姚 翔，劉亞榮

（國(guó)家教育行政學(xué)院，北京 102617）

一、義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策執(zhí)行現(xiàn)狀

為深入分析義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策的實(shí)施現(xiàn)狀，探尋存在的執(zhí)行偏差，并有針對(duì)性地提出改進(jìn)政策執(zhí)行效果的政策建議，2017年9-12月，我們邀請(qǐng)?jiān)趪?guó)家教育行政學(xué)院參訓(xùn)的地市教育局長(zhǎng)、縣市教育局長(zhǎng)和省地督學(xué)參與“義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策評(píng)估”的問(wèn)卷調(diào)查，并赴江蘇省進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。我們共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷310份，共有來(lái)自全國(guó)29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的162位教育局長(zhǎng)和督學(xué)參與了問(wèn)卷調(diào)查，問(wèn)卷回收率為52.26%；開(kāi)展6場(chǎng)單獨(dú)訪談或座談，從政策發(fā)展歷程、政策制定程序、政策內(nèi)容適切性、政策執(zhí)行效果、政策評(píng)估與反饋等政策全過(guò)程，對(duì)義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策進(jìn)行了全面分析。

首先，在中央政策的嚴(yán)格要求和地方政府的推進(jìn)下，廣大公辦中小學(xué)已普遍施行義務(wù)教育教師績(jī)效工資制度。

其次，義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策的執(zhí)行在地區(qū)之間存在較大差別。中部地區(qū)在執(zhí)行義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策的比例、獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的人均差距以及獲得省級(jí)和中央財(cái)政支持力度上，比東部、西部和東北地區(qū)略高，東北地區(qū)在上述指標(biāo)中均處于最低或最弱勢(shì)地位。

再次，教師績(jī)效考核的內(nèi)容、方式以及結(jié)果運(yùn)用有待完善。教師績(jī)效考核是獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資發(fā)放的關(guān)鍵依據(jù)，但是在實(shí)際操作中，存在考核內(nèi)容不全面、考核方法單一、考核結(jié)果運(yùn)用不充分等問(wèn)題。

此外，在政策制定的過(guò)程中，多元利益主體訴求表達(dá)機(jī)制和政策參與機(jī)制較為完善，基礎(chǔ)教育治理和學(xué)校管理的民主化和科學(xué)化水平不斷提高。教育行政機(jī)關(guān)和義務(wù)教育學(xué)校在制定實(shí)施細(xì)則和績(jī)效考核制度的過(guò)程中，注重參考教師和校長(zhǎng)等利益相關(guān)群體的意見(jiàn)，保證教師的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并通過(guò)量化評(píng)價(jià)的方法強(qiáng)化教師考核的標(biāo)準(zhǔn)化，提升了學(xué)校管理的科學(xué)化。比如，為更科學(xué)地制定區(qū)縣層面的義務(wù)教育教師績(jī)效工資實(shí)施細(xì)則，61.36%的地區(qū)召開(kāi)了教師代表研討會(huì)，56.82%的地區(qū)召開(kāi)了校長(zhǎng)代表研討會(huì)，以傾聽(tīng)并更好地體現(xiàn)他們的利益訴求。

二、義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策執(zhí)行效果偏差的表現(xiàn)

（一）以“新平均主義”弱化政策對(duì)教師的激勵(lì)作用

根據(jù)“績(jī)效工資指導(dǎo)意見(jiàn)”的要求，獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資應(yīng)占績(jī)效工資的30%，主要體現(xiàn)工作量和實(shí)際貢獻(xiàn)等因素，要起到引導(dǎo)教師“多勞多得、優(yōu)績(jī)優(yōu)酬”的激勵(lì)作用。但是，在實(shí)際操作中，30%的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資只是一個(gè)名義的存在，其中的大部分以考勤為依據(jù)進(jìn)行發(fā)放，不因?qū)嶋H業(yè)績(jī)或工作多寡而產(chǎn)生變化。僅僅拿出財(cái)政劃撥的全校教師獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資總額的一小部分，真正作為“獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資”，用以獎(jiǎng)勵(lì)額外承擔(dān)工作或業(yè)績(jī)突出的教師。而這部分工資的年人均差距一般在5000元以內(nèi)（75.59%），甚至在1000元以內(nèi)（37.01%）。這樣的年人均差別基本可以視為“平均主義大鍋飯”（30.94%）。因此，受訪者對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的差別不滿意，績(jī)效工資對(duì)于激勵(lì)教師努力工作、積極提高工作效率和效果的激勵(lì)作用發(fā)揮得并沒(méi)有政策設(shè)計(jì)得那么理想，在某些地區(qū)或?qū)W校甚至成為形式化評(píng)價(jià)。

（二）教師總收入不低于公務(wù)員的政策目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)

雖然從崗位工資和薪級(jí)工資來(lái)看，教師和公務(wù)員工資差距不明顯，而且教師工資還高于公務(wù)員工資10%。但是，如果核算工資福利加總后的工資收入總額，各地普遍存在教師待遇低于公務(wù)員的現(xiàn)象。這種差距主要是義務(wù)教育教師績(jī)效工資改革以來(lái)，公務(wù)員工資新增多種津貼補(bǔ)貼，包括住房補(bǔ)貼（不同于住房公積金）、公務(wù)用車補(bǔ)貼、年度目標(biāo)考核獎(jiǎng)、年休費(fèi)等項(xiàng)目［1］。其中，住房補(bǔ)貼和公車補(bǔ)貼教師普遍沒(méi)有；年度目標(biāo)考核獎(jiǎng)被普遍認(rèn)為是在公務(wù)員工資收入之外額外發(fā)放的，是增量獎(jiǎng)金，與教師獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資從工資總額中劃撥30%重新分配的“拿我的錢去獎(jiǎng)勵(lì)別人”的性質(zhì)是不同的。絕大多數(shù)受訪者認(rèn)為不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均工資水平的目標(biāo)基本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)（64.73%）。

（三）教師對(duì)績(jī)效工資政策的滿意度較低

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“績(jī)效工資”這個(gè)核心概念在為數(shù)不少的教師群體里已經(jīng)成為“負(fù)面”或“無(wú)意義”詞匯。有的受訪者認(rèn)為，以考勤和職稱等與工作效率和質(zhì)量相關(guān)度很低的因素為標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)，對(duì)個(gè)體激勵(lì)和個(gè)人工作的獎(jiǎng)勵(lì)作用十分有限。很大一部分受訪者認(rèn)為績(jī)效工資制度事實(shí)上是“羊毛出在羊身上，拿我的錢獎(jiǎng)勵(lì)別人”（45.32%）；有些受訪者認(rèn)為績(jī)效工資制度，對(duì)于提高教師工作積極性和滿意度（19.42%）、降低教師流失率（16.19%）的作用是微弱的，某種程度上產(chǎn)生了“破壞凝聚力、影響隊(duì)伍團(tuán)結(jié)”的負(fù)面影響（15.11%）。甚至存在一提“績(jī)效工資”就異口同聲“百害無(wú)一益”的現(xiàn)象，這與績(jī)效工資政策的初衷背道而馳，作為績(jī)效工資政策核心利益相關(guān)方的教師，對(duì)政策的認(rèn)可度和滿意度亟須提高。

三、產(chǎn)生義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策執(zhí)行偏差的原因分析

（一）政策治理能力不足降低了政策的可操作性和合理性，導(dǎo)致政策執(zhí)行背離了目標(biāo)初衷

首先，政策模糊性與執(zhí)行者自由裁量權(quán)交互作用下的政策異化。為了協(xié)調(diào)不同利益主體的政策訴求，以及考慮到基層情況的千差萬(wàn)別，中央政策的文本表述往往以“指導(dǎo)性與宏觀性”的方式呈現(xiàn)，政策的技術(shù)手段不完全清晰，使得模糊性成為“政策作為現(xiàn)代社會(huì)一類政治產(chǎn)品所不可剝離的一種屬性”［2］。這就需要地方政府在制定相關(guān)政策的時(shí)候，逐步提升政策的明確性、具體性和可操作性。

但是，縱觀省、市、縣等各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的教師績(jī)效工資實(shí)施政策會(huì)發(fā)現(xiàn)，很多是對(duì)中央或上級(jí)政策的照搬照抄，仍然停留在原則性和方向性的表述上，即使是縣（市、區(qū)）級(jí)教育局的政策，也很少有比較細(xì)化的實(shí)施方案［3］。縣級(jí)行政部門對(duì)中央政策的簡(jiǎn)單重復(fù)，也就是縣級(jí)教育行政機(jī)關(guān)沒(méi)有真正承擔(dān)起對(duì)義務(wù)教育教師績(jī)效工資分配管理的職責(zé)，而是把績(jī)效工資分配、特別是拉開(kāi)收入差距的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資分配的壓力轉(zhuǎn)嫁給了各學(xué)校。事實(shí)上，學(xué)校成了教師績(jī)效工資政策的執(zhí)行人。在中央政策和學(xué)校之間形成了某種程度上的委托-代理關(guān)系。即中央政府及其行政機(jī)構(gòu)（委托人）出臺(tái)原則性的指導(dǎo)方案，學(xué)校（代理人）制定具體的實(shí)施細(xì)則，以實(shí)現(xiàn)中央的政策意圖和目標(biāo)。

根據(jù)委托-代理理論，代理人的目標(biāo)在于追求自身利益最大化，而非委托人的利益優(yōu)先，再加上代理人因?qū)嶋H操作具體工作而比委托人掌握更充分的信息，即信息不對(duì)稱，因此，代理人可能會(huì)因追求自身利益而放棄委托人利益，產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。也就是說(shuō)，政策執(zhí)行人作為政策取得預(yù)期效果的重要決定因素，由于資源、能力、信息等條件的限制，追求的是有限理性而非完全理性，追求滿意結(jié)果而非最優(yōu)結(jié)果，追求的是自我利益最大化而非政策效果最大化。在這個(gè)過(guò)程中，學(xué)校會(huì)基于“趨利避害”的目的，在政策的激勵(lì)效果和維護(hù)穩(wěn)定等其他目標(biāo)之間做平衡，通過(guò)選擇性執(zhí)行、替代性執(zhí)行、象征性執(zhí)行等方式，促使績(jī)效工資政策出現(xiàn)執(zhí)行偏差。

其次，政策制定過(guò)程中的多元主體參與度不足，削弱了來(lái)自專家和教師對(duì)政策的支持。隨著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，政府在政策制定過(guò)程中越來(lái)越注重公眾參與。其一，專家作為掌握了專業(yè)化和技術(shù)化知識(shí)與技能的專業(yè)而獨(dú)立的群體，是公眾參與的重要組成部分。應(yīng)該在政策制定過(guò)程中更多地發(fā)揮專家提供決策咨詢的功能，幫助政策制定者獲得更多的專業(yè)信息和資源以制定出更合理、更科學(xué)的決策［4］。教師工資政策、教師績(jī)效考核等都是對(duì)專業(yè)性要求很高的工作，如果沒(méi)有充分的理論基礎(chǔ)和專業(yè)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，要準(zhǔn)確地測(cè)算績(jī)效工資額度，科學(xué)、合理地評(píng)價(jià)教師的實(shí)際貢獻(xiàn)和工作業(yè)績(jī)是非常困難的。其二，績(jī)效工資政策是教師的核心利益關(guān)切，應(yīng)該重視教師在政策落地過(guò)程中的訴求表達(dá)和參與程度，以讓教師更好地理解政策環(huán)境與政策內(nèi)容，準(zhǔn)確表達(dá)切身利益訴求，提高其對(duì)決策的接受度，獲得更多的認(rèn)可和支持［5］。但是，調(diào)查顯示，地方政府在績(jī)效工資政策落地的過(guò)程中存在不注重征求專家意見(jiàn)（89.39%）的問(wèn)題，只有14.39%的受訪者所在地政府在政策落地的過(guò)程中召開(kāi)了公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)，可見(jiàn)對(duì)于政策制定中的公眾參與、信息公開(kāi)、專家支持等的重視程度顯然不夠。

（二）以對(duì)工資存量做結(jié)構(gòu)調(diào)整的方式發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資，降低了教師對(duì)工資收入的獲得感與安全感

從改革后的教師工資結(jié)構(gòu)看，基本工資（崗位工資和薪級(jí)工資）和基礎(chǔ)性績(jī)效工資是對(duì)教師勞動(dòng)的工資性報(bào)酬，不因工作量和業(yè)績(jī)而變動(dòng)，以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、生活水平以及教師個(gè)體因素調(diào)解為主；激勵(lì)導(dǎo)向的作用主要由獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資來(lái)完成，理論上教師的職稱、職務(wù)、教齡、學(xué)歷等固定因素不對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資產(chǎn)生影響，應(yīng)根據(jù)教師的工作量和業(yè)績(jī)進(jìn)行分配。但是財(cái)政在進(jìn)行工資撥款時(shí)，以教師個(gè)體為單位進(jìn)行工資總量的測(cè)算，即教師本人的職稱、職務(wù)、教齡、學(xué)歷等因素對(duì)包括獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資在內(nèi)的總額度進(jìn)行調(diào)解。因此，教師認(rèn)為包括基本工資和績(jī)效工資在內(nèi)的全部工資理應(yīng)全額發(fā)放給他們，是他們“口袋中的錢”。

為了執(zhí)行績(jī)效工資政策，特別是落實(shí)獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資，大部分縣級(jí)政府的做法是“工資的大盤子沒(méi)有增加，是在原有工資基礎(chǔ)上進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整”（53.28%）。即以學(xué)校為單位預(yù)留全體教師績(jī)效工資總額的30%作為獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資，留作年終（中）統(tǒng)一發(fā)放。這時(shí)產(chǎn)生兩個(gè)問(wèn)題：一是教師有強(qiáng)烈的被剝離感，認(rèn)為理應(yīng)發(fā)給自己的工資被“強(qiáng)行”劃分出去一部分；二是由于教師個(gè)體的職稱、職務(wù)、教齡等條件不同，每位教師貢獻(xiàn)的30%是有差別的。資歷深、年紀(jì)大、職稱高的教師貢獻(xiàn)的30%肯定大于資歷淺、年紀(jì)輕、職稱低的教師，但是老教師往往承擔(dān)的具體工作較少，能夠“回流”的工資一般低于“拿出”的30%。于是，教師就產(chǎn)生了“拿我的工資獎(jiǎng)勵(lì)別人”的想法，并且這個(gè)想法已經(jīng)“根深蒂固”，可以說(shuō)全面抵消了績(jī)效工資改革后教師工資總量增長(zhǎng)的正面效應(yīng)。因此，如果績(jī)效工資的30%全部拿出來(lái)統(tǒng)籌，肯定會(huì)引起部分教師的反對(duì)。尤其是在教師老齡化嚴(yán)重的鄉(xiāng)村學(xué)校，為了維持教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，學(xué)校往往從政府已經(jīng)預(yù)留的30%獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資中再拿出較少部分，真正用于獎(jiǎng)勵(lì)多勞和優(yōu)勞。而30%獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的絕大部分仍然是以出勤為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放，由此形成了義務(wù)教育教師績(jī)效工資制度的“新平均主義”。

（三）以對(duì)教師工作進(jìn)行量化的末端考核和個(gè)體獎(jiǎng)勵(lì)為主，不符合教師職業(yè)激勵(lì)的特點(diǎn)

部分受訪者認(rèn)為，用物質(zhì)收入的方式來(lái)激勵(lì)教師的工作積極性和業(yè)績(jī)是個(gè)偽命題，因?yàn)榻逃虒W(xué)與企業(yè)生產(chǎn)有很大差別，是一個(gè)需要長(zhǎng)期投入的復(fù)雜過(guò)程和團(tuán)隊(duì)行為。教學(xué)行為與結(jié)果不能夠完全通過(guò)短期的量化指標(biāo)進(jìn)行衡量，如態(tài)度、情感、師德等因素不可能進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，教育教學(xué)質(zhì)量也不是短期的考試成績(jī)可以完全替代的；教師行為與教育結(jié)果之間未必呈現(xiàn)直接必然的聯(lián)系，家庭教育、社會(huì)環(huán)境、學(xué)生個(gè)體素質(zhì)等因素等會(huì)對(duì)教育質(zhì)量產(chǎn)生不可忽視的重要影響；教學(xué)是一個(gè)團(tuán)隊(duì)行為，而不僅僅是某個(gè)教師單打獨(dú)斗的結(jié)果，教師團(tuán)隊(duì)的良好合作比起某個(gè)教師能力卓著對(duì)于學(xué)生整體素質(zhì)的提升更具有重要意義。如果僅僅進(jìn)行末端考核和個(gè)體激勵(lì)，忽視對(duì)過(guò)程的關(guān)注和團(tuán)隊(duì)激勵(lì)，有可能是激勵(lì)了部分教師，打擊了“過(guò)程投入高、結(jié)果未必好”的那部分教師的積極性，而帶來(lái)其他教師的不公平感，甚至引起教師之間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，造成教職工之間缺乏合作意識(shí)，對(duì)教學(xué)團(tuán)隊(duì)的構(gòu)建與維持帶來(lái)負(fù)面影響，進(jìn)而可能引起教師工作效率和教育質(zhì)量的下降。同時(shí)，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)團(tuán)隊(duì)的獎(jiǎng)勵(lì)，甚至形成新形式的平均主義大鍋飯，又會(huì)傷害努力工作教師的積極性和上進(jìn)心。因此，為了避免因?yàn)楠?jiǎng)勵(lì)一些教師而影響另外一些教師積極性的問(wèn)題，采取減少真正用于獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資份額的做法，就具有了實(shí)踐意義上的合理性。

（四）配套制度不完善，不利于對(duì)績(jī)效工資政策執(zhí)行效果的科學(xué)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)

首先，績(jī)效工資政策執(zhí)行的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全。學(xué)校在制定和實(shí)施教師績(jī)效工資制度過(guò)程中，地方教育行政機(jī)關(guān)的指導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)發(fā)揮得不夠充分，錯(cuò)失了進(jìn)行政策調(diào)整的良機(jī)。只有68.75%的受訪者認(rèn)為“教育局出臺(tái)了實(shí)施方案的指導(dǎo)意見(jiàn)”，47.92%受訪者所在地區(qū)“教育局對(duì)學(xué)校教師績(jī)效工資分配和績(jī)效考核方案進(jìn)行審批和備案”。此外，只有29.86%的受訪者認(rèn)為“（教育）行政部門定期組織實(shí)施對(duì)教師績(jī)效考核工作的督導(dǎo)檢查工作”，而認(rèn)為“針對(duì)督導(dǎo)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)績(jī)效工資制度進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整和修改”的比例更低，只有27.78%。很多地方對(duì)于教師的怨言采取“視而不見(jiàn)”的方式任其存在和發(fā)展，問(wèn)題始終沒(méi)有得到很好解決。

其次，公務(wù)員與教師工資體系彼此獨(dú)立運(yùn)行，缺乏對(duì)二者進(jìn)行合理對(duì)比的機(jī)制保障。調(diào)查顯示只有半數(shù)地區(qū)（53.79%）建立起義務(wù)教育教師績(jī)效工資總量與當(dāng)?shù)毓珓?wù)員津貼補(bǔ)貼同步同幅度調(diào)整的長(zhǎng)效聯(lián)動(dòng)機(jī)制?！翱?jī)效工資指導(dǎo)意見(jiàn)”規(guī)定義務(wù)教育教師規(guī)范后的津貼補(bǔ)貼平均水平，由縣級(jí)以上人民政府人事、財(cái)政部門按照教師平均工資水平不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資平均水平的原則確定。但是，只有40.16%的受訪者所在地區(qū)，在測(cè)算教師工資總量和績(jī)效工資額度時(shí)，將教師工資與公務(wù)員收入進(jìn)行了全面對(duì)比，即對(duì)比了包括津貼補(bǔ)貼在內(nèi)的工資收入總量。實(shí)際的操作以對(duì)“基本工資”即崗位工資和薪級(jí)工資的比照較多，沒(méi)有將教師績(jī)效工資與公務(wù)員津貼補(bǔ)貼進(jìn)行對(duì)比。而且，公務(wù)員與教師雖然都是國(guó)家公職人員，但其工資體系彼此獨(dú)立運(yùn)行、互不兼容，彼此的組成內(nèi)容、發(fā)放方式、考核方式等都不一致，不具有可比性。在這樣的背景下設(shè)計(jì)教師工資，很難科學(xué)、公平地評(píng)價(jià)“教師工資不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均水平”政策目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)。

四、改進(jìn)義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策執(zhí)行效果的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化政府政策治理能力，提高政策規(guī)劃水平

首先，減少不同層級(jí)政府政策的趨同性，自上而下逐步提升政策內(nèi)容的具體性與可操作性。一項(xiàng)周全的政策方案規(guī)劃與設(shè)計(jì)應(yīng)具有清晰性。決策目標(biāo)越清晰、實(shí)施步驟越明確，就越有利于政策方案的執(zhí)行。因此，從中央到地方教育行政機(jī)關(guān)出臺(tái)的教師績(jī)效工資政策應(yīng)從宏觀指導(dǎo)逐步向具體實(shí)施細(xì)則演變，切莫下級(jí)教育機(jī)關(guān)出臺(tái)的政策是對(duì)上位政策的重復(fù)或簡(jiǎn)單修改。要加強(qiáng)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)和細(xì)化，通過(guò)政策菜單的模式，分層分類探索在全省范圍內(nèi)建立義務(wù)教育教師基礎(chǔ)性績(jī)效工資和獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)等；區(qū)縣教育局的教師工資政策，盡可能呈現(xiàn)清晰的政策技術(shù)手段，制定明確可執(zhí)行的教師考核辦法、程序、時(shí)間表以及績(jī)效工資，特別是獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，切忌對(duì)上位政策進(jìn)行簡(jiǎn)單的復(fù)述。區(qū)縣教育局要承擔(dān)教師工資政策的末端管理職責(zé)，不能通過(guò)模糊性政策設(shè)計(jì)把執(zhí)行的壓力轉(zhuǎn)移給學(xué)校。同時(shí)，上位政策出臺(tái)之后，一定要給下一級(jí)教育行政機(jī)關(guān)預(yù)留充足的時(shí)間讓政策落地。

其次，以多元主體共治提升政策內(nèi)容的科學(xué)性與執(zhí)行過(guò)程的透明度?？h級(jí)政府要不斷提升公共事務(wù)治理能力，在制定實(shí)施細(xì)則的時(shí)候必須重視通過(guò)引導(dǎo)多元主體參與政策制定，來(lái)最大化回應(yīng)相關(guān)利益主體的訴求和提高政策過(guò)程的透明度。要做到?jīng)Q策公開(kāi)、制度公平、結(jié)果公布。多手段、多渠道、多主體加強(qiáng)政策公開(kāi)與過(guò)程的透明度，以提高公眾等關(guān)鍵利益群體對(duì)政策的理解和滿意度。

（二）注重工資政策的理性回歸與科學(xué)設(shè)計(jì)

首先，糾正過(guò)度強(qiáng)調(diào)教師“績(jī)效”工資概念的政策設(shè)計(jì)和宣講。保留績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的功能設(shè)計(jì)與作為工資收入組成部分的存在，但在政策制定與政策宣講時(shí)不再突出“績(jī)效工資”的概念，統(tǒng)稱為“教師工資制度”。在實(shí)施義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策的初始，突出“績(jī)效”的內(nèi)涵，是希冀教師“工資”能夠從物質(zhì)收入的角度起到獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)、激勵(lì)多勞、激勵(lì)優(yōu)勞的作用，是從平均主義到尊重勞動(dòng)、激勵(lì)優(yōu)秀的政策導(dǎo)向。但是，當(dāng)下“績(jī)效”或“績(jī)效工資”已經(jīng)成為校長(zhǎng)們避之不及的燙手山芋，成為教師們異口同聲的“百害無(wú)一益”的負(fù)面概念的時(shí)候，就要弱化對(duì)這個(gè)概念的宣傳，還教師工資制度以核心內(nèi)涵，即“工資制度”。但這并不否認(rèn)對(duì)優(yōu)秀、先進(jìn)和努力工作的褒獎(jiǎng)，因?yàn)檫@是教師工資制度的題中之義，卻不是全部。要在構(gòu)筑了教師心理安全底線和維護(hù)好教師群體公平感的基礎(chǔ)之上，對(duì)承擔(dān)更多工作、做出優(yōu)秀成績(jī)的教師給予獎(jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)。筑牢這個(gè)基礎(chǔ)是根本，獎(jiǎng)勵(lì)是在這個(gè)基礎(chǔ)之上的增值。

其次，在做增量加法的基本原則下，實(shí)施教師工資“年薪制”改革。以教師年收入總量為基準(zhǔn)，合理測(cè)算績(jī)效獎(jiǎng)金的比重。目前的教師工資結(jié)構(gòu)可以分為三個(gè)部分和四塊內(nèi)容，即崗位工資、薪級(jí)工資和績(jī)效工資，其中績(jī)效工資又分為基礎(chǔ)性績(jī)效工資和獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資。具體到每位教師的工資收入，其構(gòu)成要素之多，需要專業(yè)人士基于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基本生活保障需要、個(gè)體勞動(dòng)補(bǔ)償、政策杠桿導(dǎo)向等多種成分測(cè)算得出。建議在不減少現(xiàn)有年收入總量的基礎(chǔ)之上，以縣（區(qū)）范圍內(nèi)教師上年度（201X年）工資總收入為基準(zhǔn)，以具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的職稱或職級(jí)作為層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，測(cè)算并設(shè)定各層級(jí)教師年工資收入的均值和范圍，下一年度（201X+1年）按月發(fā)放，稱為“基本工資”或“年薪”。“年薪”主要體現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、崗位職責(zé)、工作年限、職稱職務(wù)等，把改革前的班主任津貼、崗位津貼、農(nóng)村學(xué)校教師補(bǔ)貼等項(xiàng)目納入其中，在教師保證出勤的情況下，按月發(fā)放。然后，以改革后縣（區(qū)）上年度教師“年薪”總額的15%作為“績(jī)效獎(jiǎng)金池”，由縣（區(qū)）財(cái)政統(tǒng)一額外撥款，根據(jù)教師績(jī)效考核結(jié)果，基于多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬的精神，分成若干等級(jí)，年終一次性發(fā)放給教師，稱為“績(jī)效獎(jiǎng)金”。縣（區(qū)）測(cè)算“績(jī)效獎(jiǎng)金池”的差額由地市財(cái)政統(tǒng)籌，如果地市財(cái)政不足再由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌。上級(jí)政府負(fù)責(zé)審核下級(jí)政府上報(bào)的績(jī)效獎(jiǎng)金池差額的真實(shí)性，并負(fù)責(zé)本級(jí)政府的統(tǒng)籌支付。

（三）建立科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)和績(jī)效工資分配機(jī)制，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)獎(jiǎng)勵(lì)與個(gè)體激勵(lì)的結(jié)合

教育是對(duì)學(xué)生綜合能力的全面培養(yǎng)，教學(xué)是一個(gè)團(tuán)隊(duì)行為，強(qiáng)調(diào)的是教師團(tuán)隊(duì)內(nèi)不同學(xué)科背景教師彼此長(zhǎng)期的合作與支撐，而非僅僅個(gè)體的單打獨(dú)斗；對(duì)教育教學(xué)的考核是多角度、多層面、多主體、多時(shí)空、多維度的，在方法、手段、主體、渠道等方面，要盡量避免單一和固化。因此，在進(jìn)行教師績(jī)效評(píng)價(jià)的時(shí)候，要從多個(gè)角度、通過(guò)多元主體、采取多種方式進(jìn)行考核，做到定量與定性結(jié)合、長(zhǎng)期效果與短期成績(jī)兼顧、個(gè)人與團(tuán)隊(duì)同行。要科學(xué)設(shè)計(jì)不同類型教師的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)，注重崗位類型、學(xué)科類型的區(qū)分度［6］。推行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的時(shí)候，要把團(tuán)隊(duì)獎(jiǎng)勵(lì)與個(gè)體激勵(lì)相結(jié)合，實(shí)施以班級(jí)團(tuán)隊(duì)為單位、班主任負(fù)責(zé)制的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)分配制度［7］。

（四）完善教師績(jī)效工資政策的配套制度，優(yōu)化績(jī)效工資政策的實(shí)施環(huán)境

首先，健全教師績(jī)效工資政策執(zhí)行的評(píng)估與問(wèn)責(zé)機(jī)制。第一，各級(jí)政府建立一套完善的政策評(píng)估機(jī)制。各級(jí)政府必須盡可能克服信息不對(duì)稱的困難，對(duì)義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策的執(zhí)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)、立體的監(jiān)測(cè)與評(píng)估，及時(shí)獲取有用的政策執(zhí)行信息，并以此為基礎(chǔ)對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行科學(xué)分析，準(zhǔn)確判斷執(zhí)行情況、結(jié)果與預(yù)期政策目標(biāo)之間的關(guān)系，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正政策執(zhí)行過(guò)程中的偏差，繼續(xù)完善政策執(zhí)行過(guò)程，以實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策的設(shè)計(jì)初衷，提高政策的執(zhí)行效力［8］。第二，建立一套強(qiáng)有力的教師績(jī)效工資監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。將績(jī)效工資的財(cái)政投入保障、政策的可執(zhí)行性與合理性、政策要求的落實(shí)情況和實(shí)施效果作為對(duì)地方政府以及人事、財(cái)政、教育等部門及其領(lǐng)導(dǎo)工作考核的重要內(nèi)容，并明確獎(jiǎng)懲與問(wèn)責(zé)機(jī)制［9］。第三，要注重第三方機(jī)構(gòu)在政策評(píng)估中的專業(yè)作用。通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行信息搜集和政策評(píng)估，可以提高政策考評(píng)的獨(dú)立性和客觀性，更有利于政策趨向教師等利益相關(guān)主體的訴求。

其次，統(tǒng)一公務(wù)員與事業(yè)編制工資體系，使公務(wù)員與教師的工資收入總量具有可比性，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)教師不低于公務(wù)員工資的目標(biāo)。

再次，探索推行公共事業(yè)單位工作人員（公務(wù)員與事業(yè)編制）工資收入年度公開(kāi)制度，提高財(cái)政資金使用的透明度，增加公眾對(duì)政府的信任和滿意度。