很多，甚至可能要比企業(yè)資歷較之老的員工都要低，原因就是私有企業(yè)實行統(tǒng)戰(zhàn)結(jié)合的積累制保險體制，從公職單位轉(zhuǎn)來的新員工缺乏養(yǎng)老保險賬戶積累，養(yǎng)老待遇基本從新開始。企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌后，阻礙企事業(yè)單位間職員自由流動的壁壘將被打破。新養(yǎng)老保險政策規(guī)定，參保人員如若在原機關(guān)事業(yè)單位轉(zhuǎn)移或者調(diào)職到企業(yè)單位，其本人在累計養(yǎng)老保險賬戶中的保險金累計額度也要隨之一塊兒跟著調(diào)走，而且參保人的累計繳費年限也不會清零，繼續(xù)沿著原來的累計時間計算?？傊鲉挝唤y(tǒng)一執(zhí)行統(tǒng)帳結(jié)合制度，減少了公私單位間人才流動所帶來的養(yǎng)老金麻煩和損失，維護了其合法權(quán)利，有利于促進人力資源的優(yōu)化配置。

（三）減輕國家財政負(fù)擔(dān)的有效途徑

企事業(yè)單位養(yǎng)老保險雙軌制運行模式下，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金均是由政府財力供給的，單位和個人沒有繳納養(yǎng)老金的義務(wù)，只需要在本職工作上順利退休就可在退休年齡領(lǐng)取較高收入的養(yǎng)老退休金。特別是伴隨著越來越嚴(yán)峻的人口老齡化規(guī)模，本來對于當(dāng)前的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)就已經(jīng)很嚴(yán)重的社會更是雪上加霜，老齡人口擴大伴隨的是龐大的退休人群隊伍的擴大，其中機關(guān)事業(yè)單位可想而知，等待的是巨大的政府財政支出，若不變革則可能造成財政入不敷出的結(jié)局。為此，就需要推動保險在制度和模式上得到統(tǒng)一，改變單一養(yǎng)老保險模式，發(fā)展和完善多支柱互補型的養(yǎng)老保險體系，這樣不僅有助于提高職工退休生活水平，也是有效減輕政府財政負(fù)擔(dān)的有效途徑。

四、結(jié)論

探討政策公平性狀況需要追溯其產(chǎn)生的歷史背景和政治條件，用辯證的思想觀來看待問題、研究問題，這是研究和研究社會問題的基礎(chǔ)。本文從公平角度來研究社會基本養(yǎng)老保險政策，就需要辯證看待問題，本次企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌，進一步提高了公平的覆蓋狀況，確保各級群眾盡可能平等共享社會主義發(fā)展成果。企事業(yè)基本養(yǎng)老保險制度的并軌顯示出政府對全民養(yǎng)老保險的決心，確保了民眾老有所養(yǎng)，極大的提高了社會公平。在積極看待改革的同時也應(yīng)清楚看到改革僅僅是自上而下的貫徹，基層的阻力有待重視；此次改革也僅僅是對企事業(yè)單位相對公平性上邁出了一步，全面性的公平還需任重道遠(yuǎn)。另外當(dāng)前是改革的初期階段，政策執(zhí)行和落實效果都有待檢驗。

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（作者單位：哈爾濱師范大學(xué)管理學(xué)院）endprint