◎林 拓 ◎?qū)O中溪 （華東師范大學(xué).中國行政區(qū)劃研究中心；.城市與區(qū)域科學(xué)學(xué)院，上海200062） ◎申 立 （上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海200040）

一、研究背景與問題的提出

近年來，我國行政區(qū)劃正在經(jīng)歷大規(guī)模的劇烈變動(dòng)，且主要集中在縣區(qū)層面。從2001—2011年和2012—2016年前后兩個(gè)階段數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)：全國區(qū)縣政區(qū)調(diào)整，前一階段年均調(diào)整10個(gè)左右，而后一階段年均調(diào)整多達(dá)30個(gè)以上；相比鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)，前一階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)年均減少580個(gè)左右，而后一階段年均減少140個(gè)左右，后者調(diào)整的年均量?jī)H為前者的1/4①根據(jù)2001—2016年的《中華人民共和國行政區(qū)劃簡(jiǎn)冊(cè)》的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總和統(tǒng)計(jì)。。根據(jù)現(xiàn)行《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》（1985年），“自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的設(shè)立、撤銷、更名和隸屬關(guān)系的變更”由國務(wù)院審批，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)等變更則由省、自治區(qū)、直轄市等地方政府審批。很明顯，近年來區(qū)縣政區(qū)大規(guī)模變動(dòng)與國家的認(rèn)可乃至支持不無關(guān)系。

實(shí)際上，當(dāng)前的行政區(qū)劃優(yōu)化已經(jīng)不再局限于一般意義上的行政區(qū)劃調(diào)整。2012年黨的十八大報(bào)告首次將“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置”作為深化行政體制改革的重要內(nèi)容；黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告更指出“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索推進(jìn)省直接管理縣（市）體制改革”，隨后的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》、國家“十三五”規(guī)劃等進(jìn)一步提出“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”“完善設(shè)市設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，符合條件的縣和特大鎮(zhèn)可有序改市”“構(gòu)建以市縣級(jí)政區(qū)為單元構(gòu)建空間治理體系”等一系列涉及行政區(qū)劃的相關(guān)改革措施，將行政區(qū)劃優(yōu)化進(jìn)一步提升到夯實(shí)大國治理格局的戰(zhàn)略層面，黨的十九大報(bào)告指出，“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”，而行政區(qū)劃設(shè)置正是各類機(jī)構(gòu)設(shè)置的空間基礎(chǔ)，這必將對(duì)我國未來發(fā)展格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

面對(duì)當(dāng)前行政區(qū)劃變動(dòng)這一重大現(xiàn)實(shí)問題，以往研究或是關(guān)注單體行政區(qū)劃調(diào)整案例的后果與效應(yīng)，或是引入尺度理論和區(qū)域管制等西方理論作為分析框架[1]，而對(duì)于行政區(qū)劃改革的總體性研究相對(duì)較少，且主要集中于對(duì)新世紀(jì)初政區(qū)調(diào)整階段的考察[2-5]，與當(dāng)前的發(fā)展背景存在差異。由于全國大樣本的案例資料獲取與采集及其戰(zhàn)略意圖的把握比較困難，相關(guān)分析尚未充分展開。為此，本研究通過與相關(guān)部委負(fù)責(zé)人的深度訪談并獲取區(qū)劃調(diào)整的重要材料，結(jié)合有關(guān)城市的實(shí)地調(diào)研，基于大樣本分析與實(shí)地調(diào)研，著力考察我國行政區(qū)劃優(yōu)化的新方略，發(fā)掘隱含其中的基本趨向。當(dāng)然，不容忽視的是，如此大規(guī)模的行政區(qū)劃變革難免潛藏著可能的風(fēng)險(xiǎn)，如何探明變革中的關(guān)鍵問題，將直接有助于未來風(fēng)險(xiǎn)的化解，更有助于行政區(qū)劃設(shè)置的優(yōu)化，故而本文力求提出更完善的優(yōu)化策略，以期推動(dòng)行政區(qū)劃改革的健康發(fā)展。

二、當(dāng)前我國行政區(qū)劃優(yōu)化的雙重提升

一般說來，行政區(qū)劃變動(dòng)主要涵蓋空間和體制兩個(gè)基本方面，前者包括政區(qū)變動(dòng)的空間區(qū)位與空間范圍，也包括行政區(qū)的析置與整合等，后者包括橫向的轉(zhuǎn)變，如縣體制改為縣級(jí)市或市轄區(qū)體制，縣級(jí)市體制改為市轄區(qū)體制以及地區(qū)體制改為地級(jí)市，也包括縱向的升格或降格，如縣級(jí)市通過擴(kuò)大范圍升格為地級(jí)市等；當(dāng)然，二者很難做非此即彼的機(jī)械區(qū)分，往往特定空間區(qū)位的政區(qū)變動(dòng)，也伴隨相應(yīng)的政區(qū)體制轉(zhuǎn)度。本文關(guān)于近年來行政區(qū)劃變動(dòng)新趨向的分析正是從這兩個(gè)基本方面展開。

（一）從空間方面觀察行政區(qū)劃變動(dòng)

通過2001—2011年和2012—2016年兩個(gè)階段的比較，不難發(fā)現(xiàn)，新世紀(jì)初的區(qū)縣行政區(qū)劃變動(dòng)以撤縣設(shè)區(qū)為主，大城市尤其是超大城市的偏向相當(dāng)突出，且主要集中在東部地區(qū)，占全國比重過半。究其原因，主要是面對(duì)當(dāng)時(shí)大城市空間擴(kuò)張的適應(yīng)性調(diào)整，也是我國東部沿海率先發(fā)展等戰(zhàn)略的慣性使然。一方面，行政區(qū)劃變動(dòng)重在打破大城市郊縣圍繞市區(qū)的“蛋黃結(jié)構(gòu)”，形成放射狀的行政區(qū)劃格局，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，如南京市和寧波市等眾多大城市；另一方面，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等城市群的集中性調(diào)整，在城市群核心城市如北京、上海、廣州等進(jìn)行撤縣設(shè)區(qū)，從而形成具有輻射帶動(dòng)能力的區(qū)域增長(zhǎng)極。毋庸諱言，上述空間變動(dòng)部分地導(dǎo)致我國東部與中西部城市發(fā)展原來存在的差距進(jìn)一步擴(kuò)大，大城市承載力趨于飽和而小城市發(fā)展卻相對(duì)滯后等問題①參見：全國新型城鎮(zhèn)化與城市型政區(qū)設(shè)置調(diào)研座談會(huì)，2013年。。

近年來，行政區(qū)劃變動(dòng)最為重要的新趨向是統(tǒng)籌全國布局，突顯空間公平。一是從偏向東部地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槿鎸?duì)接新型城鎮(zhèn)化的總體布局，即“兩橫三縱”——以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線上城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托的全國布局；沿陸橋通道橫軸的有連云港、海東等6個(gè)城市，沿長(zhǎng)江通道橫軸的銅陵、安慶、九江等6個(gè)城市；沿海通道縱軸的盤錦、大連、茂名等14個(gè)城市；沿京哈京廣通道縱軸的沈陽、保定、石家莊、邯鄲、許昌等9個(gè)城市；沿包昆通道縱軸的榆林、遵義、安順等8個(gè)城市，同時(shí)，注重縱橫發(fā)展軸的7大節(jié)點(diǎn)城市如西安、鄭州、連云港等，通過擴(kuò)大市轄區(qū)面積，培育和發(fā)展新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，助推新型城鎮(zhèn)化從東部向中西部全面推進(jìn)。二是從偏向大城市轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M(jìn)大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，行政區(qū)劃變動(dòng)從核心城市向省會(huì)城市再向次一級(jí)城市遞次推進(jìn)。例如，近年來在京津冀地區(qū)的石家莊、唐山、秦皇島、保定等市進(jìn)行的集中性調(diào)整，增大了次一級(jí)中心城市的規(guī)模體量，有助于上述城市更好地承接北京首都非核心功能疏解和京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)——雄安新區(qū)的設(shè)立奠定了政區(qū)基礎(chǔ)。三是從偏向省域中心轉(zhuǎn)變?yōu)槭∮蜻吔绲耐卣?，尤為注重省際區(qū)域聯(lián)動(dòng)節(jié)點(diǎn)上的調(diào)整。該類型的調(diào)整達(dá)到2012—2016年行政區(qū)劃調(diào)整總量的20%以上。不僅如此，近年來還出現(xiàn)了以往頗為少見的跨地級(jí)市的區(qū)縣行政區(qū)劃重組，如2015年安徽省樅陽縣劃歸銅陵市、壽縣劃歸淮南市；2016年四川省簡(jiǎn)陽市劃入成都市等，促進(jìn)城市發(fā)展突破邊界的“屏蔽效應(yīng)”，進(jìn)一步向“中介效應(yīng)”轉(zhuǎn)變。顯然，通過行政區(qū)劃優(yōu)化，我國很多城市發(fā)展所依托的政區(qū)空間基礎(chǔ)正在發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變。

（二）從體制方面觀察行政區(qū)劃變動(dòng)

自20世紀(jì)80年代以來，行政區(qū)劃變動(dòng)主要解決“體系構(gòu)建”的問題，重點(diǎn)是將原有大量的地區(qū)或?qū)^(qū)體制改為地級(jí)市體制，將縣體制改為縣級(jí)市體制，逐步形成相對(duì)完整的“直轄市—副省級(jí)市—地級(jí)市—縣級(jí)市”等四級(jí)建制市體系。2001—2011年，進(jìn)一步擴(kuò)大中西部地區(qū)的地級(jí)市建制范圍，百色、賀州、河池、畢節(jié)、麗江等20多個(gè)地區(qū)撤地設(shè)市。循此邏輯，2012年以來新建的地級(jí)市和縣級(jí)市主要是邊境和民族地區(qū)，昌都、日喀則、林芝、吐魯番、哈密等撤地設(shè)市，霍爾果斯、阿拉山口、香格里拉等撤縣設(shè)市，發(fā)揮著城市體制對(duì)于邊境安全和民族穩(wěn)定的重要作用，服務(wù)我國對(duì)外經(jīng)濟(jì)開放和“一帶一路”倡議。

然而，就在建制市體系趨于穩(wěn)定之際，伴隨城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)與地域形態(tài)的不斷變化，原有行政區(qū)劃體制的不適應(yīng)性逐步凸顯。如果說，新世紀(jì)第一個(gè)十年行政區(qū)劃體制仍是以體系建構(gòu)為導(dǎo)向的變動(dòng)調(diào)整，那么，近年來則是以體制問題為導(dǎo)向的優(yōu)化提升。一是行政職權(quán)的重配。眾所周知，通過推進(jìn)財(cái)政省管縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)，優(yōu)化行政職權(quán)及公共資源等在不同行政區(qū)層級(jí)的重新配置，促進(jìn)職權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)，這在浙江省等尤為突出。截至2015年年底，全國共有28個(gè)省份的1 100多個(gè)縣實(shí)行了省直管縣財(cái)政管理方式改革。二是政區(qū)幅度的重塑。其中，最為突出的是與眾多撤地設(shè)市等伴生而來的“一市一區(qū)”問題。這類地級(jí)市從1997年的52個(gè)猛增到2003年的107個(gè)，占地級(jí)市總數(shù)近1/3?！耙皇幸粎^(qū)”問題至少體現(xiàn)在：一方面，是發(fā)展空間受阻，在省管縣背景下，縣和縣級(jí)市的獨(dú)立性增強(qiáng)，不少地級(jí)市的事權(quán)和財(cái)權(quán)僅限于單個(gè)市轄區(qū)范圍內(nèi)，制約城市發(fā)展；另一方面，是體制摩擦，同一行政區(qū)域內(nèi)存在市、區(qū)兩個(gè)行政主體，條塊矛盾、“爭(zhēng)利讓責(zé)”，兩級(jí)政府間彼此疏離，各自為戰(zhàn)[6]。為此，破解“一市一區(qū)”問題成為行政區(qū)劃體制優(yōu)化的重點(diǎn)，但倘若撤銷區(qū)建制，由地級(jí)市直接轄街道，將導(dǎo)致城市中心弱化、街道間盲目競(jìng)爭(zhēng)、生產(chǎn)要素分散等問題[7]，故而主要路徑是通過擴(kuò)大市轄區(qū)數(shù)量與規(guī)模，適當(dāng)增加管理幅度，從而促進(jìn)市與區(qū)關(guān)系的協(xié)調(diào)。2012年以來，上饒、三門峽、拉薩、渭南、玉溪等“一市一區(qū)”的地級(jí)市減少近1/3，優(yōu)化城市治理結(jié)構(gòu)，形成輻射帶動(dòng)力更強(qiáng)的中心城區(qū)。三是管理職能的重組。為解決新區(qū)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的體制協(xié)調(diào)問題，近年來，地方政府普遍推動(dòng)在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)促進(jìn)縣向新區(qū)（開發(fā)區(qū)）再向市轄區(qū)的體制轉(zhuǎn)型。例如，2015年溫州市以甌江口新區(qū)范圍設(shè)置洞頭區(qū)等，逐步探索出從“功能型”組織體制向“政區(qū)型”組織體制的改革路徑，從而兼顧開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)功能和行政區(qū)綜合職務(wù)的雙重優(yōu)勢(shì)。顯然，在全面深化改革的背景下，行政區(qū)劃體制在以往體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)職權(quán)、幅度、職能等全面優(yōu)化，進(jìn)而成為行政體制改革的重要組成部分。

三、當(dāng)前行政區(qū)劃變動(dòng)不容忽視的潛在風(fēng)險(xiǎn)

近年來，行政區(qū)劃優(yōu)化在大規(guī)模推進(jìn)的同時(shí)，難免浮現(xiàn)新問題和潛藏新風(fēng)險(xiǎn)。以往研究主要關(guān)注行政區(qū)劃改革中的屏蔽效應(yīng)、發(fā)展斷裂、假性城市化、區(qū)域管治難題等[8-9]。在當(dāng)前的發(fā)展背景下，不但老問題仍然存在，而且正在滋生新的問題。這也對(duì)政府治理能力提出新的更高要求。

（一）城市政區(qū)規(guī)模體系重塑引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

上文分析指出，近年來行政區(qū)劃優(yōu)化改變了以往的東部偏向和大城市偏向，轉(zhuǎn)為與新型城鎮(zhèn)化總體布局相適應(yīng)、突顯大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，行政區(qū)劃的制度供給以城市型為導(dǎo)向，主要是將縣轉(zhuǎn)為建制市、建制區(qū)，從而重塑了我國行政區(qū)劃的空間規(guī)模體系，即城市市轄區(qū)總體規(guī)模趨大化和市轄區(qū)單體規(guī)模趨大化。前者諸如北京、上海、天津等大中城市已進(jìn)入“全區(qū)化時(shí)代”，市轄區(qū)面積占市域面積的100%，不少副省級(jí)市、地級(jí)市的市轄區(qū)總體規(guī)模也相繼擴(kuò)大；后者諸如天津?yàn)I海新區(qū)、上海浦東新區(qū)等通過多區(qū)合并等模式來擴(kuò)大政區(qū)平均規(guī)模，2011—2016年的多區(qū)合并達(dá)20多例。

眾所周知，城市政區(qū)規(guī)模體系重塑最為直接的表現(xiàn)是將更大片的農(nóng)村地區(qū)劃入城市政區(qū)的范圍內(nèi)。以往習(xí)慣稱之為“假性城市化”，認(rèn)為城市型政區(qū)應(yīng)該是城鄉(xiāng)分治而不應(yīng)該是城鄉(xiāng)合治，但僅此認(rèn)識(shí)當(dāng)前城市政區(qū)規(guī)模體系重塑引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)似乎狹隘化了，反倒易于忽略真正的風(fēng)險(xiǎn)所在。的確，世界大多數(shù)國家傳統(tǒng)的地方政府行政管理模式都主張將城市與農(nóng)村分別管理，連片建成區(qū)為市，農(nóng)村地區(qū)則為縣或鄉(xiāng)，建制市轄區(qū)范圍大多限定在城鎮(zhèn)化地區(qū)，城市政區(qū)一般不管轄鄉(xiāng)村。但20世紀(jì)80年代以來，不少國家行政區(qū)劃的改革卻是朝著城鄉(xiāng)混合型方向發(fā)展，呈現(xiàn)從傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治向城鄉(xiāng)合治轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，如韓國1995年推出“都農(nóng)復(fù)合形態(tài)市”，日本更是多次頒布合并特例法促使大批擁有農(nóng)村形態(tài)的“市”誕生，以城鄉(xiāng)分治為傳統(tǒng)的英國也出現(xiàn)了像卡萊爾市這樣的城鄉(xiāng)混合型地方政府，美、德等國家的縣市合并案例也為數(shù)不少，我國城鄉(xiāng)合治也不乏成功案例。

實(shí)際上，城市政區(qū)規(guī)模體系重塑引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)在于，地方政府必須改變整個(gè)城市的治理方式，但不少地方政府卻難以適應(yīng)這個(gè)治理新要求。將原農(nóng)村地區(qū)納入城市政區(qū)的初衷在于實(shí)現(xiàn)更大地域范圍的城鄉(xiāng)一體化，但政區(qū)調(diào)整后通常要編制新的城市規(guī)劃，不少城市恰恰就在這關(guān)鍵的第一步出現(xiàn)了偏差。原本的縣域規(guī)劃主要以縣域或重點(diǎn)鎮(zhèn)為中心展開，而縣改區(qū)后成為城市的重要組成部分，并納入全市域規(guī)劃，空間結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，但由于土地級(jí)差地租的影響，靠近中心城的地區(qū)往往先進(jìn)行建設(shè)，而遠(yuǎn)郊地區(qū)卻相應(yīng)滯后，反而拉大了城鄉(xiāng)差距，有悖政區(qū)優(yōu)化的初衷。不僅如此，新設(shè)市轄區(qū)之后，地方政府出于財(cái)政方面的考量，主要關(guān)注的是經(jīng)營性項(xiàng)目開發(fā)，而忽視公共服務(wù)和生態(tài)保護(hù)等。伴隨著管理水平提升和交通條件改善，城市政區(qū)趨大化是必然趨勢(shì)，但有些被撤縣的地域由于缺乏有力的政府調(diào)控，公共服務(wù)水平逐步下降，甚至成為社會(huì)問題突出的地區(qū)。

至于城市認(rèn)同的實(shí)現(xiàn)更為艱難，縣改區(qū)納入市域的規(guī)模重塑可以在短時(shí)間完成，而文化重塑則顯得曲折而漫長(zhǎng)，畢竟，區(qū)域認(rèn)同是長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中形成的穩(wěn)定的地方感，居民的地域觀念是根深蒂固的，難以在短期內(nèi)發(fā)生轉(zhuǎn)變。隨著中心城市縣改區(qū)的范圍越來越大，很多遠(yuǎn)離中心城區(qū)的縣（市）也相繼改為區(qū)，但心理上的距離卻難以在短期內(nèi)彌合。南京市的江寧縣在2000年、六合縣早在2002年就已經(jīng)改區(qū)，但至今在戶籍、教育、醫(yī)療等很多政策上和“江南八區(qū)”（老城區(qū)）仍存在很大差距，江寧居民在去新街口、夫子廟時(shí)仍會(huì)說成是“去南京”。2013年，南京市進(jìn)一步調(diào)整行政區(qū)劃，溧水縣改溧水區(qū)，高淳縣改高淳區(qū)，至此，實(shí)現(xiàn)南京市“全區(qū)化”。但高淳、溧水與南京主城區(qū)不僅存在較大的空間距離，還存在心理距離與方言的隔閡，南京市其他地區(qū)的語言屬于吳語的洪巢片南京小片，高淳、溧水大部分地區(qū)則屬于宣州片太高小片，小部分地區(qū)屬于太湖片毗陵小片。實(shí)際上，不僅南京如此，杭州市的蕭山區(qū)與余杭區(qū)，成都市的溫江區(qū)與新都區(qū)亦有此傾向，文化隔閡長(zhǎng)期存在對(duì)城市發(fā)展的負(fù)面影響不言自明。

更值得重視的是，政區(qū)格局變化導(dǎo)致文化式微乃至斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。2010年以來我國消失和改名的縣已達(dá)30多個(gè)，深刻影響公眾的區(qū)域認(rèn)同，對(duì)縣域地名文化的保護(hù)不可輕視。城市中心區(qū)往往積淀了厚重的城市文化，城區(qū)的合并不時(shí)引發(fā)意外后果。從2010年北京市撤西城、宣武設(shè)立新西城區(qū)，撤東城、崇文設(shè)立新東城區(qū)，到2015年上海撤靜安、閘北設(shè)新靜安區(qū)等，這些舉措都曾引發(fā)很大的反響。廣州市撤銷東山區(qū)與芳村區(qū)，就東山區(qū)而言，它已經(jīng)成為廣州的城市印記，將東山區(qū)并入越秀區(qū)，致使與“西關(guān)小姐”齊名的“東山少爺”之名失去了依托的地域，東山區(qū)摘牌之際，大批市民到區(qū)政府駐地門前合影留念，表示遺憾和不舍；就芳村區(qū)而言，它是最能體現(xiàn)廣州花城特色的地區(qū)，延續(xù)2000多年的種花業(yè)到明清已經(jīng)很發(fā)達(dá)，被喻為“嶺南第一花鄉(xiāng)”，而芳村區(qū)并入荔灣區(qū)后，芳村的花市受到相當(dāng)程度的沖擊。顯然，這些都是城市政區(qū)規(guī)模體系重塑必須直面的問題，地方政府統(tǒng)籌治理能力亟待提升。

（二）行政區(qū)劃體制轉(zhuǎn)換引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

行政區(qū)劃體制轉(zhuǎn)換普遍存在的理論預(yù)設(shè)是：行政區(qū)劃從不適應(yīng)向適應(yīng)性體制的轉(zhuǎn)換，就有可能解決現(xiàn)存的多種問題。誠然，行政區(qū)劃體制轉(zhuǎn)換確實(shí)為破解多種問題提供了重要基礎(chǔ)，但僅僅如此，可能顯得過于理想化了。經(jīng)常被人們忽略的是，當(dāng)前地方政府體制與事權(quán)劃分等尚未健全以及各種制度慣性的存在，在此背景下，行政區(qū)劃體制轉(zhuǎn)換恰恰可能引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)。

就城區(qū)合并而言，習(xí)慣上認(rèn)為，我國不少大城市的城區(qū)偏小，通過體制整合有助于發(fā)揮中心城區(qū)的輻射帶動(dòng)效應(yīng)。2012年，蘇州市撤銷蘇州古城區(qū)的滄浪、平江、金閣等三區(qū)設(shè)立姑蘇區(qū)，有利于形成“大蘇州”格局，增強(qiáng)蘇州中心城市首位度和輻射能力。然而，在“三區(qū)合并”的過程中，城管行政執(zhí)法局等也相應(yīng)地由原三個(gè)區(qū)局合并為姑蘇區(qū)局，進(jìn)行實(shí)體化運(yùn)作，旨在將資源進(jìn)行有效優(yōu)化整合，減少內(nèi)耗、形成合力，但始料未及的是，原三區(qū)城管執(zhí)法局在體制、機(jī)制及工作模式上都相去甚遠(yuǎn)，合并后卻在具體實(shí)施過程中面臨更大的挑戰(zhàn)，實(shí)際成效并不顯著，且有倒退之勢(shì)。就撤縣設(shè)市而言，很多地方出現(xiàn)城建等職能向市體制的轉(zhuǎn)變快而有力，而項(xiàng)目報(bào)批、財(cái)政審計(jì)、資質(zhì)認(rèn)證、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育等向市體制的轉(zhuǎn)型卻慢而乏力，從而導(dǎo)致土地資源過度浪費(fèi)而公共服務(wù)難以改善等問題。

在行政區(qū)劃體制轉(zhuǎn)換中，最復(fù)雜的類型當(dāng)推撤縣設(shè)區(qū)，其引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)不僅在于變動(dòng)政區(qū)本身，還涉及更大范圍的體制構(gòu)架、更多層面的體制關(guān)系。首先，是撤縣設(shè)區(qū)后的惠農(nóng)政策制度性流失。撤縣設(shè)區(qū)以后往往削弱對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)管理及服務(wù)，在一定程度上損害農(nóng)民的利益，那些仍然在農(nóng)田里耕作的農(nóng)民，既沒有享受“市民”的待遇，也失去國家給農(nóng)民的補(bǔ)貼等一些惠農(nóng)政策，成為新一代“赤著腳的市民”。比如，農(nóng)業(yè)部門就有大量的惠農(nóng)政策，如農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼政策，主要是在農(nóng)牧業(yè)縣（場(chǎng)）范圍內(nèi)實(shí)施，縣改區(qū)后就沒法享受相關(guān)政策。2014年，廣州市撤銷增城縣級(jí)市設(shè)立增城區(qū)，區(qū)干部發(fā)現(xiàn)，省部署的古村落保護(hù)任務(wù)，為縣安排專項(xiàng)資金，不會(huì)給區(qū)，而廣州市財(cái)政又沒有給區(qū)里配發(fā)資金，但工作又必須照做，古村落保護(hù)工作缺乏必要保障。其次，是市與區(qū)之間“形合神不合”，實(shí)際上是以往的市縣分割內(nèi)化為市區(qū)分割。例如，常州武進(jìn)縣級(jí)市改區(qū)后，采用體制“五不變”的過渡政策，但在排污系統(tǒng)、天然氣、公共交通、公共設(shè)施和交通路網(wǎng)布局等方面，中心城區(qū)與武進(jìn)各有訴求又各自管理，致使市與區(qū)的實(shí)質(zhì)性融合難以完成，多年之后雙方依然故我。又如，杭州市2001年撤蕭山市設(shè)蕭山區(qū)，但在此后長(zhǎng)達(dá)12年時(shí)間內(nèi)，蕭山依然沒有完全融入杭州。蕭山區(qū)與杭州市區(qū)實(shí)行不同的社會(huì)保險(xiǎn)制度（包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)等）和不同的社會(huì)福利制度（包括公共福利、用戶單位福利等），蕭山遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于杭州市水平，并引發(fā)居民的強(qiáng)烈不滿。直到2014年，蕭山區(qū)與杭州市社會(huì)保障制度“同城一體化”的進(jìn)程才真正開始。實(shí)際上，在撤縣設(shè)區(qū)過程中，往往會(huì)出現(xiàn)偏向市層面而導(dǎo)致“過”而難“渡”，或是過于偏向區(qū)層面而導(dǎo)致的“融”而難“合”兩類問題[8]。

不僅如此，撤縣設(shè)區(qū)改變了原有的行政體制構(gòu)架，使得省管縣體制下的縣從原先的中央—省—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)的四級(jí)制，轉(zhuǎn)為中央—省—地級(jí)市—區(qū)—街鎮(zhèn)的五級(jí)制。這一行政層級(jí)的增加，不但導(dǎo)致政策指令信息傳達(dá)失真的可能性增加，而且有可能助長(zhǎng)地方官員的官僚氣息。有研究發(fā)現(xiàn)，廣州市的番禺在設(shè)區(qū)前，一個(gè)項(xiàng)目從行政審批到落實(shí)只要20天左右；而設(shè)區(qū)以后，無論在規(guī)劃部門、國土部門或消防部門，審批時(shí)間都是原來的2—3倍[10]。

四、邁向整體性治理：構(gòu)建更完善的優(yōu)化方略

為了更好地夯實(shí)大國治理的空間基礎(chǔ)，行政區(qū)劃優(yōu)化不僅是行政區(qū)劃自身的問題，還是我國行政體制深化改革的系統(tǒng)性問題。為此，從整體性治理的高度出發(fā)[11]，突破原有行政區(qū)劃改革策略的碎片化，著力構(gòu)建更完善的行政區(qū)劃優(yōu)化方略，明確其中的核心、基礎(chǔ)、關(guān)鍵、重點(diǎn)問題，有利于實(shí)現(xiàn)行政區(qū)劃改革與行政體制改革的協(xié)同推進(jìn)。

（一）以人民為中心的發(fā)展引領(lǐng)行政區(qū)劃優(yōu)化

行政區(qū)劃優(yōu)化究竟應(yīng)該確立怎樣的取向，這是影響全局的中心問題。在地方政府關(guān)于行政區(qū)劃優(yōu)化取向的眾多表述中，盡管近年來逐步注重行政效率、社會(huì)治理乃至生態(tài)建設(shè)，但更為主要的仍然集中在增強(qiáng)城市功能尤其是經(jīng)濟(jì)性的功能，這直接或間接地導(dǎo)致僅僅將行政區(qū)劃作為資源配置或政府關(guān)系調(diào)整等的途徑，從而引發(fā)潛在風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)際上，行政區(qū)劃優(yōu)化作為國家治理的重要組成部分，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展導(dǎo)向，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、對(duì)人民負(fù)責(zé)，對(duì)歷史負(fù)責(zé)，順應(yīng)民意、尊重民意，提升政府統(tǒng)籌治理能力。

以人民為中心的發(fā)展引領(lǐng)行政區(qū)劃優(yōu)化，必須將廣大群眾根本利益作為行政區(qū)劃優(yōu)化的首要基點(diǎn)與重要標(biāo)尺。具體地講，至少涵蓋以下三個(gè)方面：一是在公眾需求方面。建立行政政區(qū)優(yōu)化與惠民政策供給的銜接機(jī)制。通過對(duì)2015年行政區(qū)劃調(diào)整的公眾輿情分析發(fā)現(xiàn)，公眾主要關(guān)注行政區(qū)劃設(shè)置過程中的待遇平等、社會(huì)福利、基本公共服務(wù)和社會(huì)保障水平等內(nèi)容[12]。為此，不僅需要促進(jìn)行政區(qū)劃體制與基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)管理、勞動(dòng)就業(yè)體制等同步改革，還要明確區(qū)劃調(diào)整之后惠民政策供給的路線圖以及惠民標(biāo)準(zhǔn)提質(zhì)增效的實(shí)際舉措等。二是在統(tǒng)籌布局方面。根據(jù)未來人口流動(dòng)與集聚的發(fā)展態(tài)勢(shì)，進(jìn)一步完善行政區(qū)劃優(yōu)化的全國布局。2009—2015年，我國東部用工傳統(tǒng)大省吸納農(nóng)民工比重持續(xù)下降，農(nóng)民工逐步向中西部回流，傾向于本省尤其是中小城市就業(yè)或創(chuàng)業(yè)[13]，為此，優(yōu)化中西部地區(qū)行政區(qū)劃設(shè)置，為承接人口轉(zhuǎn)移提供體制基礎(chǔ)；同時(shí)，應(yīng)對(duì)當(dāng)前我國中心城區(qū)人口疏解和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢(shì)，適度推進(jìn)中心城區(qū)市轄區(qū)整合，但必須同步強(qiáng)化中心城精細(xì)化管理與歷史文脈保護(hù)，等等。三是經(jīng)常被忽視的治理薄弱地帶方面。更加注重城市政區(qū)規(guī)模體系重塑下新設(shè)市轄區(qū)的遠(yuǎn)郊地區(qū)、被撤銷行政建制地區(qū)的公共服務(wù)和社會(huì)保障問題，提升地方政府的統(tǒng)籌治理能力，促進(jìn)地方財(cái)政投入向薄弱地帶傾斜，擴(kuò)大服務(wù)半徑完善公共服務(wù)設(shè)施布局，加強(qiáng)薄弱地帶的土地集約利用和生態(tài)保護(hù)等；對(duì)一些人口集聚速度較快但社會(huì)管理薄弱的地區(qū)（如大城市郊外大型居住區(qū)等），可以通過“析置街道”的方式優(yōu)化政區(qū)格局，增強(qiáng)服務(wù)效率。

（二）以法治化作為行政區(qū)劃改革的基礎(chǔ)

眾所周知，現(xiàn)代法治的本質(zhì)是限制和規(guī)范公權(quán)力，維護(hù)和保障公民（自然人和法人）的權(quán)利[14]。面對(duì)我國行政區(qū)劃體制轉(zhuǎn)換可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)及其現(xiàn)實(shí)問題，推進(jìn)行政區(qū)劃改革全過程的法治化是重要方略之一。為此，可著重從以下密切相關(guān)的兩個(gè)基本方面入手：

一是健全行政區(qū)劃法規(guī)條例與設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)體系。我國既有的《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》（1985年）、《城市街道辦事處管理?xiàng)l例》（1958年）、《設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)》（1993年）等也已經(jīng)滯后現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。應(yīng)當(dāng)加快新的“行政區(qū)劃管理?xiàng)l例”制定與頒布及落實(shí)，為行政區(qū)劃的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、管理體制、管理權(quán)限、變更程序、監(jiān)督與責(zé)任提供基本法律依據(jù)。在“行政區(qū)劃管理?xiàng)l例”的基礎(chǔ)上，確立相關(guān)行政區(qū)劃設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要，包括縣級(jí)市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、鎮(zhèn)建制設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、街建制設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等系列標(biāo)準(zhǔn)體系。行政區(qū)劃設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的確立必須統(tǒng)籌兼顧全國的區(qū)域差異，因地制宜地形成不同的指標(biāo)值。例如，禁止開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域適度提高撤縣設(shè)區(qū)的門檻，確保主體功能區(qū)空間管制要求有效落實(shí)；標(biāo)準(zhǔn)制定也應(yīng)兼顧特殊縣（如自治州人民政府駐地縣、重要邊境口岸所在縣等）的設(shè)置，既體現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化的實(shí)際需求，也符合中西部地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。一味卡死建制標(biāo)準(zhǔn)，易于導(dǎo)致政區(qū)改革方式和路徑的僵化，設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)要預(yù)留彈性空間。

二是不斷完善行政區(qū)劃的法治化管理鏈。關(guān)于調(diào)整方案的形成，需進(jìn)一步探索更加嚴(yán)格的科學(xué)論證制度，細(xì)化論證要求，提出可檢查、可問責(zé)的關(guān)鍵指標(biāo)，同時(shí)實(shí)施多渠道、多方式公眾意見征集并上報(bào)備案，涉及地名變更等牽涉群眾心態(tài)與切身利益的有關(guān)事項(xiàng)應(yīng)舉辦聽證會(huì)；關(guān)于調(diào)整方案的決策，必須健全地方黨委全委會(huì)討論制度并獲得基層政府的認(rèn)同；關(guān)于日常管理，建立行政區(qū)劃管理數(shù)據(jù)庫，夯實(shí)行政區(qū)劃管理的技術(shù)手段，為法治化管理提供可度量的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。同時(shí)，健全行政區(qū)劃違法違規(guī)的監(jiān)督審查機(jī)制，深入檢查相關(guān)措施是否違背行政區(qū)劃調(diào)整的要求，尤其是違反《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》，或者欺報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)等，依法追究責(zé)任，從而不斷提升行政區(qū)劃法治化管理的水平與效能。

（三）以統(tǒng)籌協(xié)同作為行政區(qū)劃優(yōu)化的關(guān)鍵

以往的區(qū)縣政區(qū)調(diào)整主要是由擬調(diào)整的地級(jí)政府根據(jù)自身逐級(jí)上報(bào)，直至國務(wù)院審批，客觀上存在地級(jí)政府“單兵作戰(zhàn)”傾向；同時(shí)，由于民政部門是行政區(qū)劃調(diào)整審核的職能部門，又時(shí)常出現(xiàn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)下民政部門“單打獨(dú)斗”傾向；這直接導(dǎo)致行政區(qū)劃調(diào)整的部門單一化，甚至被簡(jiǎn)化為行政區(qū)地名、建制、中心等要素的變更，但行政區(qū)劃優(yōu)化卻是涉及發(fā)改、規(guī)劃、土地、財(cái)政、教育、編制等部門的系統(tǒng)變革。為此，必須推動(dòng)地方不同層級(jí)、政府不同部門之間的統(tǒng)籌協(xié)同，從多重博弈轉(zhuǎn)向多重合力，從制度供給缺乏轉(zhuǎn)向制度供給支撐，尤其是黨的十九大報(bào)告指出，要“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”，行政區(qū)劃優(yōu)化正是涉及各類編制的統(tǒng)籌重組，必須促進(jìn)行政區(qū)劃及其相關(guān)制度的協(xié)同，從而進(jìn)一步形成體制合力，構(gòu)建地區(qū)發(fā)展共同體。

實(shí)際上，推動(dòng)行政區(qū)劃優(yōu)化的統(tǒng)籌協(xié)同可以從省域統(tǒng)籌和政府協(xié)同兩個(gè)方面著手。首先，就省域統(tǒng)籌而言，在全國總體考量與分類指導(dǎo)下，以省或自治區(qū)為單元有序推進(jìn)行政區(qū)劃改革，完善省域內(nèi)部的市轄區(qū)、縣級(jí)市等的布局與時(shí)序安排；建立省級(jí)行政區(qū)劃優(yōu)化聯(lián)席會(huì)議制度或協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)民政、財(cái)政、規(guī)劃、土地、社保等部門，著力解決行政區(qū)劃設(shè)置與發(fā)展的重大問題，有序推進(jìn)行政區(qū)劃調(diào)整前后各項(xiàng)改革任務(wù)的完成，規(guī)避發(fā)展落差和體制摩擦的風(fēng)險(xiǎn)；加強(qiáng)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)，避免行政區(qū)中心—邊界效應(yīng)對(duì)公共服務(wù)等的負(fù)面影響。其次，就政府協(xié)同而言，不同政府部門要細(xì)化職責(zé)清單，例如，發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)政區(qū)變動(dòng)與主體功能區(qū)規(guī)劃及新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的銜接等，國土資源部門負(fù)責(zé)縣改市或縣改區(qū)所需綜合承載力的匹配等，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等；同時(shí)，不同層級(jí)政府也要細(xì)化職權(quán)清單，尤其是地級(jí)市與市轄區(qū)、地級(jí)市與縣級(jí)市之間的職權(quán)配置清單，促進(jìn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相協(xié)調(diào)，以簡(jiǎn)政放權(quán)激發(fā)多方共同參與的發(fā)展活力。

（四）以過程管理作為行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)

隨著行政區(qū)劃優(yōu)化步入規(guī)范化和科學(xué)化的軌道，形成“調(diào)整前的論證—調(diào)整中的監(jiān)測(cè)—調(diào)整后的評(píng)估”的過程管理模式成為重點(diǎn)，從而有力規(guī)避行政區(qū)劃調(diào)整的冒進(jìn)發(fā)展以及職權(quán)和利益格局等變化引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

一是調(diào)整前的科學(xué)論證。落實(shí)論證的主體責(zé)任，可采用地方政府委托第三方研究機(jī)構(gòu)論證的方式開展，以主體功能區(qū)劃這一我國空間治理的基礎(chǔ)性制度為依據(jù)，針對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)，明確人口規(guī)模、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)承載、文脈保護(hù)等的底線約束，嚴(yán)防可能出現(xiàn)的侵占農(nóng)耕用地、侵害農(nóng)民權(quán)益等，積極緩解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)與壓力。同時(shí)，邀請(qǐng)多學(xué)科、多領(lǐng)域的專家學(xué)者參與，積極參與科學(xué)論證并長(zhǎng)期追蹤，及時(shí)提供戰(zhàn)略建議與改進(jìn)意見；建立政區(qū)調(diào)整與公眾意見之間的良性互動(dòng)，征求公務(wù)員、企業(yè)員工、當(dāng)?shù)鼐用竦壤嫦嚓P(guān)者的意見，對(duì)行政區(qū)劃設(shè)置方案進(jìn)行再優(yōu)化。

二是調(diào)整中的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。強(qiáng)化對(duì)行政區(qū)劃調(diào)整過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)觀察，建立輿情監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)房產(chǎn)、土地、社保等關(guān)鍵領(lǐng)域，可依托互聯(lián)網(wǎng)熱詞抓取等大數(shù)據(jù)技術(shù)評(píng)估行政區(qū)劃的實(shí)施效果；建立社會(huì)民生需求的回饋機(jī)制，謹(jǐn)慎處理在行政區(qū)劃調(diào)整過程中出現(xiàn)的社會(huì)輿論動(dòng)向，化“辟謠”為“引導(dǎo)”，提升地方政府在行政區(qū)劃調(diào)整中的公信力。

三是調(diào)整后的系統(tǒng)評(píng)估。后續(xù)評(píng)估是行政區(qū)劃調(diào)整的成效提升、風(fēng)險(xiǎn)防范的重要手段，但長(zhǎng)期以來卻是最為薄弱的一環(huán)，致使有的地方在申報(bào)請(qǐng)示調(diào)整時(shí)滿口承諾，調(diào)整后則束之高閣，自行其是。調(diào)整后的系統(tǒng)評(píng)估不僅要與當(dāng)時(shí)申報(bào)請(qǐng)示的文件相對(duì)照，還要從城市建設(shè)、公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)等方面加以考量。

實(shí)際上，行政區(qū)劃優(yōu)化所潛在的風(fēng)險(xiǎn)正是推進(jìn)治理創(chuàng)新的重要契機(jī)。例如，地名文化要從被動(dòng)變更到發(fā)揚(yáng)傳承，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)實(shí)際情況制定被撤地名文化的保護(hù)規(guī)劃。又如，政區(qū)調(diào)整之后有些地方公共服務(wù)水平下降，則可以及時(shí)修編規(guī)劃、資源重組等方式進(jìn)行調(diào)適。最終，逐步建立“政區(qū)調(diào)整—可能風(fēng)險(xiǎn)—治理創(chuàng)新—優(yōu)化發(fā)展”的良性循環(huán)?？傊?，從整體性治理的戰(zhàn)略高度，以人民為中心的發(fā)展引領(lǐng)、以法治化為基礎(chǔ)、以統(tǒng)籌協(xié)同為關(guān)鍵、以過程管理為重點(diǎn)，構(gòu)建更完善的行政區(qū)劃優(yōu)化新方略，將強(qiáng)有力地助推國家治理體系與能力現(xiàn)代化進(jìn)程，夯實(shí)大國治理的空間基礎(chǔ)。

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