◎王 鋒 (中國礦業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇徐州221116)
在新時(shí)代中國特色社會(huì)主義旗幟下,要全面深化改革,推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化,就必須站在新的歷史方位來審視社會(huì)治理體系需要什么樣的轉(zhuǎn)型,需要在人類社會(huì)歷史走向的總體判斷中來審視社會(huì)治理的未來走向,從而更加自覺地推進(jìn)社會(huì)治理體系及治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。從歷史演進(jìn)的視角來看,整個(gè)社會(huì)越來越呈現(xiàn)出后工業(yè)社會(huì)的特點(diǎn),因而社會(huì)治理體系也必然要適應(yīng)這種變化。管理行政下的管理者只是命令的執(zhí)行者,其標(biāo)準(zhǔn)形象是完全聽從于上級的命令,不能摻雜個(gè)人的任何情感、偏好、價(jià)值。如果說管理行政下的管理者是旁觀者的話,要求他具有客觀的頭腦以及對行政管理對象不摻雜任何個(gè)人偏好的話,那么后工業(yè)社會(huì)的管理則是行動(dòng)者,管理者的行為并不是線性的,是完全由規(guī)則和紀(jì)律所規(guī)劃好的,而在于后工業(yè)社會(huì)環(huán)境下的行政管理者本身所面對的情境是開放的,他要和其他社會(huì)治理主體一道來通過合作來完成對公共事務(wù)的治理。在這個(gè)過程中,作為行動(dòng)者的公共管理者是積極的行動(dòng)者。
從歷史演進(jìn)來看,農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)、后工業(yè)社會(huì)成為我們理解社會(huì)歷史發(fā)展的一條非常清晰的線索。只不過,這條線索所呈現(xiàn)出的歷史圖景不同于我們所熟悉的以階級劃分來描繪的社會(huì)歷史圖景。沿著這個(gè)思路,我們發(fā)現(xiàn),人類正在走向一個(gè)新的社會(huì)歷史階段——后工業(yè)社會(huì)。作為一種新的社會(huì)類型,后工業(yè)社會(huì)雖然在工業(yè)社會(huì)的基礎(chǔ)上發(fā)展而來,但絕不是工業(yè)社會(huì)在時(shí)間上的延續(xù),它具有不同于工業(yè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)與特征,它是一幅正在展開的畫卷。
從西方發(fā)達(dá)國家情況來看,20世紀(jì)六七十年代出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的構(gòu)成性變化,隨著生產(chǎn)技術(shù)的革新,從事生活必需品生產(chǎn)的部門在整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比例迅速下降,大量的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)或者第三產(chǎn)業(yè),而且勞動(dòng)分工越來越細(xì)密,勞動(dòng)力也日趨專業(yè)化。這也就是丹尼爾·貝爾所說的“后工業(yè)社會(huì)”的到來。當(dāng)然,貝爾所說的后工業(yè)社會(huì)主要是在經(jīng)濟(jì)意義上說的。用貝爾的話來說,就是西方發(fā)達(dá)社會(huì)在彼時(shí)從“商品生產(chǎn)社會(huì)轉(zhuǎn)向服務(wù)型社會(huì)”。以美國為例,“到1970年為止,大約65%的勞動(dòng)力從事著服務(wù)業(yè)。但重要的事實(shí)是對技術(shù)和專業(yè)服務(wù)的強(qiáng)調(diào),對人工服務(wù)的強(qiáng)調(diào)。這些部門的擴(kuò)大,造成了社會(huì)職業(yè)結(jié)構(gòu)的主要轉(zhuǎn)變”[1]。在物質(zhì)生活需要得到滿足的基礎(chǔ)上,“人們追求的不再主要是物質(zhì)享受,而是精神享受,是旅游娛樂服務(wù)、文化藝術(shù)、保健、教育等,從而促進(jìn)了‘服務(wù)產(chǎn)業(yè)’的發(fā)展,表現(xiàn)出‘服務(wù)經(jīng)濟(jì)’的特征”[2]37-38。這意味著服務(wù)關(guān)系的生成并不是偶然的,其背后有著深刻的社會(huì)根源,因而,從生產(chǎn)性社會(huì)向服務(wù)性社會(huì)的轉(zhuǎn)變也就在某種程度上具有客觀必然性。其實(shí),經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的變化,帶來的不僅是職業(yè)構(gòu)成的變化,更重要的是由此而引發(fā)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活方式乃至于整個(gè)社會(huì)關(guān)系的巨大變革,這種社會(huì)關(guān)系乃至社會(huì)結(jié)構(gòu)的根本性變革,就在于第一次使服務(wù)關(guān)系在整個(gè)社會(huì)中居于主導(dǎo)地位,整個(gè)社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)出服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系,并形塑著一個(gè)新的社會(huì)類型,這可能是貝爾沒有意識(shí)到的,盡管他將之命名為“后工業(yè)社會(huì)”。
我們知道,整個(gè)工業(yè)社會(huì)都建立在工具理性的基礎(chǔ)上,而工具理性的核心就是主客二分的思維方式。它傾向于把整個(gè)世界對象化,把主體之外的一切事物都當(dāng)作客體來看待。公共行政也不例外。當(dāng)以主客二分的思維來分析行政關(guān)系時(shí),我們看到,政府成為不言而喻的行政主體,而且是唯一的行政主體,而政府之外的社會(huì)組織、企業(yè)甚至個(gè)人都成為行政客體。當(dāng)政府這一唯一主體面對眾多行政客體時(shí),其所能采取的方式必然是管理?!盁o所不管的國家不僅直接控制了因科層主義而枯燥單調(diào)的公共領(lǐng)域,而且直接控制了這種公共領(lǐng)域的私人基礎(chǔ)。行政干預(yù)和持續(xù)監(jiān)管瓦解了家庭、學(xué)校、社區(qū)和鄰里中日常接觸的交往結(jié)構(gòu)。那些既過分管制、又缺乏法律確定性的領(lǐng)域中的社會(huì)團(tuán)結(jié)條件的毀壞,以及首創(chuàng)性、獨(dú)立性的麻痹,是同社會(huì)團(tuán)體、社團(tuán)和網(wǎng)絡(luò)的破碎同時(shí)并存的……交往行動(dòng)的社會(huì)化力量在私人生活領(lǐng)域中越是萎縮,交往自由的火花越是暗淡,公共領(lǐng)域的壟斷者就越是能夠輕而易舉地把那些孤立的、形同路人的行動(dòng)者集結(jié)起來,把他們置于監(jiān)督之下”[3]456。當(dāng)政府以管理思維來看待社會(huì)時(shí),它必然高居于社會(huì)之上,當(dāng)政府以管理者的姿態(tài)來看待它與社會(huì)、其他組織之間的關(guān)系時(shí),政府必然是居高臨下的,企圖以組織內(nèi)部的等級關(guān)系來類比政府與社會(huì)之間的關(guān)系,而當(dāng)政府以這種方式來處理它與社會(huì)之間的關(guān)系時(shí),政府必然充滿著傲慢。
雖然工業(yè)社會(huì)中的社會(huì)已經(jīng)有了自主性的要求,雖然市場也造就出無數(shù)的主體,但就政府管理來說,當(dāng)政府獨(dú)占對社會(huì)的管理權(quán)力時(shí),它不但居于社會(huì)之上,而且試圖把政府之外的一切都置于其掌控之下。它不但不能嚴(yán)格按照公私二分所劃定的界限來守住自己的權(quán)力邊界,而且總是試圖擴(kuò)大自己的勢力范圍。這就是說,只要我們還沒有跳出主客二分的思維模式,只要我們還是按照管理行政的思維來改革政府,無論我們?nèi)绾胃母铮詈笕匀皇枪芾砘蚩刂茖?dǎo)向的,這必然要排斥其他社會(huì)管理主體的生長。更何況在管理行政之下,政府也不允許其他社會(huì)力量來分享其獨(dú)占性的管理權(quán)力。雖然我們把政府理所當(dāng)然地作為行政主體,但這種主體仍然是實(shí)體意義上的。
后工業(yè)社會(huì)是一個(gè)多元化社會(huì)。雖然工業(yè)社會(huì)也是多元社會(huì),但后工業(yè)社會(huì)之多元性不同于工業(yè)社會(huì)之多元。工業(yè)社會(huì)借助市場經(jīng)濟(jì)對利益的肯定造就出無數(shù)個(gè)利益主體,依靠人們的利己心來獲得其發(fā)展的源源不斷的動(dòng)力。后工業(yè)社會(huì)雖然沒有從根本上否定市場這一經(jīng)濟(jì)機(jī)制,但其多元特征的獲得并不僅僅依賴于市場本身,或者說,后工業(yè)社會(huì)多元性的含義比工業(yè)社會(huì)要豐富得多。這種豐富性在社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)就表現(xiàn)為自治力量的增強(qiáng),表現(xiàn)在社會(huì)組織廣泛參與到社會(huì)治理中,表現(xiàn)在后工業(yè)社會(huì)越來越是一個(gè)多中心的社會(huì)。多中心意味著政府不再絕對是社會(huì)的中心,意味著社會(huì)力量對公共事務(wù)的影響力越來越強(qiáng)大,社會(huì)的“影響力和政治權(quán)力轉(zhuǎn)移到了一些集體行動(dòng)者手里”“政治系統(tǒng)既不是社會(huì)的頂點(diǎn)、也不是社會(huì)的中心、甚至也不是社會(huì)的結(jié)構(gòu)性核心,而僅僅是諸系統(tǒng)中的一個(gè)系統(tǒng)”[3]376,375,456。在這種情況下,政府“與其說是一個(gè)國家機(jī)關(guān),不如說是一個(gè)委員會(huì),是一個(gè)自我管理的政治共同體的組成部分,而不是一個(gè)單獨(dú)的國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的頂端”[3]372-373。
這種多中心化的表現(xiàn)之一就在于非政府組織的大量出現(xiàn)。由于非政府組織不能納入行政管理體系中,政府并不能直接或間接控制非政府組織,因而非政府組織的出現(xiàn)改變了社會(huì)的治理結(jié)構(gòu),政府不能也不允許以等級式關(guān)系來處理它與非政府組織之間的關(guān)系。作為一種獨(dú)立于政府之外的社會(huì)自治力量,非政府組織與政府之間是平等的合作關(guān)系,表現(xiàn)在公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供上,原來由政府壟斷提供也讓步為由政府與非政府組織來共同分擔(dān)。這樣,我們看到工業(yè)社會(huì)的治理格局被打破了,政府“轉(zhuǎn)而成為眾多從事公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給組織中的一個(gè),它的主要功能也不再是直接地從事社會(huì)治理活動(dòng),即使它不能夠完全從直接的社會(huì)治理活動(dòng)中退出,也不是把主要精力投入到直接的社會(huì)治理活動(dòng)中去了”。在后工業(yè)條件下,“政府的基本任務(wù)轉(zhuǎn)向?qū)iT為多種多樣的社會(huì)治理組織提供合作治理的制度環(huán)境方面,并通過規(guī)劃、引導(dǎo)、商談、協(xié)調(diào)和服務(wù)等方式,為直接從事社會(huì)治理活動(dòng)的非政府組織提供支持,聚合起社會(huì)治理的合力”[2]61。
從后工業(yè)社會(huì)本身的演進(jìn)來看,至少在社會(huì)治理領(lǐng)域出現(xiàn)的一個(gè)趨勢是治理主體的多元化。治理主體多元化的趨勢越來越明顯,不知不覺地改變著作為治理主體之一的政府本身,政府從高居于社會(huì)之上的力量成為社會(huì)領(lǐng)域中眾多力量之一,并且其力量之間的對比越來越趨于平等,這就意味著作為行政主體的政府也越來越具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)涵,即作為行政主體的自覺性在日益增長。
從哲學(xué)的意義上來理解,主體至少意味著具有自由意志及反思能力。從一般意義上來說,只有人,才能稱得上是主體。如果沒有自由意志能力與反思能力,如果把這樣的人也稱為主體的話,那只能是實(shí)體意義上的。從這個(gè)角度來看行政管理以及行政主體的演進(jìn),我們說無論是農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治行政還是工業(yè)社會(huì)的管理行政,所謂的行政主體都只是實(shí)體意義上的主體。
農(nóng)業(yè)社會(huì)政治與行政、國家與社會(huì)、統(tǒng)治與管理混沌一體,既沒有政治與行政之間的區(qū)分,也沒有公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的分離,國家權(quán)力高高在上,滲透到社會(huì)一切領(lǐng)域。雖然統(tǒng)治只有在履行社會(huì)管理職能的情況下才能進(jìn)行下去,但關(guān)鍵在于所謂的管理只不過是統(tǒng)治階級為維護(hù)自身統(tǒng)治地位而產(chǎn)生的副產(chǎn)品。這也就是說,在統(tǒng)治行政下,行政管理不過是政治的婢女,是為政治統(tǒng)治服務(wù)的。如果說有行政管理的話,它無法也不可能擁有自己的獨(dú)立地位,政府行政無論如何也不能成為一個(gè)實(shí)實(shí)在在的主體。
在農(nóng)業(yè)社會(huì)政治籠罩一切的生活環(huán)境下,作為管理者的官員沒有自己的獨(dú)立性,他們只不過是皇帝或上級的馴服工具,當(dāng)他們口口聲聲以“奴才”自居時(shí),也就在事實(shí)上向我們表明了農(nóng)業(yè)社會(huì)中大大小小的官員是不可能作為主體而存在的。農(nóng)業(yè)社會(huì)中主奴關(guān)系占據(jù)主導(dǎo)地位,在統(tǒng)治階級內(nèi)部存在事實(shí)上的人身依附關(guān)系,以門生、故舊、鄉(xiāng)情等為紐帶建立起來的具有私人性質(zhì)的利益關(guān)系集團(tuán),使得統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部各種關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)。所有這些關(guān)系都以事實(shí)上的人身依附為核心,這也就是說,當(dāng)大大小小的官員上下奔走,主動(dòng)投懷送抱,其實(shí)質(zhì)就在于農(nóng)業(yè)社會(huì)中主奴關(guān)系占主導(dǎo)地位,這決定了他要想在官場中生存下來,就不得不選擇一個(gè)主子,他自己也就不得不成為一個(gè)奴才。
主奴關(guān)系的主導(dǎo)地位,官員的奴才心態(tài)在事實(shí)上說明了農(nóng)業(yè)社會(huì)的管理中不可能造就出主體意識(shí)。當(dāng)一個(gè)個(gè)官員對上唯唯諾諾,唯恐主子有半點(diǎn)不高興,一切唯主子之命是從,他實(shí)際上不可能有也不愿意擁有作為主體所必須的自由意志和批判性的反思能力。用黑格爾的話來說,在主奴關(guān)系中,只有一個(gè)人擁有自由,但這種自由不過是種任性,這種任性的自由也只能由最高統(tǒng)治者擁有。由于他不得不依靠大大小小的奴才來為之服務(wù),反過來,奴才們又占據(jù)優(yōu)勢,主子貴為主子,在很多情況下又不得不為奴才們所左右。就奴才們來說,他們一切行為的標(biāo)準(zhǔn)就在于主子是否高興,一切以主子的意志為轉(zhuǎn)移,既無人格,也無獨(dú)立,在主子的庇護(hù)下瓜分一點(diǎn)殘羹冷炙,從而在主子利益最大化的情況下與之結(jié)成利益共同體,并在此基礎(chǔ)上成為一個(gè)命運(yùn)共同體,一損俱損,一榮俱榮。
工業(yè)社會(huì)的管理行政只是在形式上實(shí)現(xiàn)了管理者的主體性,使行政管理者成為形式上的主體,但這種主體有其形而無其實(shí)。當(dāng)韋伯說官僚制下官員的榮譽(yù)就在于對上級命令不折不扣地執(zhí)行時(shí),其實(shí)并沒有給行政官員留下任何自由意志的空間,他不過是執(zhí)行政治意志的工具。只不過與農(nóng)業(yè)社會(huì)相比,工業(yè)社會(huì)的官員不存在人身上的依附關(guān)系。基于對封建君主權(quán)力任性的恐懼,啟蒙時(shí)代以來的思考總是傾向于對權(quán)力行使進(jìn)行控制,通過嚴(yán)密的控制來限制行政管理者的自由裁量空間,防止管理者濫用權(quán)力。這意味著工業(yè)社會(huì)的官僚制體系設(shè)計(jì)是不準(zhǔn)行政管理者擁有自由意志的。而在事實(shí)上,由于社會(huì)公共事務(wù)的復(fù)雜性,由于社會(huì)事務(wù)的多樣性,任何法在面對豐富多彩的現(xiàn)實(shí)生活都具有某種滯后性,并且法只是規(guī)定了一些基本原則,而它如何應(yīng)用還必須結(jié)合具體的情境。法如何應(yīng)用到具體情境就取決于行政管理者對法及具體環(huán)境的理解,這樣,我們就不得不承認(rèn)行政管理者事實(shí)上擁有自由裁量權(quán)。而只要我們承認(rèn)行政管理者擁有自由裁量的權(quán)力,實(shí)際上也就宣告行政管理者具有自由意志,但是從總體上來說,工業(yè)社會(huì)的管理行政總是傾向于限權(quán),從程序上規(guī)范自由裁量,壓縮行政管理者的自由裁量空間,從而傾向于否定行政管理者的自由意志。
就反思性的一面來說,管理行政同樣也不允許行政管理者具有這樣的批判能力。對官僚制體系來說,其首要的原則是紀(jì)律,是服從,是對上級命令不折不扣的執(zhí)行,而官僚制組織的設(shè)計(jì)恰恰不允許其成員具有批判能力。“在組織里,人們習(xí)慣于按常規(guī)行事,這并不要求對他們正在做什么進(jìn)行批判式評估。他們發(fā)現(xiàn)自己易于受到有意或無意的壓力而在符合現(xiàn)有狀態(tài)下來行動(dòng)。如果一個(gè)人持續(xù)被雇傭、晉升和薪酬增長都依賴于滿足既存的體制要求和規(guī)則,那么,質(zhì)疑現(xiàn)有的做事方式可能就是一種不合群的行動(dòng)”[4]130。這也就是說,官僚制的等級體系從制度設(shè)計(jì)上不鼓勵(lì)其成員去反思、去批判。我們很難想象當(dāng)一個(gè)組織的領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)命令時(shí),招來下級的一片反對,領(lǐng)導(dǎo)還欣喜若狂,這無論是哪一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都不愿意看到的。從另一方面來說,現(xiàn)代官僚制體系通過職務(wù)晉升、優(yōu)厚的報(bào)酬等使管理者在爭取自己的利益當(dāng)中不知不覺地喪失了反思能力?!案鞣N官僚制還是繼續(xù)存在,人們進(jìn)入其中,成為不反思和不批判的存在,并變成他們自己的囚徒。因此,那些與官僚制有聯(lián)系的人不僅將它看成是堅(jiān)若磐石,而且這些人也已經(jīng)失去了自我意識(shí),已經(jīng)不再是能夠消解或重新設(shè)計(jì)抑或解構(gòu)組織的、有著內(nèi)在動(dòng)機(jī)和創(chuàng)造力的存在”。處在官僚制體系下的個(gè)體,也就在剛性的官僚制下成為毫無批判能力的職員,他們只有對上級命令不折不扣地執(zhí)行。“缺乏反思將個(gè)體變成了剛性官僚制中的無批判的官員。順從的職員從事著官僚制中的慣例性工作”[4]133。
所以,管理行政也不歡迎主體性,至于我們經(jīng)常在教科書上所看到的各種關(guān)于行政主體的說法,仍然是在實(shí)體的意義上來陳述的。當(dāng)行政從政治中分離出來,尋找自己的學(xué)科邊界時(shí),行政管理在官僚制的體系設(shè)計(jì)中被當(dāng)作一個(gè)實(shí)體來看待?!肮芾硇驼捎凇h行’分離的條件下,這種‘議行’分離最終以政治與行政二分的形式被固定了下來。也就是說,政治領(lǐng)域是一個(gè)‘議’的領(lǐng)域,而行政的領(lǐng)域則是一個(gè)‘行’的領(lǐng)域?!h行’分離雖然使政府及其行政人員成為‘行動(dòng)主體’,但是,這個(gè)‘行動(dòng)主體’在某種意義上是沒有‘頭腦’的,因而不具有主體性”[5]303。它們僅僅是行動(dòng)的主體而已,并沒有主體的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。這就是為什么我們看到行政管理者的群體畫像總是表現(xiàn)出“沉默的多數(shù)”,出現(xiàn)集體性失語,我想最核心的原因就在這里。也就是說,當(dāng)以紀(jì)律為核心建構(gòu)起官僚制體系時(shí),當(dāng)官員的生活來源取決于廁身其中的官僚制體系時(shí),不能指望他們?nèi)ヅ凶约嘿囈源嬖诘慕M織。因而,管理行政中的管理者失卻了作為活動(dòng)主體的本質(zhì)性特質(zhì),這種特質(zhì)是在與客體的相互作用過程中發(fā)展起來的人的自覺、自主、能動(dòng)性和創(chuàng)造性。作為現(xiàn)實(shí)活動(dòng)中的主體,既是實(shí)踐主體又是認(rèn)識(shí)主體,既是思想著的行動(dòng)者又是行動(dòng)著的思想者。真正的主體“只有在主體間的交往關(guān)系中,即在主體與主體相互承認(rèn)和尊重對方的主體身份時(shí)才可能存在。在這種情況下,每個(gè)主體首先以自身為目的,又必須在一定程度上作為手段而起作用”[6]。
這樣,后工業(yè)社會(huì)行政管理的主體性必然在相互承認(rèn)中生成。這也就意味著政府不再是唯一的管理主體,其他社會(huì)組織在事實(shí)上成為社會(huì)治理的主體,治理主體的多元化也就使得那種封閉的治理關(guān)系不合時(shí)宜了,而為了能有效地進(jìn)行治理,政府就必須保證治理體系和治理關(guān)系的開放性,在與其他治理主體的相互承認(rèn)中保證治理的順利進(jìn)行?!拔覀兪翘幵谂c他人關(guān)系中的自我,并強(qiáng)調(diào)我們在建構(gòu)實(shí)在中的角色,同時(shí)也強(qiáng)調(diào)需要將他人納入到實(shí)在的建構(gòu)過程。反思不應(yīng)該被限定在一種智力和個(gè)體基礎(chǔ)上的實(shí)踐,它不僅僅包括個(gè)人在組織世界里審視他或她的存在或批判知識(shí)和方法。相反,反思應(yīng)該植根于生活經(jīng)驗(yàn),并承認(rèn)我們通過現(xiàn)周圍的其他人互動(dòng)來建構(gòu)我們的社會(huì)世界”[4]131。
對行政管理者來說,他進(jìn)行反思的動(dòng)力來自何處?我們只能寄希望于其自我價(jià)值感的提升。這意味著他試圖通過批判式的自我反思,“在他人及組織情境的關(guān)系中理解他自己或她自己。因此,自我反思是質(zhì)疑一個(gè)人與其自身及他人聯(lián)系的必要能力。當(dāng)人們深入到反思行動(dòng)中,他們就開始理解并尊重各種復(fù)雜關(guān)系。在這樣做的過程中,他們認(rèn)識(shí)到他們是積極行動(dòng)的主體并開始批判地思考環(huán)境,而不僅僅是對環(huán)境作出被動(dòng)反應(yīng),同時(shí)他們也在與他人的關(guān)系中以一種自我確認(rèn)的方式來塑造著各種行動(dòng)”[4]131。對行政管理者來說,反思是非常必要的,“當(dāng)公共行政管理者反思他們與環(huán)境、文化和公眾相關(guān)的角色時(shí),他們就在尋求情境化界定他們角色績效的意義。他們也詮釋他們的責(zé)任并建構(gòu)與有意義的他者——如組織成員、公眾和公民——相關(guān)的行動(dòng)的意義”[4]130?!胺此际且粋€(gè)辯證的過程,它通過個(gè)體參與到與他人的主體間對話來理解和克服制度的局限性,這使得對替代方案的探索成為可能。如果公共行政管理者理解他們的理論立場、政治和管理觀點(diǎn)或行政實(shí)踐的局限性,那么,他們就能夠通過考慮使用新的變革組織的方式來改變這些局限性。當(dāng)行政管理者通過與組織中的其他人對話而積極地參與到一種反思過程,他們就開啟了從他們自己關(guān)于行政實(shí)踐的假設(shè)、偏見和程序中解放自身的可能性”[4]130。
對后工業(yè)社會(huì)的行政管理者來說,其行動(dòng)“總是要求反思式判斷,即什么是‘合適’的行動(dòng)?我對管理的責(zé)任是什么?我對自己的責(zé)任是什么?我的行動(dòng)對于我所服務(wù)的公眾意味著什么?”[4]103反思即批判,反思即自由意志,當(dāng)公共行政者進(jìn)行反思的時(shí)候,也就意味著他在進(jìn)行思考,思考也就是在進(jìn)行自由意志。如果說管理行政總傾向于對行政管理者的自由意志進(jìn)行限制的話,那么,后工業(yè)社會(huì)條件下的服務(wù)行政則鼓勵(lì)行政管理者的自由意志行為,鼓勵(lì)他們對具體情境的真實(shí)把握,并在此基礎(chǔ)上處理公共事務(wù)。而當(dāng)他們?nèi)绱俗鳛榈臅r(shí)候,也就是行政管理者的主體性得到充分展現(xiàn)的時(shí)候。在張康之教授看來,“非政府組織的出現(xiàn),使這種狀況正在悄悄地發(fā)生改變,使政府與非政府組織并存的條件下必須以一個(gè)相對獨(dú)立的主體的形式出現(xiàn),即獲得主體性。在政府及其公共行政是一個(gè)相對純粹的行動(dòng)領(lǐng)域的時(shí)候,按照科學(xué)化、技術(shù)化的路徑加以建構(gòu)是合理的,即合乎韋伯所說的形式合理性。然而,在政府擁有了主體性的時(shí)候,就必須同時(shí)擁有價(jià)值因素。在某種意義上,政府的主體性恰恰是由其所擁有的價(jià)值因素來確定的,是價(jià)值因素賦予了它主體性”[5]303。
在張康之教授看來,由于社會(huì)力量的出現(xiàn),使政府及其行政人員獲得主體性,而這種主體性在某種意義上又是由政府行政中的價(jià)值因素賦予的。這也就是說,一方面,主體性的獲得不是先在的,不因其是政府或政府成員就先天具有主體性,主體性是生成的,這種主體性的生成是政府在其積極行動(dòng)中獲得的;另一方面,當(dāng)政府與其他社會(huì)組織在互動(dòng)合作中,達(dá)成共識(shí),也就意味著承認(rèn)公共行政的價(jià)值因素。價(jià)值因素的內(nèi)在性則賦予公共行政以靈魂,這也就是說,只有在精神性的存在中,主體性才獲得了生命。當(dāng)我們賦予行政管理者主體性時(shí),也就意味著他們以人的本來面目從事著公共管理這個(gè)職業(yè),當(dāng)祛除掉加在行政管理者身上的種種神秘光環(huán)后,我們看到的是生活世界中的人,他們?nèi)绾卧谌粘I钪行袆?dòng)。在公共行政活動(dòng)領(lǐng)域,他們就具有職業(yè)性面具,他們會(huì)一本正經(jīng),也會(huì)運(yùn)用各種各樣的計(jì)謀。而一旦回到工作之外,他們就呈現(xiàn)出日常生活中的另外一面。如何防止行政管理者身上的雙重面具,成為后工業(yè)社會(huì)條件下建構(gòu)公共行政的出發(fā)點(diǎn),也就是說通過對公共行政的制度重構(gòu),能夠消除行政管理者身上的雙重人格,使他們的主體性得到充分發(fā)揮,使他們能盡情地展現(xiàn)出自己作為人的一面。
當(dāng)我們在后工業(yè)社會(huì)的場景中去理解行政管理的主體性時(shí),主客二分的思維框架無法容納主體性的豐富內(nèi)涵。后工業(yè)社會(huì)中眾多治理者的積極行動(dòng)是在合作治理的框架下得到理解的,這就意味著那種主客二分的解釋框架對于合作者之間的關(guān)系是不適當(dāng)?shù)?,意味著主客體結(jié)構(gòu)的消解?!叭绻讶蝿?wù)即需要解決的問題納入到行動(dòng)者系統(tǒng)來中來,那么,所要解決的問題是行動(dòng)作用的對象,這時(shí),可以把合作者與所要解決的問題之間的關(guān)系看作是主客體間的關(guān)系。然而,所要解決的問題基本上不是以實(shí)體性的形式出現(xiàn)的,因而,將其稱作為客體是非常勉強(qiáng)的,甚至是不成立的”[7]。這就是說,后工業(yè)社會(huì)隨著多元治理主體的出現(xiàn)而引發(fā)的治理結(jié)構(gòu)的根本變革,意味著我們需要在一種平等的關(guān)系中來理解治理主體之間的關(guān)系。這樣,我們就必須從根本上打破建立在工具理性基礎(chǔ)上的主客體結(jié)構(gòu),當(dāng)我們在主體間關(guān)系中去思考行政管理時(shí),無形中就否定了主客體思維,也就生成著我們所期望的主體性。
在管理行政下,行政管理者被塑造成一個(gè)冷靜的旁觀者。這就是說,管理者在從事職業(yè)活動(dòng)時(shí),不能滲入自己的價(jià)值、偏好、意向,他必須對行政管理對象進(jìn)行客觀的了解,把握其存在的本真狀態(tài),這種客觀性越準(zhǔn)確,也就意味著對行政管理對象的把握越客觀,也就能更有效、更迅速地完成任務(wù)。
對行政管理者來說,作為冷靜的旁觀者是對他的整體要求。工業(yè)社會(huì)的社會(huì)化大生產(chǎn),歷史地提出確定性、客觀性和普遍性的要求,要求在一切社會(huì)活動(dòng)中提供普遍性和確定性。而韋伯所設(shè)想的理性官僚制恰恰適應(yīng)了這種歷史要求。行政管理者“絕對不能做的是偏離清醒、堅(jiān)持以任務(wù)為中心的理性道路;不要因?yàn)閼z憫、同情、羞恥、良心、對‘目標(biāo)’的支持或反感而轉(zhuǎn)向,也不要因?yàn)橹艺\或付出而轉(zhuǎn)向,除非是對任務(wù)的付出,除非是對所有同僚和下級的忠誠,同僚們都同樣致力于讓理性發(fā)揮作用”[8]。工具理性指導(dǎo)下的官僚制禁止行政管理者在管理活動(dòng)中摻雜自己的價(jià)值、情感等因素,他被嚴(yán)格要求按照規(guī)則、紀(jì)律等為他所設(shè)定的行為方式去從事公共管理活動(dòng)。換句話說,作為旁觀者的行政管理者如果在管理活動(dòng)中做到無動(dòng)于衷,越能超脫于行政管理事務(wù)的各方,越能客觀冷靜地觀察、處理公共事務(wù),他也就越能履行自己的職責(zé)。
管理行政對管理者作為冷靜的旁觀者這一要求與工業(yè)社會(huì)的總體框架相合拍。這就是說,自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來,當(dāng)人們第一次以人的眼光來看待這個(gè)世界時(shí),所發(fā)展出來的是一種主客對立的思維模式。管理行政對作為旁觀者的管理者的要求也是如此。在這里,政府與社會(huì)、管理者與被管理者是相對立的。政府、行政管理者是管理的主體,而社會(huì)、民眾是被管理者,是管理的客體。按照管理行政構(gòu)建起來的行政管理模式,無論是管理者,還是被管理者,都被當(dāng)作物來看待。管理者只不過是龐大的行政官僚體系中的一個(gè)零件或一個(gè)部件,他在整個(gè)官僚體系中發(fā)揮著自己的功能性作用,從而維持整個(gè)官僚機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。而對被管理者來說,他們是被看作無差異性的,僅僅只需要官僚體系提供一些同質(zhì)化的服務(wù)。這樣一種行政管理模式從根本上是不把管理者和被管理者當(dāng)作人來看的,他們只是物化的對象?!白鳛楣倭艡C(jī)器組成部分的行政官員的異化,與被組織操控的被管理者相對應(yīng)。二者都不是理性化進(jìn)程的必然產(chǎn)物”[9]?!皬?qiáng)勢的職業(yè)化管理衰敗勢必源自它將公民看做是被動(dòng)的客體,因此,這一取向的公共行政會(huì)喪失掉激發(fā)公民潛質(zhì)及其自主治理能力的機(jī)會(huì)”[4]32。這種管理模式“起碼是忽視了公民、商業(yè)組織、非政府組織和草根組織所發(fā)揮的重要作用,其實(shí)這些行動(dòng)者本來能夠界定地方問題并解決問題。但現(xiàn)在,公民社會(huì)中的公民和組織只是被看成被動(dòng)的實(shí)體,他們只是接受政府的服務(wù)和干預(yù)”[4]26。由于官僚體系自身的封閉性,由于它排除了政府之外的其他力量參與到行政管理過程中,因而工業(yè)社會(huì)的管理行政必然在物化的道路上越走越遠(yuǎn)。
由于官僚制下的行政管理者是對上級命令的不折不扣地執(zhí)行,這意味著他們沒有了道德判斷,剩下的只是紀(jì)律,所以當(dāng)他們穿上制服,以管理者的身份出現(xiàn)在民眾面前時(shí),就成為唯命是從的執(zhí)行者了。正如鮑曼在反思德國法西斯在屠殺猶太人這一惡行時(shí)所思考的那樣,屠殺這一惡行正是由“身披制服循規(guī)蹈矩、唯命是從,并對指令的精神和用語細(xì)致有加的人所為”。可是,同樣是這樣一群人,當(dāng)脫掉制服后,他們與日常生活中的我們并無根本區(qū)別。“他們有愛妻,有嬌慣的子女,有陷入悲傷而得到他們幫助與勸慰的朋友”??墒?,令人難以置信的是,正是這些人,當(dāng)他們穿上制服,“就用子彈、毒氣殺害成千上萬的其他人,或者主持這項(xiàng)工作。被害者也包括為他人愛妻的女人和為他人愛子的幼童”[10]。這樣,我們也就可以理解為何現(xiàn)實(shí)生活中官僚制體系內(nèi)的一些官員在面對災(zāi)難時(shí)無動(dòng)于衷,甚至在某些情況下他們還有意無意地在推波助瀾。
管理行政下的行動(dòng)者是不用考慮他所處的行政環(huán)境的,他只需要根據(jù)既定的規(guī)則與紀(jì)律來判斷管理對象是否符合要求,但服務(wù)行政下的公共管理者則必須首先考慮行政環(huán)境?!八麄冇心芰ψ龀鲞x擇,即使他們只能憑借知覺這樣做;而且他們能明智地調(diào)整自己,使自己適應(yīng)情境的需要,抑或至少讓自己去適應(yīng)對環(huán)境的感知與理解,并且最終能夠?qū)π袆?dòng)進(jìn)行部署”[11]219。公共領(lǐng)域中的行動(dòng)者既不是全知全能的超人,也不是完全中規(guī)中矩的行政人,毋寧說他們是日常生活中的平常人。從日常生活世界來理解,就可以合理地詮釋他們的所作所為。他們有理性,也有智慧?!八麉⑴c闡發(fā)對于自我和他人的定義,參與行為、態(tài)度、資源以及目標(biāo)的創(chuàng)造”[11]219-220。正是在此意義上,如果我們還把行政管理者定位為冷靜的旁觀者,就無法適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)對服務(wù)性的總體性要求。這就是行動(dòng)者的出場。
這樣來理解的行動(dòng)者,就不是被動(dòng)的執(zhí)行命令,也不是亦步亦趨地服從領(lǐng)導(dǎo)的意志,而是與他者進(jìn)行積極的建構(gòu)。一方面,他在既有規(guī)則所提供的制度性背景下思考與他者的關(guān)系,選擇自己的行為策略;另一方面,他并不是完全被動(dòng)地服從周圍的環(huán)境,他在適應(yīng)環(huán)境的同時(shí),通過與他者的聯(lián)系來改變環(huán)境。這也就是說環(huán)境在塑造行動(dòng)者,行動(dòng)者也在塑造環(huán)境。“行動(dòng)領(lǐng)域之中的所有個(gè)體總是始終不斷地推測他們的同伴,每一個(gè)人都在對其同伴個(gè)性、興趣、愿望和計(jì)劃做出種種假設(shè)。一種持續(xù)性的相互作用在不斷地進(jìn)行,在此過程中,每個(gè)人都在對其他每個(gè)人的行為進(jìn)行譯解,以便能夠做出相應(yīng)的反應(yīng);他知道每個(gè)人在做同一件事,每個(gè)人都知道他們邦在這么做,而且每個(gè)人自己都清楚其他人也知道他在干什么”[11]220。行動(dòng)者總是根據(jù)對方所處的情境和行動(dòng)策略,在與他人的持續(xù)互動(dòng)過程中,來做出自己的選擇,決定自己的行動(dòng)策略?!八且粋€(gè)擁有自主權(quán)的行動(dòng)主體,能夠進(jìn)行計(jì)算和操作,能夠讓自己適應(yīng)環(huán)境,并且根據(jù)他的合作伙伴的諸種情境和行動(dòng)策略,做出種種新的回應(yīng)”[12]。當(dāng)我們以行動(dòng)者的視野來思考后工業(yè)社會(huì)的行政管理時(shí),就意味著我們需要進(jìn)行相應(yīng)的制度建構(gòu),在承認(rèn)公共管理者作為積極的行動(dòng)者的基礎(chǔ)上,如何進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì),保證公共管理者在開放的環(huán)境下如何有效地展開行動(dòng),在服務(wù)他人的過程中實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。
對作為行動(dòng)者的公共管理者來說,高度風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)提供給他的是一個(gè)永遠(yuǎn)可能的世界。此種環(huán)境下的行動(dòng)者如何行動(dòng)是一個(gè)實(shí)踐理性的問題。也就是說,他的行動(dòng)策略既是理性的也是經(jīng)驗(yàn)的,他既從既有經(jīng)驗(yàn)中獲取靈感,也從理性計(jì)算中獲取信心,但更重要的是,作為積極的行動(dòng)者,他永遠(yuǎn)面對的一個(gè)可能的世界,這就需要積極、主動(dòng),需要?jiǎng)?chuàng)造,需要以積極的心態(tài)來面對,他在自己積極的行動(dòng)中既塑造著公共行政本身,也改變著世界?!靶袆?dòng)者的決策理性所暗示的諸種推理、預(yù)期與計(jì)算,既沒有排除無知,也沒有排除直覺,沒有排除歷史的作用和諸種制度的影響,沒有排除情感和諸種情緒。行動(dòng)者并非無所不知,他們不能預(yù)知一切;他們對本質(zhì)的諸種潛在狀態(tài)的認(rèn)識(shí),從根本上說是不完全的”[11]235。
因而我們必須從原來的主客二分中超越出來去理解行動(dòng)者,“功利的動(dòng)機(jī)和道德的動(dòng)機(jī),在真正的行動(dòng)條件中總是糾纏在一起”,因而必須超越那種二分的世界觀,“一邊是績效、利益和計(jì)算的冰冷的世界,另一邊是文化、情感和禮贈(zèng)的溫暖的世界”[11]236,后工業(yè)社會(huì)人與人之間服務(wù)關(guān)系的凸顯,使得那種對象化、工具化思維理解已經(jīng)不合時(shí)宜了,必須從理性與經(jīng)驗(yàn)、理智與智慧的統(tǒng)一中來理解行政管理者,理解行政管理者的行動(dòng),這也就是我們在前面所說的后工業(yè)社會(huì)的行政精神是科學(xué)性與價(jià)值性的統(tǒng)一,我們所要拋棄的是那種完全工具意義上的理性。因而“理性始終是文化性的理性,而且理性始終是情境性的理性和以經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)的理性”[11]236。
這樣所理解的行動(dòng)者,無論是作為個(gè)體的行動(dòng)者,還是作為集體的行動(dòng)者,是在日常生活中來理解的。生活情境當(dāng)然是對行動(dòng)者的行為空間和詮釋空間的限制,但這種限制恰恰為行動(dòng)者的交往提供了新的視角。從生活世界來理解行動(dòng)者,尤其是從日常生活世界來理解作為行動(dòng)者的公共管理者,我們會(huì)看到他們在公共管理活動(dòng)中所采取的種種行動(dòng)策略:他們既可以借用習(xí)俗的力量,也可以動(dòng)用親情來打動(dòng)民眾;他們既可以動(dòng)用國家強(qiáng)力,也可以在政治舞臺(tái)上進(jìn)行表演,或者聲俱淚下,或者慷慨激昂,或者面如灰色。政治舞臺(tái)為他們提供了這樣的表演機(jī)會(huì)。
后工業(yè)社會(huì)所敞開的無限可能性,也意味著行動(dòng)者、尤其是公共領(lǐng)域的公共管理者要具有想象力,成為積極的行動(dòng)者?!拔覀兯鎸Φ木筒辉偈且环N沒有肉身的、超感覺的、有血有肉的、在具體生活形式中社會(huì)化的、在歷史時(shí)間和社會(huì)空間中占據(jù)特定位置的、交織進(jìn)交往行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)之中的行動(dòng)者”。“這種行動(dòng)者在各自情境中進(jìn)行具有可錯(cuò)性的詮釋,因此必須汲取其生活世界中那些他們不能隨意處置的資源”[3]400-401。如前所述,生活世界中的行動(dòng)者,尤其是公共領(lǐng)域中的行動(dòng)者,他們所采取的種種行動(dòng)策略,恰恰是已有生活世界提供給他們的。公共管理者并非無能為力,恰恰相反,后工業(yè)社會(huì)背景下的公共管理者同樣具有強(qiáng)大的資源動(dòng)員能力,這就提醒我們要從生活本身來規(guī)范行動(dòng)者,既要使公共管理者成為一個(gè)積極的行動(dòng)者,在其創(chuàng)造性得到充分發(fā)揮的同時(shí),又無意違背公共管理的承諾與使命?!耙粋€(gè)人只有自尊,才會(huì)理解他人和尊重他人,才會(huì)在合作行動(dòng)之中表現(xiàn)出一種積極的心態(tài),才會(huì)為了合作行動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而包容他人”[13]。后工業(yè)社會(huì)不是不需要制度,而是制度賴以成立的基礎(chǔ)發(fā)生了根本變化。如果說工業(yè)社會(huì)的所有規(guī)則是建立在“無賴原則”的基礎(chǔ)上的話,那么后工業(yè)社會(huì)則建立在道德的基礎(chǔ)上,它相信潛藏在每個(gè)人,包括公共管理者身上的善性潛質(zhì),并通過相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)來使這種潛質(zhì)得到充分發(fā)揮。
當(dāng)我們這樣來理解公共領(lǐng)域中的行動(dòng)者時(shí),原來關(guān)于公共管理者的形象已經(jīng)完全被顛覆了。作為積極的行動(dòng)者,公共管理者在與他者的交往中,而且是在持續(xù)性的交往中獲得對公共事務(wù)的本真性理解,并在此基礎(chǔ)上通過與其他治理主體的合作努力來實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的有效治理。這樣的過程注定是一個(gè)持續(xù)的過程。這時(shí)的行動(dòng)者就不是那個(gè)不偏不倚、不帶任何感情色彩的旁觀者,而是充滿熱情與創(chuàng)造精神的積極的行動(dòng)者。旁觀者是站在整個(gè)社會(huì)之外來觀察這個(gè)世界的,他與生活世界相分離,唯有如此,才能保證旁觀者立場不受影響。這樣,他僅僅根據(jù)已確立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行觀察,他所面對的事務(wù)是否與標(biāo)準(zhǔn)相符,然后按照對應(yīng)的條文或規(guī)則來處理,因而旁觀者是不需要感情投入的,也不允許他在處理公共事務(wù)中有感情色彩;而行動(dòng)者則不同,他并不高高在上,并不居高臨下,眾多行動(dòng)者共處于同一個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中,他們一起來商談,一起來行動(dòng),并通過他們的共同行動(dòng)來建構(gòu)這個(gè)世界,推動(dòng)他們所生活的世界發(fā)生積極的改變。對公共管理活動(dòng)來說,行動(dòng)者雖然離不開旁觀者這一立場,但是僅僅滿足于旁觀者的角色定位并不符合作為行動(dòng)者的公共管理者這一總體要求。這就是說,行動(dòng)者并不僅僅是觀察,也并不是一味地去執(zhí)行上級的命令,他的行為必須有創(chuàng)造性。唯其如此,才能稱得上“是一個(gè)作為行動(dòng)者的公共管理者”。