張金牛

摘要：自國(guó)家大力推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和科技創(chuàng)新以來(lái)，各類以財(cái)政資金進(jìn)行補(bǔ)貼的企業(yè)項(xiàng)目逐步呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。但是，在財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目的申請(qǐng)階段仍存在評(píng)價(jià)管理不完善和評(píng)價(jià)體系不明確、不公開等現(xiàn)象。文章以上海市服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金項(xiàng)目為例，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目申請(qǐng)階段的評(píng)價(jià)體系建設(shè)與應(yīng)用提出優(yōu)化建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政補(bǔ)貼；服務(wù)業(yè)；評(píng)價(jià)體系

財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目是各級(jí)政府為了某些特定目的或針對(duì)某些特點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，向符合補(bǔ)貼條件從而進(jìn)行財(cái)政資金無(wú)償支出的企業(yè)投資項(xiàng)目。隨著國(guó)家各部門分別制定了不同的財(cái)政補(bǔ)貼政策，各類對(duì)于企業(yè)補(bǔ)貼的項(xiàng)目呈現(xiàn)大幅增長(zhǎng)的趨勢(shì)。如何規(guī)范與完善項(xiàng)目的評(píng)價(jià)管理也成為真正落實(shí)財(cái)政資金有效使用的重要手段和前提。

一、財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目申請(qǐng)階段評(píng)價(jià)管理的現(xiàn)實(shí)意義

（一）完善立項(xiàng)階段的評(píng)價(jià)管理，避免申報(bào)項(xiàng)目時(shí)的過(guò)度包裝

我國(guó)自2008年以來(lái)，各級(jí)財(cái)政資金以不同方式投入到各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，但由于資金量的龐大直接導(dǎo)致的是各類企業(yè)爭(zhēng)相申報(bào)項(xiàng)目，以獲取財(cái)政資金補(bǔ)貼，在其中或多或少存在虛假申報(bào)和包裝項(xiàng)目的情況，從而導(dǎo)致個(gè)別企業(yè)不再以創(chuàng)新為首要出發(fā)點(diǎn)，而以追求財(cái)政補(bǔ)貼資金作為另類的生存目標(biāo)。

因此，完善立項(xiàng)階段的評(píng)價(jià)管理，可以有效避免申報(bào)項(xiàng)目的過(guò)度包裝，能夠正確引導(dǎo)企業(yè)的項(xiàng)目申報(bào)，規(guī)范財(cái)政資金的使用。

（二）完善立項(xiàng)階段的評(píng)價(jià)管理，減少立項(xiàng)過(guò)程中的“權(quán)力尋租”

在實(shí)踐工作中發(fā)現(xiàn)，不少企業(yè)為了成功申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼資金，不惜以重金聘請(qǐng)某些“紅頂中介”的咨詢公司為其申報(bào)項(xiàng)目，而企業(yè)付出的成本可以占到獲得補(bǔ)貼資金的15%甚至30%。不可否認(rèn)的確在個(gè)別的項(xiàng)目申報(bào)中存在某些利益關(guān)聯(lián)，從而影響申報(bào)的公平性。

因此，完善立項(xiàng)階段的評(píng)價(jià)管理，可以有效地遏制某些權(quán)力部門在申報(bào)項(xiàng)目中的權(quán)力尋租，樹立各級(jí)政府良好的社會(huì)形象。

（三）完善立項(xiàng)階段的評(píng)價(jià)管理，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

政府對(duì)于企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼是為了培訓(xùn)和發(fā)展某些特定產(chǎn)業(yè)，同時(shí)增加產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)的創(chuàng)新能力。然而，由于在補(bǔ)貼資金的申請(qǐng)階段仍存在的種種局限性，容易導(dǎo)致財(cái)政資金配置不合理，影響市場(chǎng)良性發(fā)展。如“十二五”期間以光伏產(chǎn)業(yè)為代表的戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)，一度成為各級(jí)政府爭(zhēng)相追捧的項(xiàng)目，直接導(dǎo)致接下來(lái)數(shù)年的產(chǎn)能過(guò)剩。

因此，完善立項(xiàng)階段的評(píng)價(jià)管理，可以對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行有序干預(yù)和正確引導(dǎo)，也有利于營(yíng)造出一個(gè)對(duì)于各類企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、充滿創(chuàng)新活力的市場(chǎng)環(huán)境。

二、財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目申請(qǐng)階段的評(píng)價(jià)管理存在的主要問(wèn)題

（一）相關(guān)申報(bào)評(píng)價(jià)管理未能與時(shí)俱進(jìn)

根據(jù)上海市發(fā)改委公布的公開數(shù)據(jù)，服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金自2010～2016年，僅市級(jí)專項(xiàng)資金投入就從14500萬(wàn)元上升到28013萬(wàn)元；補(bǔ)貼的項(xiàng)目數(shù)量也從99個(gè)上升到273個(gè)。然而，分析其申報(bào)指南，服務(wù)業(yè)的扶持領(lǐng)域、評(píng)審的時(shí)間周期與評(píng)審流程未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。

由此可見，對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼資金的評(píng)審管理亟需根據(jù)近些年來(lái)實(shí)際情況的變化，進(jìn)行完善和優(yōu)化。

（二）評(píng)價(jià)管理缺乏明確公開的評(píng)價(jià)體系

根據(jù)對(duì)各類專項(xiàng)資金申報(bào)指南的分析，一般在只會(huì)設(shè)定對(duì)于企業(yè)或項(xiàng)目的特定要求，而缺少公開透明的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。由此，也就直接導(dǎo)致不少中介機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)企業(yè)項(xiàng)目的包裝來(lái)獲取財(cái)政資金的情況發(fā)生。

由此可見，建立完善公開的項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)價(jià)體系，有利公開公正的遴選項(xiàng)目，通過(guò)合理科學(xué)的評(píng)價(jià)體系評(píng)選出優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目，避免各種權(quán)力尋租的現(xiàn)象發(fā)生。

（三）已有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系與資金配套的設(shè)置不合理

根據(jù)對(duì)服務(wù)業(yè)項(xiàng)目的工作總結(jié)得出，往往在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，企業(yè)或多或少會(huì)夸大項(xiàng)目預(yù)期效益，以利于獲得財(cái)政補(bǔ)貼，而一旦到了驗(yàn)收期，項(xiàng)目效益就往往發(fā)生“變臉”，但是，在立項(xiàng)時(shí)設(shè)立的評(píng)價(jià)指標(biāo)和考核指標(biāo)又與補(bǔ)貼資金的撥入產(chǎn)生脫節(jié)，使得整個(gè)項(xiàng)目全過(guò)程的評(píng)價(jià)管理產(chǎn)生兩張皮的情況——立項(xiàng)是立項(xiàng)的指標(biāo)；驗(yàn)收是驗(yàn)收的指標(biāo)。

因此，項(xiàng)目立項(xiàng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)與財(cái)政資金補(bǔ)貼之間建立關(guān)聯(lián)，形成緊密結(jié)合的評(píng)價(jià)體系，確保對(duì)于虛報(bào)目標(biāo)的項(xiàng)目產(chǎn)生一定的威懾作用。

三、財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目申請(qǐng)階段的評(píng)價(jià)體系優(yōu)化和應(yīng)用建議

（一）針對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目建立完整的評(píng)價(jià)管理體系

根據(jù)財(cái)政資金管理中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)得出了一套3級(jí)的評(píng)價(jià)管理評(píng)價(jià)體系：第一級(jí)申報(bào)引導(dǎo)評(píng)價(jià)指標(biāo)—第二級(jí)項(xiàng)目核心評(píng)價(jià)指標(biāo)—第三級(jí)資金與目標(biāo)分配。如表1所示。

1. 申報(bào)引導(dǎo)評(píng)價(jià)指標(biāo)

一般而言，各類專項(xiàng)資金均有明確的財(cái)政資金指向性，比如：服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金項(xiàng)目主要針對(duì)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的企業(yè)項(xiàng)目；文化創(chuàng)意項(xiàng)目主要針對(duì)文化類的企業(yè)項(xiàng)目等。那么在項(xiàng)目申報(bào)之前，首先應(yīng)當(dāng)設(shè)置引導(dǎo)性的評(píng)價(jià)指標(biāo)——“當(dāng)年度重點(diǎn)扶持領(lǐng)域”，該指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)年度財(cái)政補(bǔ)貼資金的重點(diǎn)扶持領(lǐng)域，明確向擬申報(bào)的企業(yè)公布，同時(shí)在設(shè)置該指標(biāo)時(shí)賦予一定權(quán)重，既明確重點(diǎn)，但也不阻止非重點(diǎn)領(lǐng)域的項(xiàng)目申報(bào)。

由于部分企業(yè)還存在重復(fù)申報(bào)或者多渠道申報(bào)的情況，因此，在引導(dǎo)評(píng)價(jià)體系中，還需要增加對(duì)于多次申報(bào)項(xiàng)目的企業(yè)限制性指標(biāo)。該指標(biāo)的設(shè)置可以參考美國(guó)關(guān)于該類項(xiàng)目申報(bào)補(bǔ)貼的評(píng)分方式，比如：如果該企業(yè)在以前年度申請(qǐng)過(guò)該項(xiàng)目，且未通過(guò)評(píng)審的，該指標(biāo)的評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)就將賦予越低的權(quán)重；如果該企業(yè)曾經(jīng)獲得過(guò)項(xiàng)目，但未能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)的，該指標(biāo)的評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)也將賦予越低的權(quán)重。

2. 項(xiàng)目核心評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

本次以上海市服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金項(xiàng)目為例，分析該項(xiàng)目指標(biāo)體系的不足之處在于：核心評(píng)價(jià)指標(biāo)體系過(guò)于簡(jiǎn)單，僅設(shè)置經(jīng)營(yíng)收入、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)、投資收益率、知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)、平臺(tái)使用人數(shù)、就業(yè)人數(shù)等指標(biāo)，該些指標(biāo)無(wú)法全面評(píng)價(jià)考核一個(gè)項(xiàng)目。因此，參考平衡計(jì)分卡的多維度考核體系來(lái)建立核心指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。在設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)，既考慮針對(duì)于項(xiàng)目的考核，同時(shí)也兼顧規(guī)模不同企業(yè)的情況，因此，將平衡計(jì)分卡的4個(gè)維度整合成：財(cái)務(wù)維度、市場(chǎng)（客戶）維度、團(tuán)隊(duì)管理（內(nèi)部流程）維度、創(chuàng)新成長(zhǎng)（學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)）維度。endprint

（1）財(cái)務(wù)維度

財(cái)務(wù)維度用來(lái)考察企業(yè)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)狀況以及預(yù)期項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)兼顧服務(wù)業(yè)特點(diǎn)。因此，財(cái)務(wù)維度的指標(biāo)可進(jìn)一步細(xì)化為：服務(wù)業(yè)務(wù)增長(zhǎng)、財(cái)務(wù)融資能力、項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性、項(xiàng)目預(yù)期收益能力等4項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。

在4項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)下再設(shè)置三級(jí)目標(biāo)：企業(yè)服務(wù)業(yè)務(wù)增長(zhǎng)可以考察服務(wù)業(yè)收入占比，服務(wù)業(yè)收入金額，服務(wù)業(yè)收入平均增長(zhǎng)率，服務(wù)業(yè)利潤(rùn)總額；企業(yè)財(cái)務(wù)融資能力可以考察企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率，已有資金占總投資比重；項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性可以考察項(xiàng)目?jī)衄F(xiàn)值，投資回收期，內(nèi)涵報(bào)酬率；項(xiàng)目預(yù)期收益能力可以考察項(xiàng)目年經(jīng)營(yíng)收入，年經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，預(yù)期新增合同額等指標(biāo)。

（2）市場(chǎng)（客戶）維度

從市場(chǎng)或客戶的角度出發(fā)，分析項(xiàng)目現(xiàn)有基礎(chǔ)和前景。在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，不少企業(yè)在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，幾乎沒有明確的客戶群體，往往造成項(xiàng)目在結(jié)題驗(yàn)收時(shí)，經(jīng)濟(jì)效益未能達(dá)到。同時(shí)在項(xiàng)目評(píng)審時(shí)，很多專家也并非了解市場(chǎng)情況，因此有必要在評(píng)價(jià)體系中將市場(chǎng)維度作為一個(gè)考核目標(biāo)。因此，市場(chǎng)（客戶）維度的指標(biāo)可進(jìn)一步細(xì)化為：企業(yè)已有客戶基礎(chǔ)，預(yù)期客戶開發(fā)2項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。

在2項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)下再設(shè)置三級(jí)目標(biāo)：企業(yè)已有客戶基礎(chǔ)可以考察企業(yè)現(xiàn)有客戶數(shù)量，客戶整體滿意程度，客戶投訴率，核心客戶合同增長(zhǎng)率；預(yù)期客戶開發(fā)可以考察預(yù)計(jì)新增客戶數(shù)量，預(yù)計(jì)服務(wù)人群數(shù)量（平臺(tái)類）等。

（3）團(tuán)隊(duì)管理（內(nèi)部流程）維度

從企業(yè)或項(xiàng)目?jī)?nèi)部管理出發(fā)，考量項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)組成情況以及內(nèi)部制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的保障程度。因此，團(tuán)隊(duì)管理維度的指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化為：團(tuán)隊(duì)組成，內(nèi)部管理制度，預(yù)期項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成長(zhǎng)情況3項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)。

在3項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)下再設(shè)置三級(jí)目標(biāo)：團(tuán)隊(duì)組成情況可以考察團(tuán)隊(duì)成員組成的合理性，團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人的主要經(jīng)歷；內(nèi)部管理制度可以考察企業(yè)ISO標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目管理制度保障；預(yù)期項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)成長(zhǎng)情況可以考察項(xiàng)目預(yù)計(jì)培養(yǎng)或引進(jìn)專業(yè)團(tuán)隊(duì)情況，團(tuán)隊(duì)成員流失率。

（4）創(chuàng)新成長(zhǎng)（學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)）維度

從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)角度出發(fā)，對(duì)于初創(chuàng)型企業(yè)來(lái)說(shuō)，在同一個(gè)平臺(tái)上比較項(xiàng)目是略顯不公平的，但是從資金的引導(dǎo)性來(lái)看，卻又是希望對(duì)于某些領(lǐng)域需要正確引導(dǎo)，以使市場(chǎng)資金逐步進(jìn)入。因此，在創(chuàng)新成長(zhǎng)維度中適當(dāng)考慮對(duì)于初創(chuàng)企業(yè)的傾斜指標(biāo)，進(jìn)一步細(xì)化為：企業(yè)雙創(chuàng)情況，已有研發(fā)服務(wù)能力，預(yù)期項(xiàng)目創(chuàng)新效果。

在3項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)下再設(shè)置三級(jí)目標(biāo)：企業(yè)雙創(chuàng)情況可以考察企業(yè)已獲得風(fēng)投或創(chuàng)投比例；已有研發(fā)服務(wù)能力可以考察已有核心知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)量，研發(fā)服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入占總收入比重；預(yù)期項(xiàng)目創(chuàng)新效果可以考察項(xiàng)目預(yù)期知識(shí)產(chǎn)權(quán)數(shù)量、論文數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量等。

3. 資金與目標(biāo)分配體系

根據(jù)設(shè)計(jì)的項(xiàng)目核心評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將已有信息數(shù)據(jù)與預(yù)期指標(biāo)分別列示。將項(xiàng)目預(yù)期指標(biāo)與財(cái)政補(bǔ)貼資金相掛鉤，補(bǔ)貼資金通過(guò)不同考核目標(biāo)配以權(quán)重進(jìn)行分配。這樣就可以減少夸大項(xiàng)目目標(biāo)的情況，以督促企業(yè)合理申報(bào)預(yù)期目標(biāo)，保證各企業(yè)可以公平的進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）針對(duì)評(píng)價(jià)管理體系的應(yīng)用建議

1. 評(píng)估機(jī)構(gòu)與專家評(píng)估相結(jié)合

建議利用上述提出的評(píng)價(jià)管理體系，由獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)于企業(yè)已有數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估，結(jié)合由相關(guān)專家對(duì)于預(yù)期指標(biāo)進(jìn)行合理化評(píng)估。通過(guò)主觀與客觀相結(jié)合，定性和定量相結(jié)合的方式，對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目的立項(xiàng)實(shí)施科學(xué)評(píng)估。

2. 進(jìn)一步完善監(jiān)督與保障制度

建議在立項(xiàng)評(píng)估階段公布評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并將評(píng)估信息結(jié)果對(duì)公眾公開，由公眾參與監(jiān)督；另一方面，對(duì)于監(jiān)督監(jiān)察機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，可以針對(duì)評(píng)價(jià)的量化體系指標(biāo)，進(jìn)行后期的監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和不足，提高項(xiàng)目評(píng)審管理的質(zhì)量。

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（作者單位：上海大華工程造價(jià)咨詢有限公司）endprint