◎周 軍 （南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇南京210095）

一直以來，藝術(shù)及其相關(guān)領(lǐng)域都具有“時(shí)代弄潮兒”和“時(shí)尚引領(lǐng)者”的特征，這些領(lǐng)域總是較早地捕捉到時(shí)代的精神，并以各種具體形式展現(xiàn)出來?；蛟S在這種時(shí)代氣息和社會氛圍的影響下，又或許公共行政領(lǐng)域并不缺乏這樣的弄潮兒和引領(lǐng)者，特別是那些具有哲學(xué)和語言學(xué)知識背景的行政學(xué)者，他們不但樂意接受新鮮、前衛(wèi)的思想和觀點(diǎn)，而且更是積極地將之應(yīng)用于公共行政的理論建構(gòu)中。在歷史語境下，公共行政是一個(gè)現(xiàn)代性的概念，伴隨后現(xiàn)代主義思潮的興起，公共行政的發(fā)展顯然不再是現(xiàn)代性的“現(xiàn)實(shí)”（reality）這么簡單，越來越多的人轉(zhuǎn)而在后現(xiàn)代的語言范式或建構(gòu)框架中理解和詮釋公共行政的理論與實(shí)踐。因而，超越歷史語境的概念圖式，“現(xiàn)代性”和“后現(xiàn)代性”更是對公共行政理論與實(shí)踐開展話語敘事的兩種語言范式。在這兩種語言范式背后，所要表現(xiàn)的不但是現(xiàn)代主義和后現(xiàn)代主義的公共行政，而且是公共行政世界的行動(dòng)方式、思維結(jié)構(gòu)、文化語境和心智模式。如果說公共行政的理論和實(shí)踐是社會建構(gòu)的產(chǎn)物，那么，在作為社會構(gòu)成物的公共行政的內(nèi)容之上則是一種用于表達(dá)的語言，或者說是建構(gòu)公共行政世界的語言范式。正如藝術(shù)的內(nèi)容有其獨(dú)特的表達(dá)形式一樣，公共行政世界同樣也有其作為表達(dá)形式的語言范式，甚至在后現(xiàn)代主義者看來，語言范式建構(gòu)公共行政世界的全部內(nèi)容。換言之，他們看到自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來的現(xiàn)代性中所包含的技術(shù)合理性、工具理性、科學(xué)主義等因素對人性未來、道德狀況以及宏大敘事的侵蝕，試圖用后現(xiàn)代的語言敘事和研究方法建構(gòu)一種全新的話語理論和語言范式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)重建公共行政理論和實(shí)踐的目的。

一、“后現(xiàn)代”的標(biāo)簽與“話語指向”

在那些貼上“后現(xiàn)代”標(biāo)簽的文獻(xiàn)中，查爾斯·?？怂购托荨っ桌盏摹逗蟋F(xiàn)代公共行政：話語指向》（塞奇出版社，1995年）一書在公共行政思想史上具有里程碑意義。該書一經(jīng)出版，就在公共行政領(lǐng)域引發(fā)與后現(xiàn)代主義的早期對話，并重新定義公共行政領(lǐng)域的學(xué)術(shù)前沿。在2007年的修訂版中，作者將其副標(biāo)題“話語指向”去掉了，并對該書做了重新評估和大量修訂工作（?？怂褂?004年5月去世，該書修訂的實(shí)質(zhì)性工作是由米勒進(jìn)行的）。20多年來，該書及其后現(xiàn)代思想仍然是一個(gè)充滿活力的學(xué)術(shù)研究和理論爭論的重要陣地。?？怂购兔桌罩骶幍牧硪槐緯恰逗蟋F(xiàn)代主義、“現(xiàn)實(shí)”和公共行政：一種話語》（查泰林出版社，1997年）。這也是關(guān)于后現(xiàn)代公共行政的作品，然而，與《后現(xiàn)代公共行政》相比，這本書引起的反響并不大。之后，他們的學(xué)術(shù)旨趣逐漸轉(zhuǎn)到后現(xiàn)代公共政策上，特別是米勒于2002年出版的《后現(xiàn)代公共政策》一書。應(yīng)該說，米勒對于公共行政理論的貢獻(xiàn)是卓著的，除了與?？怂购献鞯摹逗蟋F(xiàn)代公共行政》以外，便是這本獨(dú)著《后現(xiàn)代公共政策》，這是一本包含新知識背景的理論奠基之作。

概括地說，后現(xiàn)代公共政策基于這樣一個(gè)判斷，即在西方文化中，合理性（rationality）成為20世紀(jì)最重要的組織原則，然而，它并沒有逃脫其內(nèi)在缺陷和過度理性。正如我們在公共政策領(lǐng)域所看到的，其內(nèi)在缺陷正是現(xiàn)代主義早期批判的標(biāo)志：所謂異化問題正是工具合理性的結(jié)果。在組織化的社會中，工具性（如，工具—目的）的互動(dòng)超越一切其他形式的人際溝通。相比較而言，過度理性則是后現(xiàn)代批判的標(biāo)識：所謂總體化問題則是合理性重要性的結(jié)果。在米勒看來，發(fā)達(dá)資本主義的民主“取得成功不僅在于它在生產(chǎn)和消費(fèi)上的理性化，更在于‘公共領(lǐng)域’本身的理性化”［1］23?；诖耍桌仗岢鰞蓚€(gè)基本概念：“超合理性”（hyperrationality）和“副現(xiàn)象論”（epiphenomenalism）?！俺侠硇浴睂Ｗ⒂谶@樣一個(gè)觀念，即“使合理性在其應(yīng)用上普遍化，領(lǐng)導(dǎo)除合理性之外的任何事情”［1］11?！案爆F(xiàn)象論”則意味著自我指涉性（self-referentiality），這就使人們發(fā)現(xiàn)，在后現(xiàn)代世界中，清晰化和簡化的意圖產(chǎn)生更多的扭曲。在現(xiàn)代主義的過載中，超合理性和副現(xiàn)象論使交往實(shí)踐成為后現(xiàn)代公共政策的核心議題。

可以說，在“后現(xiàn)代”標(biāo)簽下，米勒完成“后現(xiàn)代公共行政”的概念建構(gòu)之后，轉(zhuǎn)向“后現(xiàn)代公共政策”，并在此領(lǐng)域不斷深入下去。米勒的著作《治理敘事：符號政治學(xué)與政策變革》（亞拉巴馬大學(xué)出版社，2012年），是關(guān)于后現(xiàn)代公共政策理論建構(gòu)議題的。作為公共行政與公共政策領(lǐng)域最具原創(chuàng)性和煽動(dòng)性的理論家之一，米勒在這本新作中毫不吝惜地向讀者們展示他在這一領(lǐng)域獨(dú)特的理論建樹。這里，米勒尋求一種變革，即我們?nèi)绾嗡伎己驼務(wù)摴舱叩闹饕绞缴系淖兏铩Ｕ缑桌账f的，敘事途徑尋求“獲得在媒體、社會、說客、公共關(guān)系顧問以及政府工作人員討論公共政策之方式的表面之下（beneath）、周圍（around）以及背后（behind）的東西”［2］。對于公共行政和公共政策領(lǐng)域而言，這本書提供給我們的基本論點(diǎn)和主要貢獻(xiàn)在于：當(dāng)我們思考公共政策時(shí)，不應(yīng)該在那些人們投身其中的各式各樣的政策行動(dòng)者或機(jī)構(gòu)上糾結(jié)，而更多地是在語言（language）的意義上，即語詞、句子和故事以及所有那些由語言喚起的符號、圖像、內(nèi)涵。所有這些都可以用來影響政策的結(jié)果。正如人們所看到的，當(dāng)今公共行政與公共政策領(lǐng)域到處充斥關(guān)于公共話語（public discourse）質(zhì)量的探討，然而，米勒在這本書中則試圖幫助我們?nèi)ダ斫饽切┨幱诔掷m(xù)變化中的政治語言是如何形塑我們看待公共政策問題繼而展開行動(dòng)的方式的。

“后現(xiàn)代”的這種話語指向引發(fā)學(xué)術(shù)界的熱切討論。2005年，《行政理論與實(shí)踐》雜志搞了一次專題論壇，即“?？怂埂⒚桌盏暮蟋F(xiàn)代公共行政：十年之后”。這次論壇由公共行政理論網(wǎng)絡(luò)的領(lǐng)軍人物理查德·博克斯主持。當(dāng)博克斯指出“似乎是時(shí)候重新評估查爾斯·?？怂购托荨っ桌赵谄?995年出版的里程碑式作品中的主題”［3］時(shí)，實(shí)際上，包含兩層含義：一是時(shí)至2005年，恰逢《后現(xiàn)代公共行政》一書出版10周年；二是?？怂菇淌谵o世一年，作為對?？怂沟木拺眩氵@么一次專題論壇顯然是必要的，也是有意義的。

除此之外，當(dāng)然就是這本著作本身所蘊(yùn)含的理論建構(gòu)內(nèi)容。在公共行政理論建構(gòu)前沿，《后現(xiàn)代公共行政》給我們帶來后現(xiàn)代主義和話語理論，這是這一領(lǐng)域以往并不關(guān)注或仔細(xì)考慮的一個(gè)主題。在?？怂购兔桌盏睦碚摻?gòu)中，他們對代議民主（representative democracy）提出激烈批判。博克斯指出，這本書中所建立起來的理論可以通過很多方式來加以衡量，其中最主要的指標(biāo)便是該書出版10年來學(xué)術(shù)作品對它的引用以及研究生研討班上對它的討論。在博克斯看來，盡管這兩個(gè)指標(biāo)已給予足夠的理由去對這本書的主題進(jìn)行審視，然而，當(dāng)時(shí)的社會條件則使組織這么一次專題論壇顯得格外適時(shí)。新自由主義全球政策、戰(zhàn)爭和暴力、貧困加劇和環(huán)境惡化、人權(quán)遭受侵犯等并沒有創(chuàng)設(shè)一個(gè)能夠令“反基礎(chǔ)”（anti-foundational）的思想和話語十分活躍的環(huán)境。同樣的，在過去十余年里，公共行政已日益被“類市場”（market-like）的經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐所支配，它們替代這一領(lǐng)域原來那些對法律、憲政、公民權(quán)和民主等議題的關(guān)注和思考［3］。

因而，這是一場關(guān)于認(rèn)識論、理性、后現(xiàn)代主義以及學(xué)術(shù)共同體對當(dāng)代社會環(huán)境做出回應(yīng)的專題論壇，在這一次觀點(diǎn)交流中，德麗莎·布爾涅（DeLysa Burnier）、謝麗爾·金（Cheryl Simrell King）、麥克斯懷特（O.C.McSwite）、柯蒂斯·文特里斯（Curtis Ventriss）等幾位學(xué)者加入休·米勒的陣營。在?？怂罐o世后，他通過1999年的一篇與米勒合著的論文參與到這次論壇。在《孤獨(dú)一直都在：將公共話語排擠出去》一文中，?？怂购兔桌赵噲D證明后現(xiàn)代公共行政的概念應(yīng)用［4］。參與討論的學(xué)者從不同的視角提出關(guān)于“后現(xiàn)代公共行政十年”的問題，為我們提供有關(guān)公共行政理論的廣闊視野。

俄亥俄大學(xué)政治學(xué)教授布爾涅在《使其意味所有：“后現(xiàn)代公共行政”與符號互動(dòng)主義》一文中指出，自《后現(xiàn)代公共行政》一書出版以來，它為公共行政和政策制定提供一個(gè)強(qiáng)有力的話語模型案例，幾乎在同一時(shí)期，另外幾本關(guān)于話語理論的著作也出現(xiàn)了，例如，法默爾的《公共行政的語言》（亞拉巴馬大學(xué)出版社，1995年）、麥克斯懷特的《公共行政的合法性》（塞奇出版社，1997年），以及米勒本人的《后現(xiàn)代公共政策》（紐約州立大學(xué)出版社，2002年）等［5］。這些作品共同掀起公共行政學(xué)科的話語運(yùn)動(dòng)。布爾涅認(rèn)為，如果這場運(yùn)動(dòng)確實(shí)引發(fā)這個(gè)學(xué)科中的“巨變”（“sea change”），那么，開展一項(xiàng)能夠把闡釋方法寓于其中的經(jīng)驗(yàn)研究則是非常重要的，她認(rèn)為，這就要研究：一是意義是如何生成并得以傳播的；二是在現(xiàn)實(shí)的政策和行政環(huán)境中，意義是如何被共同建構(gòu)起來的；三是規(guī)范是如何被介紹、商談通過、共享以及應(yīng)用到政策和行政環(huán)境中的。基于此，布爾涅指出，我們所需要的是一個(gè)能夠與福克斯、米勒的話語理論相兼容的更為寬廣的理論視角，并且這一理論視角還要能夠引導(dǎo)學(xué)者們努力對政策和行政話語開展經(jīng)驗(yàn)研究。因此，布爾涅提出她自己的觀點(diǎn)，即符號互動(dòng)主義。在理論上，符號互動(dòng)主義與福克斯、米勒的態(tài)度是一致的，并且在方法上，它更加寬廣，它能夠挖掘出有關(guān)人類行動(dòng)各種方式的極其豐富的一系列經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)。

埃弗格林州立學(xué)院（The Evergreen State College）的金重新審視公共理性的性質(zhì)與實(shí)踐。在《“后現(xiàn)代公共行政”：在后現(xiàn)代主義的陰影下》一文中，她發(fā)現(xiàn)，除了本次專題論壇以外，有關(guān)和圍繞后現(xiàn)代主義的研討和辯論已經(jīng)黯然消失了，然而，后現(xiàn)代主義幽靈般的烙印卻依然存在。更不吉利地說，后現(xiàn)代主義的陰影仍在盤旋［6］。正如麥克斯懷特所指出的：“作為一系列智識事業(yè)的后現(xiàn)代主義結(jié)束了?！保?］然而，我們尚未立即行動(dòng)起來并認(rèn)真思考我們的研究工作，我們落入現(xiàn)代主義的怠惰（coma）?；蛘?，更加危險(xiǎn)的是，我們滑入后現(xiàn)代主義的陰影中。在金看來，潛伏在后現(xiàn)代主義陰影下的是有關(guān)是非的大問題，是為后現(xiàn)代的反常態(tài)和相對論尋求解藥的強(qiáng)烈欲望。這里，金表達(dá)對公共行政理論與實(shí)踐未來的極度擔(dān)心，她指出，過去幾年里，我們當(dāng)中那些遠(yuǎn)離理性和合理性并走向其他（不論是什么）的人顯然已經(jīng)接受不斷回響的警示鐘。金的焦慮和恐懼是她發(fā)現(xiàn)自己又重新回到呼吁重視話語非理性的軌道上。她發(fā)現(xiàn)，在后現(xiàn)代主義的陰影下，美國政府扎根于表面的安逸，反理智主義變得更加強(qiáng)烈，反理性、反科學(xué)等這些形式彌漫于如今的政治領(lǐng)導(dǎo)中，熱情和信念等所謂“正確”的道德觀念對他們來說似乎就已經(jīng)足夠了，即便數(shù)字和假設(shè)是錯(cuò)誤的，也無關(guān)緊要?；诖耍鹬赋鑫覀儺?dāng)前的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是：一是解構(gòu)已被接受的關(guān)于真理觀念的那些基礎(chǔ)（foundations）；二是重構(gòu)一個(gè)基礎(chǔ)（a foundation），基于這一基礎(chǔ)，論斷的有效性能夠被質(zhì)問，有關(guān)其真實(shí)性以及用于行動(dòng)的決策能夠被做出。對此，金進(jìn)一步指出，我們并不止于理論建構(gòu)或理論敘述，而是要將其轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。

相比較而言，佛蒙特大學(xué)的文特里斯更為關(guān)注的是?？怂购兔桌盏姆治鍪欠癯浞挚紤]到社會經(jīng)濟(jì)條件。在他看來，他們并沒有充分考慮［8］。而麥克斯懷特則就話語判斷背后的基本假設(shè)與米勒進(jìn)行交流。在《?？怂购兔桌罩蟮墓残姓何覀儺?dāng)前面對什么？》一文中，麥克斯懷特指出，盡管?？怂购兔桌詹]有成功地為真正的后現(xiàn)代政府治理（postmodern administrative governance）創(chuàng)建有效的論綱，但是他們卻通過界定公共行政領(lǐng)域當(dāng)前所面臨的諸多關(guān)鍵問題而為這一領(lǐng)域做出重大貢獻(xiàn)［9］。因而，對《后現(xiàn)代公共行政》一書的成敗不能簡單地加以判定，麥克斯懷特指出，我們可以在知識社會學(xué)的背景中對該書的理論貢獻(xiàn)加以認(rèn)識。盡管?？怂购兔桌諏Α碍h(huán)式民主模式”（loop model of democracy）的批判是令人信服和有預(yù)見性的，然而，他們的主要貢獻(xiàn)則是揭示那些阻礙我們進(jìn)行理論批判的保守主義社會學(xué)的制約，揭示行政結(jié)構(gòu)與行政實(shí)踐的現(xiàn)代主義形式的后現(xiàn)代主義替代方案及其發(fā)展趨勢。盡管傳統(tǒng)知識社會學(xué)在超越保守主義社會學(xué)制約的處方上似乎是無效的或不起作用的，然而，它并不意味著為真正的變革建立一個(gè)新的基礎(chǔ)是不可能的，在麥克斯懷特看來，公共行政學(xué)者可以通過創(chuàng)立新的、支持性的社會學(xué)背景來建立這一基礎(chǔ)，并在此背景下開展他們的研究工作，促進(jìn)公共行政學(xué)的知識增長和實(shí)踐發(fā)展。

二、公共行政的“反行政”語言

在后現(xiàn)代主義反傳統(tǒng)和反現(xiàn)代的思潮中，存在另一種語言范式。在法默爾看來，人們應(yīng)對和處理官僚制的實(shí)踐問題的愿望受到主流公共行政思想內(nèi)在局限的自我概念和束手束腳的觀念模式的制約。盡管主流公共行政思想是具有理論價(jià)值和實(shí)踐勝任力的，然而，不論是在涉及官僚制的性質(zhì)、規(guī)模、范圍和功能等基本問題方面，還是在將官僚制轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮榉e極的力量方面，如果要將現(xiàn)代主義的公共行政理論作為解釋工具和催化力量，那么，它顯然是有局限的。法默爾正是想要通過《公共行政的語言》這部原創(chuàng)性的研究，詳細(xì)闡述公共行政思想的反思性語言范式，進(jìn)而表明后現(xiàn)代觀點(diǎn)是如何使對官僚制的思考在性質(zhì)上發(fā)生變革成為可能的。為此，法默爾給出這樣幾個(gè)后現(xiàn)代性概念：想象（imagination）、解構(gòu)（deconstruction）、去領(lǐng)域化（deterritorialization）和他在性（alterity）［10］?；谶@些主張，法默爾強(qiáng)調(diào)擴(kuò)展公共行政學(xué)科特征和范圍的需求，清晰地思考并表明公共行政的理論研究和實(shí)踐行動(dòng)是如何實(shí)現(xiàn)復(fù)興的。

如果說《公共行政的語言》是一項(xiàng)極具批判性、反思性和闡釋性的理論研究，那么，法默爾主編的《反行政藝術(shù)論文集》（查泰林出版社，1998年）則明顯地更具挑戰(zhàn)性和鮮明的“反行政”立場。這本論文集由13篇文章構(gòu)成，它是對公共行政的核心組織原則所做的后現(xiàn)代回應(yīng)。內(nèi)布拉斯加大學(xué)（University of Nebraska at Omaha）的加里·馬歇爾（Gary S.Marshall）在給予評論時(shí)，將法默爾在文集中所做的貢獻(xiàn)概括為“反行政的后現(xiàn)代方案”（A Postmodern Programfor Anti-Administration）［11］。在這三篇可以用來測試讀者后現(xiàn)代術(shù)語知識的論文中，法默爾為人們提供一項(xiàng)真正的方案（或者說是一套戰(zhàn)略），而我們則可以通過這套戰(zhàn)略去關(guān)注20世紀(jì)公共行政所默認(rèn)的那些理論假說［12］。在該論文集中，法默爾通過這幾篇論文盡最大可能地展開想象、解構(gòu)、去領(lǐng)域化、他在性等四個(gè)概念，進(jìn)而使他在《公共行政的語言》一書中對相關(guān)核心論點(diǎn)的論證變得更加牢固。在關(guān)于公共行政話語的那篇論文中，法默爾指出，如果公共行政理論的作者們設(shè)想公共行政是一個(gè)語言游戲，那么，他們就會更有能力去解決這一領(lǐng)域中那些令人苦惱的議題。而在另外兩篇論文中，他則努力地去拓展讀者理解公共行政的知識空間。他十分中肯地復(fù)述維特根斯坦、伽達(dá)默爾、德里達(dá)、?？碌热说挠^點(diǎn)。這并不是說法默爾將哲學(xué)家看作公共行政學(xué)術(shù)界的救星（白衣騎士），他們沖殺進(jìn)來，消滅公共行政理論的敵對知識分子；相反，法默爾認(rèn)為，公共行政的話語應(yīng)該變得更加堅(jiān)實(shí)厚重、豐富多彩。

顯然，法默爾并不是要反公共行政本身，而是要在以后現(xiàn)代主義視角對現(xiàn)代性的核心思想加以否定的基礎(chǔ)上去復(fù)興公共行政理論，實(shí)際上，他是反傳統(tǒng)的。因而，在2005年出版的《殺死國王：后傳統(tǒng)治理與官僚制》（To Kill the King:Post-Traditional Governance and Bureaucracy）一書中明確表明寫作該書的目的，即“用后傳統(tǒng)意識來復(fù)興官僚與治理，使人們可以更好地共同生活”［13］。法默爾在這本書中形成的許多觀點(diǎn)，得益于其與公共行政理論網(wǎng)絡(luò)（Public Administration Theory Network，PAT-Net）成員們之間廣泛而積極的交流。實(shí)際上，該書出版之后，于2006年在作為PAT-Net簡報(bào)的《行政理論與實(shí)踐》雜志上開展一次主題為“后傳統(tǒng)治理與官僚制”（Post-Traditional Governance and Bureaucracy） 的專題論壇，法默爾等人就該書中提出的論點(diǎn)進(jìn)行討論、回應(yīng)以及更加深入的思考。在法默爾看來，“后傳統(tǒng)意識具有張揚(yáng)‘想象’的構(gòu)成性特征，它既無‘青出于藍(lán)’的血統(tǒng)，也無‘青勝于藍(lán)’的個(gè)性，‘后傳統(tǒng)’態(tài)度之于‘傳統(tǒng)’，類似于利奧塔關(guān)于‘后現(xiàn)代’行進(jìn)于‘現(xiàn)代’，既有共時(shí)的，又有歷時(shí)的關(guān)系。但‘后傳統(tǒng)’意識的闡述卻不能借助于‘傳統(tǒng)’語言，它必須另起爐灶，自成一體。全書涉及的學(xué)科包括政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共行政、工商管理等行動(dòng)領(lǐng)域，不過更準(zhǔn)確地說，書中的各個(gè)篇章關(guān)乎不同學(xué)科涉及治理的顯著部分——它是一份跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的研究成果”［14］。因而，法默爾“后傳統(tǒng)治理”的思想是對傳統(tǒng)文本非正典化的拓展性思考，實(shí)際上，這一思考起始于其在《公共行政的語言》中確立的那四個(gè)核心概念。

法默爾的研究旨趣在后傳統(tǒng)治理、理論與實(shí)踐，其實(shí)，他在思想史上也具有很深的學(xué)術(shù)造詣。法默爾看到，通觀整個(gè)學(xué)科發(fā)展的歷史，公共行政學(xué)曾使用過諸多不同的視角來分析本學(xué)科的理論與實(shí)踐，主流的和替代的透鏡（lenses）都產(chǎn)生很多頗有價(jià)值的洞見和處方。與此同時(shí)，觀察公共行政的單個(gè)方式受到嚴(yán)重的誤導(dǎo)，用單個(gè)透鏡單獨(dú)地去觀察公共行政的理論與實(shí)踐很容易忽略這些理論視角的批判性方面，并經(jīng)常只能給出有關(guān)公共行政研究的部分圖景。正是基于此，法默爾在2010年出版的著作《公共行政透視：多透鏡下的理論與實(shí)踐》（Public Administration in Perspective:Theory and Practice Through Multiple Lenses）中明確而細(xì)致地梳理公共行政的多元視角，給予公共行政理論與實(shí)踐以新的生命［15］。也就是說，法默爾并沒有建構(gòu)某種理論的意圖，而是要幫助讀者從多元視角，多透鏡地看待本學(xué)科的理論與實(shí)踐。在這本書中，法默爾為我們提供某種終極體驗(yàn)，引導(dǎo)讀者去綜合11種主要的公共行政圖景，進(jìn)而激發(fā)讀者深入理解這門學(xué)科。在這本書中，法默爾為我們展現(xiàn)三項(xiàng)內(nèi)容：一是篩選公共行政的觀察視角并闡釋所選視角的歷史、內(nèi)容、構(gòu)成等主要特性，進(jìn)而詳細(xì)探討它們與公共行政理論與實(shí)踐相關(guān)的優(yōu)勢和缺點(diǎn)；二是將多個(gè)視角綜合至公共行政理論建構(gòu)與管理實(shí)踐的特定內(nèi)涵中；三是在完整地回顧這些觀察視角的基礎(chǔ)上，將這些多元觀點(diǎn)整合為一種觀點(diǎn)（多元觀點(diǎn)也是一種觀點(diǎn)），從而形成公共行政更具創(chuàng)造性和啟發(fā)性的思考方式。

回到《公共行政的語言》，法默爾對后現(xiàn)代公共行政的建構(gòu)首先體現(xiàn)在這里。在這本書中，他引領(lǐng)我們運(yùn)用反思性語言范式去思考公共行政的理論與實(shí)踐。在法默爾看來，現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性是人類的兩種心智模式，因而可以從這兩個(gè)維度對公共行政的語言進(jìn)行解構(gòu)式的閱讀。這本書的副標(biāo)題涉及三個(gè)概念：現(xiàn)代性、后現(xiàn)代性和官僚制。法默爾將官僚制作為切入公共行政“事實(shí)”的平臺，進(jìn)而斷言，被建構(gòu)為一種科學(xué)、技術(shù)、企業(yè)和闡釋的現(xiàn)代主義公共行政正步履蹣跚地走向盡頭；而在后現(xiàn)代主義的視角中，他對想象、解構(gòu)、去領(lǐng)域化和他在性等四個(gè)概念的建構(gòu)和強(qiáng)調(diào)則為變革官僚制以及公共行政世界提供契機(jī)。在法默爾看來，所有的意義都遭到解構(gòu)，所有的邊界都被瓦解，行政為反行政所取代。通過《公共行政的語言》，法默爾引領(lǐng)我們進(jìn)入公共行政的思維和語言世界。在后現(xiàn)代主義的文化語境下，這本書既沒有傳統(tǒng)意義上的公共行政主題，也沒有一個(gè)嚴(yán)格的公共行政研究理論框架，這是一部挑戰(zhàn)公共行政研究者和實(shí)踐者的思維慣性和思維定式的作品。法默爾對現(xiàn)代主義和后現(xiàn)代主義的公共行政話語進(jìn)行的解構(gòu)，意在激發(fā)我們對公共行政理論與實(shí)踐的多透鏡觀察和差異性思考，以期在后現(xiàn)代語境中掀起一場公共行政的思維革命。

其實(shí)，《公共行政的語言》一經(jīng)出版，便引發(fā)熱烈的探討和評論，例如，亞拉巴馬大學(xué)的威廉·斯圖爾特（William H.Stewart）給予這樣的評價(jià)：“這本書不僅幫我們拓展詞匯量，而且還會幫助當(dāng)前這一代公共行政學(xué)者拓展其學(xué)科關(guān)懷。這項(xiàng)研究是知識對話富有啟發(fā)性的例子，這樣的對話正是當(dāng)前所急需的?！笨八_斯大學(xué)的弗里德里克森（H.George Frederickson）評論說：“與其他社會科學(xué)中的大多學(xué)者相比，這是現(xiàn)代和后現(xiàn)代公共行政學(xué)者進(jìn)行相對較多哲學(xué)思考的杰出榜樣?！眱?nèi)布拉斯加大學(xué)理查德·博克斯非常中肯地推介說：“戴維·約翰·法默爾的作品為我們提供一個(gè)透鏡，通過它來觀察我們對官僚制、政府以及公共行政的建構(gòu)。不管你們對我此處的沉思作何回應(yīng)，這一透鏡都值得你們?nèi)タ纯?。”其?shí)，在所有的評論和回應(yīng)中，米勒和福克斯的評論是值得我們?nèi)リP(guān)注的，其中最直接的原因便是《后現(xiàn)代公共行政》和《公共行政的語言》都是后現(xiàn)代公共行政的代表作，且同年出版。米勒給予《公共行政的語言》一書以較高的評價(jià)：“法默爾的書是哲學(xué)的，而非歷史的。他關(guān)心的是公共行政思想的理論弱點(diǎn)。作為一項(xiàng)知識建構(gòu)行動(dòng)，公共行政理論是缺乏解釋力的，甚至都沒有解決有關(guān)官僚制難題（problems）的那些基本問題（questions）。”?？怂箘t將《公共行政的語言》視為“公共行政的‘其他’語言”（The“Other”Language of Public Administration）——“1995年出版的兩本書，它們都與影響公共行政的后現(xiàn)代問題有關(guān)：一本是這里所評論的，而另一本則是我們自己的。盡管有著共同的關(guān)注點(diǎn)，然而，它們的方法卻是大不相同的。而我的推薦（盡管這貌似有些自私了）則是：對于那些想要‘了解’后現(xiàn)代問題的人，這兩本書應(yīng)當(dāng)同時(shí)閱讀。這兩種方法之間最大的不同——以我的方式解說法默爾——?jiǎng)t是：米勒和我將后現(xiàn)代觀點(diǎn)拿來并加以評判；我們挪用這些觀點(diǎn)或者說不是根據(jù)我們自己重構(gòu)民主政策的規(guī)劃而形成的。我們試著給出簡潔的、線性的論證。相反，法默爾則從那些可被吸納的盡可能多的方面來探究問題。我們的書短，而他的書長。我們的書幾乎能一氣讀完并加以掌握。而法默爾的書則應(yīng)悠閑地、享受地讀之，而后再讀一遍。”［16］

法默爾是一位頗有擔(dān)當(dāng)?shù)膶W(xué)者，他自比為“蘇格拉底的牛虻”。1996年，《行政理論與實(shí)踐》雜志搞了一次題為“現(xiàn)代/后現(xiàn)代公共行政：關(guān)于何為真實(shí)的對 話 ”（Modern/postmodern public administration:A discourse about what is real）的專題論壇。?？怂购兔桌罩鞒诌@次論壇并介紹說，這次研討會的目的是進(jìn)行對話，秉承集體對話的精神，一群曾經(jīng)思考過這一問題的公共行政學(xué)者將在此表達(dá)自己的想法，評論別人的觀點(diǎn)。這次研討會共分三輪進(jìn)行，由圍繞“何為真實(shí)”這一問題而展開的原創(chuàng)性論文以及彼此間的評論和回應(yīng)構(gòu)成。法默爾在第一輪中以“后現(xiàn)代轉(zhuǎn)向和蘇格拉底的牛虻”（The Postmodern Turn and the Socratic Gadfly）為題與大家展開交流。

在這一主題下，法默爾指出，“后現(xiàn)代視角提供一個(gè)真實(shí)的機(jī)會，以加深我們對公共行政行動(dòng)的理解，啟發(fā)公共行政思想者效仿蘇格拉底的牛虻（Socratic gadfly）”［17］。恰如柏拉圖在《蘇格拉底的申辯》中的記錄：“像我這樣，受命于神，獻(xiàn)身城邦的一個(gè)，這城邦就如同一匹巨大而高貴的馬，因?yàn)榇螅秃軕?，需要一只牛虻來驚醒，在我看來，神就派我到城邦里來當(dāng)這樣的一個(gè)，驚醒、勸說、責(zé)備你們每一個(gè)，我整天不停地在各處安頓你們?！保?8］蘇格拉底把自己比喻為神派來的“牛虻”，甘冒天下之大不韙，針砭時(shí)弊，驚醒世人，雖死無憾。這是西方知識分子典型的政治態(tài)度和政治角色，這種牛虻精神融進(jìn)西方知識分子的血液，構(gòu)成他們當(dāng)中很多人的學(xué)術(shù)品性。實(shí)際上，在法默爾看來，公共行政思想者的天職就是做一只牛虻，現(xiàn)代公共行政就是巨大、高貴卻慵懶無比的牛馬，這些牛虻受良心的驅(qū)使來叮咬這頭行動(dòng)遲緩的“牲口”。為了支持這一中心論斷，法默爾給出關(guān)于公共行政思想中真實(shí)知識的三個(gè)子論斷：

1.公共行政行動(dòng)（實(shí)踐者所做的以及他們應(yīng)當(dāng)做的）的真實(shí)知識是由正義的后現(xiàn)代觀念提供的。

2.承認(rèn)后現(xiàn)代主義所包含的自反的或透視的認(rèn)識論。因而從一系列特定的視角去詳細(xì)說明公共行政行動(dòng)的真實(shí)知識是如何受制于知識的，這是可能的。

3.在這些環(huán)境下，公共行政行動(dòng)的真實(shí)知識應(yīng)當(dāng)在多樣化的視角中被找到，包括現(xiàn)代主義和后現(xiàn)代主義視角下——超出后現(xiàn)代的——的知識。至于公共行政思想中哪些應(yīng)算作真實(shí)的，則應(yīng)當(dāng)包括那些能夠引導(dǎo)我們對公共行政行動(dòng)做出最好解釋和給出最佳處方的任何東西。

法默爾指出，如果將這三個(gè)子論斷放在一起，那么，它們所喚起的則是反行政的景象，并且是一種“行政與反行政”相并列的景象。對于公共行政行動(dòng)的真實(shí)洞見而言，這一并列是富有成效的。反行政的口號可以作為程序行政（programadministration）來加以理解，這同時(shí)也就指向否定行政——官僚權(quán)力。在法默爾看來，反行政是行政（administering）的一種形式，它激進(jìn)地懷疑它自己的能力，反映的是后現(xiàn)代主義的懷疑論。反行政還是管理（managing）的一種形式，它否定等級制——理性的韋伯式觀點(diǎn)，并給予無政府主義以特別優(yōu)待。它拒絕現(xiàn)代主義觀念的官僚制癖好，這種癖好總是反映現(xiàn)代性高貴的起源；它拒絕霍布斯仰慕安全主權(quán)的態(tài)度。法默爾將我們當(dāng)前的時(shí)代視為一個(gè)無法逃避和日益增長的多元文化時(shí)代，在這一時(shí)代里，拒絕文化等級制的反行政是激進(jìn)多元文化的。

三、后現(xiàn)代公共行政“之后”

20世紀(jì)六七十年代以來，后現(xiàn)代主義伴隨政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、科技等諸多方面的新變化而形成，是一種新的社會文化思潮、思維方式和哲學(xué)基礎(chǔ)。后現(xiàn)代主義將批判的矛頭直指啟蒙運(yùn)動(dòng)以來的各項(xiàng)思想文化成果，其反叛現(xiàn)代主義的鮮明傾向使之既脫胎于現(xiàn)代主義，又與現(xiàn)代主義決裂，即采用與現(xiàn)代主義完全不同的語言敘事和研究方法，積極倡導(dǎo)與現(xiàn)代性相決裂的理論、話語和價(jià)值觀。后現(xiàn)代主義思潮在現(xiàn)代性建構(gòu)起來的相互分化的領(lǐng)域中蔓延，然而，與后現(xiàn)代主義的理論傾向相背離的是，后現(xiàn)代在分化的領(lǐng)域中呈現(xiàn)出自說自話的景象，本質(zhì)直觀、行為體驗(yàn)、自我認(rèn)同、社會資本、負(fù)熵、數(shù)字化、混零，甚至是基因重組等，貌似在指涉不同事物的東西，實(shí)際上都在進(jìn)行著相同的敘事，只不過這些敘事如同“盲人摸象”一般反映的只是后現(xiàn)代的不同側(cè)面。后現(xiàn)代主義的文化思潮和語言敘事的跨領(lǐng)域使用使公共行政學(xué)者認(rèn)識到，要通過打破學(xué)科間特別是政治學(xué)與哲學(xué)的話語壁壘去建構(gòu)后現(xiàn)代公共行政的話語體系。這就是要在對以官僚制為代表的傳統(tǒng)公共行政模式及其替代物進(jìn)行全面解構(gòu)的基礎(chǔ)上進(jìn)行以真實(shí)、坦誠為基礎(chǔ)的后現(xiàn)代公共行政及其話語理論建構(gòu)。

我們看到，傳統(tǒng)公共行政的理論與實(shí)踐是建構(gòu)在政治—行政二分原則、科學(xué)管理原理和官僚制組織理論之上的，在學(xué)科建構(gòu)初始階段和尋求身份認(rèn)同的時(shí)期，傳統(tǒng)公共行政和其他社會科學(xué)一樣，都將利用自然科學(xué)的實(shí)證研究途徑視作本學(xué)科“科學(xué)化”的方向。在邏輯實(shí)證主義大行其道的年代里，社會生活的事實(shí)因素和價(jià)值因素在邏輯上被加以分離。作為一門科學(xué)，公共行政研究更青睞于對可供觀察和測量的事實(shí)因素的分析，而盡可能地將價(jià)值因素祛除掉。對此，后現(xiàn)代公共行政認(rèn)為，實(shí)證研究方法對公共行政研究的建構(gòu)使之從一開始就非常狹隘：一方面，公共行政研究的范圍被限定在那些可測度的狹隘范圍內(nèi)，例如行政效率；另一方面，民主、公正等價(jià)值因素則被遠(yuǎn)遠(yuǎn)地排除在公共行政的研究范疇之外。矯正這種研究方法的缺陷并建構(gòu)一種替代性的新研究方法并不容易，我們看到，傳統(tǒng)公共行政之后的各種“新”運(yùn)動(dòng)試圖用不同的理念和方法去尋求替代性方案，但似乎都不成功，因而在后現(xiàn)代公共行政看來，傳統(tǒng)公共行政及其替代模式仍然是現(xiàn)代主義公共行政的范疇，因而，如果想要建構(gòu)這種新方法，那么，它應(yīng)當(dāng)“更加關(guān)注價(jià)值（而不只是關(guān)注事實(shí)），更加關(guān)注主觀的人類意義（而不是只關(guān)注客觀的行為），并且更加關(guān)注現(xiàn)實(shí)人們之間的關(guān)系所蘊(yùn)含的各種情感”［19］，在后現(xiàn)代主義者看來，這種新的方法就是知識獲得的解釋方法。

與工業(yè)社會是一個(gè)領(lǐng)域分化的社會不同的是，后工業(yè)社會則是一個(gè)多元化的社會，人的行為模式以及指導(dǎo)這些行為的價(jià)值觀都是多元化的。在多元化的社會里，不但絕對的權(quán)威、專家和意識形態(tài)被解構(gòu)，而且標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)和人的多元化需求之間矛盾凸顯。傳統(tǒng)公共行政模式所主張的“環(huán)式民主模式”不僅不能真正反映民眾的意愿，就算是使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來，它也是失敗的。在后現(xiàn)代的語言敘事中，傳統(tǒng)公共行政及其官僚制模式下的公共政策，也只不過是官僚們自說自話的過程。政府及其官僚不僅壟斷政策制定和執(zhí)行的對話過程，還用一些令人迷惑不解的符號取代社會“現(xiàn)實(shí)”。后現(xiàn)代公共行政把這種情況稱為“獨(dú)白式的對話”?；诖?，后現(xiàn)代公共行政學(xué)者斷言，傳統(tǒng)公共行政模式已經(jīng)無法適應(yīng)以“碎片化”“多元論”“相對主義”等為特征的后現(xiàn)代境況（conditions）的需要。為此，后現(xiàn)代公共行政要想走出這種理論困境，就必須構(gòu)建新的理論框架，而且這個(gè)理論框架還必須背負(fù)起雙重歷史使命：一是能承受后現(xiàn)代的狀況；二是能提出與民主理想相一致的主張［20］。

在全球化、后工業(yè)化的歷史背景下，中國公共行政的理論建構(gòu)和實(shí)踐改革正處在艱難的探索時(shí)期，同時(shí)也處在重要的發(fā)展機(jī)遇期。立足于中國行政改革的實(shí)踐，思考中國公共行政理論發(fā)展的歷史與現(xiàn)實(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，后現(xiàn)代公共行政對于深入分析當(dāng)前中國公共行政理論與實(shí)踐中存在的問題，并創(chuàng)新公共行政理論方向，是具有一定借鑒和啟發(fā)意義的。當(dāng)前，中國公共行政理論與實(shí)踐的結(jié)合點(diǎn)是服務(wù)型政府建設(shè)。這是中國學(xué)者在全球化、后工業(yè)化這一歷史背景下，立足于中國行政改革實(shí)踐而提出的理論建構(gòu)目標(biāo)和政府模式變革方向。我們能夠證明的是，作為合作治理體系必要構(gòu)成部分的服務(wù)型政府，不論是作為理論建構(gòu)目標(biāo)還是實(shí)踐改革命題，它都能夠在社會治理演進(jìn)的邏輯和復(fù)雜性社會條件的挑戰(zhàn)中被證明其產(chǎn)生和發(fā)展的必然性。然而，我們對于服務(wù)型政府建設(shè)仍缺乏理論正覺，因而也就導(dǎo)致它的理論建構(gòu)和實(shí)踐建設(shè)是十分零碎的。盡管后現(xiàn)代公共行政不能為我們的服務(wù)型政府建設(shè)理論提供完整的處方，然而，它與這個(gè)時(shí)代相結(jié)合而提出的一些批判性和建構(gòu)性的論題、概念、視角則是可以用于思考服務(wù)型政府建設(shè)的理論與實(shí)踐問題的?；蛟S后現(xiàn)代公共行政對于完善服務(wù)型政府理論的啟發(fā)性是諸多的，而我們這里只能試舉在理論上經(jīng)過證明的二三例。

1.理論創(chuàng)新尋求想象的支持。與很多社會科學(xué)一樣，公共行政學(xué)是一門務(wù)實(shí)的應(yīng)用科學(xué)，其精髓是工具理性。然而，后現(xiàn)代公共行政學(xué)者提出一個(gè)富有洞見的觀點(diǎn)，即理性是公共行政的現(xiàn)代性標(biāo)志，而在后現(xiàn)代的視角下，公共行政需要的則是“想象”。如果說工具理性是與低度復(fù)雜性和低度不確定性條件下建構(gòu)起來的公共行政結(jié)合在一起并發(fā)揮效用的，那么，當(dāng)前人類社會已進(jìn)入高度復(fù)雜性和高度不確定性的時(shí)代，工具理性的內(nèi)在缺陷和過度理性不僅不會使問題易于解決，反而它本身就在制造更多的問題，因而工具理性及其修正方案都不是解決問題的出路［21］。在我們對當(dāng)前時(shí)代做出高度復(fù)雜性和高度不確性特征判斷時(shí)，實(shí)際上蘊(yùn)含這一時(shí)代需要借助人的創(chuàng)造力來尋求創(chuàng)造性的問題解決方案，這也就意味著我們進(jìn)入一個(gè)創(chuàng)新的語境中，進(jìn)入一個(gè)創(chuàng)新的時(shí)代，在這種條件下，創(chuàng)新成為我們的時(shí)代精神，而支持創(chuàng)新的不是具有內(nèi)在缺陷且時(shí)常過度的工具理性，而是想象。因而，公共行政的理論創(chuàng)新的出路就在于突出想象的價(jià)值，尋求想象的支持。

2.實(shí)現(xiàn)公共性的民主途徑。當(dāng)后現(xiàn)代公共行政學(xué)者提出對傳統(tǒng)及其替代模式的質(zhì)疑，特別是斷言環(huán)式民主模式并不能在所有的民主方式中起作用時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，作為對傳統(tǒng)公共行政的批判而提出來的民主行政方案也并沒有成功地實(shí)現(xiàn)公共行政過程的民主化。這里，就出現(xiàn)公共行政民主化的理論議題，“公共行政的民主化，所要建構(gòu)的是一種實(shí)質(zhì)民主，是建立在開放的、自由的治理網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的實(shí)質(zhì)民主，在社會治理的意義上，也是一種合作治理”［22］。公共行政理論創(chuàng)新的困境在于形式民主脫離并排擠實(shí)質(zhì)民主。當(dāng)前，人類社會正處在全球化、后工業(yè)化的進(jìn)程中，社會治理結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變革，社會的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)正在生成，原有的線性結(jié)構(gòu)被打破，開放自由的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)要求并保障實(shí)質(zhì)民主的實(shí)現(xiàn)，因?yàn)榕c形式民主不同的是，實(shí)質(zhì)民主內(nèi)在地蘊(yùn)含每個(gè)社會成員的觀點(diǎn)、態(tài)度、意見等得以表達(dá)和得到聽取的機(jī)制，而這又依賴于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)對它的支持和維護(hù)。從根本上來說，公共行政理論創(chuàng)新是以公共性為終極目標(biāo)的，而公共性的實(shí)現(xiàn)途徑是實(shí)質(zhì)民主的途徑，而不是線性代議制民主的話語獨(dú)白。

3.從政府本位到“他在性”。高度復(fù)雜性和高度不確定性的社會條件在呼吁多元治理主體興起的同時(shí)，宣告政府作為社會治理唯一主體的結(jié)束，這也就意味著政府本位主義喪失歷史合理性。在這個(gè)由多元主體構(gòu)成的治理體系中，后現(xiàn)代公共行政學(xué)者提出“他在性”的理論建構(gòu)思路。在法默爾那里，他在性被限制在行政人員的層面上，而在作為公共行政理論創(chuàng)新的服務(wù)型政府這里，服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)以他在性為導(dǎo)向，以他在性為原則，這是在政府整體層面上給出的理論論斷［23］。我們看到，在實(shí)踐意義上，他在性原則要求道德的他者在開展社會治理行動(dòng)時(shí)把他者放在首要位置上，然而如果政府本身不具有他在性的特征和屬性，那么，行政人員的他在性取向則是很難保證和持續(xù)下去的。在他在性原則下，以自我為中心的政府本位主義所造成的官僚主義、行政不作為、行政傲慢等問題需要在行政人員他在性原則的確立中尋求出路，而這又必須以政府整體上的他在性為一切社會治理行動(dòng)的前提。也只有在實(shí)現(xiàn)從政府本位到他在性的轉(zhuǎn)換的這個(gè)意義上，服務(wù)型政府建設(shè)才能取得更加積極的進(jìn)展。