◎王春婷 （南京工業(yè)大學(xué)政治與公共管理系，江蘇 南京211800）

一、引言

在我國，政府購買公共服務(wù)在全面推廣。黨的十八屆三中全會提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”；國務(wù)院總理李克強同志在國務(wù)院常務(wù)會議上要求研究政府向社會力量購買公共服務(wù)；2013年國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》；財政部、民政部等國家職能部門紛紛出臺政府購買服務(wù)相關(guān)政策舉措。與中央政策相呼應(yīng)，各地方政府也積極出臺政府購買服務(wù)管理實施辦法。隨著這一系列重大改革行動的推出，對于為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效便捷的公共服務(wù)、建設(shè)“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”有著重要作用。

我們在高唱贊歌的同時，也要認識到向社會購買服務(wù)并不是為服務(wù)裝上“保險”，購買風(fēng)險與失敗無處不在。購買失敗的案例日漸增多，在我國現(xiàn)行的縱向發(fā)包和橫向競爭的行政體制下，各級地方政府為了體現(xiàn)積極響應(yīng)中央政策的態(tài)度，爭取橫向競爭獲得優(yōu)勢，大搞購買服務(wù)。似乎任何公共服務(wù)都可以向社會購買，甚至一些政府職能之外的服務(wù)也會被列入政府購買清單，以至于模糊了政府購買服務(wù)的內(nèi)涵與外延，使購買服務(wù)不斷走向失范甚至失敗。要避免政府購買失敗，解決公共服務(wù)供給的錯位、越位和缺位現(xiàn)象，就需要對購買服務(wù)的風(fēng)險進行識別，了解購買服務(wù)風(fēng)險類型以及影響風(fēng)險的主要因素，唯有如此，才能找到防范購買風(fēng)險的策略。

要辨識風(fēng)險，除了實地調(diào)查這種“行千里路”的方式，還有一種借助已有與購買風(fēng)險相關(guān)的文獻來梳理風(fēng)險誘因的“讀萬卷書”模式。本文基于“讀萬卷書”模式，擬通過對國際、國內(nèi)相關(guān)文獻的梳理，找尋政府購買公共服務(wù)失敗的各類風(fēng)險，以為我國購買服務(wù)實踐提供理論支持。

二、國內(nèi)外政府購買公共服務(wù)風(fēng)險研究的邏輯框架

為了探究國內(nèi)外“政府購買服務(wù)風(fēng)險”的現(xiàn)狀，本文通過相關(guān)數(shù)據(jù)庫進行詳盡的檢索。2017年1月15 日，以 Web of Science（包括 SCI＜1980 年至今，SS-CI＜1980年至今等核心數(shù)據(jù)庫）上采用“精確”檢索的方式，以公共服務(wù)合同外包風(fēng)險（contract risk)，外包決策風(fēng)險（risk of decision-making in contracting out of service)、外包績效評估（contract performance)為關(guān)鍵詞，對本研究主題進行檢索，剔除醫(yī)學(xué)、工程類與本研究完全無關(guān)的研究，獲得文獻502篇。與國外采取相同的檢索辦法，2017年2月15日在中國知網(wǎng)（CKNI）以“政府購買公共服務(wù)風(fēng)險”“公共服務(wù)合同外包風(fēng)險”的學(xué)術(shù)成果極少，因此我們擴大搜索范圍，將“政府購買公共服務(wù)績效”“政府購買公共服務(wù)實踐”也納入進來，共檢索到相關(guān)文獻130篇。

通過整體審讀文獻，發(fā)現(xiàn)近二十年國際上對“政府購買公共服務(wù)風(fēng)險”的研究已經(jīng)從是否購買的爭論，逐漸轉(zhuǎn)向以經(jīng)驗研究為主的購買風(fēng)險與決策過程探索，其核心目標是追求公共服務(wù)供給的優(yōu)質(zhì)、便捷、高效，控制政府成本，減少財政赤字，增進公民參與，為公眾提供滿意的服務(wù)，力圖打造績效導(dǎo)向的責(zé)任型政府。這些研究以“解構(gòu)”的方式層層撥開，主要集中在五個方面來展開探索，即對購買決策理論的探索、對購買動力的偵測、對購買風(fēng)險的檢視、對PPP風(fēng)險的測控、對購買績效的評判；實證研究領(lǐng)域涉及基礎(chǔ)設(shè)施、文化傳播、公共衛(wèi)生、公共交通、公共安全等方面。這些研究力圖通過對購買過程的檢測來評判風(fēng)險、進行決策。相比較而言，國內(nèi)關(guān)于購買風(fēng)險的研究比較松散，主要是“建構(gòu)”的途徑，相關(guān)研究只是散見于對購買實踐的歸納總結(jié)。無論是“解構(gòu)”還是“建構(gòu)”，這兩種研究邏輯都可以說是國際、國內(nèi)研究的一種普遍性的解釋框架。基于審讀國內(nèi)外文獻之后的整體把握，我們將國外研究按上述五個方面展開論述。國內(nèi)研究的五個方面包括對購買風(fēng)險的診斷、對購買公共服務(wù)的理論探索、對購買社會組織服務(wù)的風(fēng)險預(yù)識與反思、對國內(nèi)外購買實踐的經(jīng)驗比較、對政府購買服務(wù)的績效評估。國外的研究最重要的使命是追求公共服務(wù)低成本高效率，研究大多通過對購買過程中的具體服務(wù)來觀測、檢視和控制風(fēng)險，達到提升公共服務(wù)供給績效、降低公共服務(wù)成本、控制風(fēng)險的目標；其蘊含的深層哲學(xué)是績效導(dǎo)向的責(zé)任型政府。我國的研究則傾向于一種“運動式”的宏觀建構(gòu)，其使命在于追求建設(shè)“合作治理”的政府，表現(xiàn)為將各種服務(wù)供給問題與購買風(fēng)險掛鉤，其蘊含的深層哲學(xué)是走向“合作主義”取向的服務(wù)型政府。

三、國外“政府購買公共服務(wù)風(fēng)險”研究概覽

筆者精選了502篇有代表性的文獻，在盡量保持原貌的情況下做了精練化處理，為了盡可能展現(xiàn)研究現(xiàn)狀，本文通過“較為一致性的認識”來對未呈現(xiàn)的文獻信息進行概括性展示。

在購買風(fēng)險決策理論方面，Brown與Potoski運用交易成本理論、市場理論對1997年ICMA64項服務(wù)的外包數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)購買風(fēng)險受服務(wù)類型、合同伙伴、市場結(jié)構(gòu)的影響［1］。Hirsch運用交易成本理論發(fā)現(xiàn)影響服務(wù)外包的因素包括財政壓力、合并限制、政治集團、行政路線、市場環(huán)境［2］。Ohemeng與Grant研究了如何增進公共服務(wù)競爭、降低成本、提高效率，發(fā)現(xiàn)混合供給模式比政府或者私人單一的模式更有效率［3］。這些研究“較為一致性認識”主要表現(xiàn)如下：第一，交易成本理論、委托代理理論以及管家理論是政府購買公共服務(wù)的決策基礎(chǔ)；第二，近年來，新公共服務(wù)理論、績效激勵理論被廣泛用于解釋政府購買服務(wù)風(fēng)險的決策行為；第三，服務(wù)特征、資產(chǎn)專用性、財政狀況、目標一致性、市場環(huán)境與結(jié)構(gòu)、競爭性是政府進行購買風(fēng)險識別和決策的主要因素。

在對購買服務(wù)動力偵測方面，Brudney等人利用1998年美國50個州1175家行政機構(gòu)的外包數(shù)據(jù)檢驗了外包決定性因素，發(fā)現(xiàn)服務(wù)供給的成本因素、合同期限、政治與意識形態(tài)、財政狀況、改革舉措、外包經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)力、對外包風(fēng)險的認識是外包的動力［4］。Hefetz與Warner通過ICMA2007年外包數(shù)據(jù)評估，發(fā)現(xiàn)除了普遍認為的服務(wù)特征、資產(chǎn)專用性與合同管理以外，購買公共服務(wù)還受市場、公民、地區(qū)特征的驅(qū)動［5］?？梢哉f學(xué)者們在四個方面取得“較為一致性的認識”：第一，外包是公共服務(wù)有效提供方式；第二，外包動力主要來自財政壓力、市場結(jié)構(gòu)、公共偏好、政府雇員的推動、外包經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)水平、合同情況；第三，價值認同、效率、市場、環(huán)境、公民參與、供給等因素成為研究的核心；第四，合同外包不僅用于水資源管理、垃圾處理、市政工程，還用于兒童照顧、老年人服務(wù)、基礎(chǔ)教育服務(wù)領(lǐng)域。

在對購買風(fēng)險的檢視方面，Romzek與Johnston利用對堪薩斯州政府與非營利組織的訪談數(shù)據(jù)；2005年，他們利用德克薩斯州社會服務(wù)外包檢驗了信任度與風(fēng)險的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)信任度越高風(fēng)險越?。?］，Lamothe的關(guān)于“信任融入服務(wù)外包以降低風(fēng)險”的觀點是對Romzek與Johnston研究的進一步擴展［7］。Brown、Potoski與Slyke通過對紐約國家心理健康中心購買項目經(jīng)理的調(diào)查統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)除了信任度以外，合同完備程度直接影響購買風(fēng)險；2010年，他們通過DEEPWATER項目的案例分析，發(fā)現(xiàn)影響外包風(fēng)險的一個重要因素是服務(wù)的不確定性，當(dāng)服務(wù)的成本、質(zhì)量、數(shù)量無法明確時，買方就會陷入風(fēng)險，那么在理解不同的委托代理關(guān)系的基礎(chǔ)上管理代理方是控制風(fēng)險的有效途徑；2013年，他們對海岸警衛(wèi)隊DEEPWATER項目的研究表明，外包是一個復(fù)雜的集體行動，政府易陷入逆向選擇風(fēng)險［8］。Hefetz與Warner利用ICMA 2007年地方政府服務(wù)外包數(shù)據(jù)，進一步證實了合同復(fù)雜性、市場競爭對風(fēng)險的影響，發(fā)現(xiàn)混合購買能降低風(fēng)險；混合購買較適用于私人部門，完全購買適用于與其他政府部門［9］。這些研究“較為一致性認識”表現(xiàn)在五個方面：第一，信任、合同完備程度、市場、服務(wù)質(zhì)量、財務(wù)狀況、治理模式逐漸被納入合同外包風(fēng)險的研究視野；第二，外包是一個復(fù)雜的集體行動，政府易陷入逆向選擇風(fēng)險；第三，政府回應(yīng)風(fēng)險的有效辦法在于有效地監(jiān)控供應(yīng)商服務(wù)績效；第四，交易成本框架解釋了不同的合同風(fēng)險，促使合同經(jīng)理實施不同的監(jiān)控策略；第五，根據(jù)影響因素的關(guān)聯(lián)性采取行動能夠有效地規(guī)避風(fēng)險，有必要開發(fā)一套風(fēng)險評估指標體系。

在對PPP的風(fēng)險測控的方面，Hodge構(gòu)建了PPP風(fēng)險分擔(dān)框架，發(fā)現(xiàn)PPP風(fēng)險緣于商業(yè)利益與公共治理的矛盾［10］。Lienhard評估了瑞士PPP項目，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險影響因素聚焦在合作伙伴選擇、合同復(fù)雜性、決策程序、競爭程度、合作穩(wěn)定性、利益和目標沖突［11］。Johnston檢驗了澳大利亞PPP風(fēng)險，發(fā)現(xiàn)公共利益、可預(yù)知性、政治環(huán)境和政策安排都可能導(dǎo)致風(fēng)險［12］。Albalate等人利用美國自來水供給服務(wù)，檢視了PPP風(fēng)險，構(gòu)建了不同合同類型對應(yīng)的風(fēng)險強度，發(fā)現(xiàn)人工成本對風(fēng)險的影響最大，政府可以通過提高私人部門參與度和增加投資減少商業(yè)風(fēng)險［13］。學(xué)者們?nèi)〉靡韵氯c“較為一致性的認識”：第一，PPP風(fēng)險與政府環(huán)境、市場環(huán)境、項目過程、合同復(fù)雜性等因素直接相關(guān)；第二，部分常見因素確實影響到PPP風(fēng)險，但另一部分因素影響并不顯著；第三，有些措施可以更好地提升目前PPP績效，降低風(fēng)險。

在對購買績效的評判方面，Bernstein對美國地方政府外包服務(wù)績效評估中評估如何支持決策、支持項目、支持公共服務(wù)做了探索，發(fā)現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向的地方政府績效評估對于促進外包項目績效具有重要作用［14］。Siddiqi、Masud 與 Sabri發(fā)現(xiàn)，目前影響地中海國家公共衛(wèi)生服務(wù)外包績效的因素主要是官僚影響、外包競爭者數(shù)量不足、政府規(guī)制能力不足［15］。Fernandez發(fā)現(xiàn)監(jiān)控、競爭對績效影響不顯著［16］。Boyne與James驗證了監(jiān)控行為與購買績效的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)購買績效與競爭性市場、資源充分性、績效評估設(shè)計、合同管理與監(jiān)控等直接相關(guān)［17］?？偟膩碚f，“較為一致性的認識”可以歸納為三個方面：第一，公共服務(wù)外包績效受政府規(guī)制能力、競爭性市場等多種因素影響，需要用科學(xué)的指標體系進行評估；第二，實踐證明“外包比公共機構(gòu)效率高”的假設(shè)并不一定成立；第三，要獲得高效的服務(wù)外包績效，需要處理好成本、市場、服務(wù)類型、公共機構(gòu)之間的關(guān)系。

四、國內(nèi)“政府購買服務(wù)風(fēng)險”研究概覽

相對來說，國內(nèi)關(guān)于購買風(fēng)險與決策的研究少得多，對它概括的難度比國外文獻稍容易一些。通過文獻的梳理，本文剔除了本質(zhì)上具有重復(fù)性的文獻，挑選了130篇較有代表性的部分。同樣，為了彌補所選文獻損失的有價值信息，本文通過“較為一致性認識”對未呈現(xiàn)的文獻信息進行概括性展示。

在購買風(fēng)險的診斷方面，句華闡明服務(wù)外包的適用范圍，提出以資產(chǎn)專用性、交易頻率、服務(wù)度量難易等作為外包決策來控制風(fēng)險［18］。周俊發(fā)現(xiàn)，購買公共服務(wù)存在競爭缺乏、機會主義、供應(yīng)商壟斷等風(fēng)險，可以通過構(gòu)建防范框架來規(guī)避風(fēng)險［19］。詹國彬?qū)⑼獍L(fēng)險劃分為道德風(fēng)險、尋租風(fēng)險、新壟斷風(fēng)險、社會不公平風(fēng)險和政治合法性風(fēng)險，提出以監(jiān)管能力和競爭程度來識別風(fēng)險［20］。徐姝則認為，擴大風(fēng)險主體，完善風(fēng)險客體，辨識風(fēng)險因素是解決交易成本難題的可行路徑［21］。楊樺和劉權(quán)指出合同外包過程中產(chǎn)生公共服務(wù)非均等化加劇、政府權(quán)力尋租、監(jiān)管失效等問題，形成新的壟斷風(fēng)險［22］。王剛在分析了風(fēng)險分擔(dān)與社會服務(wù)購買成本效率之間的邏輯關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，提出政府購買社會服務(wù)中風(fēng)險合理分擔(dān)的策略［23］。王雁紅指出，服務(wù)外包的內(nèi)在沖突與現(xiàn)實挑戰(zhàn)，認為合同外包在人性假設(shè)、倫理價值、政府角色、法律適用方面蘊含難以彌合的沖突；在實踐中，合同外包難以擺脫精明買家、道德風(fēng)險、合同管理能力、政府空心化的嚴峻挑戰(zhàn)［24］?！拜^為一致性的認識”表現(xiàn)在三個方面：第一，我國公共服務(wù)合同外包由于缺乏競爭性市場、操作流程不規(guī)范存在諸多風(fēng)險；第二，辨識風(fēng)險因素是有效防范風(fēng)險的前提；第三，應(yīng)對建立風(fēng)險分擔(dān)機制，重視過程控制。

在購買公共服務(wù)的理論探索方面，在總結(jié)購買模式中，王名與樂園以獨立、競爭兩個維度劃分政府購買模式［25］。韓俊魁指出競爭性購買、體制內(nèi)吸、體制外非正式按需購買類似的三種模式［26］。林閩鋼和周正認同王名的劃分，將國外劃分為競爭、談判與合作等三種，提出“補需方”和“補供方”兩種購買路徑［27］。在探索購買公共服務(wù)與改革關(guān)系中：王浦劬討論了購買公共服務(wù)與改革治理的關(guān)系，提出購買公共服務(wù)是深化治理改革和優(yōu)化服務(wù)供給的重要途徑［28］。徐家良和薛美琴發(fā)現(xiàn)不同事業(yè)單位因公益性與資源依賴不同，在購買中表現(xiàn)出剛性購買、專項博弈和彈性競爭的特征［29］。在厘清購買公共服務(wù)與政社關(guān)系中：敬嘉認為購買公共服務(wù)與合作治理是政社合作的兩種形態(tài)，提出購買公共對合作治理格局的促進與轉(zhuǎn)化作用［30-31］。管兵和夏瑛建構(gòu)了項目制、單位制和混合制等三種政府購買服務(wù)的制度選擇［32］。學(xué)者們在以下四點達成“較為一致性的認識”：第一，我國政府購買公共服務(wù)模式復(fù)雜；第二，政府購買服務(wù)缺乏競爭性，購買效果不佳；第三，購買服務(wù)的邊界問題有待廓清；第四，我國政府購買服務(wù)是調(diào)整政府與事業(yè)單位、社會組織關(guān)系的重要機制。

在對購買社會組織的風(fēng)險預(yù)識和反思方面，王浦劬與薩瓦斯系統(tǒng)討論了政府向社會組織購買服務(wù)的問題、成效與經(jīng)驗［33］。馬慶鈺與謝菊提出應(yīng)將規(guī)范化訴求融入到購買范圍、程序、監(jiān)督與評估等方面［34］。敬嘉通過分析上海市社區(qū)公益服務(wù)招標案例，討論了政府與社會組織的合作機制［35］。郭小聰與聶勇浩從契約主義、法團主義、合作治理和分類控制等四個視角，探討了購買服務(wù)中政府與非營利組織關(guān)系［36］。岳經(jīng)綸與郭英慧從服務(wù)遞送、融資、規(guī)制等三個維度展開分析，發(fā)現(xiàn)在缺乏競爭條件下，政府與NGO在在服務(wù)提供上存在機構(gòu)異化與服務(wù)投機化，在融資上存在制度缺陷與資源依賴，在規(guī)制上存在合同能力不足與行政干預(yù)的矛盾［37］。管兵探尋了政府與社會組織關(guān)系，發(fā)現(xiàn)在購買服務(wù)實踐中，存在非常顯著的國家嵌入社會的現(xiàn)象［38］。學(xué)界有三點“較為一致性的認識”：第一，政府購買服務(wù)過程中社會組織獨立性不夠；第二，政府與社會組織之間存在國家嵌入社會的現(xiàn)象；第三，政府購買社會組織服務(wù)需要將其規(guī)范化。

在對國內(nèi)外購買實踐的經(jīng)驗比較方面，黎熙元以廣州為例，發(fā)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)與社區(qū)管理的制度沖突是由屬地管理的資源存在方式造成的［39］。楊欣以美國為例，反思了服務(wù)外包中政府責(zé)任，認為競爭、程序規(guī)制等是政府責(zé)任的實現(xiàn)機制［40］。張汝立和陳書潔梳理和總結(jié)了西方發(fā)達國家政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗和教訓(xùn)，認為要以非營利組織為合作伙伴、以彈性磋商和硬性約束為保障機制、重視多方參與［41］。宋世明總結(jié)了美國政府公共服務(wù)市場化的基礎(chǔ)經(jīng)驗教訓(xùn)，指出要對“政府固有核心職能”采取負面清單管理，識別公共服務(wù)市場化的“供給方缺陷”與“需求方缺陷”，提升政府管理能力［42］?！拜^為一致性的認識”表現(xiàn)為三個方面：第一，政府購買服務(wù)目的是為提高服務(wù)供給效率；第二，應(yīng)當(dāng)重視彈性磋商、多方參與；第三，合同外包存在風(fēng)險，需要進行風(fēng)險監(jiān)控。

在研究政府購買公共服務(wù)中的績效評估方面，舒奮與袁平通過寧波市77個購買公共服務(wù)樣本分析，考察了購買績效并構(gòu)建了服務(wù)外包績效因素模型［43］。魏中龍等人運用DEA方法和SOM技術(shù)構(gòu)建了政府購買公共服務(wù)投入與產(chǎn)出績效評估模型［44］。王春婷構(gòu)建了政府購買公共服務(wù)績效評估指標體系，并檢驗了績效與其影響因素的關(guān)系［45］。徐家良與趙挺構(gòu)建了政府購買公共服務(wù)評估機制，發(fā)現(xiàn)評估運行機制、動力機制與約束機制最重要［46］。學(xué)者們對該領(lǐng)域研究不足，“較為一致性的認識”主要是對未來研究的展望：第一，我國政府購買服務(wù)績評估處于起步探索階段；第二，在我國應(yīng)該建立政府購買服務(wù)績效評價體系。

綜合國內(nèi)外研究來看，盡管已經(jīng)日漸豐滿，學(xué)者們運用交易成本和委托代理、信息不對稱等理論探討了影響購買公共服務(wù)風(fēng)險的因素和合同復(fù)雜性，但這些研究不夠深入和系統(tǒng)，基本局限于影響因素探討、風(fēng)險分類與個案分析，尚未對風(fēng)險識別、偵測、預(yù)警與防范進行系統(tǒng)研究。然而，這些方面恰恰是指導(dǎo)購買服務(wù)實踐的重點，也是預(yù)防和規(guī)避風(fēng)險的題中應(yīng)有之義。只有加強對風(fēng)險研究的重視，才能從源頭上消解政府與社會合作的困境。要進行購買公共服務(wù)風(fēng)險防范，就要診斷評估出風(fēng)險指標并進行識別和預(yù)警，未來的研究方向也要集中在這幾個方面。

五、研究發(fā)現(xiàn)

經(jīng)過研究概覽的“俯瞰”與國外研究現(xiàn)狀的透視，國內(nèi)外“政府購買公共服務(wù)風(fēng)險”研究的側(cè)重點也逐漸清晰。

（一）國外“政府購買公共服務(wù)風(fēng)險”研究特點

國外研究可以看到理論對實踐較之有力的解釋，對合同外包過程剖析得清楚，這些研究特點蘊含在風(fēng)險研究的各個方面和具體領(lǐng)域之中。

1.“政府購買公共服務(wù)風(fēng)險”暗含著買方和賣方追求各自利益最大化博弈的邏輯。買方與賣方博弈行為引發(fā)的風(fēng)險包括“逆向選擇風(fēng)險”“目標置換風(fēng)險”“合同實施風(fēng)險”“道德風(fēng)險”“公共利益受損風(fēng)險”“不公平競爭風(fēng)險”等；由購買失敗的風(fēng)險可能引發(fā)政府信任、公共服務(wù)供給、公眾滿意度等問題。

2.“政府購買公共服務(wù)風(fēng)險”研究就是通過對風(fēng)險過程評估，來促使政府提供更高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。西方研究說明凡是外包的公共服務(wù)，不論是外包對象是營利性組織還是非營利性組織，都應(yīng)該以3E導(dǎo)向，從成本、效率方面來考察風(fēng)險。這些研究最終都有一個控制和規(guī)避外包風(fēng)險的行動建議，它們或者來源于實踐中對各種類型服務(wù)外包現(xiàn)狀的評判，或者來源于風(fēng)險狀況與影響因素關(guān)系的回歸分析，或者來源于服務(wù)外包的動力監(jiān)測，無論是哪種績效評估，其目標都指向了識別和防范政府購買服務(wù)風(fēng)險。

3.“政府購買公共服務(wù)風(fēng)險”的微觀評估比宏觀評估更有利于識別、監(jiān)測和防范風(fēng)險。國外502篇研究文獻顯示，從宏觀視角識別和判定服務(wù)外包風(fēng)險的研究并不多見，更多的研究是從微觀機理展開，從外包的風(fēng)險預(yù)設(shè)到實證案例和數(shù)據(jù)的驗證，進而提出監(jiān)控外包風(fēng)險的決策策略。在服務(wù)外包之前，政府會對外包風(fēng)險進行評估，并對政府的風(fēng)險可承受能力進行預(yù)測，進而采取公共服務(wù)外包決策。

（二）我國“政府購買公共服務(wù)風(fēng)險”研究特色

與國外“解構(gòu)”式微觀研究不同，我國的研究以“建構(gòu)”式宏觀研究為主，雖然有一些案例研究，但是對購買風(fēng)險深入討論寥寥無幾，主要呈現(xiàn)出“刮風(fēng)”的特色，力圖以此構(gòu)建“合作主義”的服務(wù)型政府。

1.“運動”式的政府購買公共服務(wù)熱潮。我國關(guān)于購買服務(wù)風(fēng)險的研究與國外差異非常大，甚至可以說是兩種完全不同的邏輯。與國外系統(tǒng)的風(fēng)險評估相比，國內(nèi)的研究主要呈現(xiàn)出“刮風(fēng)”與“運動式”的研究色彩。以“政府購買服務(wù)”為關(guān)鍵詞，在中國知網(wǎng)搜索已發(fā)表文章數(shù)量，2012年344篇，2013年638篇，2014年 1297篇，2015年 1419篇，2016年1331篇，2017年截至7月為553篇。研究還是在傳統(tǒng)領(lǐng)域的探索，對如何通過政府購買服務(wù)來構(gòu)建“合作主義”的服務(wù)型政府的研究非常少見?！斑\動式”研究或者“刮風(fēng)”式探索，未能為我國實踐領(lǐng)域“大搞”政府購買公共服務(wù)“降溫”，既未就風(fēng)險識別和防范提出一套解決方案，也未就政府與社會如何展開合作提供具體理論指導(dǎo)。

2.倡導(dǎo)政府購買服務(wù)多重目標導(dǎo)向，卻沒有針對多重目標指出不同的風(fēng)險識別和防范策略。我國對“政府購買公共服務(wù)”研究不是從成本效率和績效方面進行考評，更多的是將其置于社會組織發(fā)展、國家與社會關(guān)系重構(gòu)、事業(yè)單位改革的思維邏輯，這種研究邏輯從國家和社會發(fā)展戰(zhàn)略的視角，對我國政府購買服務(wù)進行全方位探究，為購買實踐提供有力理論指導(dǎo)，也將影響到理論與實踐中對政府購買服務(wù)的風(fēng)險識別與防范。然而，它忽視了一個規(guī)律，即政府購買服務(wù)的初衷是控制成本、提高效率，即便是多目標取向，也需要進行風(fēng)險防范，建立不同的風(fēng)險防范標準。

3.側(cè)重購買風(fēng)險宏觀描述性研究，對風(fēng)險生成過程、可能產(chǎn)生的后果以及如何建立細致的評判標準等微觀研究基本闕如。已有的各種風(fēng)險評估研究雖然都對風(fēng)險進行分類并提出相應(yīng)的政策建議，但基本從宏觀的角度來討論政府購買的風(fēng)險問題，對風(fēng)險生成過程、可能產(chǎn)生的后果以及如何針對這些后果進行防范的研究并不多見；對不同的服務(wù)承接方是否應(yīng)當(dāng)從不同的角度來識別和防范風(fēng)險的研究更是少見。然而，不同性質(zhì)的承接主體在政府購買中的風(fēng)險及其產(chǎn)生的后果顯然不同，采取“通用指標”來識別和防范購買風(fēng)險有失偏頗。研究者試圖找到具有普遍價值的發(fā)現(xiàn)，各類研究都瞄準建立一套統(tǒng)一的風(fēng)險識別框架，注重宏觀性的問題把握，未能從細節(jié)上針對中國當(dāng)前面臨的問題展開深入探索。

六、未來“政府購買公共服務(wù)”研究聚焦點和實踐方向

本研究的意義在于從國內(nèi)外的已有研究探究我國政府購買公共服務(wù)風(fēng)險研究的得失，并從中梳理出我國政府購買公共服務(wù)風(fēng)險防范研究未來聚焦的領(lǐng)域與政府購買服務(wù)的改革方向。

（一）研究聚焦點

1.摒棄研究中“運動式”的大搞購買服務(wù)，推進有明確服務(wù)承接對象的政府購買公共服務(wù)風(fēng)險評估研究。由于十八屆三中全會、國務(wù)院常務(wù)工作會議，中央領(lǐng)導(dǎo)人在不同場合表示要推進“政府購買向社會力量公共服務(wù)”，學(xué)界的研究聞風(fēng)而動，不論是否有研究積累，不論自己是否研究政府購買公共服務(wù)，都一窩蜂地將自己的研究冠名為“政府購買公共服務(wù)”，其中多數(shù)研究只是對個別學(xué)者觀點的重復(fù)，缺乏新意。至于“政府購買公共服務(wù)風(fēng)險”研究大多散見于政府購買的一般性問題，專門的風(fēng)險研究可以說“人云亦云”，缺乏有針對性的基于實證的深入討論。

2.開展對政府購買公共服務(wù)風(fēng)險評估指標體系的研究。國外對政府購買公共服務(wù)風(fēng)險評估的研究具有兩個特征：一是以具體公共服務(wù)為案例進行微觀探索；二是大量運用計量經(jīng)濟學(xué)方法對風(fēng)險進行評估和預(yù)測。我國還是停留在觀點探討階段，對于風(fēng)險指標、不同承接主體的風(fēng)險識別、風(fēng)險監(jiān)控與評估方式等并未引起我國學(xué)界應(yīng)有的關(guān)注。今后的研究需要廓清哪些公共服務(wù)可以向哪些機構(gòu)購買，以什么形式購買，不同的服務(wù)承接方在購買過程中會出現(xiàn)哪些風(fēng)險。同時，也要聚集到對如何識別風(fēng)險、設(shè)置風(fēng)險指標，探究如何構(gòu)建政府購買風(fēng)險評估指標體系。只有從微觀層面搞清楚這些問題，政府購買服務(wù)才能真正防范風(fēng)險，更好地提供公共服務(wù)。

3.對政府購買公共服務(wù)風(fēng)險責(zé)任展開評估研究，使得風(fēng)險責(zé)任落實到具體部門。我國目前政府購買風(fēng)險評估中建構(gòu)主義的取向使得研究較為宏觀，多是對問題的表層進行研究，并沒有落實到實質(zhì)性的細節(jié)，對風(fēng)險責(zé)任并也只是泛泛而談。本文建議，吸取國外研究經(jīng)驗，將風(fēng)險研究問題聚焦到具體的公共服務(wù)中，對政府購買的服務(wù)展開風(fēng)險責(zé)任評估，從理論結(jié)合實踐的角度，找到風(fēng)險責(zé)任主體。在具體政府購買項目操作中，只有明確公共服務(wù)的受托責(zé)任，對政府和承接主體進行責(zé)任評估，厘清責(zé)任歸屬，才能完成真正做到“見微知著”，否則對風(fēng)險的研究只能停留在表層，無法遏制因公共責(zé)任推諉而導(dǎo)致公共資金和資源的浪費，引發(fā)政府信任問題和一系列的社會沖突。

（二）實踐方向

綜合國內(nèi)外研究現(xiàn)狀和研究方向，可以找到未來我國政府購買公共服務(wù)實踐的方向。

1.謹慎對待政府購買公共服務(wù)，防止利益誘導(dǎo)出現(xiàn)的風(fēng)險。政府購買激活了社會活力，讓社會參與到公共服務(wù)供給；激活了公共財政資金，使公共服務(wù)供給主體、供給形式多樣化；也逐漸開始建立以公共服務(wù)為軸心的新型政社關(guān)系，推動事業(yè)單位加快改革，事業(yè)單位不再是政府以外的公共服務(wù)唯一供給主體。然而，美國的公共服務(wù)回購實踐，使我們應(yīng)當(dāng)保持警惕，客觀對待政府購買，謹防跑偏。目前，我國政府服務(wù)表現(xiàn)出很強的隨意性和工具性，對于“買什么”“怎么買”“向誰買”，并沒有科學(xué)的計劃，也沒有可供參考借鑒的理論模型和實踐案例。這種跟風(fēng)和炒熱點行為與以政治選拔（political selection)為目的的“政治競標賽”制是一致的。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部在橫向和縱向行政職位晉升激勵下，為了取得組織部門任職、升遷考察所需的“績效”，會關(guān)注橫向競爭對手的動向，看著競爭對手所在政府“出牌”，從而發(fā)起或模仿競爭對手的行為，但實際上，這些政府行為很多只是面子和形象工程的非績效行為。

2.對政府購買公共服務(wù)對象進行細分，建立差異化的購買風(fēng)險指標評估體系。我國目前尚未建立政府購買公共服務(wù)風(fēng)險評估體系，無論政府的購買對象是事業(yè)單位、企業(yè)還是社會組織，大都采取同樣的風(fēng)險評價標準。然而，他們之間是存在顯著差異的，事業(yè)單位缺乏活力亟待改革，企業(yè)以營利為目的追求利益最大化，社會組織雖然以維護公共利益為特征，但發(fā)育不足。因此，政府的購買風(fēng)險評價標準也應(yīng)該根據(jù)不同的對象來設(shè)置，建立差異化的評價體系。

3.提升政府購買服務(wù)的透明度，推進政府購買公共服務(wù)中的終極責(zé)任制。國外的政府購買公共服務(wù)風(fēng)險評估都以合同為依據(jù)，針對特定具體的服務(wù)，特定的對象，盡可能做到對每項外包的服務(wù)展開績效問責(zé)。政府盡管采取外包、憑單制、特許經(jīng)營等方式將公共服務(wù)的生產(chǎn)轉(zhuǎn)交給市場和非營利組織，但最終的責(zé)任必須由政府來承擔(dān)，政府始終是公共服務(wù)的終極責(zé)任人。我國近年來在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社區(qū)、公共基礎(chǔ)建設(shè)等領(lǐng)域推進的政府購買服務(wù)，在購買過程中，招標流于形式，缺乏透明度可言，還將責(zé)任委托出去，使得服務(wù)質(zhì)量欠佳，公眾怨聲載道，政府公信力下降。因此，必須將購買風(fēng)險的生成過程、不同購買對象的風(fēng)險識別和防范差異作為公共服務(wù)外包的前置條件，強調(diào)政府的終極責(zé)任，強化政府的公共財政責(zé)任，提高公共資金效率。通過提升政府購買服務(wù)的透明度來提升公眾對政府的信任。