左衛(wèi)民 安 琪

監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)：性質(zhì)、行使與規(guī)制的審思

左衛(wèi)民 安 琪

監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)具備國家性、強制性、綜合性等特征，其與偵查權(quán)的權(quán)力內(nèi)涵及外延具有一定差異性，但也有不少相似之處。《監(jiān)察法(草案)》中勾勒出調(diào)查權(quán)運行程序，并明確證據(jù)收集、運用應(yīng)與審判標(biāo)準(zhǔn)一致。但仍有待明確之處：監(jiān)察委員會調(diào)查程序應(yīng)結(jié)合反腐調(diào)查的特殊性，確立調(diào)查權(quán)行使的權(quán)力法定、程序規(guī)范、比例原則，厘清監(jiān)察委員會與檢察院、法院分工負(fù)責(zé)、相互制約的權(quán)力關(guān)系，將調(diào)查權(quán)納入法治化軌道，保障調(diào)查權(quán)在實踐中的合法、有效展開。

監(jiān)察委員會； 調(diào)查權(quán)； 偵查權(quán)； 司法； 《監(jiān)察法(草案)》

2016年12月，全國人大常委會授權(quán)北京市、山西省、浙江省作為國家監(jiān)察體制改革試點*2016年12月25日，全國人大常委會通過《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，京、晉、浙三地成為我國監(jiān)察委員體制改革的先行試點地區(qū)。，標(biāo)志著這一重大政治體制改革開始試水。2017年10月，黨的十九大報告在部署“健全黨和國家監(jiān)督體系”時指出，“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。”2017年11月，全國人大常委會會議通過《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，要求在全國各地成立省、市、縣三級監(jiān)察委員會。爾后，《中華人民共和國監(jiān)察法(草案)》(以下簡稱《草案》)也進(jìn)入了面向社會征求意見的階段。鑒于監(jiān)察體制改革的一些命題有待明晰，下文將分別論述：監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的特征為何，其與檢察機關(guān)自偵案件偵查權(quán)的異同；結(jié)合《草案》內(nèi)容，對調(diào)查權(quán)行使的基本原則提出己見；論析司法機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)之關(guān)系及其具體表現(xiàn)。筆者擬通過上述審思，對監(jiān)察體制改革提供些許參考意見。

一、 調(diào)查權(quán)特征之審思

(一) 監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)之特征

在權(quán)威文件表述中，監(jiān)察委員會被定位為“國家反腐敗工作機構(gòu)”，將監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能予以整合，從而打破了以往行政同體監(jiān)察的低效及乏力、檢察監(jiān)督中司法公信力的質(zhì)疑、人大常委會等國家主體異體監(jiān)察受到人事財務(wù)束縛等弊端[1](P177-179)，實現(xiàn)對公職人員的全面性監(jiān)督。從先行試點的三地區(qū)情況來看，監(jiān)察對象范圍與監(jiān)察力度都顯著強化*在推進(jìn)監(jiān)察體制改革試點后，北京市監(jiān)察對象達(dá)到99.7萬人，較改革前增加78.7萬人；山西省監(jiān)察對象達(dá)到131.5萬人，較改革前增加53萬人；浙江省監(jiān)察對象達(dá)到70.1萬人，較改革前增加31.8萬人。2017年1至8月，北京市運用“四種形態(tài)”處理6546人次，同比增長47.2%；山西省運用“四種形態(tài)”處理27239人次，同比增長19.2%；浙江省運用“四種形態(tài)”處理24085人次，同比增長119.6%。[2]。根據(jù)《草案》的規(guī)定，“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)”、“監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生。監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免”，可見，監(jiān)察委員會為平行于政府、司法機關(guān)的國家機構(gòu)，監(jiān)察權(quán)成為繼立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之后的“第四權(quán)”。監(jiān)察職權(quán)具體包括監(jiān)督、調(diào)查、處置三項子權(quán)屬，實現(xiàn)方式為“談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施”。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)具備以下特征：

首先，調(diào)查權(quán)行使的國家化。我國紀(jì)委屬于執(zhí)政黨內(nèi)部紀(jì)律檢查機關(guān)，依據(jù)黨規(guī)、黨紀(jì)等黨內(nèi)規(guī)范文件，有權(quán)對黨員、黨組織的違紀(jì)行為展開調(diào)查，體現(xiàn)“黨治”的特征。而監(jiān)察委員會監(jiān)察對象為行使公權(quán)力的公職人員，調(diào)查權(quán)的來源為國家法律的授權(quán)，與紀(jì)委調(diào)查行為具有權(quán)源、性質(zhì)方面的顯著差異。從這一意義而言，雖然現(xiàn)行試點改革中監(jiān)察委員會與紀(jì)委采用合署辦公的模式，體現(xiàn)出具有我國反腐特色的黨政關(guān)系，但二者調(diào)查權(quán)性質(zhì)有異，紀(jì)委調(diào)查權(quán)遵守黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)則在法律授權(quán)范圍內(nèi)體現(xiàn)出國家權(quán)的權(quán)力面相，具有毋庸置疑的國家權(quán)威性。

其次，調(diào)查措施的強制性。在反腐職能的定位引導(dǎo)下，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的行使無疑需要借助一定的強制手段?！恫莅浮芬?guī)定的監(jiān)察委員會調(diào)查手段范圍包含了強制性從無到有、由弱及強的12類不同類型措施，其中對財物的強制措施體現(xiàn)在監(jiān)察委員會有權(quán)凍結(jié)、查封、扣押、搜查，對涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的被調(diào)查人員，可以采取訊問、留置的方式。無疑，“留置”措施已具備暫時性剝奪公民人身自由的強制性特征，對此，從監(jiān)察試點地方做法及《草案》中留置可以一比一折抵刑期的規(guī)定可得到印證*例如，2016年6月23日監(jiān)察體制改革試點地區(qū)之一的山西省夏縣法院作出的張某受賄案一審刑事判決文書顯示，被告人張某犯受賄罪，判處有期徒刑三年零六個月，并處罰金人民幣25萬元，同時明確“判決前留置一日可折抵刑期一日”，這是監(jiān)察體制改革試點啟動后，首次以司法判決形式明確留置期限可以折抵刑期?！侗O(jiān)察法(草案)》第四十一條第四款規(guī)定，“留置期限應(yīng)當(dāng)折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日?！盵3]。

再次，調(diào)查權(quán)的綜合性。較之其他國家機關(guān)所享有的調(diào)查權(quán)，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)具有構(gòu)成復(fù)合性與調(diào)查對象的二元化：一方面，從調(diào)查措施內(nèi)容來看，其囊括了職能整合前不同調(diào)查權(quán)(偵查權(quán))行使主體的部分權(quán)力措施，如行政監(jiān)察機關(guān)查詢權(quán)、檢察機關(guān)的搜查權(quán)等都被吸納，呈現(xiàn)出多樣化；另一方面，監(jiān)察委員會調(diào)查對象包括一般職務(wù)違法行為和觸犯刑法的職務(wù)犯罪行為。這一復(fù)合性調(diào)查權(quán)體現(xiàn)了決策者的反腐決心，也會為實踐中監(jiān)察委員會職能發(fā)揮提供助力。

(二)職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)之比較

雖然監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)具體內(nèi)容與改革前被賦予的調(diào)查權(quán)(偵查權(quán))有所重合，但機構(gòu)整合與人員轉(zhuǎn)隸并不簡單等于各部門職能相互疊加，更不意味著監(jiān)察委員會當(dāng)然具有整合前機構(gòu)的所有權(quán)屬，如檢察機關(guān)逮捕、監(jiān)視居住等強制措施在權(quán)威規(guī)定中就并無涉及。職務(wù)犯罪領(lǐng)域中，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)同職能整合前的檢察院偵查權(quán)關(guān)系為何值得思考。

對此，有關(guān)方面作出“調(diào)查權(quán)不等同于刑事偵查權(quán)”的基本性質(zhì)界定[4]。在筆者看來，二者差異首先體現(xiàn)在調(diào)查行為與偵查行為所適用的法律不同，監(jiān)察機關(guān)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪適用監(jiān)察法，案件移送檢察機關(guān)后適用刑事訴訟法，而偵查機關(guān)的偵查行為則是受到刑事訴訟法規(guī)范、約束。其次，二者的強制手段有所不同。監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查手段并不包括如拘傳、取保候?qū)彽刃淌略V訟法中所規(guī)定的強制措施，不能簡單將其畫等號。再次，二者的非直接強制手段也有差異。監(jiān)察機關(guān)并不直接展開技術(shù)調(diào)查等手段，《草案》規(guī)定，對調(diào)查過程中需要采取技術(shù)調(diào)查等措施的，需經(jīng)審批后按照規(guī)定交有關(guān)機關(guān)執(zhí)行。從上述幾個方面來看，監(jiān)察委員會對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為的調(diào)查權(quán)不能簡單等同于檢察機關(guān)的偵查權(quán)，其權(quán)屬內(nèi)涵與外延都具有差異性。

不過，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)仍具有重要相似之處。具體而言，監(jiān)察委員會調(diào)查手段的強制程度嚴(yán)于原行政監(jiān)察機關(guān)，與偵查權(quán)有所類似，均通過對物、對人較高程度的強制手段實現(xiàn)查證犯罪，監(jiān)察委員會針對職務(wù)犯罪以“調(diào)查”為名展開的一些手段及其強制性都與檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查手段相似。

更重要的是，當(dāng)下反腐布局意味著我國刑事訴訟流程將面臨兩種不同模式，一類為非職務(wù)犯罪類案件的“偵查——起訴——審判”模式，另一類為職務(wù)犯罪類案件“調(diào)查——起訴——審判”模式，作為起訴、審判機關(guān)，如何面對、處理不同種類案件呢？筆者認(rèn)為，不論是監(jiān)察委員會的調(diào)查行為抑或是公安機關(guān)的偵查行為都需要經(jīng)過檢察院的審查起訴環(huán)節(jié)，由檢察機關(guān)對所移送案件是否達(dá)到起訴條件予以審查后決定是否、如何提起公訴，最后得由法院經(jīng)審判審查判定控方主張能否成立、予以支持。其間，檢察機關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為需要補充核實的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查，必要時可以自行補充偵查。同樣，對于建立在監(jiān)察委員會調(diào)查移送基礎(chǔ)上的刑事公訴案件，秉著事實為依據(jù)、法律為準(zhǔn)繩的原則，法院可以認(rèn)定或支持，也可以不予認(rèn)定或支持。從這一意義上，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)所需要遵守的刑事起訴、審判標(biāo)準(zhǔn)是一致的，這在《草案》的規(guī)定中也有所體現(xiàn)，即“監(jiān)察機關(guān)在收集、固定、審查、運用證據(jù)時，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”?？梢?，在全面推行依法治國特別是審判中心主義的要求之下，對監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查行為的審查標(biāo)準(zhǔn)將比照刑事訴訟中審判機關(guān)對公訴機關(guān)、公訴機關(guān)對偵查機關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。故起訴、審判階段對偵查的審查與對調(diào)查的審查并不因權(quán)力行使主體與內(nèi)容的不同而有所區(qū)別，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)所需達(dá)到的刑事訴訟標(biāo)準(zhǔn)與程序規(guī)范具有相當(dāng)?shù)囊恢滦?。也正因為此，監(jiān)察委員會的調(diào)查行為將顯著區(qū)別于曾經(jīng)的黨內(nèi)調(diào)查或行政監(jiān)察。

二、 調(diào)查權(quán)行使基本原則之審思

基于上文論析，結(jié)合改革方向，監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)行使應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

首先，調(diào)查權(quán)的行使主體與行使權(quán)限必須得到法律層面的明確授權(quán)，包括搜查、留置在內(nèi)的強制性措施都應(yīng)當(dāng)被納入法制軌道，監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的合法性應(yīng)當(dāng)來源于法律明文規(guī)定。若調(diào)查權(quán)內(nèi)容無法得到法律明確授權(quán)，缺乏適用條件與具體場域，則難以搭構(gòu)一個可預(yù)測的行為框架，不僅可能無法確保調(diào)查權(quán)有效、規(guī)范運作，也可能會使公民、組織的合法權(quán)利因調(diào)查權(quán)的不當(dāng)行使而受到侵害。目前《草案》已公布，《憲法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》等相關(guān)法律規(guī)定也可能面臨修改，可以期待未來監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)在立法層面有著更為明確、詳盡的規(guī)定。

特別需要指出的，調(diào)查權(quán)措施中對公民人身權(quán)影響程度最深的“留置”措施該如何理解與界定？現(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》等中均未出現(xiàn)“留置”的表述，公法領(lǐng)域中出現(xiàn)“留置”的法律為《人民警察法》，法條將其定義為一種行政強制措施，即對有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)公安機關(guān)批準(zhǔn)，對其繼續(xù)盤問，對被盤問人的留置時間不超過24小時，在特殊情況下，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)批準(zhǔn)，可以延長至48小時。但監(jiān)察委員會的留置權(quán)肯定未簡單移植警察法，僅有48小時的留置時間顯然無法適應(yīng)監(jiān)察委員會在反腐調(diào)查方面的職能發(fā)揮。事實上，草案規(guī)定的留置措施不同于警察法中的留置，同時顯著不同但也不能說完全不同于我國紀(jì)委監(jiān)察機關(guān)曾經(jīng)使用的“雙規(guī)”、“兩指”調(diào)查手段，《草案》規(guī)定了有必要適用留置措施的情形以及留置的審批程序等，留置時限最長可達(dá)六個月。似乎，留置權(quán)的行使有點類似于公安機關(guān)自行決定最長可達(dá)37天的刑事拘留。此外，從試點情況來看，留置場所為“紀(jì)委原‘兩規(guī)’場所、公安機關(guān)看守所”，存在一定的地方實踐差異性[2]，但《草案》中并未明確留置的“特定場所”的內(nèi)涵，相關(guān)規(guī)定有待進(jìn)一步明確。

其次，調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)保障被調(diào)查者基本權(quán)利。調(diào)查權(quán)行使目的為查明特定對象涉嫌違反監(jiān)察法或刑法的事實，在該目的指引之下，程序的起點在于發(fā)現(xiàn)可能涉嫌違法犯罪的情況或接受檢舉、舉報，待監(jiān)察委員會查清楚所調(diào)查事宜之后，或作出處置決定，或?qū)⑸嫦勇殑?wù)犯罪的案件移交到檢察機關(guān)審查起訴，由司法機關(guān)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行裁決。在有效打擊腐敗的同時，具有強烈公權(quán)色彩的調(diào)查權(quán)在行使過程中理應(yīng)遵循適當(dāng)?shù)姆沙绦?，對人?quán)予以保障。被調(diào)查者在被采取留置措施后是否有權(quán)聘請律師？有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)允許涉案人員“留置”階段的律師介入[5](P116)。雖然在監(jiān)察體制改革前紀(jì)委與行政監(jiān)察機關(guān)調(diào)查過程中采取“雙規(guī)”、“兩指”措施時律師無權(quán)介入，但監(jiān)察委員會的國家權(quán)屬性意味著在如此長期限限制人身自由的時間中是否應(yīng)當(dāng)完全取消被調(diào)查者獲得律師幫助權(quán)呢？《草案》中對這一問題未予直接回應(yīng)。筆者認(rèn)為，監(jiān)察委員會的反腐職能與被調(diào)查者獲得律師幫助權(quán)并不直接矛盾沖突，這從域外及我國香港地區(qū)的反貪機構(gòu)的做法也能看出，如香港廉政公署在采取拘捕措施之后，被拘捕人便有權(quán)會見律師。鑒于在涉嫌職務(wù)犯罪調(diào)查領(lǐng)域，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)具有一定的相似性，在不妨礙調(diào)查的前提下，律師在監(jiān)察委員會調(diào)查階段的介入似乎可以適當(dāng)參與，否則對于職務(wù)犯罪嫌疑人而言，獲得律師幫助的權(quán)利便被推延至審查起訴階段。

再次，調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)遵循比例原則。比例原則要求權(quán)力的行使不僅應(yīng)有法律依據(jù)，還應(yīng)將對公民權(quán)益的不利影響控制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)[6](P52)，該原則在監(jiān)察委員會行使調(diào)查權(quán)時理應(yīng)同樣適用。調(diào)查權(quán)行使必然應(yīng)當(dāng)符合其查明涉嫌違法事實的目的，調(diào)查權(quán)的內(nèi)容、手段應(yīng)當(dāng)與違法、犯罪行為相稱，不宜對被調(diào)查人采取超過調(diào)查目的的措施。例如，上文分析調(diào)查權(quán)具有復(fù)合性，所針對的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪兩類調(diào)查對象性質(zhì)有別，故所運用的調(diào)查手段及其強制程度也都似應(yīng)有所區(qū)分，可能不宜將重大強制手段適用于一般違法行為。未來國家監(jiān)察立法中似更宜采用區(qū)分式、遞進(jìn)化的調(diào)查手段適用情形，以更為清晰地界定與規(guī)范這一復(fù)合構(gòu)成下的調(diào)查權(quán)，避免采取不當(dāng)?shù)恼{(diào)查手段。

最后，調(diào)查權(quán)的行使，特別是涉嫌職務(wù)犯罪行為的調(diào)查行為應(yīng)當(dāng)受到其他國家機關(guān)的權(quán)力制約?！安皇鼙O(jiān)督的權(quán)力是危險的”，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，紀(jì)檢機關(guān)也不能例外”[7]。監(jiān)察委員會行使職權(quán)無疑應(yīng)遵循全面依法治國的基本理念，這就意味著其應(yīng)被納入其他國家機關(guān)制約之中。監(jiān)察委之所以在誕生之日起便引發(fā)各界關(guān)注與討論，一個重要原因在于：這一獨立的、平行于“一府兩院”的全新國家機構(gòu)在打擊一般職務(wù)違法行為、職務(wù)犯罪行為方面勢必會起到無可比擬的震懾效果，但強大的調(diào)查權(quán)也可能對公民或組織的權(quán)利產(chǎn)生重大影響，應(yīng)當(dāng)?shù)玫竭m當(dāng)監(jiān)督。

需要指出，我們在探討調(diào)查權(quán)行使規(guī)則等相關(guān)問題時，當(dāng)然不能忽視我國特有國情及反腐需要，在當(dāng)下反腐形勢依然嚴(yán)峻的背景下，職務(wù)犯罪案件本身往往具有無直接被害人、無物理意義上的現(xiàn)場、嫌疑人反偵查能力強等特征[8](P211-212)，調(diào)查難度很大。故監(jiān)察委作為專門反腐機構(gòu)，決策層為保證其反腐職權(quán)得到最大程度發(fā)揮，便賦予其相當(dāng)大的權(quán)威，這與我國國情密不可分。所以，在探討調(diào)查權(quán)所應(yīng)遵循的相關(guān)原則時，應(yīng)注意到我國特有的反腐語境，不宜以普適的權(quán)力規(guī)則一概論之，如上文中所提到的留置階段律師介入問題，相較于普通刑事案件中的律師辯護(hù)權(quán)，可以設(shè)置一定限制規(guī)則或適用條件，以平衡適當(dāng)程序框架下對調(diào)查權(quán)行使可能帶來的影響。

三、 司法如何規(guī)制調(diào)查權(quán)之審思

(一) 司法權(quán)制衡監(jiān)察權(quán)之必要性

在探討司法如何規(guī)制監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的行使之前，應(yīng)當(dāng)首先厘清其與司法機關(guān)的關(guān)系。筆者認(rèn)為，本質(zhì)上監(jiān)察委員會與檢察院、法院機關(guān)應(yīng)當(dāng)為“分工負(fù)責(zé)、互相制約”的關(guān)系。監(jiān)察委員會與檢察院、法院為處于同一平面的國家權(quán)力，相互之間各自獨立、互不隸屬。對于涉嫌職務(wù)犯罪的案件，檢、法機關(guān)分別承擔(dān)著公訴、審判的法定職能，訴、審程序是對監(jiān)察機關(guān)調(diào)查結(jié)果在司法層面上予以審查的程序，檢、法機關(guān)通過對監(jiān)察機關(guān)移送案件予以審查、認(rèn)定，以司法手段支持與制約調(diào)查權(quán)力的運行。

在“分工負(fù)責(zé)、相互制約”的關(guān)系前提下，筆者認(rèn)為，可以考慮司法權(quán)的適當(dāng)參與?？疾煊蛲饧拔覈愀鄣貐^(qū)專門反腐機構(gòu)的調(diào)查權(quán)發(fā)現(xiàn)，強大的調(diào)查權(quán)并非可以隨意為之，司法均在一定程度上介入。以我國香港地區(qū)為例，廉政公署雖然享有包括技術(shù)偵查手段在內(nèi)的廣泛性的調(diào)查權(quán)，但其職權(quán)同樣被嚴(yán)格限制在調(diào)查與收集證據(jù)的范圍內(nèi)；且司法機關(guān)也會通過司法審批的方式介入廉政公署的職權(quán)行使，如當(dāng)廉署人員認(rèn)為有必要將犯罪嫌疑人繼續(xù)關(guān)押超過48小時，則必須在48小時內(nèi)將帶至法官席前，由法官作出是否同意繼續(xù)關(guān)押還是對犯罪嫌疑人進(jìn)行保釋的決定[9](P479-480)。

從我國試點做法及《草案》內(nèi)容來看，監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督機關(guān)為本級人民代表大會及其常務(wù)委員會，司法目前似乎尚難以在調(diào)查環(huán)節(jié)參與。根據(jù)山西省監(jiān)察委發(fā)布的對三名被調(diào)查者采取留置措施的公告內(nèi)容，山西省試點中留置措施是經(jīng)省級監(jiān)察委批準(zhǔn)而作出[10][11][12]；《草案》規(guī)定“省級以下監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，報上一級監(jiān)察機關(guān)批準(zhǔn)。省級監(jiān)察機關(guān)決定采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報中華人民共和國監(jiān)察委員會備案”。但結(jié)合我國國情，從監(jiān)察制度的長遠(yuǎn)運行來看，筆者認(rèn)為可以考慮讓司法機關(guān)在調(diào)查過程中“有效且有限地參與”，以對諸如留置等調(diào)查措施的作出進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹萍s。理由在于：一方面，留置若僅為同一權(quán)力體系的上下級審批，則可能并不能充分實現(xiàn)對調(diào)查權(quán)的有效監(jiān)督，為避免權(quán)力的非規(guī)范化行使，可以由其他主體對監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)的運行予以制衡。但另一方面，基于我國反腐領(lǐng)域中職務(wù)犯罪嚴(yán)重性、調(diào)查困難性的現(xiàn)實語境，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)被賦予更大權(quán)限，不能完全以普通刑事案件中司法機關(guān)對偵查活動的制約作為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一種相對有限、事中或事后的司法參與。

(二) 調(diào)查權(quán)規(guī)制規(guī)則之設(shè)想

那么，如何架構(gòu)相關(guān)制度呢？首先，應(yīng)當(dāng)劃清監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)與起訴權(quán)、審判權(quán)界限，使我國反腐工作各環(huán)節(jié)之間可以相互銜接又相互制約。監(jiān)察委員會將調(diào)查結(jié)果移送司法，意味著該調(diào)查結(jié)果將由檢察機關(guān)審查起訴及法院審理裁判，監(jiān)察委員會和司法機關(guān)各自在職權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)，監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)反腐敗職務(wù)犯罪調(diào)查，而檢察機關(guān)與審判機關(guān)分別負(fù)責(zé)對腐敗犯罪的起訴與審判，各自在法律的授權(quán)下遵循規(guī)則、依法行使。在三地先行試點中也出現(xiàn)了檢察機關(guān)在審查起訴時退回監(jiān)察委員會補充調(diào)查的情形*在2017年1至8月，監(jiān)察體制改革現(xiàn)行的三省(市)試點中，檢察機關(guān)共受理監(jiān)委移送案件219件281人，有2件3人退回監(jiān)察委員會補充調(diào)查達(dá)到審查起訴標(biāo)準(zhǔn)后再次移送。[2]。這也說明司法機關(guān)并非對調(diào)查結(jié)果“照單全收”，而是各自依照司法標(biāo)準(zhǔn)對案件予以判斷審查，可能存在部分接受甚至完全否定監(jiān)察委員會調(diào)查結(jié)果的情況。檢察機關(guān)對于案件是否起訴應(yīng)有自主判斷能力，也有權(quán)在認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)不足以證明被調(diào)查者涉嫌犯罪時，作出退回監(jiān)察委員會補充調(diào)查或不起訴的決定。同理，法官在判斷被調(diào)查者是否有罪、如何量刑時，應(yīng)遵循以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的原則。

其次，鑒于調(diào)查權(quán)的職權(quán)特征，在監(jiān)察委員會決定適用限制、剝奪公民人身自由等重大調(diào)查措施時，可以適當(dāng)對該決定予以制約。對于何者應(yīng)當(dāng)擔(dān)任制約主體？筆者認(rèn)為，作為我國法定監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)的部分部門轉(zhuǎn)隸并未改變其憲法定位，由其擔(dān)任這一角色更為適宜。對于何時應(yīng)當(dāng)予以制約？如同公安機關(guān)可以自行決定刑事拘留(時間可長達(dá)37天)，但逮捕的決定權(quán)由檢察機關(guān)把握一樣，可以賦予監(jiān)察機關(guān)相當(dāng)期限的自行決定留置權(quán)，但超過此一時限的留置則可以考慮由檢察機關(guān)審批。

最后，在監(jiān)察委員會涉嫌職務(wù)犯罪案件的調(diào)查過程中，監(jiān)察委調(diào)查結(jié)果應(yīng)以最終能得到司法機關(guān)的認(rèn)可作為標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)對調(diào)查權(quán)規(guī)范行使的“倒逼”，盡量避免因調(diào)查行為的單一性與主動性，忽略對調(diào)查行為的法律要求。當(dāng)下監(jiān)察委員會對職務(wù)違法及犯罪行為的調(diào)查人員構(gòu)成，將包括原檢察機關(guān)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查的部門及紀(jì)委監(jiān)察部門人員，如何將這些轉(zhuǎn)隸人員的調(diào)查思路與方式予以融合和統(tǒng)一，是一個需要引起重視的實踐命題。監(jiān)察委員會可以考慮該如何按照司法的標(biāo)準(zhǔn)展開調(diào)查活動，以使調(diào)查結(jié)果得到司法機關(guān)更好的認(rèn)同。

四、 結(jié) 語

我國監(jiān)察體制改革之路無疑將迎來光明前景，從改革目的而言，這一反腐機構(gòu)的設(shè)立整合了反腐資源，強調(diào)了國家機構(gòu)在打擊職務(wù)違法、犯罪行為方面權(quán)威與無可比擬的中堅作用。在監(jiān)察職權(quán)諸多內(nèi)容中，調(diào)查權(quán)是關(guān)鍵所在，通過上文的反思，可以歸納出調(diào)查權(quán)具有行使機關(guān)國家化、調(diào)查措施強制性、權(quán)屬構(gòu)成復(fù)合性等特征。雖然監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)與檢察機關(guān)偵查權(quán)二者之間不能全然畫上等號，但在手段運用及制度設(shè)置中具有重要的相似之處?！恫莅浮饭蠢粘觥氨O(jiān)察委員會調(diào)查、檢察機關(guān)起訴、法院審判”的職務(wù)犯罪調(diào)查、訴訟流程，并對調(diào)查權(quán)行使規(guī)則、適用情況等做出界定與說明，亦明確了所移送的調(diào)查材料與程序需以刑事訴訟的審查標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)，但依然未充分明確一些事項。應(yīng)在監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)“分工合作、互相制約”的基礎(chǔ)上，通過司法權(quán)力機關(guān)適度、有限地參與，使監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)得以在法定程序框架下規(guī)范行使，從而令其反腐職能發(fā)揮到最優(yōu)。

[1] 秦前紅.困境、改革與出路:從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考.中國法律評論,2017，(1).

[2] 新華社.積極探索實踐 形成寶貴經(jīng)驗 國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述.[2017-11-05]http://www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm.

[3] 程姝雯.監(jiān)察體制改革試點地區(qū)首現(xiàn)判決，明確留置期限可折抵刑期：判決前留置一日可折抵刑期一日.南方都市報,2017-09-05.

[4] 中央紀(jì)委監(jiān)察部.深化監(jiān)察體制改革 推進(jìn)試點工作之四——使黨的主張成為國家意志.[2017-07-17]http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170716_102950.html.

[5] 陳光中.關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法.環(huán)球法律評論,2017，(2).

[6] 姜明安.行政法基本原則新探.湖南社會科學(xué),2005，(2).

[7] 中央紀(jì)委監(jiān)察部.嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則、不斷強化自我監(jiān)督之二——把紀(jì)委的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子.[2017-05-06]http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series23/201702/t20170205_93525.html#Art3.

[8] 劉忠.讀解雙規(guī)偵查技術(shù)視域內(nèi)的反貪非正式程序.中外法學(xué),2014，(1).

[9] 劉艷紅.香港、新加坡的廉政法治及其啟示.清華法治論衡,2002，(3).

[10] 山西省監(jiān)察委員會.山西省監(jiān)察委員會對山西煤炭進(jìn)出口集團有限公司原董事長郭海采取留置措施，對其涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問題進(jìn)行調(diào)查.[2017-05-06]http://www.sxdi.gov.cn/lzyw/2017041312356.html.

[11] 山西省監(jiān)察委員會.運城市監(jiān)察委員會對運城市水務(wù)局防汛抗旱指揮部辦公室主任衛(wèi)典臣采取留置措施，對其涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問題進(jìn)行調(diào)查.[2017-05-06]http://www.sxdi.gov.cn/ttxw/2017/041412366.html.

[12] 山西省監(jiān)察委員會.運城市監(jiān)察委員會對運城市林業(yè)局調(diào)研員張馳采取留置措施，對其涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法問題進(jìn)行調(diào)查.[2017-05-06]http://www.sxdi.gov.cn/ttxw/2017/041412365.html.

InvestigationPoweroftheSupervisionCommittee:ConsiderationsofItsNature,ExecutionandRegulation

ZuoWeimin&AnQi
(Sichuan University)

The investigation power of the Supervision Committee has the characteristics of stateness,coercion and uniqueness,which is different from the detection power in terms of connotation and extension to some extent.However,they have some similarities. The “Supervision Law(Draft)” outlines the procedural framework for the investigation power operation and clarifies that the evidence should be collected and used in accordance with the standards of trial. However, there are some contents of the draft remain to be clarified: The investigation procedure of the Supervision Committee should combine with the particularity of anti-corruption investigation,establish the execution of investigation power according to the principles of power prescribed by law,due process and proportionality,clarify the power relations called division of labor responsibilities and restraint of each other among the Supervision Committee,procuraorate and court, and bring the investigation power in the channel of rule of law,in order to protect effective and legal implementation of investigation power in practice.

supervision committee; investigation power; detection power; justice; the draft of Supervision Law

2017-05-06

左衛(wèi)民，法學(xué)博士，國家2011協(xié)同創(chuàng)新計劃“司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心”、四川大學(xué)法學(xué)院教授，教育部長江學(xué)者特聘教授；四川 成都 610207。

安 琪，四川大學(xué)法學(xué)院博士生。

李 媛

10.14086/j.cnki.wujss.2018.01.009

D911;D918

A

1672-7320(2018)01-0100-06

2016年度文化名家四個一批系列人才項目資助