◎丁國峰 （昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650500）

一、問題的提出

在黨的十九大報告中多處提到精準(zhǔn)扶貧：“特別是要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗?！薄耙獎訂T全黨全國全社會力量，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅持中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制……做到脫真貧、真脫貧。”［1］黨中央對精準(zhǔn)扶貧以及保障民生工作的高度重視，意味著我國精準(zhǔn)扶貧將成為新時代中國特色社會主義視野下的一項長期的重要的法律政策。隨著“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略思想的提出，貧困問題研究及扶貧法律政策的制定與實施引起廣泛關(guān)注。

我國學(xué)界關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)研究主要集中在以下五個方面：第一，對精準(zhǔn)扶貧的概念進(jìn)行界定，集中論述精準(zhǔn)扶貧中突出的排斥現(xiàn)象，闡述了精準(zhǔn)扶貧的難點（鄧維杰，2014）；第二，論述精準(zhǔn)扶貧的理論預(yù)設(shè)、邏輯推演和機(jī)制優(yōu)化（鄭瑞強(qiáng)，2016）；第三，明確貧困人口的精準(zhǔn)識別的概念，梳理一些省份的識別方法，再從信息維度、政策維度和方法維度等多方面進(jìn)行分析，就扶貧政策創(chuàng)新、多維度數(shù)據(jù)整理、推行定量分析等方面提出對策建議（汪磊、吳國勇，2016）；第四，對扶貧開發(fā)的績效應(yīng)由社會第三方進(jìn)行評估，探究社會第三方在扶貧開發(fā)中所具有的地位，及其介入扶貧開發(fā)績效評估所帶來的優(yōu)勢，分析社會第三方介入扶貧開發(fā)評估在制度、資金、技術(shù)方面的可能（汪三貴、曾小溪、殷浩棟，2016）；第五，從需求、成本、供給和收入等要素分析當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)對精準(zhǔn)扶貧的作用及其不足，提出金融機(jī)構(gòu)要明確扶貧的主體對象、扶貧的主要著力點，以及金融機(jī)構(gòu)在精準(zhǔn)扶貧方面發(fā)揮作用的措施（鄢紅兵，2015）。

總之，國內(nèi)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策的研究，尚集中于精準(zhǔn)扶貧的某一個方面，如理論預(yù)設(shè)、實地調(diào)研、實施效果和實施難點等?！熬珳?zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略思想雖然是基于我國社會現(xiàn)實提出的，但貧困問題作為一個全球問題，各國或多或少都存在一定的貧困人口，也制定相應(yīng)的扶貧政策或進(jìn)行立法。本文從精準(zhǔn)扶貧的理論基礎(chǔ)出發(fā)，在分析我國精準(zhǔn)扶貧立法政策和實施困境的基礎(chǔ)上，提出我國精準(zhǔn)扶貧立法的完善路徑。

二、精準(zhǔn)扶貧的法理分析

（一）精準(zhǔn)扶貧的邏輯起點：貧困的存在

“貧困”一詞是用來描述一個人的經(jīng)濟(jì)狀況，基于不同的地區(qū)和時代背景，貧困的定義和判斷標(biāo)準(zhǔn)多種多樣。然而人們有著對貧困的根本看法，即貧困是指人們沒有獲得和維持最低生存的基本收入，但是貧困不僅僅是指低收入。正如英國國際發(fā)展部頒布的《可持續(xù)生活指南》明確提到：“人們需要一系列的資產(chǎn)才能實現(xiàn)積極的可持續(xù)的生活，同時沒有一種單一的資產(chǎn)本身能夠滿足人們所尋求的多樣的生存結(jié)果。而這一系列資本在該指南中主要包括五大類，即人力資本、社會資本、自然資本、物質(zhì)資本和金融資本?！保?］“貧困”具有地區(qū)性和世界性這兩種獨特的特征?！柏毨А钡牡貐^(qū)性體現(xiàn)出一種相對性，地區(qū)性具體包括兩層含義：其一，不同國家或地區(qū)，甚至是一個國家的不同地區(qū)，“貧困”的判斷標(biāo)準(zhǔn)都是不同的；其二，各個國家或地區(qū)，產(chǎn)生貧困或者出現(xiàn)貧困人群的原因各不相同，具有地區(qū)的特性。不同國家之間或發(fā)達(dá)國家之間及發(fā)展中國家之間貧困標(biāo)準(zhǔn)存在巨大差異，充分表現(xiàn)為貧困的地區(qū)性差異。例如，美國2017年貧困線具體為一人家庭貧困線為稅前年收入低于18 090美元，兩口之家貧困線為稅前年收入低于24 360美元［3］；我國最新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為2 855元，按照購買力進(jìn)行換算高于1.9美元的國際極端貧困標(biāo)準(zhǔn)。相對于貧困的地區(qū)性而言，貧困所體現(xiàn)的世界性也是一種普遍性。貧困的世界性具體也包括兩層內(nèi)容：其一，根據(jù)世界銀行購買力平價設(shè)定的貧困標(biāo)準(zhǔn)，全世界存在較大數(shù)量的貧困人口；其二，世界各國不管其經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度如何，都存在貧困人口，只是各國貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)和貧困人口之間有著明顯的差距。世界貧困標(biāo)準(zhǔn)主要是由世界銀行按照購買力平價設(shè)定的，現(xiàn)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)是2011年制定的，為每人每天1.9美元。按照這個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，2011年全球貧困率從占全世界總?cè)丝诘?4.5%下降到14.2%［4］。資源的有限性和市場經(jīng)濟(jì)競爭的無限性，必然會造成優(yōu)勝劣汰、貧富不均等社會現(xiàn)象，需國家通過立法方式保障對弱勢階層和絕對貧困群體實施救助，精準(zhǔn)扶貧是貧困問題廣泛存在且傳統(tǒng)扶貧方式不能全面根本解決其問題條件下產(chǎn)生的扶貧新模式、新思路和新戰(zhàn)略。

（二）精準(zhǔn)扶貧的法理依據(jù)：人權(quán)保障與社會公平理論

精準(zhǔn)扶貧的含義，是指國家扶貧政策要針對真正的貧困人群，通過精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶和精準(zhǔn)管理使真正的貧困人群達(dá)到可持續(xù)地脫貧［5］。與精準(zhǔn)扶貧相對應(yīng)的扶貧方式是粗放扶貧，粗放扶貧只強(qiáng)調(diào)扶貧政策的制定，而精準(zhǔn)扶貧在扶貧政策制定的基礎(chǔ)上更注重扶貧的針對性和效益性，精準(zhǔn)扶貧的目的是達(dá)到扶貧效益的最大化以及真正有效實現(xiàn)貧困人群的可持續(xù)發(fā)展?！熬珳?zhǔn)”二字不僅意味著扶貧實施過程中的精確化、精細(xì)化，還代表著扶貧對象認(rèn)定和扶貧效果評定的準(zhǔn)確性。精準(zhǔn)扶貧既是我國在社會主義發(fā)展的新時代提出的新型扶貧戰(zhàn)略，也是針對我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾而做出的戰(zhàn)略部署。

精準(zhǔn)扶貧的法理依據(jù)源于人權(quán)保障理論和社會公平理論這兩個方面。一是人權(quán)保障理論。貧困人群飽受貧困之苦的原因，其本質(zhì)上是生產(chǎn)與發(fā)展的權(quán)利缺失或者受限［6］。生存權(quán)、發(fā)展權(quán)以及社會保障權(quán)均是人權(quán)的重要內(nèi)容，生存權(quán)包括生命權(quán)和延續(xù)生命的生活條件之權(quán)利，發(fā)展權(quán)主要是指個人有權(quán)自由參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化并享受相應(yīng)的利益，社會保障權(quán)意味著面臨社會風(fēng)險的人群有權(quán)從國家獲得物質(zhì)保障使自己維持生存并達(dá)到相當(dāng)水平的生活［7］。人權(quán)是國家義務(wù)的核心價值，國家是人權(quán)實現(xiàn)的最主要的義務(wù)主體，人權(quán)的國內(nèi)保護(hù)和人權(quán)的國際保護(hù)共同構(gòu)成國家義務(wù)的內(nèi)容。人權(quán)形態(tài)轉(zhuǎn)化的國家義務(wù)通過法律形式固定下來，并促使應(yīng)有權(quán)利向法定權(quán)利轉(zhuǎn)化，從而使得人權(quán)得以實現(xiàn)［8］。精準(zhǔn)扶貧充分體現(xiàn)了人權(quán)保障的國家義務(wù)。二是社會公平理論。社會公平是人類社會永恒追求的主題，以人為核心，以人的社會存在為基本依據(jù)。社會公平作為社會權(quán)利和利益關(guān)系的反映，包含以人為本、社會平等和共同富裕的內(nèi)涵。政府的重要功能之一就是促進(jìn)社會公平，作為體現(xiàn)國家意志的政府須有效擔(dān)負(fù)起責(zé)任，保障社會成員的基本權(quán)利，給廣大民眾提供公平的生產(chǎn)與發(fā)展機(jī)會，以實現(xiàn)社會公平［9］。精準(zhǔn)扶貧旨在通過精細(xì)化扶貧政策的實施，達(dá)到更好地實現(xiàn)社會公平的根本目標(biāo)。

三、我國精準(zhǔn)扶貧立法面臨的現(xiàn)實困境

（一）精準(zhǔn)扶貧缺乏法律制度保障

我國扶貧開發(fā)行動所依據(jù)的是國家和地方政府頒布的一系列政策文件，而涉及扶貧開發(fā)的法律法規(guī)極少，表現(xiàn)出精準(zhǔn)扶貧極強(qiáng)的政策化取向和缺乏法律制度的保障［10］。自1985年以來，國務(wù)院陸續(xù)頒布了科技扶貧、救災(zāi)扶貧、銀行扶貧貸款等多項扶貧開發(fā)政策的通知，以及出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》等總體規(guī)劃?？v觀我國現(xiàn)行法律法規(guī)體系，涉及貧困人口權(quán)益與扶貧開發(fā)的有效法律法規(guī)僅限于2012年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十章第八十五條、2017年制定的《中央財政專項扶貧資金管理辦法》等極少的法律法規(guī)規(guī)定，以及云南、甘肅、河北、吉林、黑龍江、寧夏、湖南、四川、青海、江蘇等省份頒布的《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》。具體到精準(zhǔn)扶貧的這一“扶貧政策”，自2013年11月習(xí)近平總書記提出“精準(zhǔn)扶貧”以來，國務(wù)院相繼頒布的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見》《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》等政策文件成為精準(zhǔn)扶貧的重要指導(dǎo)文件，而地方制定的《農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》也在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略提出之后進(jìn)行重大修改。例如，《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》將原來的第九條“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織實施專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧”，修改為“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)的要求，組織實施專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧”。精準(zhǔn)扶貧的政策化取向既使得扶貧開發(fā)缺乏權(quán)威統(tǒng)一的法律規(guī)范，也使得扶貧開發(fā)的實施和管理面臨相當(dāng)大的阻力，甚至影響到扶貧開發(fā)的法治構(gòu)建。

政策從根本上而言并不屬于法律的范疇，波斯納所持的“法律行動觀”認(rèn)為，如果將政策界定為法律的組成部分，將會導(dǎo)致因法律界定的過寬而再次陷入不確定性的指責(zé)［11］。精準(zhǔn)扶貧缺乏法律制度保障實質(zhì)上反映出法律的空洞化與政策增長的無序化。政策先行或政策優(yōu)先，在未修訂法律之前按照政策來辦事，這是法律空洞化的表現(xiàn)之一，面對此種情況應(yīng)明確“法律是主、政策是從”，同時堅守法律的目的價值觀［12］。此外，進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧法律制度的保障措施，也尤為重要。

（二）扶貧主體資格的法律認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊

我國精準(zhǔn)扶貧不同于以往粗放扶貧之處在于精準(zhǔn)的扶貧方式，因而精準(zhǔn)扶貧實施的首要問題是精準(zhǔn)地認(rèn)定扶貧主體，但目前精準(zhǔn)扶貧存在主體資格認(rèn)定模糊的實際問題。我國現(xiàn)行認(rèn)定的貧困線是人均純收入低于2 300元，該標(biāo)準(zhǔn)也是精準(zhǔn)扶貧主體資格認(rèn)定的唯一標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)雖然在數(shù)額上是確定的，但具體到地方層面的主體資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)也沒有進(jìn)一步細(xì)化。例如，云南省于2017年新修訂的《云南省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第四條明確規(guī)定：“農(nóng)村扶貧開發(fā)的主要對象是符合國家農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)、具備勞動能力的農(nóng)村人口。縣級人民政府扶貧開發(fā)行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)村扶貧開發(fā)對象確認(rèn)機(jī)制，并實行動態(tài)管理?！敝黧w資格認(rèn)定是貧困人群享受扶貧政策的前提條件，精準(zhǔn)扶貧主體資格認(rèn)定模糊在實施過程中造成的后果是無法達(dá)到精準(zhǔn)扶貧所預(yù)期的目標(biāo)和效果，甚至存在權(quán)力被濫用的可能。真正需要被幫扶的貧困戶因主體資格認(rèn)定模糊而被排除、非貧困戶納入幫扶范圍內(nèi)、已經(jīng)脫貧人群未及時清理、貧困指標(biāo)分配的規(guī)模排斥等現(xiàn)實情況，都是精準(zhǔn)扶貧主體資格認(rèn)定模糊所導(dǎo)致的其在實施中出現(xiàn)的諸多問題的真實寫照。

精準(zhǔn)扶貧主體資格的法律認(rèn)定存在問題，還將導(dǎo)致真正貧困人群的權(quán)利貧困。貧困人群的權(quán)利貧困具體是指該群體實體性和程序性權(quán)利兩個方面的貧困［13］。法律關(guān)系主體作為法律關(guān)系的參加者，必須具有外在的獨立性，能以自己的名義享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)［14］。而主體資格法律認(rèn)定的不明確使得貧困人群的獨立性難以體現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致浪費扶貧資源甚至侵害貧困人群的應(yīng)有權(quán)利，例如，在現(xiàn)實中識別貧困村和貧困戶時，體現(xiàn)出的公開程度不高、隨意的標(biāo)準(zhǔn)，以及村干部主觀評斷情況比較嚴(yán)重等情況［15］。

（三）行政主導(dǎo)的同時缺乏社會參與

在我國扶貧實踐中，長期采取的是政府行政部門進(jìn)行單向的財政轉(zhuǎn)移支付的方式，實際上這是一種行政主導(dǎo)型的民生財政模式，扶貧工作作為民生的重要組成部分，扶貧范圍、數(shù)量以及財政預(yù)算都是由政府部門進(jìn)行安排的，由政府行政部門確保財政資源向貧困人群傾向［16］。行政主導(dǎo)的扶貧實踐模式是我國在長期政治治理中所逐漸形成的，行政主導(dǎo)模式以敏感性和行政性滿足民生行政的運行，且能夠保障長期性和持續(xù)性的供給，也能滿足民生短期性的訴求。但行政主導(dǎo)的扶貧實踐模式也存在一些問題：政績工作的存在意味著公眾需求與財政安排之間的脫節(jié)，形式化弊端則意味著財政資金投入與產(chǎn)出之間的不平衡發(fā)展，社會排斥導(dǎo)致貧困者被打上邊緣性人群的印記。另外，扶貧領(lǐng)域的腐敗問題多發(fā)，且涉及環(huán)節(jié)多、領(lǐng)域廣、形式多樣化［17］，缺乏廣大民眾對反腐和精準(zhǔn)扶貧的積極參與。

精準(zhǔn)扶貧在行政主導(dǎo)的同時也表現(xiàn)出缺乏社會參與，社會參與不但能夠整合社會力量，而且通過促使社會組織參與政府管理活動、建立社會組織以及其與政府之間的互動關(guān)系，從而在政府管理活動中充分發(fā)揮社會組織的積極作用、充分降低社會治理成本［18］。而我國行政主導(dǎo)的同時缺乏社會參與，行政部門的程序化和標(biāo)準(zhǔn)化的實施方式在面對貧困治理的復(fù)雜性和反復(fù)性時，就會存在難以有效應(yīng)對的局面，并且社會參與在一定程度上能夠推動扶貧治理方式、治理策略的創(chuàng)新發(fā)展。推動扶貧的社會參與，能夠充分調(diào)動基層組織和農(nóng)村居民的主體性和能動性，同時推動農(nóng)村居民權(quán)利意識和主體精神的培養(yǎng)。

四、我國精準(zhǔn)扶貧立法的完善進(jìn)路

（一）加快精準(zhǔn)扶貧立法的盡快落地

為了解決目前精準(zhǔn)扶貧大多以政策作為實施依據(jù)的現(xiàn)實困境，必須加快精準(zhǔn)扶貧立法的構(gòu)建。扶貧立法意味著將頂層制度設(shè)計以及中央政策精神進(jìn)行有效銜接，旨在通過構(gòu)建權(quán)利、義務(wù)關(guān)系明確政府的法定職責(zé)，最終真實有效地保障真正貧困人群的合法權(quán)益。

精準(zhǔn)扶貧立法構(gòu)建的內(nèi)容主要包括以下四個方面：一是明確扶貧法律的適用范圍。扶貧法律的適用范圍應(yīng)該是國家和地方確定的農(nóng)村貧困地區(qū)，立法的目的是為了保障人權(quán)和實現(xiàn)社會公平。二是扶貧法律的調(diào)整對象，這是構(gòu)建并明確扶貧法律關(guān)系的具體內(nèi)容。扶貧法律關(guān)系的主體即扶貧主體和貧困主體，扶貧主體即國家及其他社會力量，而貧困主體則需要制定詳細(xì)科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)以便于進(jìn)行識別。扶貧主體中國家與社會力量要發(fā)揮協(xié)同作用，塑造起和諧、穩(wěn)定、效率的扶貧秩序［19］。三是扶貧法律相關(guān)的制度內(nèi)容。其具體是指與扶貧開發(fā)有關(guān)的相關(guān)制度，例如，扶貧規(guī)劃、扶貧機(jī)制、扶貧資金籌集和管理、扶貧法律監(jiān)督和扶貧成果評估。四是扶貧法律責(zé)任，扶貧法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)包括政府扶貧人員的和社會參與組織的行政、民事和刑事責(zé)任，以及具體的法律救濟(jì)方式和程序等。

除了完善精準(zhǔn)扶貧法律制度以外，協(xié)調(diào)扶貧法律與其他相關(guān)法律如財政、稅收等法律的關(guān)系也相當(dāng)重要。整個法律體系的協(xié)調(diào)能夠推動具體法律部門的運行，并且為法律部門的實施效果起到增益的作用。此外，還應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與扶貧立法的關(guān)系，通過增加經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略中的扶貧意識，推動扶貧法律關(guān)系的拓展與實施。通過優(yōu)質(zhì)的教育和培訓(xùn)項目賦予貧困人群創(chuàng)造自身收入的能力，喚醒潛在的創(chuàng)業(yè)人才，使許多貧困者能夠使自己和其他人擺脫貧困成為可能。

（二）明確完善主體資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

多維的貧困指數(shù)能夠精準(zhǔn)地確定一個國家真正的貧困人群，從而在此基礎(chǔ)上為之后的精準(zhǔn)扶貧工作的開展提供條件和依據(jù)。要構(gòu)建起多維的貧困指數(shù)，就應(yīng)該從貧困的多個維度衡量貧困，從而提供一個更為完整準(zhǔn)確的貧困全景。美國采用的多維貧困指數(shù)（multi-dimensional povertyindex，簡稱MPI）就綜合考慮健康、教育、收入、住房等方面的因素。美國MPI是基于Alkire和Foster開發(fā)的方法，簡稱為AF方法，此種方法最重要的一個屬性是，它能夠識別個人在不同福利領(lǐng)域經(jīng)歷的多重剝奪。換言之，它在多個維度上持續(xù)對同一個體進(jìn)行追蹤，識別和計算該個體在多維度上所缺失的各種福利［20］。

我國現(xiàn)行認(rèn)定的貧困線為2 300元，而該貧困線的認(rèn)定方法是將農(nóng)民人均年純收入作為扶貧的標(biāo)準(zhǔn)。此種計算貧困線的方法簡單而不全面、不精確，既無法準(zhǔn)確測算真正的貧困人群數(shù)量，也無法實現(xiàn)我國精準(zhǔn)扶貧的初衷和目標(biāo)。從根本上說，我國貧困線的確定，主要依據(jù)的數(shù)據(jù)是農(nóng)村人口的財富，再確切地說，是農(nóng)村人口的收入以及支出。這些都是個人能力的間接和不充分的指標(biāo)。貧困是個人缺乏充分發(fā)揮自身價值的機(jī)會，或者缺乏發(fā)揮自身價值所依賴的條件。因此，除了收入以外，合理確定貧困線還應(yīng)考慮個人在其他幸福指標(biāo)方面的不足或缺失。

要建立多維貧困指數(shù)，這意味著不僅要考慮物質(zhì)困難，還要考慮非物質(zhì)困難。物質(zhì)困難就是指基本生活消費品的缺失，如衣、食、住等基本生活資料的貧乏；而非物質(zhì)困難則是指身體健康狀況、教育接受機(jī)會等非物質(zhì)文化的缺失。建立我國多維貧困指數(shù)，可以綜合考慮以下生活指標(biāo)：殘疾、收入、就業(yè)、住房成本、高中及以上教育、生活成本。在基準(zhǔn)情況下，任何在兩個或更多指標(biāo)中被剝奪的個人被確定為多維貧困。貧困始終是一個模糊的概念，僅靠收入的單一因素來確定貧困線極不合理，因此只有培育統(tǒng)一的多維貧困的意識，才能建立起更合理的貧困的度量方式。

（三）發(fā)揮非政府組織的社會協(xié)同作用

在學(xué)界，非政府組織即為社會組織，是指非國家的自治性組織。發(fā)展中國家的財政力量有限，同時治理水平較低，在此種情況下，非政府組織作為一種手段，可以彌補(bǔ)公民的需要和現(xiàn)有服務(wù)供需之間的直接鴻溝。如果國家不能提供足夠的商品、服務(wù)或者有利環(huán)境幫助公民獲得生計，或者弱勢群體被排除在現(xiàn)有國家機(jī)構(gòu)之外，則必須找到替代性的服務(wù)渠道，這就是非政府組織介入扶貧工作的理論前提?！吧鐣M織扶貧是指各類社會組織在社會領(lǐng)域中為貧困人群和弱勢群體提供的緩解貧困、促進(jìn)發(fā)展的各種服務(wù)”［21］，“地方政府應(yīng)積極搭建精準(zhǔn)扶貧參與交流平臺，創(chuàng)造有利于社會組織、企業(yè)及個人等參與扶貧的政策環(huán)境和社會環(huán)境”［22］。非政府組織參與扶貧，不僅努力滿足貧困人群的需求，還通過參與、以人為本和以權(quán)利為基礎(chǔ)的方式來幫助他們闡明這些需求得以滿足的路徑或方式［23］。

非政府組織在幫助貧困人群的過程中，其發(fā)展和地位不斷得以提升。非政府組織在發(fā)展過程中，不再是次要的行動者，在某些情況下，其獲得的資金甚至比政府要多得多。民間力量參與精準(zhǔn)反腐，有利于精準(zhǔn)扶貧效率的提升。欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市群經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展需建立統(tǒng)一的法制協(xié)調(diào)機(jī)制［24］，同樣精準(zhǔn)扶貧也需構(gòu)建各地區(qū)之間精準(zhǔn)扶貧的協(xié)調(diào)機(jī)制以及信息、經(jīng)驗交流機(jī)制。

非政府組織還能在信貸方面推動扶貧工作的開展和進(jìn)步。在發(fā)展中國家，提供信貸可以促使貧困人口利用其主觀能動性的行動優(yōu)勢，加快建立收入、資產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)安全的脫貧進(jìn)程。然而，傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)很少能夠以低利率的貸款滿足低收入家庭的需要，這些家庭往往難以獲得任何信貸。根本問題不在于其難以承受貸款條件，而是缺乏信貸本身的合法通道［25］。在政府無法或不能充分發(fā)揮其作用的情況下，非政府組織通過制定創(chuàng)新戰(zhàn)略，向貧困人群，特別是向農(nóng)村地區(qū)貧困者提供小額貸款，按照全額成本利率、無抵押、還款可以實行分期償還的優(yōu)惠政策提供。非政府組織還能通過國際援助機(jī)構(gòu)獲取更多的財政和技術(shù)支持，在與政府合作的同時，建立其良好的信譽和能力，更好地幫助貧困人群獲取資源，更好地改善他們的生活方式，提高他們的生活水平。

五、結(jié)語

精準(zhǔn)扶貧作為一種新型的扶貧方式，在我國實施的時間相對較短，存在立法保障措施不足等諸多問題，因此應(yīng)盡快落實精準(zhǔn)扶貧立法的攻堅戰(zhàn)。通過結(jié)合我國當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧立法的具體實施情況，分析我國目前精準(zhǔn)扶貧缺乏法律制度保障、主體資格法律認(rèn)定存在問題、行政主導(dǎo)的同時缺乏社會參與等現(xiàn)實困境，找準(zhǔn)突破點。精準(zhǔn)扶貧要發(fā)揮其預(yù)期目標(biāo)和作用，則必須從加快精準(zhǔn)扶貧立法構(gòu)建、完善主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)揮非政府組織的社會協(xié)同作用等方面完善。如何具體完成精準(zhǔn)扶貧法律制度的構(gòu)建是我們下一步要進(jìn)行深入研究的重要內(nèi)容。