周生旺，徐 璟，尹繼林，劉紅建

（1.棗莊學(xué)院 體育學(xué)院，山東 棗莊277160；2.欽州學(xué)院 體育教學(xué)部，廣西 欽州535000；3.南京體育學(xué)院，江蘇 南京210014）

快速推進(jìn)國(guó)家治理能力與治理體系現(xiàn)代化是社會(huì)治理變革的重大命題，不僅是治理理念的更新，更是治理手段的優(yōu)化與治理方式的轉(zhuǎn)變［1］，也決定了社會(huì)治理模式不再是政府單一模式而是多元社會(huì)主體協(xié)同治理模式。隨著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的不斷深化，體育社會(huì)組織逐漸呈現(xiàn)多元化、實(shí)體化、職能化，參與全民健身治理的意愿與迫切需求更加強(qiáng)烈?，F(xiàn)實(shí)中，受公眾的公共體育需求愈演愈烈的影響，全民健身治理必然要重點(diǎn)突出政府服務(wù)職能、體育社會(huì)組織的社會(huì)承載功能、企事業(yè)單位的資本融合功能和社區(qū)聯(lián)動(dòng)與村落協(xié)作機(jī)制。為了解決全民健身治理中的資源短缺問(wèn)題，只有充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源融入全民健身，才能發(fā)揮政府外社會(huì)主體力量；因此，政府與社會(huì)的協(xié)同治理至關(guān)重要。從全民健身多元主體協(xié)同治理內(nèi)涵、價(jià)值取向、治理關(guān)系、治理結(jié)構(gòu)與功能、治理實(shí)施困境等方面進(jìn)行闡述，探尋全民健身協(xié)同治理新路徑。

1 全民健身多元主體協(xié)同治理內(nèi)涵

協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體制和機(jī)制創(chuàng)新的根本路徑，也是全民健身“善治”的必然選擇。全民健身多元主體協(xié)同治理是相對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)治理模式提出的，主要是描述多元主體間的協(xié)同治理關(guān)系，充分發(fā)揮政府與社會(huì)的治理銜接，發(fā)揮政府、體育社會(huì)組織、企事業(yè)單位、基層社區(qū)和農(nóng)村之間的合作與競(jìng)爭(zhēng)，改善傳統(tǒng)政府的單一治理模式，提升主體間的協(xié)作治理。全民健身多元主體協(xié)同治理應(yīng)以全民健身公共體育服務(wù)的需求為治理目標(biāo)，以公共體育服務(wù)供給為治理產(chǎn)出路徑［2］，以政府與其他社會(huì)主體之間的利益契合點(diǎn)為治理原點(diǎn)，突出政府引導(dǎo)扶持的服務(wù)職能，強(qiáng)化社會(huì)資本融入，培育公眾參與治理的機(jī)制與路徑保障，實(shí)現(xiàn)多元主體的功能聯(lián)動(dòng)、制度約束、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)作競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)力量與政府的有效整合，各司其職，共同承擔(dān)自己的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理，促進(jìn)全民健身事業(yè)健康有序地發(fā)展。

依據(jù)新公共治理理論和全民健身發(fā)展現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為全民健身多元治理主體主要包括政府、體育社會(huì)組織、企事業(yè)單位和公眾等多元化的社會(huì)主體，治理主要是通過(guò)協(xié)同、合作、競(jìng)爭(zhēng)、聯(lián)動(dòng)的形式。全民健身多元主體協(xié)同治理主要是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理由政府治理轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)相銜接的治理模式［3］，以市場(chǎng)為治理中樞，采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與合作的形式，真正實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力下放、分權(quán)的治理改革目標(biāo)，賦予政府外社會(huì)主體一定的治理權(quán)力，履行相關(guān)的職能職責(zé)，發(fā)揮社會(huì)主體的治理功效。最終，全民健身多元主體協(xié)同治理要實(shí)現(xiàn)“社會(huì)共治、資源共有、資本共享、市場(chǎng)調(diào)控、公眾參與、立法約束”的治理新格局［4］。

2 全民健身多元主體協(xié)同治理的價(jià)值取向

2.1 多元主體協(xié)同治理是治理現(xiàn)代化要求的應(yīng)然之義

“潮平兩岸闊，風(fēng)正一帆懸”，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這一總目標(biāo)的提出對(duì)新時(shí)期我國(guó)體育事業(yè)改革提出了新要求、明確了新方向，開(kāi)啟了我國(guó)體育治理的新篇章［5］。順應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，我國(guó)體育治理范式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，治理主體從“一元”走向“多元”，治理模式從“單一”走向“協(xié)同”［6－9］。體育治理全民健身事業(yè)作為我國(guó)體育事業(yè)的重要組成部分，全民健身率先順應(yīng)現(xiàn)代化治理變革，創(chuàng)新全民健身治理模式，梳理全民健身治理理路，也是全民健身現(xiàn)代化治理革新的必然選擇。然而，全民健身僅僅是我國(guó)體育治理的冰山一角，只是國(guó)家體育治理的一面旗幟，全民健身多元主體協(xié)同治理只是國(guó)家體育治理領(lǐng)域的一塊試金石，對(duì)于豐富國(guó)家體育治理理論與實(shí)踐具有重要的現(xiàn)實(shí)意義［6］。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化的不斷深化，多元協(xié)同治理能夠充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)治理的有效銜接，實(shí)現(xiàn)社會(huì)“善治”［10］。全民健身多元主體協(xié)同治理能夠有效解決傳統(tǒng)政府的治理困境，突出了協(xié)同治理機(jī)制，提高了治理的有效性，已成為全民健身現(xiàn)代化的治理模式和思維方式，是解決全民健身矛盾的根本手段。

2.2 多元主體協(xié)同治理是全民健身發(fā)展的必然之義

“參天之木必有其根，懷山之水必有其源”，公共體育需求日益激增與政府公共體育服務(wù)供給不足之間的矛盾成為了全民健身治理的桎梏，依賴“單一政府”的傳統(tǒng)治理手段已顯得力不從心。我國(guó)全民健身治理已面臨治理范圍廣、區(qū)域差異大、治理階層多等特征，政府在處理復(fù)雜性問(wèn)題已凸顯疲態(tài)，諸如政府單一治理主體模式與政府外社會(huì)主體治理權(quán)力表達(dá)存在博弈，政府現(xiàn)代化治理能力無(wú)法滿足全民健身政策順利執(zhí)行，“全能政府”與基層體育社會(huì)組織之間的矛盾，政府資源存量不足與社會(huì)資源滯后存在的矛盾，這些都足以引發(fā)全民健身現(xiàn)代化進(jìn)程危機(jī)。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與全民健身是全民健身事業(yè)發(fā)展的必然選擇，尤其是多元主體協(xié)作、合作治理，通過(guò)主體間的協(xié)同關(guān)系發(fā)揮治理效能，降低治理成本。公共體育資源源于社會(huì)，“公民社會(huì)”與“善治”才是全民健身治理應(yīng)然的價(jià)值取向［10］。以政府為主導(dǎo)，以公共體育服務(wù)均等化供給為導(dǎo)向［11］，以市場(chǎng)體系為調(diào)控界面，以體育社會(huì)組織、社區(qū)、企事業(yè)單位、學(xué)校、市場(chǎng)為治理扶手（治理點(diǎn)），以法律法規(guī)為保障手段，通過(guò)政府與社會(huì)主體間相互協(xié)調(diào)形成全民健身治理合力，實(shí)現(xiàn)全民健身的有效治理。

3 全民健身多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)與功能

3.1 全民健身多元主體治理關(guān)系

在現(xiàn)代社會(huì)治理場(chǎng)域中，個(gè)體或組織都存在一定的社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系，多種社會(huì)關(guān)系交織在一起便會(huì)以立體網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)而呈現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)化是對(duì)社會(huì)要素間邏輯關(guān)聯(lián)的直觀表現(xiàn)形式。協(xié)同學(xué)認(rèn)為系統(tǒng)之間都存在重要的非線性相互關(guān)系［12］。個(gè)體或組織在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的相對(duì)位置是動(dòng)態(tài)的，例如職位的變遷、職能的轉(zhuǎn)變、角色的流動(dòng)。筆者將這種關(guān)系形象地描述為：個(gè)體就像一個(gè)金屬小球處于一個(gè)帶有懸浮磁力的系統(tǒng)內(nèi)部，而懸浮磁力就像該單元所處社會(huì)的關(guān)系吸引力及競(jìng)爭(zhēng)排斥力，故將其稱為“網(wǎng)球”狀網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)結(jié)構(gòu)（圖1）。圖1中實(shí)心圓點(diǎn)代表社會(huì)個(gè)體或社會(huì)群體、社會(huì)組織等單元，雙向箭頭表示該單元在社會(huì)中所受的吸引力或排斥力（競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)同），使其處在一定社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中相對(duì)固定的地位，但這種地位會(huì)隨著社會(huì)關(guān)系強(qiáng)弱而發(fā)生變化，是一種動(dòng)態(tài)的、相對(duì)的位置關(guān)系表達(dá)。協(xié)同學(xué)理論［12］指出社會(huì)關(guān)系即是社會(huì)中競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)同的非線性相互關(guān)系，正因?yàn)閰f(xié)同關(guān)系的存在才保持相對(duì)固定的社會(huì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展；而星狀邊緣代表社會(huì)關(guān)系邊緣層，所處社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)關(guān)系強(qiáng)度不同，社會(huì)邊緣結(jié)構(gòu)也不盡相同，表現(xiàn)出參差不齊的邊緣特征。個(gè)體、群體、組織所處的社會(huì)關(guān)系應(yīng)當(dāng)是以其為核心，向四周逐級(jí)擴(kuò)散的層級(jí)結(jié)構(gòu)，即第一層、第二層…第n層關(guān)系層，隨著關(guān)系層級(jí)的增多，非線性相互關(guān)系就會(huì)越弱。

圖1 “網(wǎng)球”狀網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)關(guān)系譜系

3.2 全民健身多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)

從歷史上看，國(guó)家治理模式大體經(jīng)歷了從單元國(guó)家治理結(jié)構(gòu)到國(guó)家、市場(chǎng)二元治理結(jié)構(gòu)再到國(guó)家、市場(chǎng)、公民社會(huì)三元治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)［13］。受到國(guó)家治理結(jié)構(gòu)變遷的影響，全民健身治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了潛移默化的變遷，初步形成政府、社會(huì)、市場(chǎng)為主的多元治理結(jié)構(gòu)雛形，更加注重“政府引導(dǎo)、社會(huì)支持、市場(chǎng)調(diào)控、公眾監(jiān)督”的治理功能?！敖Y(jié)構(gòu)功能主義”理論倡導(dǎo)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)決定系統(tǒng)功能。全民健身多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)是一種相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)模型，主體間存在主要的非線性相互治理關(guān)系即協(xié)同與競(jìng)爭(zhēng)。全民健身多元治理主體在治理網(wǎng)絡(luò)中始終處于動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)向，依據(jù)全民健身治理關(guān)系結(jié)構(gòu)的變化，相對(duì)網(wǎng)絡(luò)位置隨系統(tǒng)內(nèi)治理關(guān)系的強(qiáng)弱會(huì)發(fā)生適應(yīng)性的動(dòng)態(tài)變化，采取不同的治理行為，即社會(huì)適應(yīng)性，這也是協(xié)同治理的優(yōu)勢(shì)所在。

全民健身多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)改變過(guò)去治理結(jié)構(gòu)中過(guò)多的內(nèi)耗，由傳統(tǒng)的“政府—地方政府—基層政府”的“垂直式治理結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙苑?wù)型政府為主導(dǎo)，以基層社區(qū)、農(nóng)村、企事業(yè)單位為治理原點(diǎn)，以體育社會(huì)組織、市場(chǎng)為調(diào)控扶手，引導(dǎo)公眾積極參與的全民健身多元主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)”，充分發(fā)揮全民健身治理主體的能效，降低社會(huì)治理成本，提高治理效率，實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能。在此治理結(jié)構(gòu)中，首先要充分發(fā)揮政府的服務(wù)職能，充當(dāng)重要的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等重要職責(zé)。其次要扶持培育體育社會(huì)組織成為重要的全民健身承載主體，健全基本服務(wù)職能，承擔(dān)大部分的基層全民健身服務(wù)事宜，如全民健身政策的制度與執(zhí)行、全民健身競(jìng)賽的組織承辦、購(gòu)買公共體育服務(wù)、第三方評(píng)估、居民健身活動(dòng)的公益性指導(dǎo)、公共體育設(shè)施的投資與維護(hù)、公益性全民健身事業(yè)建設(shè)等方面。再次，社區(qū)與農(nóng)村是全民健身的主陣地，應(yīng)當(dāng)處于治理的上層或中心而不是過(guò)去的最底層，全民健身治理實(shí)質(zhì)上就是服務(wù)于社區(qū)體育與農(nóng)村體育，并要實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)同發(fā)展。在治理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)與農(nóng)村要保持治理結(jié)構(gòu)上的協(xié)同即聯(lián)動(dòng)，主要包涵制度關(guān)聯(lián)、行為聯(lián)動(dòng)、供給均等，從制度上徹底打破二元治理結(jié)構(gòu)［14］。

全民健身多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)要保持治理主體的互相協(xié)調(diào)及與外部環(huán)境的適應(yīng)，增強(qiáng)治理系統(tǒng)的調(diào)試性和治理措施的應(yīng)對(duì)性［15］。協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中的環(huán)境復(fù)雜性非常突出，內(nèi)部治理環(huán)境的復(fù)雜性與外部社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)性都將制約全民健身的協(xié)同治理。全民健身多元主體協(xié)同治理供給主要指政府供給、社會(huì)供給、自我供給形成的多元供給模式，必然需要形成相對(duì)固定的多元供給結(jié)構(gòu)。政府供給是政府直接通過(guò)相關(guān)的政策手段提供全民健身服務(wù)，也可稱為行政供給；社會(huì)供給是體育社會(huì)組織、企事業(yè)單位、協(xié)會(huì)、俱樂(lè)部通過(guò)購(gòu)買、承接、融資等方式完成全民健身公共體育服務(wù)；自我供給是以社區(qū)、農(nóng)村、學(xué)校等基層單位自身挖掘、組織相關(guān)的全民健身活動(dòng)。

3.3 全民健身多元主體協(xié)同治理功能

3.3.1 實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的共治格局 全民健身多元主體協(xié)同治理關(guān)鍵在于政府與社會(huì)的治理關(guān)系的重新表達(dá)。過(guò)去政府治理是我國(guó)社會(huì)治理的主流模式，也是全民健身事業(yè)主要依賴的治理手段；如今看來(lái)，政府治理面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)以及治理現(xiàn)代化已是捉襟見(jiàn)肘、舉步維艱，尤其對(duì)于解決全民健身經(jīng)費(fèi)投入?yún)T乏以及政府執(zhí)行能力弱等問(wèn)題更是力不從心。因此，全民健身協(xié)同治理改革已是迫在眉睫，應(yīng)改變單純依靠政府治理的模式，培育鼓勵(lì)多元社會(huì)主體參與全民健身的治理，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)治理的銜接。從全民健身治理的目標(biāo)來(lái)看，全民健身就是要滿足公共體育需求，促進(jìn)大眾體育快速發(fā)展，因此，引導(dǎo)社會(huì)主體參與全民健身治理是良性選擇。政府治理與社會(huì)治理是相互合作、相互依附的非線性相互關(guān)系，而不是孰重孰輕的角色問(wèn)題，兩者是平等的、相連的、互為主體的關(guān)系。政府治理與社會(huì)治理的銜接是全民健身多元主體協(xié)同治理的關(guān)鍵第一步，是實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的前提，有利于促進(jìn)政府外社會(huì)主體的參與，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的投入，有利于“善治”社會(huì)的形成。

3.3.2 吸納社會(huì)資本的高效融入 在政府與社會(huì)治理有效銜接的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本高效融入全民健身治理，充分發(fā)揮社會(huì)力量促進(jìn)全民健身健康發(fā)展的功能。我國(guó)社會(huì)資本總量相對(duì)豐富，而政府手中的資源則相對(duì)不足。在現(xiàn)代社會(huì)治理中，政府資源匱乏已表現(xiàn)得越來(lái)越突出，全民健身政策執(zhí)行不力，執(zhí)行效率低下，導(dǎo)致全民健身發(fā)展城鄉(xiāng)失衡嚴(yán)重，農(nóng)村體育貧困更加顯著。社會(huì)資本的社會(huì)占有主要集中在企事業(yè)單位，傳統(tǒng)治理中該部分社會(huì)資本調(diào)動(dòng)不到位，引導(dǎo)機(jī)制不健全，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。如果通過(guò)政策引導(dǎo)、行政扶持等手段，鼓勵(lì)社會(huì)資本融入全民健身治理，對(duì)于解決經(jīng)費(fèi)短缺也是一個(gè)良好的選擇。全民健身多元主體協(xié)同治理中，如何調(diào)動(dòng)社會(huì)資本融入全民健身，主要在于融入制度保障與路徑選擇，這也是我們?nèi)窠∩矶嘣黧w協(xié)同治理的重要職能。政府應(yīng)做好企事業(yè)單位參與全民健身治理的制度安排，制定社會(huì)資本吸納政策，做好資本融入的績(jī)效評(píng)估工作；培育完善企事業(yè)單位的全民健身投融資機(jī)制，積極參與到全民健身市場(chǎng)中來(lái)，強(qiáng)化社會(huì)主體地位及立法保障。

3.3.3 強(qiáng)化市場(chǎng)的調(diào)控監(jiān)督功能 多元主體利益以及社會(huì)資源的合理分配關(guān)乎全民健身多元主體協(xié)同治理的成敗，而市場(chǎng)調(diào)控就是有效的監(jiān)督調(diào)控機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)交易手段實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效分配，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與全民健身治理的積極性。全民健身市場(chǎng)是全民健身多元主體協(xié)同治理的重要平臺(tái)，體育產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)、政府購(gòu)買公共體育服務(wù)、全民健身項(xiàng)目投融資、公眾參與監(jiān)督評(píng)估等都離不開(kāi)市場(chǎng)。市場(chǎng)機(jī)制主要是協(xié)調(diào)多元主體之間的交流與合作，調(diào)節(jié)主體間相互競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。市場(chǎng)機(jī)制是全民健身多元主體協(xié)同治理的重要部分，是調(diào)節(jié)全民健身公共資源的關(guān)鍵手段，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)控實(shí)現(xiàn)全民健身公共體育服務(wù)的均等化供給。法律法規(guī)是實(shí)施全民健身多元主體協(xié)同治理的基本條件，能夠有效監(jiān)督約束全民健身市場(chǎng)機(jī)制，規(guī)范市場(chǎng)秩序，保障全民健身治理主體的合法地位與正當(dāng)權(quán)益，保障全民健身政策執(zhí)行的權(quán)威性與有效性。

3.3.4 提升全民健身治理效率 傳統(tǒng)治理模式的治理重心都在全民健身政策的執(zhí)行上，過(guò)分突出政府的行政管理職能，傳統(tǒng)的全民健身政策的執(zhí)行范式還存在許多“碎片化”現(xiàn)象，主要是利用行政撥款的治理手段，經(jīng)費(fèi)使用效率低，治理效率低下［16］。傳統(tǒng)治理模式也在一定程度上造成我國(guó)城鄉(xiāng)體育發(fā)展差距進(jìn)一步加大，主要集中在公共體育設(shè)施投入、全民健身活動(dòng)開(kāi)展、公共體育服務(wù)供給、體育社會(huì)組織服務(wù)職能、公眾參與治理等方面。全民健身多元主體協(xié)同治理重點(diǎn)突出主體間的合作與聯(lián)系，利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制提升治理能力，更加注重全民健身治理效率，尤其重點(diǎn)提升社會(huì)治理，保證政府服務(wù)與社會(huì)支持相互彌補(bǔ)完善，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)體育一體化發(fā)展及公共體育服務(wù)的均等化供給，并要求在保證城鎮(zhèn)社區(qū)體育設(shè)施進(jìn)一步完善的前提下，找準(zhǔn)精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵點(diǎn)，加大農(nóng)村公共體育服務(wù)的投入，加大農(nóng)村體育的招商引資，提高經(jīng)費(fèi)使用率。徹底擺脫單純依靠政府實(shí)現(xiàn)全民健身政策執(zhí)行的困境，拓寬政策執(zhí)行主體，引導(dǎo)多元主體參與執(zhí)行，提高政策執(zhí)行效率。多元社會(huì)主體協(xié)同治理不僅是提升政府政策執(zhí)行力的關(guān)鍵動(dòng)力機(jī)制，也是提升全民健身治理效率的關(guān)鍵所在。

4 全民健身多元主體協(xié)同治理的實(shí)施困境

4.1 多元主體角色邊緣模糊造成主體地位偏離

在全球化治理改革背景下，服務(wù)職能轉(zhuǎn)型是政府治理改革的重中之重，政府角色與職能轉(zhuǎn)變是國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本起點(diǎn)，是有效厘定全民健身治理邏輯的基本所在。就目前社會(huì)現(xiàn)狀來(lái)看，政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)型不徹底給全民健身政策執(zhí)行帶來(lái)諸多現(xiàn)實(shí)困境，主要有過(guò)度行政干預(yù)、服務(wù)意識(shí)淡薄、政策執(zhí)行固化、多元主體參與少等方面。政府的扶持與引導(dǎo)對(duì)于全民健身事業(yè)的健康發(fā)展具有舉足輕重的作用。政府服務(wù)權(quán)限主要包括政策環(huán)境、資源環(huán)境、行政干預(yù)、協(xié)同監(jiān)督，更關(guān)鍵在于如何協(xié)調(diào)非政府組織與政府的協(xié)調(diào)關(guān)系、調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性、發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制，這些都離不開(kāi)政府的服務(wù)職能。多元主體間協(xié)同治理力主要來(lái)源于主體間的非線性相互作用，而政府的協(xié)同職能就是主體間非線性相互作用的締造者，政府主要通過(guò)行政手段、政策干預(yù)將多元主體耦合聯(lián)動(dòng)起來(lái)。傳統(tǒng)治理模式的合作機(jī)制不健全，缺失競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，導(dǎo)致主體間非線性相互作用變?nèi)?，全民健身多元主體治理協(xié)同發(fā)展力不足。同時(shí)，由于政府傳統(tǒng)管理的思維慣性造成政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)型不徹底，多元社會(huì)主體角色邊緣模糊不清，始終分不清各自的角色與職能。公眾認(rèn)為全民健身是政府的事情，參與意識(shí)薄弱，參與機(jī)制不健全，參與路徑缺失。市場(chǎng)主體界限不明確，主要包括體育社會(huì)組織、政府、公眾定位不準(zhǔn)自身角色和應(yīng)履行的相關(guān)職責(zé)，社會(huì)主體地位缺失。

4.2 市場(chǎng)運(yùn)行制度不健全造成市場(chǎng)調(diào)控功能缺失

我國(guó)全民健身市場(chǎng)存在一定的弊病，即市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制與保障機(jī)制不完善，尤其是立法制度缺失。全民健身市場(chǎng)具有涵蓋范圍較廣、涉及行業(yè)眾多、發(fā)展基礎(chǔ)較差等特點(diǎn)，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及公眾體育健身需求存在一定的滯后性，市場(chǎng)化運(yùn)作不健全，存在體育基層健身俱樂(lè)部與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入不規(guī)范、健身教練員準(zhǔn)入制度不健全、市場(chǎng)化資源分配嚴(yán)重失衡、立法制度與公眾參與制度不完善、體育社會(huì)組織的市場(chǎng)承載能力有限［17］等困境。整體上看，全民健身市場(chǎng)化運(yùn)作主要存在市場(chǎng)主體發(fā)育不成熟、市場(chǎng)交易制度不規(guī)范、城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大、市場(chǎng)績(jī)效評(píng)估滯后等問(wèn)題。社會(huì)資源分配不均引起我國(guó)全民健身市場(chǎng)產(chǎn)品分布不均，造成公眾參與全民健身活動(dòng)受阻。尤其是在農(nóng)村全民健身中，基本上不存在規(guī)范的、成規(guī)模的市場(chǎng)平臺(tái)，主要以無(wú)規(guī)律、無(wú)組織、自由式、隨意性強(qiáng)的健身交易市場(chǎng)為主。同時(shí)，農(nóng)村還存在市場(chǎng)主體弱小，如健身俱樂(lè)部的缺乏以及地方體育協(xié)會(huì)承接全民健身公共體育服務(wù)的能力較弱。而在城鎮(zhèn)社區(qū)相對(duì)市場(chǎng)資源豐富，健身服務(wù)體系完善，公眾參與健身的路徑及意識(shí)將會(huì)得到提高。資源不均勢(shì)必造成市場(chǎng)不勻，最終引發(fā)全民健身效果層級(jí)分化嚴(yán)重。

市場(chǎng)機(jī)制作為全民健身多元主體協(xié)同治理模式中的重要?jiǎng)恿?，其運(yùn)行不暢或制度缺失都將造成市場(chǎng)主體地位缺失，調(diào)控功能失效，主體間協(xié)同能力喪失。目前，全民健身市場(chǎng)保障體系匱乏，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)體系，一定程度上也造成市場(chǎng)主體地位缺失，基本職能表達(dá)受阻，社會(huì)調(diào)控功能發(fā)揮不暢。例如全民健身市場(chǎng)保障約束機(jī)制不完善，缺乏體育行業(yè)市場(chǎng)監(jiān)督法律法規(guī)，依靠現(xiàn)有市場(chǎng)法規(guī)規(guī)范市場(chǎng)，難度較大且專業(yè)性不強(qiáng)。其中有兩方面原因：一是市場(chǎng)自身問(wèn)題，市場(chǎng)的社會(huì)占有率有限，職能范圍模糊，責(zé)權(quán)利界定不明。二是政府服務(wù)職能不到位，主要在于扶持政策與行政制度存在缺失，對(duì)于市場(chǎng)體系缺少必要的頂層設(shè)計(jì)且資金注入存在嚴(yán)重不足，對(duì)于國(guó)內(nèi)全民健身市場(chǎng)的規(guī)范約束機(jī)制不健全，缺失科學(xué)的績(jī)效評(píng)估，導(dǎo)致市場(chǎng)運(yùn)作混沌。市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系不明，市場(chǎng)化運(yùn)作不成熟，政府的行政治理依賴性過(guò)強(qiáng)，也是導(dǎo)致市場(chǎng)難以代替政府成為社會(huì)調(diào)控主體的重要原因。

4.3 體育社會(huì)組織發(fā)展水平較低導(dǎo)致難以發(fā)揮治理功能

體育社會(huì)組織在全民健身多元主體協(xié)同治理體系中具有重要的社會(huì)地位，是全民健身政策執(zhí)行的基本組織，同時(shí)還承擔(dān)了全民健身的治理職能。近些年我國(guó)體育社會(huì)組織發(fā)展迅速，規(guī)模逐年膨脹，但基本社會(huì)服務(wù)職能尚存欠缺，主要有承接全民健身公共體育服務(wù)的能力極不成熟且專業(yè)性不強(qiáng)，業(yè)務(wù)水平較低，成員水平參差不齊，社會(huì)規(guī)范制度與立法約束制度不健全［18］。成建制、組織規(guī)范的體育社會(huì)組織還不多見(jiàn)，主要在于社會(huì)文化環(huán)境還不完善。體育社會(huì)組織參與全民健身評(píng)估的能力尚不具備，市場(chǎng)化運(yùn)作不完善，未形成市場(chǎng)約束機(jī)制。我國(guó)體育社會(huì)組織普遍存在政府依附性強(qiáng)，自主性、獨(dú)立性差，市場(chǎng)占有率低且公眾參與率更低，社會(huì)化發(fā)展嚴(yán)重不足等問(wèn)題。我國(guó)體育社會(huì)組織整體發(fā)展水平較低，業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，暫時(shí)還無(wú)法順暢發(fā)揮全民健身治理功能。

4.4 公眾參與制度缺失導(dǎo)致多元主體參與受阻

首先，政府與多元社會(huì)主體的關(guān)系定位與多元主體參與治理，主要在于政府服務(wù)職能以及所采取的保障制度。制度與路徑缺失必然造成政府與非政府社會(huì)主體之間協(xié)同關(guān)系的分裂。當(dāng)前，我國(guó)政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)型緩慢及傳統(tǒng)治理慣性，外加公眾、企事業(yè)單位的參與意識(shí)先天性薄弱，體育社會(huì)組織的市場(chǎng)主體地位尚未完全成熟，都在一定程度上影響了制度安排與路徑選擇。當(dāng)下，我國(guó)社會(huì)文化環(huán)境成為制約公眾參與全民健身治理的關(guān)鍵因素，公眾社會(huì)主體地位的立法不明、參與的渠道單一與參與模式固化都會(huì)造成參與受阻。立法地位不明也是造成參與不足的另一重要因素。立法能夠保證多元主體合法的社會(huì)主體地位，沒(méi)有立法就會(huì)造成參與行為無(wú)法可依，形同虛設(shè)［19］。同時(shí)，政府對(duì)公共體育資源表現(xiàn)出強(qiáng)烈的占有欲，而服務(wù)意識(shí)薄弱，這是造成政府外社會(huì)主體的主體意識(shí)淡薄的重要原因。

5 全民健身多元主體協(xié)同治理實(shí)施困境破解

5.1 加強(qiáng)全民健身多元主體協(xié)同治理的制度安排，強(qiáng)化協(xié)同機(jī)制

堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位，快速推動(dòng)政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)型，充分發(fā)揮政府協(xié)同機(jī)制，培育多元社會(huì)主體參與全民健身治理的意識(shí)，調(diào)動(dòng)其參與治理的積極性。制度是保障政府服務(wù)職能轉(zhuǎn)型的重要手段，以政府、非政府社會(huì)組織、市場(chǎng)、公眾為主體，以全民健身多元主體治理結(jié)構(gòu)為載體，以制度安排與路徑選擇為手段，充分發(fā)揮多元協(xié)同機(jī)制。改變傳統(tǒng)制度建設(shè)完全依靠政府完成的局面，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力下放，依據(jù)非政府社會(huì)組織與公眾、企事業(yè)單位治理能力做好相關(guān)的制度安排。全民健身多元主體協(xié)同治理制度就是“把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”且相關(guān)制度需要多元主體的共同參與、協(xié)商制定。

出臺(tái)制定公眾參與全民健身治理、市場(chǎng)調(diào)控的制度安排與實(shí)施路徑選擇，加強(qiáng)“第三方”參與政府監(jiān)督評(píng)估的制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督政府。培育健全非政府體育組織、全民健身市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境與扶持政策建設(shè)。強(qiáng)化政府與非政府組織的協(xié)作機(jī)制，運(yùn)用市場(chǎng)平臺(tái)，采取合作共贏運(yùn)作模式，充分發(fā)揮非政府社會(huì)主體的“幫手”作用。加強(qiáng)政府自身政務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，提升公眾監(jiān)督機(jī)制。要健全制度明確政府與非政府主體的角色職責(zé)，責(zé)令各自發(fā)揮職能，充當(dāng)社會(huì)主體治理角色。

5.2 建立健全全民健身多元主體協(xié)同治理的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)依法治體

法律是國(guó)家治理的強(qiáng)有力的手段，對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、監(jiān)督社會(huì)行為具有決定性作用。全民健身治理中多元主體協(xié)同關(guān)系的維持既要有張力又要有吸引力來(lái)實(shí)現(xiàn)。法制社會(huì)是維系多元化治理關(guān)系的保障，是全民健身事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。全民健身市場(chǎng)的法律體系是保障市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。依法治體是實(shí)現(xiàn)全民健身多元主體協(xié)同治理的重要手段，也是全民健身事業(yè)健康有序發(fā)展的根本保障。建立健全全民健身市場(chǎng)法律保障體系，保障市場(chǎng)的公平、公正的市場(chǎng)化運(yùn)作。健全全民健身公共體育服務(wù)購(gòu)買的市場(chǎng)運(yùn)作體系，用法律手段約束購(gòu)買行為，保障相關(guān)利益群體的合法權(quán)益。從立法層面明確完善非政府體育組織、公眾、市場(chǎng)等主體的社會(huì)主體地位，界定主體在全民健身治理中的責(zé)任與義務(wù)，厘定政府與多元社會(huì)主體之間的非線性關(guān)系，制定科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系。

5.3 培育健全非政府社會(huì)體育組織的基層生成機(jī)制，重塑主體功能

體育社會(huì)組織是全民健身治理的“重要幫手”，充分發(fā)揮其治理功能，也是全民健身事業(yè)蓬勃發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ慈?。非政府體育組織在全民健身中發(fā)揮了重要的作用，它們既是全民健身的發(fā)起者，也是組織者，還是監(jiān)督者。非政府體育組織具有多重角色，發(fā)揮了多種功效。鼓勵(lì)扶持非政府體育組織承擔(dān)全民健身中的角色扮演，培育非政府體育組織發(fā)起、發(fā)展、長(zhǎng)效的環(huán)境，提升其主體地位，重塑主體功能。樹(shù)立非政府體育組織合法的社會(huì)地位，賦予相應(yīng)的社會(huì)權(quán)利和義務(wù)，讓其真正參與到全民健身治理中。制定實(shí)施非政府體育組織扶持政策，保障非政府體育組織合法權(quán)益，加強(qiáng)非政府體育組織與社會(huì)的協(xié)同，充分發(fā)揮基礎(chǔ)健身功效。健全體育社會(huì)組織的生成機(jī)制，培育其生成的社會(huì)文化環(huán)境，主要有政策環(huán)境、行政扶持、市場(chǎng)引導(dǎo)等方面。做好體育社會(huì)組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、交易保障制度、績(jī)效評(píng)估制度等制度安排，提高體育社會(huì)組織整體發(fā)展水平。從立法層面要求體育社會(huì)組織的專業(yè)性與規(guī)范性，培育體育社會(huì)組織的市場(chǎng)化運(yùn)作之外，加強(qiáng)其社會(huì)監(jiān)督評(píng)估職能。

5.4 提升公眾參與全民健身的意識(shí)及權(quán)利，突出主體地位

公眾參與健身是全民健身政策實(shí)施的最終目標(biāo)，公眾廣泛參與才能實(shí)現(xiàn)全民健身政策的有效執(zhí)行。公眾有效參與社會(huì)治理是政府職能轉(zhuǎn)型與公民社會(huì)建設(shè)的主要內(nèi)容。國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)公眾參與全民健身政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)的制度安排，設(shè)計(jì)切實(shí)可行的公眾參與治理的路徑及策略，保證公眾參與全民健身事業(yè)的合法權(quán)益的有效表達(dá)。加強(qiáng)全民健身政策的公益性宣傳，讓公眾認(rèn)識(shí)自身的合法權(quán)益及參與全民健身的重要性。塑造廣泛參與的全民健身文化，培育提升參與全民健身的意識(shí)，形成參與氛圍。公眾參與全民健身政策、全民健身執(zhí)行、全民健身評(píng)估是今后研究的重點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的主要方式。

6 結(jié)語(yǔ)

依據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化要求，結(jié)合全民健身事業(yè)發(fā)展所需，全民健身多元主體協(xié)同治理改革已是迫在眉睫，多元主體協(xié)同治理是實(shí)現(xiàn)“善治”社會(huì)的必經(jīng)之路，是公眾公共體育權(quán)益表達(dá)的重要保障，能夠?qū)崿F(xiàn)服務(wù)型政府的快速轉(zhuǎn)型與非政府體育組織的職能完善，有效實(shí)現(xiàn)全民健身市場(chǎng)的市場(chǎng)化運(yùn)作，規(guī)避傳統(tǒng)政府治理弊病，破解全民健身治理困境。本研究?jī)H是拋磚引玉，多元主體協(xié)同治理模式與運(yùn)作機(jī)制還需進(jìn)一步深化拓寬，期望新理念、新模式能夠?yàn)槿窠∩碇卫韺?shí)踐提供借鑒。

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