袁岳霞，陳明濤

（1.湖北文理學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院， 湖北 襄陽 441053；2.宜城市人民檢察院， 湖北 宜城 441400）

一、司法救助制度的形成與發(fā)展

（一）我國(guó)司法救助制度的形成和發(fā)展

我國(guó)涉及司法救助的規(guī)定最早出現(xiàn)在最高人民法院1984年發(fā)布的《民事訴訟費(fèi)收費(fèi)辦法（試行）》中，第十二條規(guī)定了訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交之主體，適用情形及人民法院的審查權(quán)。《民事訴訟費(fèi)收費(fèi)辦法（試行）》雖然未使用“司法救助”這一名稱，但就其內(nèi)容而言，已被看作我國(guó)司法救助制度之雛形。司法救助的概念最早見于最高人民法院2000年通過的《最高人民法院關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》，該規(guī)定于2005年修訂為《最高人民法院關(guān)于對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供司法救助的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《提供司法救助的規(guī)定》）。該規(guī)定第二條將司法救助定義為：人民法院對(duì)于當(dāng)事人為維護(hù)自己的合法權(quán)益，向人民法院提起民事、行政訴訟，但經(jīng)濟(jì)確有困難的，實(shí)行訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交，并對(duì)司法救助之申請(qǐng)條件、審批程序等方面予以規(guī)定。自2007年施行的《訴訟費(fèi)用交納辦法》中也設(shè)專章規(guī)定司法救助制度，但上述司法救助制度僅限于訴訟費(fèi)用緩交、減交、免交方面。2014年，中央政法委聯(lián)合財(cái)政部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部共同出臺(tái)《關(guān)于建立完善國(guó)家司法救助制度的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家司法救助意見》），首次提出“國(guó)家司法救助”概念。國(guó)家司法救助是對(duì)遭受犯罪侵害或民事侵權(quán)，無法通過訴訟獲得有效賠償?shù)漠?dāng)事人，采取的輔助性救濟(jì)措施。最高人民法院也于2016年7月1日發(fā)布《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范人民法院國(guó)家司法救助工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《法院國(guó)家司法救助意見》），對(duì)國(guó)家司法救助的機(jī)構(gòu)設(shè)置、管轄、申請(qǐng)條件、審批程序、救助金發(fā)放等方面予以規(guī)范。至此，我國(guó)司法救助制度被劃分為訴訟費(fèi)用緩交、減交、免交的司法救助與國(guó)家司法救助并存的二元司法救助制度。

（二）我國(guó)現(xiàn)行司法救助制度的性質(zhì)

司法救助，從學(xué)理上可分為程序性司法救助與實(shí)體性司法救助。程序性司法救助，包括訴訟費(fèi)的緩交、減交、免交制度，主要解決“要讓那些權(quán)利受到侵害，但是因經(jīng)濟(jì)困難打不起官司的人能打得起官司、打得贏官司”的問題，對(duì)于受助人而言，是國(guó)家對(duì)受助人進(jìn)行的事前救助。[1]相較于程序性司法救助制度，《國(guó)家司法救助意見》提出的“國(guó)家司法救助”制度屬于實(shí)體性司法救助。國(guó)家司法救助的對(duì)象主要是無法執(zhí)行到位的執(zhí)行申請(qǐng)人、經(jīng)濟(jì)困難的刑事被害人、涉訴涉法案的上訪人，[2]國(guó)家通過給予被救助人適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)資助，滿足其經(jīng)濟(jì)上的緊迫需求，以維護(hù)司法權(quán)威和公信力、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、現(xiàn)行司法救助制度存在的問題

（一）二元制度并存易造成司法救助制度混亂

現(xiàn)行司法救助制度存在兩大分支：其一是《訴訟費(fèi)用交納辦法》第四十四條、《提供司法救助的規(guī)定》第二條涉及的“司法救助”，此為程序性司法救助；其二是存在于《國(guó)家司法救助意見》《法院國(guó)家司法救助意見》等團(tuán)體文件、司法解釋之中“國(guó)家司法救助”，國(guó)家司法救助反映我國(guó)司法救助的實(shí)體保障層面。[3]我國(guó)司法救助制度從保障被救助人程序權(quán)利而設(shè)，最終邁向保障其實(shí)體權(quán)利?！秶?guó)家司法救助意見》使用“國(guó)家司法救助”一詞且未將程序性司法救助的內(nèi)容包含在內(nèi)。

（二）涉及司法救助制度的規(guī)范性文件層級(jí)低

《國(guó)家司法救助意見》《法院國(guó)家司法救助意見》為司法解釋，效力層級(jí)不高。《民事訴訟法》僅對(duì)司法救助的內(nèi)涵與外延進(jìn)行描述，卻未將其描述的措施定義為司法救助。該法第一百一十八條第二款規(guī)定“當(dāng)事人交納訴訟費(fèi)用確有困難的，可以按照規(guī)定向人民法院申請(qǐng)緩交、減交或者免交”，但緩交、減交、免交訴訟費(fèi)的規(guī)定是否屬于司法救助范疇，法律卻未有明確規(guī)定。

（三）程序性司法救助的申請(qǐng)條件亟待統(tǒng)一

在程序性司法救助方面，現(xiàn)行的《提供司法救助的規(guī)定》與《訴訟費(fèi)用交納辦法》第六章的部分條款存在沖突，上述規(guī)范性文件對(duì)不同類型的申請(qǐng)人限制性不同?！短峁┧痉ň戎囊?guī)定》第三條第十三項(xiàng)將社會(huì)公共福利單位納入申請(qǐng)人的范圍，該項(xiàng)列明的社會(huì)公共福利單位有社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、敬老院、優(yōu)撫醫(yī)院、精神病院、SOS兒童村、社會(huì)救助站、特殊教育機(jī)構(gòu)。社會(huì)公共福利單位如滿足司法救助的條件，可申請(qǐng)?jiān)V訟費(fèi)用的緩交、減交。而《訴訟費(fèi)用交納辦法》第四十六條第一款第三項(xiàng)僅將社會(huì)福利機(jī)構(gòu)與救助管理站列入司法救助的范圍，對(duì)于《提供司法救助的規(guī)定》第三條第十三項(xiàng)列明的其他社會(huì)公共福利單位，未見于其中。那么，《訴訟費(fèi)用交納辦法》中的“社會(huì)福利機(jī)構(gòu)”與社會(huì)公共福利單位外延是否一致？若不一致，社會(huì)福利機(jī)構(gòu)與社會(huì)公共福利單位的關(guān)系如何，從上述規(guī)范性文件中還不得而知?！短峁┧痉ň戎囊?guī)定》在第三條列舉十四項(xiàng)申請(qǐng)條件（含兜底條款），只有符合第二項(xiàng)或第九項(xiàng)才可免交訴訟費(fèi)，而《訴訟費(fèi)用交納辦法》第四十五條至第四十七條將《提供司法救助的規(guī)定》的部分申請(qǐng)條件依照獲取的司法救助形式不同，分為三類共10種情形，但并不包括《提供司法救助的規(guī)定》中孤寡老人、孤兒、患有嚴(yán)重疾病的人、行政機(jī)關(guān)違法要求農(nóng)民履行義務(wù)等情形的司法救助。

（四）司法救助程序繁簡(jiǎn)不一

《提供司法救助的規(guī)定》與《訴訟費(fèi)用交納辦法》除了規(guī)定申請(qǐng)條件外，也對(duì)程序性司法救助的程序作了規(guī)定，如提交經(jīng)濟(jì)確有困難之憑證、法院審批之程序等方面。但《提供司法救助的規(guī)定》與《訴訟費(fèi)用交納辦法》的規(guī)定并不規(guī)范、完整，對(duì)告知司法救助的義務(wù)、司法救助的審批時(shí)限及程序缺乏系統(tǒng)的規(guī)定?！短峁┧痉ň戎囊?guī)定》規(guī)定了法院審批的具體流程，如對(duì)緩交申請(qǐng)的批準(zhǔn)報(bào)庭長(zhǎng)審批，而對(duì)減交、免交的申請(qǐng)報(bào)院長(zhǎng)審批；《訴訟費(fèi)用交納辦法》對(duì)審核結(jié)果的時(shí)限作出規(guī)定，即在決定立案之前作出準(zhǔn)予緩交的決定。上述規(guī)范性文件對(duì)程序性司法救助的適用程序規(guī)定過簡(jiǎn)，導(dǎo)致人民法院在處理程序性司法救助案件過程中過于隨意，不利于司法救助制度規(guī)范發(fā)展。《國(guó)家司法救助意見》及《法院國(guó)家司法救助意見》對(duì)發(fā)放司法救助金的程序細(xì)分為告知、申請(qǐng)、審批、發(fā)放四環(huán)節(jié)。前三環(huán)節(jié)值得程序性司法救助借鑒，一方面可以改進(jìn)現(xiàn)有程序性司法救助的程序簡(jiǎn)單、可操作性弱等不足，另一方面也有利于司法救助制度的統(tǒng)一。

（五）司法救助救濟(jì)權(quán)缺失

雖然《國(guó)家司法救助意見》及《法院國(guó)家司法救助意見》規(guī)定了監(jiān)督與責(zé)任追究，但并不全面。值得注意的是，司法救助的申請(qǐng)人并不享有司法救助決定的救濟(jì)權(quán)?！秶?guó)家司法救助意見》第四條第三項(xiàng)規(guī)定，對(duì)于決定不予救助的申請(qǐng)人，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)將不予救助的審批意見告知當(dāng)事人?！斗ㄔ簢?guó)家司法救助意見》第十二條第二款與第三款規(guī)定了司法救助的結(jié)果：第十二條第二款規(guī)定，“司法救助案件，人民法院應(yīng)當(dāng)制作加蓋人民法院印章國(guó)家司法救助決定書，并及時(shí)送達(dá)”。但在實(shí)務(wù)中，對(duì)于符合救助條件或者具有不予救助情形的司法救助的案件，常常直接適用第十二條第三款，即“將不予救助的決定及時(shí)告知救助申請(qǐng)人，并做好解釋說明工作”。該款被解釋為《法院司法救助意見》并未強(qiáng)制人民法院必須作出書面決定，可以以口頭代之，而忽略第十二條第二款“應(yīng)當(dāng)制作決定書”的規(guī)定。長(zhǎng)此以往，不準(zhǔn)許司法救助的決定將使申請(qǐng)人請(qǐng)求司法救助的權(quán)利歸于消滅，但不給予書面決定，且《國(guó)家司法救助意見》《法院國(guó)家司法救助意見》亦未向當(dāng)事人提供救濟(jì)渠道，此為司法救助制度的重大缺陷。

三、現(xiàn)有司法救助制度的立法整合建議

（一）確定經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)

司法救助制度的設(shè)立初衷便是對(duì)經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人提供救助。當(dāng)事人可能由于經(jīng)濟(jì)上不利條件而無法利用司法資源實(shí)現(xiàn)自身權(quán)利，也可能因犯罪、侵權(quán)導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)能力下降而陷入經(jīng)濟(jì)困難之中。經(jīng)濟(jì)困難是判定申請(qǐng)人是否符合司法救助條件的標(biāo)準(zhǔn)，但在現(xiàn)行司法救助規(guī)范性文件中，除成文的十余種情形外，并無經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)表述。然而，司法救助制度以“經(jīng)濟(jì)困難”作為程序啟動(dòng)的條件，理應(yīng)提供明確的標(biāo)準(zhǔn)以供依循，但該標(biāo)準(zhǔn)又不能一直固定不變。司法實(shí)務(wù)中，經(jīng)濟(jì)困難的標(biāo)準(zhǔn)有如下幾種，如當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)、上一年度城鎮(zhèn)居民月人均可支配收入的比率等。眾所周知，司法資源是稀缺的，司法救助制度為實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人平等參加訴訟權(quán)利而設(shè)立，以期實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義，然而正義也需要支付司法運(yùn)行的成本。[4]司法救助制度實(shí)際上將申請(qǐng)人所支付的訴訟成本轉(zhuǎn)至財(cái)政、社會(huì)捐助、基金承擔(dān)，但現(xiàn)階段主要由財(cái)政承擔(dān)。因財(cái)政支出有限，司法救助制度不可能滿足所有需要的申請(qǐng)人，為了提升司法運(yùn)行效率，就必然要以收入多寡為標(biāo)準(zhǔn)揀選出需求最迫切的申請(qǐng)人，為其提供高質(zhì)量的司法救助。

（二）厘定審判救助中社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的范圍

民政部1982年4月14日頒布的、于2010年12月27日廢止的《城市社會(huì)福利事業(yè)單位管理工作試行辦法》第一條將社會(huì)福利院、兒童福利院、精神病院，統(tǒng)稱社會(huì)福利事業(yè)單位。十余年后，《人民法院訴訟收費(fèi)辦法（補(bǔ)充規(guī)定）》中將社會(huì)福利事業(yè)單位稱作“社會(huì)公共福利事業(yè)單位”，包括福利院、孤兒院、敬老院、榮軍休養(yǎng)單位、精神病院、SOS兒童村等。《提供司法救助的規(guī)定》雖將“社會(huì)公共福利事業(yè)單位”修改為“社會(huì)公共福利單位”，但也出現(xiàn)了外延重疊現(xiàn)象，如社會(huì)福利機(jī)構(gòu)應(yīng)為敬老院、SOS兒童村的上位概念，但《提供司法救助的規(guī)定》將其并列。民政部于1999年12月30日發(fā)布《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，其中第二條引入社會(huì)福利機(jī)構(gòu)概念，并將其定義為“為老年人、殘疾人、孤兒和棄嬰提供養(yǎng)護(hù)、康復(fù)、托管等服務(wù)”的機(jī)構(gòu)，但直至8年后的《訴訟費(fèi)用交納辦法》，才將社會(huì)福利機(jī)構(gòu)作為申請(qǐng)司法救助制度的主體，僵化性過于嚴(yán)重。筆者認(rèn)為，民辦非企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體的登記管理愈加開放，對(duì)于社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的列舉難免掛一漏萬，應(yīng)在法條中規(guī)定社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其進(jìn)行分類；[5]同時(shí)還應(yīng)與民政部門建立司法救助協(xié)調(diào)制度，由民政部門匯總當(dāng)?shù)厣鐣?huì)福利機(jī)構(gòu)基本信息報(bào)送各司法救助機(jī)構(gòu)。

（三）統(tǒng)一司法救助程序

可將《法院國(guó)家司法救助意見》第十條第一款規(guī)定的經(jīng)濟(jì)困難證明材料的內(nèi)容規(guī)定為提供司法救助困難證明的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。另外，由于審判救助與民事、行政訴訟立案具有關(guān)聯(lián)性，可以對(duì)其進(jìn)行特殊規(guī)定：若執(zhí)行救助的時(shí)限為10個(gè)工作日，審判救助則可減少為3個(gè)工作日以內(nèi)，并將申請(qǐng)司法救助之日起至司法救助決定作出之日止的時(shí)限予以扣除。再次，訴訟費(fèi)用的緩交與訴訟結(jié)案后的減交、免交可以采取統(tǒng)一受理、分階段處理的模式，即受理司法救助后作出緩交決定，案件審結(jié)后作出減交或免交決定，減交或免交決定不需要被救助人再次申請(qǐng)。[6]

（四）規(guī)定司法救助的救濟(jì)權(quán)

建議刪除《法院國(guó)家司法救助意見》第十二條第三款中“應(yīng)當(dāng)將不予救助的決定及時(shí)告知救助申請(qǐng)人”一句，原因在于“不予救助的決定及時(shí)告知”會(huì)被誤讀為“不予救助的決定無須制作決定書”，造成對(duì)條文的理解偏差。此外，司法救助制度本身即充斥著行政色彩，不予救助的決定應(yīng)具有可復(fù)議性。鑒于此，應(yīng)在《司法救助法》中規(guī)定復(fù)議程序。由不予救助決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)作為復(fù)議機(jī)關(guān)，自當(dāng)事人收到不予司法救助決定后的一段期間內(nèi)可以向上一級(jí)法院的司法救助委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議，司法救助決定復(fù)議期間經(jīng)過的時(shí)間亦應(yīng)予以扣除。