◎李增元

◎王 巖

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東日照276826）

一、協(xié)商治理及農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理

20世紀90年代協(xié)商民主興起，并受到學(xué)界的高度重視。學(xué)界對協(xié)商民主的研究逐步從理論層面延伸到實踐層面。作為民主政治的一種理論實踐形式，協(xié)商治理正是協(xié)商民主理論的重要實踐運用。從現(xiàn)實來看，20世紀80年代以來，西方國家在經(jīng)濟社會發(fā)展中各類社會矛盾日益增多，在公共治理中更廣范圍的民眾參與成為解決這些社會矛盾與問題的普遍共識。在理論層面，諸多學(xué)者指出自由主義民主本身存在缺陷，難以保障實質(zhì)的平等，公共利益往往被忽視，科學(xué)決策無法得到有效保障，必須形成一種更為廣泛的民主參與機制。協(xié)商治理由此興起，并成為應(yīng)對現(xiàn)實民主危機、解決社會現(xiàn)實問題的一種有效治理方式，它更加強調(diào)多元主體間的合作治理。戴維·赫爾德將協(xié)商治理簡喻為“‘通過討論來治理’（governance through talk），也即是一種強調(diào)交流溝通、相互學(xué)習(xí)的治理形式”［1］。由于協(xié)商治理在公共事務(wù)治理中發(fā)揮重要作用，也因此受到國內(nèi)學(xué)界的高度重視，國內(nèi)諸多學(xué)者開始探討中國語境下的協(xié)商治理，并將之轉(zhuǎn)化為解決中國現(xiàn)實問題的一種治理方式。陳家剛指出，“協(xié)商治理是以公共利益為共同的價值訴求，通過理性的公共協(xié)商，在達成共識的基礎(chǔ)上賦予立法和決策以合法性”［2］的一種治理形式。王浦劬則認為，“協(xié)商治理是指采用協(xié)商方式對于政治組織之間、政府與公民之間、公民與公民之間關(guān)系進行調(diào)適，達成決策的方式”［3］。另外，何包鋼、吳進進更直接地指出，“協(xié)商治理即‘我（官方）決定’轉(zhuǎn)變?yōu)椤覀儧Q定’的社會治理過程”［4］。總的來看，在中國語境下，協(xié)商治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將國家治理、社會治理作為一個多元主體共同參與的治理過程，在保證參與主體多元化以及參與過程平等性、合法性的前提下，突出對共同關(guān)心的問題、公共性事務(wù)進行平等交流、民主探討，在個人利益和公共利益中尋求最大公約數(shù)，達到利益的最大化及相對均衡。“協(xié)商治理”本質(zhì)上是多元主體參與下的“利益協(xié)調(diào)機制”，是一種“利益均衡機制”的實踐方式。

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理是協(xié)商治理在農(nóng)村社區(qū)治理中的運用。21世紀以來，農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展，各種社會矛盾、利益分歧增多，社會不穩(wěn)定性因素增加，社會治理亟須創(chuàng)新。自2007年開始，國家提出農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重大戰(zhàn)略布局，這一戰(zhàn)略的實施使傳統(tǒng)村莊社區(qū)建制、規(guī)模、治理結(jié)構(gòu)都發(fā)生重大變化，這些新變化對基層治理提出新挑戰(zhàn)。基于新形勢，有學(xué)者指出，應(yīng)在加強農(nóng)村社區(qū)民主選舉的同時，加強民主協(xié)商建設(shè)，“民主協(xié)商可以促進村民偏好的轉(zhuǎn)化，有利于形成公共利益，而民主選舉則避免無止境協(xié)商的低效率”［5］，通過多元主體參與的協(xié)商，能在相互溝通中消除分歧、達成共識，形成和諧穩(wěn)定的社會局面?！皡f(xié)商主體通過對鄉(xiāng)村管理者進行面對面質(zhì)詢，鄉(xiāng)村管理者接受現(xiàn)場質(zhì)詢并給予滿意解答，使鄉(xiāng)村管理者在運用公共權(quán)力時更加謹慎、公開和公正”［6］。面對基層社會治理中出現(xiàn)的諸多新問題，地方政府也嘗試探索協(xié)商對話的治理新機制。如，20世紀末浙江溫嶺探索并形成“民主懇談”制度，21世紀以來又創(chuàng)造性地提出“參與式預(yù)算”制度，這些創(chuàng)新模式都突出強調(diào)利益相關(guān)者的直接參與、平等對話協(xié)商。從國家宏觀制度設(shè)計來看，人民民主協(xié)商一直以來都是我國政治民主的重要協(xié)商治理制度形式，協(xié)商治理制度是國家治理的寶貴制度資源。在基層治理創(chuàng)新中，黨和國家也高度重視通過協(xié)商、合作的方式應(yīng)對社區(qū)治理中出現(xiàn)的各類新問題。黨的十八屆三中全會就提出“推進鄉(xiāng)村協(xié)商治理制度化”，2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》指出，“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實現(xiàn)形式”。這既肯定社區(qū)協(xié)商治理是中國特色的政治制度，也指出社區(qū)協(xié)商治理在促進基層民主健康發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用。黨的十九大強調(diào)指出：“打造共建共治共享的社會治理格局”，“實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！眳f(xié)商治理已經(jīng)成為新時期農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的重要方式。

二、新時期農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的重要實踐動因

在后工業(yè)社會，現(xiàn)代化在各個領(lǐng)域快速地呈現(xiàn)。在新型工業(yè)化、市場化、城鎮(zhèn)化、信息化沖擊下，傳統(tǒng)農(nóng)村社會逐步解體，農(nóng)村居民的凝聚力與向心力日漸弱化，社區(qū)公共性開始消解，當前實施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要目的之一在于解決上述鄉(xiāng)村發(fā)展困境。在內(nèi)外多種力量沖擊下，鄉(xiāng)村原有的秩序規(guī)范及道德倫理被打碎，利益業(yè)已成為維系個體聯(lián)系的重要紐帶。然而，村莊社區(qū)原有的一套治理安排無法有效地應(yīng)對快速變化的農(nóng)村社會，出現(xiàn)治理困境。

（一）社區(qū)原有治理制度滯后

“在制約人的全面發(fā)展的諸因素中，制度是直接決定性因素”［7］。制度為個體及社會提供秩序規(guī)范，規(guī)約個體行為。制度的運行有其適應(yīng)的基礎(chǔ)條件，一旦制度滯后于社會的發(fā)展，它不僅不能起到構(gòu)建社會秩序、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為的作用，反而阻礙社會的發(fā)展進步，“從一定意義上來講，一些制度設(shè)計與社會實際生活契合與否，與特定環(huán)境適應(yīng)與否，往往決定著制度本身被公眾認同和被執(zhí)行的程度”［8］。在鄉(xiāng)村治理中，原來的村莊社區(qū)治理制度建立在傳統(tǒng)村莊及集體家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)之上，在一定時期內(nèi)的基層治理中發(fā)揮重要作用。不過，在現(xiàn)代化沖擊下，傳統(tǒng)村莊社區(qū)的經(jīng)濟社會條件都發(fā)生巨大變化，鄉(xiāng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)分化、社會結(jié)構(gòu)分層嚴重，農(nóng)村社會封閉性被打破，諸多傳統(tǒng)村莊社區(qū)在現(xiàn)代化進程中逐步解體或式微。另外，在推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，鄉(xiāng)村內(nèi)外各種力量主體也逐步被引導(dǎo)參與鄉(xiāng)村治理，村莊社區(qū)利益關(guān)系更為復(fù)雜、社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)超出傳統(tǒng)村莊社區(qū)的范疇。村莊社區(qū)原有的治理制度滯后于現(xiàn)代社會的發(fā)展。從村莊社區(qū)治理實踐來看，以村民自治為基礎(chǔ)的自治制度側(cè)重本地村民的參與，注重民主選舉程序，而忽略了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督環(huán)節(jié)。建立于村集體經(jīng)濟基礎(chǔ)上的治理制度，使集體經(jīng)濟成員權(quán)身份與村莊社區(qū)成員權(quán)身份“合二為一”，村莊社區(qū)治理制度的封閉性、排外性特征明顯。隨著農(nóng)村社會日益走向開放，城鄉(xiāng)要素逐步實現(xiàn)雙向流動，城鄉(xiāng)融合進程加快，在大量資源、要素下鄉(xiāng)中，農(nóng)村社會的異質(zhì)性特征日益凸顯，利益主體更為多元化，需要構(gòu)建一套尊重多元主體合法利益的合作參與治理制度。然而，村莊社區(qū)治理呈現(xiàn)較強的排斥性，各類社會組織、外來居民、入駐農(nóng)村社會單位等不能通過現(xiàn)有的村莊社區(qū)治理制度有效地參與到當?shù)毓彩聞?wù)治理中，合法權(quán)利及權(quán)益不能得到有效保障?；鶎诱⒋逦瘯?、社會組織等治理主體關(guān)系也未得到理順，治理框架不完善，“政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”的機制難以有效建立。

與此同時，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中形成的新社區(qū)涵蓋多個傳統(tǒng)村莊社區(qū)，農(nóng)村新社區(qū)的組織體制、治理機制都進行重構(gòu)，完全突破原有村莊社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)。從實踐層面來看，大部分農(nóng)村地區(qū)實行了社區(qū)制，不同村莊社區(qū)的村民具有統(tǒng)一的新社區(qū)居民身份，并有效地參與新社區(qū)層面的公共治理，但是，部分新社區(qū)下轄的各個村莊社區(qū)并沒有實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會、文化、組織的完全融合，每個村莊社區(qū)仍然是獨立的經(jīng)濟實體、利益共同體，新社區(qū)下轄的各個村莊社區(qū)之間具有明確的經(jīng)濟邊界、利益邊界。新社區(qū)權(quán)力機構(gòu)的產(chǎn)生充分考慮社區(qū)所轄的每個村莊社區(qū)利益，例如，選舉產(chǎn)生新社區(qū)兩委干部時要保證每個村莊社區(qū)都有代表。農(nóng)村新社區(qū)是上級政府管理農(nóng)村社會的中間層級，在基層管理中起著承上啟下的作用，新社區(qū)掌握著一定的資源，社區(qū)干部既是社區(qū)公共利益的代表，也是各個獨立村莊利益的代表，具有“理性經(jīng)濟人”特征。在新的權(quán)力、利益格局下，社區(qū)干部在維護社區(qū)公共利益的同時，也往往在最大限度上為所在的村莊社區(qū)爭取最大利益，新社區(qū)成為村莊社區(qū)利益角逐的新場所，村民對村莊社區(qū)的認同度較高，盡管如此，但就社區(qū)的凝聚力、向心力不足，導(dǎo)致新社區(qū)公共參與效果并不理想。以村莊社區(qū)為基礎(chǔ)的治理制度，以及為適應(yīng)社區(qū)過渡階段所形成的治理制度難以推動新社區(qū)治理的有效運轉(zhuǎn)。

（二）社區(qū)原有治理機制不暢

從現(xiàn)代社會發(fā)展來看，有序的社會治理機制必須充分保障廣大民眾的公共參與權(quán)利及利益訴求，并將新生力量納入有效的制度范疇中，并建立一套靈活、可行的矛盾解決機制。在社會的快速發(fā)展中，村莊社區(qū)現(xiàn)有治理機制并不暢通。自21世紀以來，為加快推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，提高基層社會管理與服務(wù)水平，國家向農(nóng)村投放大量資源。在社會的快速發(fā)展中，由于“整個社會存在權(quán)力資本化、資本權(quán)力化及權(quán)力—資本‘產(chǎn)業(yè)鏈化’等非意圖現(xiàn)象”［9］，一些地區(qū)的村民缺乏行之有效的參與治理機制，監(jiān)督機制也不健全，致使國家下鄉(xiāng)資源不能有效地惠及廣大農(nóng)民，以項目制為基礎(chǔ)的部分下鄉(xiāng)資源為基層政府、村干部等所把持，廣大村民被排斥在社區(qū)公共事務(wù)治理之外。另外，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，集體產(chǎn)權(quán)改革不到位，“產(chǎn)權(quán)的封閉排外性致使村莊社區(qū)呈現(xiàn)出封閉性，而外來人員的加入意味著分享集體經(jīng)濟利益及福利，必然遭到本地居民的反對與排斥”［10］。重建后的農(nóng)村新社區(qū)類似于政府管理基層社會的平臺，社區(qū)治理行政色彩濃厚。

在利益格局急劇調(diào)整中，農(nóng)村社會矛盾叢生、社會不穩(wěn)定因素增多，社區(qū)缺乏有效的矛盾解決機制。在現(xiàn)代社會急劇轉(zhuǎn)型中，廣大農(nóng)村居民的權(quán)利意識逐步增強、政治參與需求急劇增加，在利益面前呈現(xiàn)出較強的情緒化特征，“特別是農(nóng)村長期遺留的各種社會矛盾處置久拖不決，各類群體性突發(fā)事件時有發(fā)生”［11］。在“以人民為中心”的矛盾糾紛解決機制尚未建立之時，非制度化參與行為不斷增加，給社會穩(wěn)定帶來一定挑戰(zhàn)。例如，在現(xiàn)代社會，以土地為代表的各類要素經(jīng)濟特征日益明顯，地方政府、開放商、下鄉(xiāng)企業(yè)、村委會、村民等主體都想從中獲取利益，在巨大利益誘導(dǎo)下掌握權(quán)力及資源的主體存在結(jié)成利益同盟的可能，村民在利益博弈中往往處于弱勢地位?！叭鮿萑后w的信息表達直接指向利益訴求，而利益訴求本身反映社會沖突”［12］。在缺乏有效的治理機制時，村民只好訴諸非制度化參與，其經(jīng)濟成本、政治成本十分巨大。不難看出，治理機制不暢是當前社區(qū)治理中各種問題頻發(fā)的重要原因。

總體上來看，現(xiàn)代化愈加深入發(fā)展，對農(nóng)村社會的沖擊愈發(fā)明顯，這種沖擊既體現(xiàn)在社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)層面上，也體現(xiàn)為社會關(guān)系、利益格局、民眾心理及行為模式的變動。在現(xiàn)代化進程中，國家與農(nóng)村社會關(guān)系需要重構(gòu)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正是調(diào)整國家與社會關(guān)系的新體現(xiàn)。在內(nèi)外力量共同作用下，農(nóng)村社會在快速發(fā)生變化，而原有的治理制度及體制機制并沒有隨著現(xiàn)代社會的快速發(fā)展、國家與社會關(guān)系的調(diào)整進行及時、有效的創(chuàng)新與發(fā)展。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中推進社區(qū)協(xié)商治理，是創(chuàng)新社會治理、走出基層治理困境的根本要求。

三、農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的實踐探索及其價值

基礎(chǔ)不牢，地動山搖。社區(qū)是社會和諧的基礎(chǔ)，習(xí)近平在參加十二屆全國人大二次會議上海代表團審議時明確指出，“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū),社區(qū)服務(wù)和管理能力強了,社會治理的基礎(chǔ)就實了?！奔訌娚鐓^(qū)治理建設(shè)、創(chuàng)新社區(qū)治理方式是應(yīng)對農(nóng)村社區(qū)治理挑戰(zhàn)的重要途徑。為應(yīng)對農(nóng)村社區(qū)治理中的新問題，一些地方政府積極創(chuàng)新，將協(xié)商治理理念引入社區(qū)治理實踐，創(chuàng)新形成諸多代表性的社區(qū)協(xié)商治理實踐模式，不僅破解了村莊社區(qū)治理的實踐困境，還在推動社區(qū)治理轉(zhuǎn)型以及基層治理現(xiàn)代化方面發(fā)揮重要作用。

（一）農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的代表性實踐模式及其顯著特征

創(chuàng)新是社會不斷發(fā)展前進的根本動力，社區(qū)運行需要以全新的治理結(jié)構(gòu)為載體，通過體制、機制的創(chuàng)新化解社會問題與社會沖突，從而實現(xiàn)基層治理能力、治理體系現(xiàn)代化，推動社會和諧發(fā)展。在實踐中，諸多地區(qū)在社會治理中積極引入社區(qū)協(xié)商治理理念，形成“協(xié)商共治體系”“民主協(xié)商議事會”“分層民主協(xié)商”等多種社區(qū)協(xié)商治理實踐模式，為破解農(nóng)村社區(qū)治理困境提供了較好的思路。

1.“協(xié)商共治體系”實踐模式。該實踐模式注重形成開放性的公共參與平臺，建立廣泛的社情民意表達機制及參與機制，構(gòu)筑多元參與共治的良好局面。作為民政部第二批“全國社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”的北京市西城區(qū)，是這種模式的典型代表。該區(qū)在社區(qū)治理創(chuàng)新中，從解決農(nóng)村社會問題及滿足民眾利益需求為出發(fā)點，構(gòu)建起“以街道工委為領(lǐng)導(dǎo)核心、街道辦事處為責(zé)任主體、社區(qū)居委會為共治載體、社區(qū)各利益方為參與主體”的社區(qū)協(xié)商共治體系。首先，建立“社區(qū)議事廳”協(xié)商平臺。用“開放空間”“社區(qū)茶館”等載體平臺，將居民反映的“急難熱”問題，以議題形式提交議事廳討論協(xié)商，引導(dǎo)居民有序、有效參與社區(qū)事務(wù)。其次，建立民意收集機制。結(jié)合“民情日記工作法”“走動式工作法”“分片包戶”等工作方法，全面掌握社區(qū)情況，收集居民需求和意見建議，確定擬協(xié)商議題。再次，建立議題辦理機制。經(jīng)“社區(qū)議事廳”民主協(xié)商達成共識后的具體辦理工作，由社區(qū)居委會負責(zé)組織協(xié)調(diào)落實。最后，建立社區(qū)協(xié)同機制。加大培育扶持力度，發(fā)揮社會組織在協(xié)商民主中的積極作用，培育服務(wù)主體，整合服務(wù)資源，擴大社區(qū)成員參與。

2.“民主協(xié)商議事會”實踐模式。該實踐模式重點通過建立由民眾組成，圍繞民眾日常生產(chǎn)、生活，以切實可行和靈活多樣的形式、多樣化的參與對話溝通機制組成的一套協(xié)商治理方式，切實解決社區(qū)發(fā)展中面臨的各種問題。自2013年始，天津市寶坻區(qū)為解決農(nóng)村社會治理中存在的相應(yīng)問題，構(gòu)建村級“民主協(xié)商議事會”，開展社區(qū)協(xié)商治理。在關(guān)系到村務(wù)公開和民主管理的重大事務(wù)上，通過廣大農(nóng)村居民自由、平等的對話、討論和磋商，以達到科學(xué)決策。在具體實際過程中，天津市寶坻區(qū)根據(jù)村務(wù)的內(nèi)容和性質(zhì)，將協(xié)商治理的內(nèi)容分為重大事務(wù)和一般性事務(wù)。其中，村級重大事務(wù)包括：村規(guī)民約章程的制定和修改，村莊發(fā)展規(guī)劃、土地流轉(zhuǎn)，村集體財產(chǎn)的管理等方面；一般性事務(wù)包括低保戶、村級補助、矛盾糾紛調(diào)處等事務(wù)。堅持“六步?jīng)Q策法”，以“民主協(xié)商議事會”形式為主，入戶走訪、對話懇談等方式為輔進行。針對協(xié)商內(nèi)容，民主協(xié)商議事會一般由村“兩委會”成員、村級事務(wù)助理、黨員代表、村民代表、村務(wù)監(jiān)督委員會成員、與協(xié)商事項相關(guān)的利益群體代表或個人參加。針對重大村級事務(wù)，民主協(xié)商議事會到會的村民代表應(yīng)達到村民代表會議法定人數(shù)。由此，天津市寶坻區(qū)民主協(xié)商議事會，在很大程度上提升民眾政治參與能力，更充分反映民意，加強民主監(jiān)督，在實踐中徹底解決長期以來困擾村民的各類問題，也得到社會各界的廣泛認同，取得顯著效果。

3.“分層民主協(xié)商”實踐模式。該實踐模式，是在多個村莊合并為一個新社區(qū)的基礎(chǔ)上，建立“社區(qū)—小組—個人”多層次的民主協(xié)商層級，確立不同層次的協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商主體及協(xié)商機制，開展多層次協(xié)商模式，有針對性地解決不同層面的基層社會治理問題。自2014年5月以來，作為全國第一個農(nóng)村社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)，山東省日照市在全市城鄉(xiāng)社區(qū)探索建立“社區(qū)分層民主協(xié)商”模式。該模式的核心內(nèi)容是分層級協(xié)商，即按社區(qū)、小組、個人等三個層級協(xié)商治理。在協(xié)商內(nèi)容層面，對于群眾提出的訴求或議題，根據(jù)事件性質(zhì)、涉及群眾數(shù)量、影響力大小等實際情況，梳理總結(jié)為“四類八項”。具體而言，“四類”是指組織建設(shè)、事務(wù)管理和服務(wù)、村莊發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、涉及群眾切身利益的其他事項等四類社區(qū)協(xié)商事務(wù)。這四類社區(qū)協(xié)商事務(wù)又細化為“八項”具體內(nèi)容，即社區(qū)組織建設(shè)相關(guān)工作，生產(chǎn)經(jīng)營活動（包括土地流轉(zhuǎn)、調(diào)整、發(fā)包等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營事務(wù)），社區(qū)公益事業(yè)和福利事業(yè)的興辦，集體“三資”管理，自治章程和村規(guī)民約的修訂，社保資金和政策落實，村莊建設(shè)規(guī)劃、征地拆遷和建設(shè)新社區(qū)，民事矛盾糾紛調(diào)解等。針對民主協(xié)商的內(nèi)容，由社區(qū)村（居）委會等自治組織主持，區(qū)分社區(qū)、小組、個人等三個層級，采取以會議協(xié)商為主，以個別走訪、約請面談、聽證會、質(zhì)詢會等懇談協(xié)商以及書面協(xié)商、網(wǎng)上協(xié)商等為輔，分層協(xié)商的方式進行協(xié)商。整個協(xié)商治理機制嚴格按照提出議題、確定議題、組織協(xié)商、決策實施、公示公開等程序展開。“分層民主協(xié)商”治理模式已成為維護基層社會穩(wěn)定的重要實踐方式。

從總體上看，實踐中創(chuàng)新形成的多種社區(qū)協(xié)商治理實踐模式，形式多樣、機制靈活，具有較強的包容性與開放性，強調(diào)不同參與主體的平等權(quán)利及地位，充分保障社區(qū)各種主體在社區(qū)治理中的利益維護及權(quán)利保障。在社區(qū)治理實踐中，協(xié)調(diào)多元主體之間利益，通過多元溝通、協(xié)調(diào)，消除分歧與矛盾，達到利益的相對均衡，實現(xiàn)公共利益最大化。從現(xiàn)實來看，平等、公正的多元主體協(xié)商治理機制，既是解決各類農(nóng)村社會問題的關(guān)鍵，也是當代農(nóng)村社區(qū)社會治理的重要方式。

（二）農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的實踐價值及其經(jīng)驗

現(xiàn)代化是一種不可抗拒的力量?，F(xiàn)代化建設(shè)帶來農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮，改變農(nóng)村原有的發(fā)展方式及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，改變農(nóng)民的價值觀念，轉(zhuǎn)變農(nóng)村的經(jīng)濟基礎(chǔ)、發(fā)展方式、社會環(huán)境。從本質(zhì)上看，經(jīng)濟基礎(chǔ)、社會環(huán)境的轉(zhuǎn)變對基層治理方式帶來較大的沖擊。在價值觀念和利益分化更為多元、社會結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜的現(xiàn)代社會，在對社會事務(wù)開展更為有效的治理問題上，筆者認為，必須在尊重多元主體利益表達、維護相應(yīng)權(quán)利及權(quán)益基礎(chǔ)上，通過直接的溝通、交流，在深入交流基礎(chǔ)上達成共識，保證多元主體各方利益的均衡，避免利益沖突、矛盾，最大限度地實現(xiàn)公共利益的最大化。這是協(xié)商治理的價值所在。

在現(xiàn)代社會，治理參與主體的多元性、協(xié)商溝通的平等性、民主監(jiān)督的有效性，已成為解決社會矛盾沖突，構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵。以突出坦誠溝通、協(xié)商交流為核心的協(xié)商治理是提高民眾參與能力，強化民眾公共意識，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的重要途徑?！爱斎唬魏蚊裰鞫际歉孀叩?，只有根據(jù)理想的價值目標和現(xiàn)實的利益關(guān)系，選擇合適的民主機制，才能合理調(diào)整利益關(guān)系，促進社會和諧”［13］。在地方實踐探索中，在協(xié)商治理理念指引下應(yīng)運而生的“協(xié)商共治體系”“民主協(xié)商議事會”“分層協(xié)商民主”等實踐模式在不同層面強調(diào)發(fā)揮多元主體力量作用，充分引導(dǎo)地方政府、居民、社區(qū)、社會組織及其他社會力量的有效參與，參與主體覆蓋面更為廣泛、參與程度更加深化，強化了公共事務(wù)治理的公開性、科學(xué)化、民主化。協(xié)商治理強調(diào)協(xié)商共治，在打破村莊邊界、村民界限以及差異性的基礎(chǔ)上形成公共話題，拓展參與渠道，增強社區(qū)成員對本社區(qū)的認同感、歸屬感和責(zé)任感。在多元主體共治層面，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)商治理極大地避免了多元主體的利益博弈狀態(tài)，能夠平衡各村莊、各參與主體之間利益，達到利益的相對均衡，對涉及民眾切身利益的各種公共事務(wù)引導(dǎo)多種主體平等參與，這就為弱勢群體的參與提供公共性平臺。協(xié)商治理秉持“公共利益最大化”的原則，反對多方主體利益博弈，強調(diào)在關(guān)系到村務(wù)公開和民主管理的重大事務(wù)上，通過自由、平等的對話、討論和磋商，開展合作、協(xié)商的治理活動，在協(xié)調(diào)多元主體之間利益、完善社區(qū)自治的同時，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、地方政府的指導(dǎo)地位、利益主體的主導(dǎo)地位以及其他主體的責(zé)任。在民主監(jiān)督層面，協(xié)商治理主張多元共治、平等協(xié)商、公正公開，這也從根本上完善權(quán)力的制衡及監(jiān)督，杜絕個人獨裁現(xiàn)象的產(chǎn)生。在治理實踐中，協(xié)商治理通過以社區(qū)居民為主體的治理機制建設(shè)，強調(diào)居務(wù)公開透明、有效民主監(jiān)督，突出保障社區(qū)居民權(quán)利及利益，避免“惡人治村”的現(xiàn)象。協(xié)商治理形成的多元主體相互制衡、分層治理機制，在增強民主監(jiān)督同時，有利于避免權(quán)力腐敗，最終實現(xiàn)社區(qū)發(fā)展進步和社會諧穩(wěn)定的有效治理效果?！皡f(xié)商機制不是利益的討價還價和最終的簡單均衡，不能借協(xié)商為名，鉆制度漏洞，完全追逐沒有道義的私利，而是建立在平等基礎(chǔ)上的認同、修正、調(diào)適，是集聚公共理性、達成公共認知”［14］。從整體上看，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理作為“利益均衡機制”、民主政治形式，為實現(xiàn)維護最廣大居民的利益訴求、化解基層社會利益矛盾沖突、構(gòu)建和諧農(nóng)村社區(qū)發(fā)揮重要的作用，對解決當前農(nóng)村社會各類問題也具有重要的現(xiàn)實意義。

四、保障農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵所在

丹尼爾·貝爾指出，“后工業(yè)社會其目的在于進行社會管理和指導(dǎo)革新與變革”［15］。無論從整個國家的穩(wěn)定還是從解決現(xiàn)實問題角度來看，當代中國農(nóng)村社會治理朝著良善的治理方向邁進。在快速發(fā)展的現(xiàn)代社會，如何在矛盾分歧嚴峻、價值觀念分化、社會利益復(fù)雜、城鄉(xiāng)社會急劇轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代開放、流動社會，盡最大努力調(diào)節(jié)各方利益，最大限度地消除分歧，達成共識，形成認同，構(gòu)建良好的治理秩序，既是現(xiàn)代社會治理追求的價值目標，也是社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要目標?！皡f(xié)商治理”作為一種多元主體利益均衡機制，能夠按照平等、公正、公平的原則，協(xié)商平衡多方利益，實現(xiàn)公共利益最大化，化解農(nóng)村社會矛盾沖突，達到構(gòu)建和諧社區(qū)的根本目的。維護群眾利益，協(xié)調(diào)各方利益需求，達到利益的相對均衡是其核心內(nèi)容。當然，真正將協(xié)商治理運用到社區(qū)治理中使其更好地發(fā)揮作用，還需要解決諸多關(guān)鍵問題。

（一）突破協(xié)商主體的封閉邊界及其他束縛，使多元共治精神在農(nóng)村社會生根發(fā)芽

推進農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理，實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，必須突破協(xié)商主體的封閉邊界。從現(xiàn)實來看，村莊邊界的重疊性及封閉性既給農(nóng)村新社區(qū)的內(nèi)在融合帶來較大的困境，也是阻礙社區(qū)協(xié)商治理發(fā)展的重要障礙。推動農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的深化發(fā)展，必須突破協(xié)商主體的邊界限制及其他束縛，打破人員身份邊界、地域邊界，在新社區(qū)層面構(gòu)建社會生活共同體及在村莊社區(qū)層面構(gòu)建集體經(jīng)濟共同體及微觀生活共同體，區(qū)分不同利益共同體的利益聯(lián)系紐帶，在個體私利與社區(qū)公共利益之間實現(xiàn)有效銜接。通過強化社區(qū)層面的管理與服務(wù)，凸顯社區(qū)社會生活共同體的共同生活特征及公共管理與服務(wù)平臺特征，將社區(qū)居民從原來封閉、狹隘的村莊社區(qū)地域共同體中解放出來，引導(dǎo)其進入新社區(qū)大共同體中，并為外來人、各類組織、單位、專業(yè)力量的參與提供渠道，使其成為協(xié)商治理的重要主體力量。通過各種公共活動，如挖掘社區(qū)傳統(tǒng)公共資源、社區(qū)記憶、社區(qū)文化符號等，營造社區(qū)公共氛圍，以強化公共管理與公共服務(wù)、構(gòu)建社區(qū)公共性等為手段，增強居民對新社區(qū)的認同感，以社區(qū)營造、文化建設(shè)、培訓(xùn)交流等為手段對社區(qū)干部、社區(qū)居民進行觀念改造，將其從傳統(tǒng)觀念、行為模式的束縛中解放出來，以培育現(xiàn)代新型農(nóng)村居民為抓手強化民眾的公共意識、集體精神、責(zé)任意識、包容心態(tài)與民主觀念，最終通過對人的改造、體制的變革、文化環(huán)境的塑造等，形成包容性、參與性、共治的精神，以內(nèi)外驅(qū)動突破開放、流動、融合社會中的協(xié)商主體的封閉邊界。在經(jīng)社分離中，構(gòu)建大社區(qū)下的村莊集體經(jīng)濟組織，在后續(xù)的產(chǎn)權(quán)改革中使經(jīng)濟組織成為分配經(jīng)濟成員經(jīng)濟利益、推動經(jīng)濟治理的新載體，在確保經(jīng)濟組織成員權(quán)利及利益的前提下，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟治理轉(zhuǎn)型。在村莊社區(qū)內(nèi)引導(dǎo)形成各種自治組織，強化內(nèi)在自我治理。通過社會治理與經(jīng)濟治理的分離，理清各自治理邊界及內(nèi)在聯(lián)系紐帶，對社區(qū)社會治理強化以公共性為基礎(chǔ)的多元共治，對經(jīng)濟治理突出以經(jīng)濟利益為基礎(chǔ)的多要素參與的公共治理，充分引導(dǎo)形成各個領(lǐng)域的多元共治，實現(xiàn)社區(qū)居民的雙重解放，在對社區(qū)居民的解放中使多元共治精神在農(nóng)村社會生根發(fā)芽。

（二）因地制宜，建立多層次、網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)商機制及運用信息技術(shù)手段

“在利益多元化的現(xiàn)代社會，治理創(chuàng)新需要引入?yún)f(xié)商民主范式，具體路徑是構(gòu)建協(xié)商治理”［16］。結(jié)合農(nóng)村社會發(fā)展實際形成一套多層次、網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)商機制，切實讓廣大社區(qū)居民有平等參與的權(quán)利、利益表達及維護的空間，是社區(qū)治理現(xiàn)代化的根本要求?！吧鐓^(qū)現(xiàn)代化治理機制必須與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應(yīng)，多重力量共同參與協(xié)商、協(xié)調(diào)，形成合力”［17］。從當前來看，農(nóng)村社區(qū)形式上得以合并，真正實現(xiàn)融合還需要較長的時間。在較長時間內(nèi)，社區(qū)、村莊（小組）將是社區(qū)居民不同層次的公共活動場域、社會交往空間，新社區(qū)、村莊等與社區(qū)居民有著密切的聯(lián)系。因此，應(yīng)逐步構(gòu)建多層次的協(xié)商治理機制，區(qū)分社區(qū)、村（組）、個人等三個層次。在社區(qū)層面，實行多元主體全面協(xié)商，突破村莊成員邊界，將社區(qū)各類社會組織、社區(qū)外來居民、駐社區(qū)單位以及社區(qū)中各類身份成員的代表廣泛吸納進來，構(gòu)建利益相關(guān)者都能參與的協(xié)商治理框架；在村（組）層面，由小組局部民主協(xié)商；個人層面由相關(guān)組織個別協(xié)商，使村民都有表達自身利益訴求的機制和方式。在具體實踐中，要因地制宜地創(chuàng)新協(xié)商治理方式，構(gòu)建以社區(qū)民主協(xié)商議事會、社區(qū)質(zhì)詢會、聽證會等靈活形式為載體的特色社區(qū)協(xié)商治理機制，充分發(fā)揮會議協(xié)商、個別走訪交流、約請面談、聽證會、質(zhì)詢會等懇談協(xié)商以及書面協(xié)商、網(wǎng)上協(xié)商等多種協(xié)商形式，充分發(fā)揮民眾的創(chuàng)造精神，創(chuàng)新形式多樣、靈活適宜的協(xié)商方式，使社區(qū)不同類型的事務(wù)及問題都能夠有效地納入?yún)f(xié)商范圍中，真正實現(xiàn)社區(qū)事務(wù)、利益主體在協(xié)商治理中的全覆蓋。同時，充分發(fā)揮信息技術(shù)在協(xié)商治理中的作用，使信息技術(shù)成為聯(lián)系協(xié)商主體、確定協(xié)商事務(wù)、利益主體溝通、落實協(xié)商結(jié)果的重要技術(shù)保障，形成多層次、網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)商機制，為“協(xié)商治理”在當代農(nóng)村社區(qū)有效運轉(zhuǎn)提供保障。

（三）法治化與制度化相統(tǒng)一，正式協(xié)商與非正式協(xié)商有機結(jié)合

建立法治化、規(guī)范化的正式協(xié)商制度是“協(xié)商治理”在農(nóng)村社區(qū)有效運轉(zhuǎn)的必要條件。在現(xiàn)實中，需要做到協(xié)商治理法治化與制度化相統(tǒng)一。在地方探索創(chuàng)新中，必須做到有法可依，有明確的法律制度規(guī)范，形成法治化的思維及協(xié)商治理方式。建立一套完整的符合法律規(guī)定、體現(xiàn)法治精神的實踐程序及制度規(guī)范，包括協(xié)商主題、內(nèi)容確定、參與主體、協(xié)商形式、協(xié)商結(jié)果發(fā)布以及落實等。同時，整個協(xié)商治理機制嚴格按照提出議題、確定議題、組織協(xié)商、決策實施、公示公開等規(guī)范性程序展開。另外，也要充分考慮農(nóng)村社會的特點，因地制宜地靈活挖掘發(fā)揮非正式、民間協(xié)商方式的作用?；诘赜蛱厣拔幕L(fēng)俗的民間調(diào)解及協(xié)調(diào)方式具有較強的生命力，在不違反法治精神的前提下，充分挖掘民間非正式協(xié)商制度資源。借助社區(qū)平臺發(fā)展民主懇談、討論會等協(xié)商治理方式，借助社區(qū)網(wǎng)格、小組等載體，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢、民間組織等主體參與的靈活協(xié)商形式，最終使正式協(xié)商制度、非正式協(xié)商制度都能夠發(fā)揮重要作用，推動農(nóng)村和諧穩(wěn)定與發(fā)展。

（四）增強基層社會自組織力量，夯實協(xié)商治理運轉(zhuǎn)的社會基礎(chǔ)及社會資本

在社會治理中，社會組織能夠有效地彌補政府的不足，以社會組織為基礎(chǔ)所創(chuàng)造的以信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)為代表的社會資本在很大程度上是社區(qū)治理良性運轉(zhuǎn)的內(nèi)在條件。值得注意的是，隨著傳統(tǒng)農(nóng)村社會解體，傳統(tǒng)社會組織也在現(xiàn)代社會沖擊下逐步瓦解，以互惠、信任、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的社會資本不斷消解。在現(xiàn)代社會個體更加趨于理性、利益特征更為明顯的同時，現(xiàn)代公平、正義、公益的價值觀在社會中逐步形成。因此，應(yīng)該結(jié)合現(xiàn)代社會的發(fā)展現(xiàn)實，引導(dǎo)民眾有序參與，構(gòu)建既保留傳統(tǒng)優(yōu)秀文化特征又具有現(xiàn)代精神的現(xiàn)代基層社會組織，夯實協(xié)商治理運轉(zhuǎn)的社會基礎(chǔ)及社會資本。從現(xiàn)階段來看，需要激發(fā)民眾參與熱情，引導(dǎo)培育發(fā)展各類具有非營利性、公益性、互助性社區(qū)社會組織，以組織的力量將分散的社會整合起來，強化責(zé)任意識、規(guī)則意識、參與意識，夯實協(xié)商治理的組織參與基礎(chǔ)。通過政策、資金支持，購買服務(wù)等方式，壯大各類社區(qū)社會組織，以組織的發(fā)展培育民眾參與意識、奉獻意識、公共精神，逐步構(gòu)建以誠信、規(guī)范、秩序、公共性為重要內(nèi)容的現(xiàn)代社會資本，增強民眾的包容性、共識性、規(guī)則性、公共性，以現(xiàn)代社會資本消解矛盾沖突、提高達成共識的可能性?？傊嘤l(fā)展社區(qū)社會組織，既能夠完善社區(qū)自我服務(wù)、自我管理，又能夠為民眾利益表達、公共參與提供渠道，增強公共精神和參與意識，為當代農(nóng)村新社區(qū)協(xié)商治理奠定基礎(chǔ)和提供條件。

（五）遵循人的自由而全面發(fā)展與社會融合穩(wěn)定的理念，以協(xié)商治理促進人的發(fā)展

“治理現(xiàn)代化是社會現(xiàn)代化與人的現(xiàn)代化的統(tǒng)一”［18］，從人類社會發(fā)展來看，社會各類事務(wù)的治理都是以追求人的全面發(fā)展為落腳點。農(nóng)村社區(qū)的有效治理以“人民為中心”，必須遵循人的自由而全面發(fā)展與社會融合理念。社區(qū)協(xié)商治理是調(diào)節(jié)人與人、人與社區(qū)、人與社會之間的利益關(guān)系、社會關(guān)系的過程，是在互動中構(gòu)建社會秩序、避免矛盾沖突，為個體更好地發(fā)展創(chuàng)造條件與環(huán)境的過程。伴隨個體的全面發(fā)展需求日益增強，主體參與意識及權(quán)利意識增強，更需要通過協(xié)同合作、交流商討的方式促進人的全面發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理不僅是解決農(nóng)村社會各類現(xiàn)實問題的主要途徑，還承載了解決人與人、人與社會矛盾以及促進人的全面發(fā)展的功能。以協(xié)商治理促進社區(qū)社會的和諧發(fā)展，為人的自由而全面發(fā)展提供重要基礎(chǔ)。

綜上，無論現(xiàn)實層面，還是國家層面，協(xié)商治理都是新時代解決農(nóng)村社會治理現(xiàn)實問題、推動基層社會治理現(xiàn)代化發(fā)展的一種重要實踐方式。協(xié)商治理在價值層面有其獨特的優(yōu)勢，在現(xiàn)實層面為解決新時代基層治理諸多問題發(fā)揮重要作用，也被運用到國家治理的其他層面。當然，我們也應(yīng)該看到，中國農(nóng)村區(qū)域發(fā)展不平衡，不同地區(qū)既有共性特征也有個性特征，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理實踐在不同地區(qū)也將呈現(xiàn)出差異性及多樣性，其實踐方式及功效也將千差萬別。不過，將協(xié)商治理中的多元共治精神植入差異化、多樣性的農(nóng)村社會，讓協(xié)商治理之精神在農(nóng)村社會傳播，既是農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理有效運轉(zhuǎn)的重要保障，也是現(xiàn)代基層社會治理的本質(zhì)要求。