◎唐 鈞 （中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心，北京100102）

2016年年底，習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上的講話中提出：“提高養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量，關(guān)系2億多老年人口特別是4 000多萬(wàn)失能半失能老年人的晚年幸福，也關(guān)系他們子女工作生活，是涉及人民生活質(zhì)量的大事。要按照適應(yīng)需要、質(zhì)量?jī)?yōu)先、價(jià)格合理的思路，盡快在養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量上有個(gè)明顯改善，加快建立全國(guó)統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管，堅(jiān)決依法依規(guī)從嚴(yán)懲處欺老、虐老行為?！盵1]由此，提高老年服務(wù)質(zhì)量成為2017年民政部門(mén)的重點(diǎn)工作之一。

習(xí)近平在講話中提出的工作思路，與2016年我們?cè)谟嘘P(guān)中國(guó)老年服務(wù)和長(zhǎng)期照護(hù)的課題研究中提出的一些政策建議相對(duì)應(yīng)：“適應(yīng)需要”——中檔設(shè)施、小型適用；“質(zhì)量?jī)?yōu)先”——專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)、優(yōu)質(zhì)服務(wù)；“多元供給”——嵌入社區(qū)、惠至居家；而“價(jià)格合理”，就須建立在上述三點(diǎn)的基礎(chǔ)上[2]。

習(xí)近平還提出：“加快建立全國(guó)統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管?！边@正是本文所要研究的問(wèn)題，以下將從標(biāo)準(zhǔn)、管理和評(píng)估等三個(gè)方面分而述之。

一、老年機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

提高老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，首先涉及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以下從三個(gè)方面來(lái)討論與此相關(guān)的問(wèn)題。

（一）評(píng)價(jià)老年機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的簡(jiǎn)易標(biāo)準(zhǔn)

一個(gè)簡(jiǎn)易而且實(shí)用的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是：“無(wú)異味，無(wú)壓瘡（褥瘡），老人臉上有笑容?！弊龅竭@三點(diǎn)，便是“好的”老年機(jī)構(gòu)；反之，只要其中有一條做不到，那就至少可以判斷，這家機(jī)構(gòu)在管理和服務(wù)中是有問(wèn)題的。作為檢查者或評(píng)估者，進(jìn)入一家老年機(jī)構(gòu)，要先用鼻子聞一聞氣味，再到老人房間里看一看，和老人攀談幾句，這樣，根據(jù)上述第一點(diǎn)和第三點(diǎn)就可以建立起一個(gè)初步印象。

看有沒(méi)有壓瘡（褥瘡），就需要查看老年機(jī)構(gòu)的服務(wù)記錄。有人提出一條替代標(biāo)準(zhǔn)，就是看一看老年機(jī)構(gòu)中有沒(méi)有公開(kāi)張貼“一周活動(dòng)安排”和“一周食譜”。關(guān)于活動(dòng)安排，要看是否每天都有不同的活動(dòng)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目是否適合老年人，是否有社會(huì)工作者介入或主持，等等。關(guān)于一周食譜，要看一周內(nèi)的一日三餐是否有重復(fù)，食品是否能夠做到營(yíng)養(yǎng)平衡，是否適合老年人進(jìn)食，等等。當(dāng)然，看了之后，也可在探訪老人時(shí)，再詢(xún)問(wèn)幾個(gè)相關(guān)的問(wèn)題。

也有老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理者提出異議：上述這幾條看似簡(jiǎn)單，但實(shí)際上是很高的要求。那么還有一個(gè)簡(jiǎn)易的方法，就是檢查者或評(píng)估者捫心自問(wèn)：自己或是自己的父母是否愿意入住這家機(jī)構(gòu)？用這種簡(jiǎn)易的方式做出的判斷，其準(zhǔn)確性并不亞于按煩瑣的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)做出的判斷。譬如，現(xiàn)在做評(píng)估時(shí)常用的“設(shè)計(jì)很多指標(biāo)，然后逐個(gè)打分”的方法。

（二）老年服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)和可行性

談到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，也許要問(wèn)一個(gè)問(wèn)題：是不是以前沒(méi)有諸如此類(lèi)的標(biāo)準(zhǔn)。答案是否定的，不是沒(méi)有而是為數(shù)不少。早在20世紀(jì)80年代后期，隨著只針對(duì)“三無(wú)對(duì)象”的社會(huì)福利院和敬老院逐漸對(duì)社會(huì)開(kāi)放，因?yàn)榕c收費(fèi)價(jià)格相關(guān)聯(lián)，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題就被提上議事日程。其中，有民政部頒布的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)或管理辦法，更多的是地方政府制定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。

按照中國(guó)社會(huì)治理的一般規(guī)律，一個(gè)由最高層鄭重提出的問(wèn)題，必然已經(jīng)到了“傷了筋動(dòng)了骨非治不可”的地步了。那么再進(jìn)一步思考，既然已經(jīng)有這么多標(biāo)準(zhǔn)和辦法，為什么還會(huì)如此不盡如人意呢？?jī)蓚€(gè)答案：一是雖有標(biāo)準(zhǔn)但在實(shí)際工作中沒(méi)能認(rèn)真執(zhí)行；二是現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)本身脫離實(shí)際因而難以執(zhí)行。

以上說(shuō)的第一點(diǎn)，是顯而易見(jiàn)的。凡是老年服務(wù)機(jī)構(gòu)出問(wèn)題，拿出標(biāo)準(zhǔn)或辦法進(jìn)行對(duì)照，很容易就能找到出問(wèn)題的機(jī)構(gòu)沒(méi)有遵循哪些標(biāo)準(zhǔn)或辦法。

習(xí)近平在講話中提到“堅(jiān)決依法依規(guī)從嚴(yán)懲處欺老、虐老行為”，是有針對(duì)性的。老年機(jī)構(gòu)欺老、虐老的案例有很多。例如，長(zhǎng)春一些福利院虐待老人，一套出租房里擠幾十張簡(jiǎn)陋的單人床，用刷鍋水泡饅頭喂不能自理的老年人[3]。又如，鄭州一“冷血護(hù)工”凌晨三四點(diǎn)叫醒被護(hù)理老人，進(jìn)行辱罵、虐待，甚至捆綁強(qiáng)迫老人喝尿[4]。當(dāng)然，上述案例經(jīng)老人及其家屬投訴，最終都得到了妥善處理。

現(xiàn)在的主要矛盾，還是制定的標(biāo)準(zhǔn)不符合實(shí)際，因而無(wú)法執(zhí)行，管理者和被管理者都“眼開(kāi)眼閉”，將之束之高閣。

為什么制定的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)不符合實(shí)際呢？這和我國(guó)老年服務(wù)走向社會(huì)化起步較晚有直接的關(guān)系。20世紀(jì)80年代中期以后，我國(guó)的老年服務(wù)才逐漸走向社會(huì)化，而此前，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)有幾十年甚至上百年的管理經(jīng)驗(yàn)了。所以，在20世紀(jì)90年代民政部門(mén)開(kāi)始考慮制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法時(shí)，首先會(huì)想到要參考國(guó)外（境外）的標(biāo)準(zhǔn)。雖然用這樣的思路制訂的標(biāo)準(zhǔn)可能會(huì)要求偏高，但那時(shí)的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)定多是公辦的社會(huì)福利院，性質(zhì)是事業(yè)單位，因此在人員配備和經(jīng)費(fèi)支出方面還是比較充裕的，矛盾似乎并不突出。但隨著20世紀(jì)90年代后期民辦老年機(jī)構(gòu)逐年增多，民辦機(jī)構(gòu)的人力、財(cái)力都比較薄弱，致使標(biāo)準(zhǔn)和現(xiàn)實(shí)之間的矛盾也就越來(lái)越突出。

消防對(duì)老年機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)確實(shí)非常重要，但現(xiàn)在的一些規(guī)定很奇葩。譬如，老年機(jī)構(gòu)樓層不準(zhǔn)超過(guò)三層[5]。然而，曾有兩個(gè)老年機(jī)構(gòu)發(fā)生的兩起死傷慘重的大火災(zāi)，偏偏是平房或三層小樓，這是否說(shuō)明樓層問(wèn)題并非老年機(jī)構(gòu)消防問(wèn)題的核心？現(xiàn)實(shí)情況是：由于一些并不合理的“標(biāo)準(zhǔn)”的存在，致使大部分老年機(jī)構(gòu)不能通過(guò)消防驗(yàn)收?？鋸堻c(diǎn)說(shuō)，我國(guó)的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)大多在非法運(yùn)營(yíng)。

關(guān)于老年護(hù)理院的基本標(biāo)準(zhǔn)，在人員的配置上，按衛(wèi)生行政部門(mén)的規(guī)定：每50張床位至少要有1名具有副主任醫(yī)師以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)的醫(yī)師，至少有3名具有5年以上工作經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)師，還要有護(hù)理人員40名，其中至少要有13名注冊(cè)護(hù)士，至少配備5名具有主管護(hù)師以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格的護(hù)士。由此可見(jiàn)，這50位入住的老人要負(fù)擔(dān)多大的人工成本？我國(guó)目前有將近700萬(wàn)完全失能老人，按上述配備至少需要56萬(wàn)名“具有5年以上工作經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)師”、182萬(wàn)名注冊(cè)護(hù)士[6]。而根據(jù)《2015年我國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》提供的數(shù)據(jù)：我國(guó)執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師304萬(wàn)人，注冊(cè)護(hù)士324萬(wàn)人[7]。

標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)很重要，恰到好處的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑會(huì)促進(jìn)老年服務(wù)的發(fā)展。但是，并不是有標(biāo)準(zhǔn)就好，還要看效率、看效果，以上所述的與實(shí)際情況不相契合的“標(biāo)準(zhǔn)”，很可能會(huì)讓老年服務(wù)機(jī)構(gòu)左右為難，能夠被接受的結(jié)果就是“上有政策，下有對(duì)策”，最后大家都“難得糊涂”。

（三）老年服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的人文關(guān)懷空間

“標(biāo)準(zhǔn)”的概念是工業(yè)時(shí)代的產(chǎn)物。20世紀(jì)80年代初，托夫勒在《第三次浪潮》一書(shū)中列出了工業(yè)社會(huì)的六大特征：標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化、同步化、集中化、大規(guī)模化和集權(quán)化[8]。確實(shí)如此，在工業(yè)時(shí)代，以流水線為標(biāo)志的勞動(dòng)密集型的制造業(yè)、以城市的規(guī)劃建設(shè)和四通八達(dá)的交通為代表的基礎(chǔ)建設(shè)，并由此衍生諸如商品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f(shuō)，工業(yè)時(shí)代最鮮明的特征就是標(biāo)準(zhǔn)化。

按照《第三次浪潮》一書(shū)的說(shuō)法，從20世紀(jì)80年代起，我們已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)。后工業(yè)社會(huì)的特征——個(gè)性化、多元化、差異化、分散化、適度性和自主性正好與工業(yè)社會(huì)的特征一一對(duì)應(yīng)[9]。但是，后工業(yè)勢(shì)頭在最初的突飛猛進(jìn)之后似乎有所減緩。于是在世界上就形成“工業(yè)社會(huì)與后工業(yè)社會(huì)并存，既有彼長(zhǎng)此消，又有回復(fù)往返”的局面。我國(guó)的情形更加復(fù)雜，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)、現(xiàn)代的工業(yè)社會(huì)、后現(xiàn)代的后工業(yè)社會(huì)同時(shí)并存，這三種社會(huì)的特征糾合在一起。就此而言，在當(dāng)今中國(guó)，尤其在制造業(yè)、基礎(chǔ)建設(shè)、商品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)化仍然是亟待加強(qiáng)的治理手段和制度規(guī)范。

但是，在服務(wù)業(yè)，尤其是在教育、醫(yī)療、住房，老年服務(wù)等以人對(duì)人的服務(wù)為特征的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，情況就有點(diǎn)不一樣。對(duì)比工業(yè)時(shí)代和后工業(yè)時(shí)代的特征，可以發(fā)現(xiàn)：工業(yè)社會(huì)的重心是物質(zhì)生產(chǎn)，是一個(gè)基本目標(biāo)為“財(cái)富創(chuàng)造”的社會(huì)；后工業(yè)社會(huì)的重心轉(zhuǎn)向人，是一個(gè)基本目標(biāo)為“人的解放”的社會(huì)。從這個(gè)意義上說(shuō)，社會(huì)服務(wù)更加靠近后工業(yè)社會(huì)的目標(biāo)，因?yàn)樯鐣?huì)服務(wù)既需要人與人之間的互動(dòng)交流，也更需要人文關(guān)懷。因此必須有兩點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)：其一，工業(yè)化時(shí)代的標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)是“一刀切”，而人文意味甚濃的社會(huì)服務(wù)則需要一定彈性或曰可選擇性；其二，所有的標(biāo)準(zhǔn)都是歷時(shí)性的，是要跟隨社會(huì)的發(fā)展變化與時(shí)俱進(jìn)的，絕不能一成不變。

因此，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，制定標(biāo)準(zhǔn)要避免對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)”的刻板印象和路徑依賴(lài)，必須走自下而上的路徑。首先，要把精力放在建立適用和實(shí)用的企業(yè)或社會(huì)組織的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)上；其次，待有了一批成熟可行的企標(biāo)，再以此為基礎(chǔ)嘗試建立地標(biāo)和行標(biāo)；最后，至于國(guó)標(biāo)，一定要謹(jǐn)慎，須得為時(shí)間、空間的變化和人與人之間的差異留下足夠的回旋余地。

二、老年機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督管理

提高老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，還要涉及監(jiān)督管理的問(wèn)題，以下從兩個(gè)方面來(lái)討論：

（一）門(mén)檻式管理和過(guò)程式管理

長(zhǎng)期以來(lái)，“中國(guó)式管理”有一個(gè)與眾不同的特征，暫且將其概括為門(mén)檻式管理，亦即想入圍某些產(chǎn)業(yè)或行業(yè)，就會(huì)面臨一道道高高的門(mén)檻。這些高門(mén)檻包括：經(jīng)濟(jì)或技術(shù)方面的超高要求，加上審批過(guò)程中煩瑣的手續(xù)，漫長(zhǎng)的流程，無(wú)節(jié)制的時(shí)間……僅僅是必須蓋上的各種行政部門(mén)的大印，可能就是幾十個(gè)乃至上百個(gè)，這樣的高門(mén)檻著實(shí)令人望而生畏。

但是，只要過(guò)了這一道道關(guān)卡，入得圈內(nèi)，就是一片可以為所欲為的“自由天地”。在這片天地里，幾乎就談不上什么管理，甚至是忽悠、造假、蒙騙、欺詐……也因常常為屬于“經(jīng)濟(jì)糾紛”便無(wú)人過(guò)問(wèn)。于是，為了攫取不當(dāng)之利，欲想闖關(guān)者便想方設(shè)法蒙混過(guò)關(guān)；而奉命守關(guān)者則試圖雁過(guò)拔毛，很可能滋生尋租貪腐行為。

近年來(lái)，因?yàn)檫^(guò)了關(guān)就“自由放羊”產(chǎn)生的種種弊端，致使門(mén)檻式管理漏洞多多，事故百出。因此也就緊跟形勢(shì)加強(qiáng)了問(wèn)責(zé)，一旦出了問(wèn)題，行政處罰加上刑事問(wèn)罪，會(huì)涉及各個(gè)層級(jí)，往往要處理一大批相關(guān)人員。當(dāng)然，法制和法治是必須的，但僅在產(chǎn)生的結(jié)果上做文章，事故乃至惡性事故已經(jīng)發(fā)生，再怎么處罰，生命財(cái)產(chǎn)的損失卻無(wú)法挽回。

前文提及的火災(zāi)發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣廊话凑臻T(mén)檻式管理的思路，首先檢查發(fā)現(xiàn)這個(gè)老年機(jī)構(gòu)并沒(méi)有在民政部門(mén)登記注冊(cè)——“上戶(hù)口”。結(jié)果是：從分管副縣長(zhǎng)、民政局長(zhǎng)到老年機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人都被問(wèn)責(zé)。顯而易見(jiàn)，“門(mén)檻式管理”和“問(wèn)責(zé)式管理”都是有其弊端的。

可見(jiàn)，在管理上只注重兩頭顯然是不行的。在老年機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程中，無(wú)時(shí)無(wú)刻、無(wú)所不在地加強(qiáng)對(duì)老年服務(wù)的質(zhì)量管理是最主要的。具體在于：在宏觀層面上，是各級(jí)各類(lèi)政府部門(mén)以及政府委托的第三方從外部進(jìn)行的評(píng)估、管理和監(jiān)督；在中觀層面上，是老年服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)施的規(guī)章制度、工作流程和各個(gè)環(huán)節(jié)上的監(jiān)督管理；在微觀層面上，是老年服務(wù)機(jī)構(gòu)中的每一個(gè)工作人員的自律和貢獻(xiàn)。需要指出的是，這里所講的過(guò)程是有始有終的，是將兩頭包括在內(nèi)的。

因此，在老年服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)辦之前，在“開(kāi)頭”應(yīng)該還是需要前置審批的。前文中提到，消防對(duì)老年機(jī)構(gòu)而言的確是很重要的，另外還有衛(wèi)生和環(huán)境以及其他必要的條件，現(xiàn)在的問(wèn)題是管理要管在點(diǎn)上。更重要的是，如果有“結(jié)尾”，譬如，老年機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善面臨倒閉，那么應(yīng)該怎樣妥善安置入住的老人呢？總之，對(duì)上述問(wèn)題，都必須預(yù)留預(yù)案。

（二）過(guò)程式管理和“放管服”

2017年年初，民政部、發(fā)展改革委、財(cái)政部等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），旨在進(jìn)一步調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的積極性，降低創(chuàng)業(yè)準(zhǔn)入的制度性成本，營(yíng)造公平規(guī)范的發(fā)展環(huán)境。

近年來(lái)，在政府文件和媒體宣傳中，有一個(gè)常見(jiàn)的縮略語(yǔ)——“放管服”，若還原，即“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”。在上述《通知》中，可以用“加大‘放’的力度，強(qiáng)化‘管’的能力，提高‘服’的水平”來(lái)加以概括。如前所述，從“養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革”的要求來(lái)討論老年服務(wù)的改革思路和管理理念，其實(shí)就是要將“門(mén)檻式管理”和“問(wèn)責(zé)式管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑^(guò)程式管理”?！胺殴芊钡母母铮褪且压芾淼木劢裹c(diǎn)和著力點(diǎn)放到老年服務(wù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中[10]。

第一，“放”，即“簡(jiǎn)政放權(quán)”。在《通知》中強(qiáng)調(diào)：一是簡(jiǎn)化審批流程，強(qiáng)調(diào)一個(gè)部門(mén)牽頭，實(shí)行統(tǒng)一管理，開(kāi)展并聯(lián)審批；二是簡(jiǎn)化審批手續(xù)，申請(qǐng)材料不必疊床架屋，搞文牘主義，有了必要的基本信息，就不必再煩瑣地相互印證；三是突出老年服務(wù)領(lǐng)域反映較大的“消防”審批手續(xù)的改革。

第二，“管”和“服”，即“放管結(jié)合”和“優(yōu)化服務(wù)”。在《通知》中強(qiáng)調(diào)：過(guò)程管理可以分為兩個(gè)方面：一是“管”，強(qiáng)調(diào)的是“規(guī)范行政執(zhí)法行為”，包括公開(kāi)行政處罰信息和公開(kāi)第三方綜合評(píng)價(jià)的評(píng)估結(jié)果；二是“服”，強(qiáng)調(diào)的是“提高政府精準(zhǔn)推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展能力”，包括公布供需信息和公布相關(guān)政策文本信息。由此可見(jiàn)，在管理過(guò)程中最重要的管理手段乃是公開(kāi)透明，使服務(wù)對(duì)象把握選擇權(quán)，通過(guò)有需要的老人的理性選擇對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)勝劣汰，最終使老年服務(wù)市場(chǎng)進(jìn)入良性運(yùn)行。

目前，在中國(guó)，過(guò)程式管理還屬于新生事物，決策者和實(shí)施者對(duì)其的認(rèn)識(shí)還有待理清乃至更新?！锻ㄖ返囊恍┮?guī)定還欠缺可行性和可操作性，在工作實(shí)踐中還需一步步地使之全面地接地氣。

三、老年機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和第三方評(píng)估

如前所述，對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行過(guò)程式管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)就是服務(wù)質(zhì)量評(píng)估。國(guó)際和國(guó)內(nèi)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)表明：服務(wù)質(zhì)量評(píng)估最好委托第三方機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。以下從三個(gè)方面來(lái)討論。

（一）第三方評(píng)估及其社會(huì)影響

當(dāng)前，質(zhì)量評(píng)估的重要性已經(jīng)得到政府的充分重視，在日常工作中設(shè)立相應(yīng)的指標(biāo)體系進(jìn)行定量評(píng)估也成為常用的管理手段。但是，政府自己對(duì)自己的工作作評(píng)估是缺乏公信力的，所以依照國(guó)際慣例，就是請(qǐng)?jiān)诰哂泄芾砺氊?zé)的政府部門(mén)和直接提供服務(wù)的老年機(jī)構(gòu)之外的第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施和操作質(zhì)量評(píng)估。常見(jiàn)的第三方機(jī)構(gòu)是大學(xué)中相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)院系或社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的科研機(jī)構(gòu)。從性質(zhì)上看，既可以是非營(yíng)利的社會(huì)組織，也可以是市場(chǎng)的專(zhuān)業(yè)的公司企業(yè)。

第三方機(jī)構(gòu)的任務(wù)包括：一是根據(jù)設(shè)定的評(píng)估任務(wù)，確立評(píng)估的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建相關(guān)的指標(biāo)體系和制定嚴(yán)格的工作程序；二是根據(jù)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，在服務(wù)過(guò)程中對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期或不定期的評(píng)估和監(jiān)督，并就機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施和軟件配置不斷提出進(jìn)一步改善的意見(jiàn)和建議；三是根據(jù)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)申請(qǐng)入住的老人進(jìn)行身心狀況，特別是失能狀況的檢查和鑒別，提出綜合性的評(píng)估意見(jiàn)和入住后的服務(wù)方案。

必須強(qiáng)調(diào)：評(píng)估的功能是從評(píng)估的結(jié)果來(lái)探討服務(wù)質(zhì)量的進(jìn)一步改善。第三方評(píng)估產(chǎn)生的積極影響包括以下八個(gè)方面：

第一，幫助老年服務(wù)機(jī)構(gòu)做好決策。評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)評(píng)估活動(dòng)，可以獲取機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象及其家屬提供的各方面的相關(guān)信息，主要是服務(wù)對(duì)象的需求和意愿。評(píng)估機(jī)構(gòu)將上述信息和他們的意見(jiàn)和建議經(jīng)過(guò)整理和分析研究后，提供給相關(guān)政府部門(mén)和服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理層，使他們能夠更好地做好計(jì)劃、分配資源和提供服務(wù)。

第二，幫助老年服務(wù)機(jī)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)評(píng)估活動(dòng)，可以根據(jù)調(diào)查資料和數(shù)據(jù)所反映的社會(huì)需求（包括質(zhì)和量）來(lái)重新審視被評(píng)估的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)原來(lái)確定的服務(wù)目標(biāo)和方向是否合適，若存在問(wèn)題，則提出調(diào)整的建議，以重新確立老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)目標(biāo)和方向。

第三，幫助老年服務(wù)機(jī)構(gòu)調(diào)整組織結(jié)構(gòu)。在評(píng)估活動(dòng)中，可以通過(guò)各利益攸關(guān)方對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)日常工作的評(píng)價(jià)，重點(diǎn)審視機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織體系的結(jié)構(gòu)—功能及其實(shí)際運(yùn)行狀況。探討機(jī)構(gòu)實(shí)際的工作效率和效果與組織體系之間的關(guān)聯(lián)。根據(jù)評(píng)估的結(jié)論，對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的“結(jié)構(gòu)—功能”進(jìn)行調(diào)整，以進(jìn)一步提高機(jī)構(gòu)服務(wù)的整體效應(yīng)。

第四，幫助老年服務(wù)機(jī)構(gòu)完善流程。評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)評(píng)估活動(dòng)，可以對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的既定工作流程中的每一道程序進(jìn)行考察，揭示現(xiàn)行的工作流程的每一環(huán)節(jié)在運(yùn)行過(guò)程中的實(shí)際作用，從而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與障礙，然后據(jù)此對(duì)規(guī)章制度和工作流程進(jìn)行更為合理的調(diào)整。

第五，幫助老年服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。評(píng)估機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況的審計(jì)，在檢查資金使用是否合法合規(guī)、堵塞財(cái)務(wù)漏洞的同時(shí)，也進(jìn)行成本核算，節(jié)約開(kāi)支，提高資金使用效率。最終提出改進(jìn)意見(jiàn)，有效地改善老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)管理，增強(qiáng)自我生存和發(fā)展的能力。

第六，幫助老年服務(wù)機(jī)構(gòu)改善服務(wù)。通過(guò)評(píng)估活動(dòng)，可以從“數(shù)量”和“質(zhì)量”兩個(gè)方面來(lái)了解老年服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)是否合乎需要，提供服務(wù)的方式方法是否有效，服務(wù)對(duì)象是否滿(mǎn)意，從而進(jìn)一步改進(jìn)服務(wù)。

第七，幫助老年服務(wù)機(jī)構(gòu)檢查進(jìn)度。在服務(wù)工作中，常常會(huì)制訂一些活動(dòng)計(jì)劃來(lái)推進(jìn)服務(wù)。通過(guò)評(píng)估活動(dòng)，可以檢查前一階段計(jì)劃實(shí)施的進(jìn)度，如有必要，則調(diào)整計(jì)劃或時(shí)間表，以便在以后的工作中更有效地執(zhí)行計(jì)劃。

第八，幫助老年服務(wù)機(jī)構(gòu)溝通社會(huì)。如果將評(píng)估結(jié)果公開(kāi)發(fā)布，就可以向社會(huì)全面地、實(shí)事求是地反映接受評(píng)估的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的真實(shí)面貌，達(dá)到溝通、交流和互動(dòng)的效果。

老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量評(píng)估，其影響并不局限于接受評(píng)估的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，從某種意義上說(shuō)，微觀層面的機(jī)構(gòu)評(píng)估，可以為政府在宏觀層面制定社會(huì)政策和進(jìn)行制度安排提供必要的信息。在具體的評(píng)估活動(dòng)中，國(guó)際上近年來(lái)提出的一些新的理念值得嘗試。比如，機(jī)構(gòu)的管理人員、服務(wù)人員和服務(wù)對(duì)象參與“互動(dòng)式”評(píng)估，以達(dá)到評(píng)估者與被評(píng)估者共同討論、分析、交流、分享的目標(biāo)。以往的評(píng)估常常采用“背對(duì)背”的評(píng)估方式，把被評(píng)估者排斥在評(píng)估過(guò)程之外，認(rèn)為這樣才能保證評(píng)估的客觀性。事實(shí)上，評(píng)估者的價(jià)值判斷不可能是純客觀的。所以，這種“背對(duì)背”方式的客觀性也只是在形式上的。既然如此，何不讓受評(píng)者也參加到這個(gè)過(guò)程中，通過(guò)互動(dòng)式的討論、分析、交流、分享，共同發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、探討問(wèn)題，以利于及時(shí)改正。

（二）第三方評(píng)估和反對(duì)管理主義

在當(dāng)前的實(shí)際工作中，評(píng)估常常被異化。如果被評(píng)估的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有若干個(gè)，根據(jù)評(píng)估的結(jié)果對(duì)被評(píng)估的機(jī)構(gòu)進(jìn)行排序和比較，確實(shí)也是質(zhì)量評(píng)估常用的做法。但是，凡事不能走過(guò)頭，如果將評(píng)估的目的僅僅定位在孰高孰低，前面所講的八個(gè)方面的影響就會(huì)被忽視。如果只是將所有相關(guān)的工作都分解后設(shè)置指標(biāo)化的評(píng)估體系，然后讓評(píng)估者一一打分，單純這樣做可能會(huì)使評(píng)估中人性關(guān)懷的因素流失，整個(gè)評(píng)估就可能變得僵化，機(jī)構(gòu)的真實(shí)面貌可能被誤導(dǎo)和曲解。更值得關(guān)注的是，這樣的“量化評(píng)估”，很有可能被做手腳，以致假象蒙蔽真相。

上述的簡(jiǎn)單化的管理模式在世界上被稱(chēng)為“管理主義”。實(shí)際上是把工業(yè)時(shí)代在流水線上用于商品生產(chǎn)的“科學(xué)管理”搬到社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中，把服務(wù)流程當(dāng)作大工業(yè)的機(jī)器或流水線，而服務(wù)人員則成為附屬機(jī)器或流水線的一個(gè)“部件”。必須指出的是，所有的社會(huì)服務(wù)都是人對(duì)人的服務(wù)，是一個(gè)活生生的互動(dòng)過(guò)程。評(píng)估的目的是分享積極的經(jīng)驗(yàn)并主動(dòng)消滅缺陷，切忌將評(píng)估過(guò)程搞成一種僵死、凝固的形式主義的“走過(guò)場(chǎng)”。

在老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的評(píng)估中，要注重兩個(gè)方面：一是服務(wù)的質(zhì)量，考察的是服務(wù)流程和規(guī)章制度的可行性和可操作性；二是評(píng)估的彈性，一定要強(qiáng)調(diào)人文因素。要從人文關(guān)懷角度去進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量的管理。在服務(wù)過(guò)程和管理過(guò)程中，要考慮其正當(dāng)性、合理性和科學(xué)性。

（三）服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的評(píng)估方法

在社會(huì)科學(xué)研究中運(yùn)用的定量研究方法和定性研究方法，也是老年服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的常用方法。

其一，服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的定量方法。定量評(píng)估是指運(yùn)用數(shù)量指標(biāo)來(lái)進(jìn)行評(píng)估。數(shù)量指標(biāo)又可以分為客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)。所謂客觀指標(biāo)是指用一些客觀存在的可以用數(shù)量來(lái)表示的指標(biāo)。在設(shè)計(jì)這些指標(biāo)時(shí)，一定要注意其可比性。同時(shí)，選取客觀性更強(qiáng)的結(jié)果性指標(biāo)，可能更能反映事實(shí)真相。但要說(shuō)明的是，調(diào)查樣本的抽取很有講究。在評(píng)估時(shí)，常常會(huì)涉及服務(wù)對(duì)象的主觀感受，這就要用主觀指標(biāo)來(lái)進(jìn)行測(cè)度。目前常用的是態(tài)度量表。

定量方法的優(yōu)點(diǎn)是，可以用直觀的數(shù)據(jù)來(lái)表述評(píng)估的結(jié)果，看起來(lái)一目了然，便于評(píng)估者掌握調(diào)查選取的樣本范圍內(nèi)面上的情況。但如果要用調(diào)查的結(jié)果來(lái)推及全面，一定要用隨機(jī)抽樣的方法。隨便找服務(wù)對(duì)象進(jìn)行訪問(wèn)并不是“隨機(jī)”，而是“隨意抽樣”，這樣的調(diào)查結(jié)果是無(wú)法做推測(cè)的。

定量方法的缺點(diǎn)是，為了量化，可能會(huì)使本來(lái)比較復(fù)雜的事物簡(jiǎn)單化、模糊化，有的意見(jiàn)被量化以后可能被誤解和曲解。譬如，問(wèn)一個(gè)問(wèn)題，最后回答“滿(mǎn)意”“一般”“不滿(mǎn)意”，原來(lái)很復(fù)雜的事物，就變成幾個(gè)很簡(jiǎn)單的選項(xiàng)了。同時(shí)，應(yīng)試教育和電視上的“益智”節(jié)目，造成一種特別的心理，就是追求標(biāo)準(zhǔn)答案。如果調(diào)查對(duì)象總是捉摸選哪個(gè)選項(xiàng)是“對(duì)的”，而不是據(jù)實(shí)回答，調(diào)查就失敗了。所以，一定要避免這樣的結(jié)果。必須明白，定量的方法也會(huì)有一些難以控制的因素在發(fā)揮作用，我們要進(jìn)行定量調(diào)查，要做數(shù)量分析，但是也不能完全迷信“數(shù)字”。

其二，服務(wù)質(zhì)量評(píng)估的定性方法。定性分析是通過(guò)對(duì)用文字或其他方式（如音像資料等）記載的歷史資料進(jìn)行分析來(lái)做研究，常用的有個(gè)案訪談法、參與觀察法、焦點(diǎn)小組法、文獻(xiàn)研究法和歷史研究法等。

與服務(wù)對(duì)象面對(duì)面地進(jìn)行比較長(zhǎng)時(shí)間的、結(jié)構(gòu)式或者半結(jié)構(gòu)式的訪談，能把研究的問(wèn)題談得很深，也就能有更多的發(fā)現(xiàn)和收獲。然后，用一個(gè)通過(guò)理論推導(dǎo)演繹的分析框架，對(duì)資料進(jìn)行編碼整理，要求一條條地原汁原味地反映服務(wù)對(duì)象的思想和意見(jiàn)，并在此基礎(chǔ)上做出調(diào)查結(jié)論。

定性方法在一定程度上可以避免上述定量方法的缺點(diǎn)，可以挖掘出服務(wù)對(duì)象一些蘊(yùn)藏很深的想法，使評(píng)估的結(jié)論更全面、更深刻；但在評(píng)估時(shí)，評(píng)估者本身主觀的價(jià)值判斷影響較大，這對(duì)評(píng)估者的素質(zhì)要求更高。

其三，定量方法和定性方法相結(jié)合。如上所述，定量方法與定性方法其實(shí)都有自己的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)。在調(diào)查實(shí)踐中，將定量的方法與定性的方法結(jié)合起來(lái)可能是一個(gè)有效的方法：如果在解讀問(wèn)卷調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)時(shí)，能夠配合以與深入訪談獲得的個(gè)案資料，即用定量研究來(lái)獲得面上的印象，用定性研究來(lái)深入發(fā)掘問(wèn)題的內(nèi)核，這樣可能會(huì)幫助評(píng)估者更好地理解和認(rèn)識(shí)研究問(wèn)題的真相。雖然在一些研究者看來(lái)，定性研究和定量研究這兩種研究方法的價(jià)值觀基礎(chǔ)和方法論基礎(chǔ)很不一致，甚至是完全相悖的，但如果繞開(kāi)這些爭(zhēng)論，僅僅將這兩種方法作為研究的工具來(lái)使用，常常會(huì)有超出上述爭(zhēng)論的收獲。

[1]習(xí)近平主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議[EB/OL].（2016-12-21）[2017-06-10].http://www.chinanews.com/gn/2016/12-21/8100967.shtml.

[2]唐鈞.建立失能老人長(zhǎng)期照護(hù)保障制度[J].大社會(huì)，2017，（5）：33-37.

[3]長(zhǎng)春部分福利院虐待老人 刷鍋水泡饅頭喂人[EB/OL].（2009-04-08）[2017-05-12].http://news.china.com/zh_cn/social/1007/20090408/1542072 3_1.html.

[4]“冷血護(hù)工”給中國(guó)養(yǎng)老敲響警鐘[EB/OL].（2011-06-03）[2017-06-05].http://news.163.com/11/0603/08/75K2IUNL00014AEE.html.

[5]4層以上禁設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu) 廣州八成超高怎么“解”？[EB/OL].（2015-06-14）[2017-06-09].http://news.ycwb.com/2015-06/14/content_20314520.htm.

[6]護(hù)理院基本標(biāo)準(zhǔn)（2011版）[EB/OL].（2011-03-21）[2017-06-12].http://www.gov.cn/gzdt/2011-03/21/content_1828316.htm.

[7]2015年我國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].（2016-07-21）[2017-06-01].http://news.xinhuanet.com/health/2016-07/21/c_129166225.htm.

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[9]唐鈞.社會(huì)保護(hù)的歷史演進(jìn)[J].社會(huì)科學(xué)，2015，（8）：63-72.

[10]關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知[EB/OL].（2017-02-09）[2017-06-06].http://www.gov.cn/xinwen/2017-02/09/content_5166789.htm#1.