◎劉華濤 （華北水利水電大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，河南鄭州450046）

電信、電力、自來水、民航、鐵路、天然氣等自然壟斷行業(yè)是關(guān)系人民生活的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，這些行業(yè)的改革發(fā)展既影響消費者的切身利益，也關(guān)系經(jīng)濟社會的健康穩(wěn)定發(fā)展。自20世紀(jì)70年代末開始，英、美等發(fā)達國家相繼在自然壟斷行業(yè)開展競爭性導(dǎo)向的政府管制改革并取得明顯績效。本文對發(fā)達國家自然壟斷行業(yè)政府管制改革實踐進行總結(jié)分析，為我國自然壟斷行業(yè)的政府管制改革提出政策建議。

一、促進競爭的政府管制改革措施

發(fā)達國家自然壟斷行業(yè)的政府管制改革以競爭為導(dǎo)向，主要措施是培育競爭性市場結(jié)構(gòu)、開放競爭性業(yè)務(wù)和放松價格管制，以此培育競爭市場環(huán)境。

（一）消解進入壁壘，培育競爭性市場結(jié)構(gòu)

自然壟斷行業(yè)政府管制改革的關(guān)鍵是放松進入管制，消解進入壁壘，擴大新企業(yè)的進入，從而形成有效的市場競爭格局。在自然壟斷行業(yè)中，進入壁壘的大小直接影響行業(yè)的競爭程度，也是市場結(jié)構(gòu)狀況的直接反映。進入壁壘的形式一般包括經(jīng)濟性壁壘、策略性壁壘和制度性壁壘［1］。經(jīng)濟性壁壘是由行業(yè)本身的技術(shù)經(jīng)濟特征決定的；策略性壁壘是自然壟斷在位企業(yè)為了阻止?jié)撛谶M入企業(yè)而采取的提高產(chǎn)品價格等策略性行為；制度性壁壘則是國家相關(guān)的法律法規(guī)或政府管制政策對潛在進入企業(yè)造成的進入障礙。隨著技術(shù)的進步、經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟性、策略性壁壘阻礙進入的影響將大大降低，而制度性壁壘就成為限制潛在進入者進入的關(guān)鍵。從20世紀(jì)70年代末開始，美、英等發(fā)達國家紛紛在自然壟斷行業(yè)放松進入管制，消解制度性壁壘，進行“競爭性導(dǎo)向”改革，著力培育競爭性市場結(jié)構(gòu)。例如，美國1975年開始放開民用航空準(zhǔn)入管制，1978年放松電力行業(yè)發(fā)電領(lǐng)域的準(zhǔn)入，1989年完全取消天然氣的管制。1982年開始推進電信業(yè)放松進入管制，在1996年實現(xiàn)傳統(tǒng)電信、有線電視和互聯(lián)網(wǎng)等不同業(yè)務(wù)之間的全方位競爭。再如，英國電信業(yè)在1991年結(jié)束移動通信領(lǐng)域的雙寡頭壟斷，1995年已有15家公司被批準(zhǔn)經(jīng)營相關(guān)的電信業(yè)務(wù)，在1998年實現(xiàn)電信市場的全面開放；英國郵政業(yè)在2002年制定開放郵政市場的戰(zhàn)略，2005年開始降低大宗業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入門檻，2007年取消所有的準(zhǔn)入限制［2］21-24。

（二）行業(yè)縱向分離，剝離開放競爭性業(yè)務(wù)

自然壟斷行業(yè)同時存在自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，如電信業(yè)的市話基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)、電力行業(yè)的輸電網(wǎng)絡(luò)、航空機場、鐵軌網(wǎng)絡(luò)、自來水和天然氣的管道網(wǎng)絡(luò)等屬于自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域，而電信行業(yè)的移動、長話和各種增值服務(wù)業(yè)務(wù)，電力行業(yè)的發(fā)電、售電業(yè)務(wù)，鐵路行業(yè)的建設(shè)、客運和貨運業(yè)務(wù)，自來水行業(yè)的生產(chǎn)、銷售業(yè)務(wù)，民航運輸?shù)葎t屬于競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。進行行業(yè)縱向分離，適時剝離開放競爭性業(yè)務(wù)就成為發(fā)達國家自然壟斷行業(yè)政府管制改革的主要手段。例如，美國電力行業(yè)在1978年放開發(fā)電領(lǐng)域準(zhǔn)入后，1992年在電力批發(fā)市場引入競爭，徹底改變縱向一體化的模式，將發(fā)電、輸電、配電、售電進行分離并實行財務(wù)獨立核算。在電信業(yè)，美國電話電報公司（AT&T）在20世紀(jì)70年代對美國電信市場的壟斷使任何新進入者難以生存。1982年，司法部與AT&T以“修正的判決”裁定分解AT&T。1984年，AT&T實施對本地電話業(yè)務(wù)的分隔，美國長途電信市場進入開放和競爭的階段［3］。再如，英國電力行業(yè)1990年開始結(jié)構(gòu)改組，實施廠網(wǎng)分開、輸配分開，私有化與引入競爭同步，將原來發(fā)電、輸電、配電統(tǒng)一經(jīng)營的中央電力局（CEGB）分解成3個發(fā)電公司、1個電網(wǎng)公司和12個地區(qū)電力公司。改革后，英國電力行業(yè)在發(fā)電領(lǐng)域約有50家發(fā)電廠商，輸電領(lǐng)域有3家電網(wǎng)公司，配電領(lǐng)域有14家配電公司，售電領(lǐng)域形成競爭性的市場［2］133。

因為原來縱向一體化的企業(yè)同時經(jīng)營自然壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，他們在競爭性業(yè)務(wù)的競爭中具有優(yōu)勢，所以原在位企業(yè)的壟斷性傳輸網(wǎng)絡(luò)必須對競爭者開放，以促進有效競爭。例如，美國在《能源管制法》中授權(quán)聯(lián)邦能源管制委員會，要求縱向一體化的電力企業(yè)通過它們的傳輸網(wǎng)絡(luò)，把競爭者所發(fā)的電傳輸給躉售用戶，稱為躉售轉(zhuǎn)運。同時，加利福尼亞及其他州的電力管制者也宣布，允許通過同種方式把電力傳輸給零售用戶，被稱為零售轉(zhuǎn)運［4］。再如，英國在電信業(yè)競爭性改革中，要求英國電話通信公司（BT）與其他運營商實行互相接入，否則將對BT公司處以巨額罰款，并且規(guī)定自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)必須分開核算，并按要求向管制機構(gòu)和社會公布其財務(wù)信息，以避免因交叉補貼行為造成市場競爭效率的下降及消費者利益的受損。同時，為了提高新進入企業(yè)的競爭力，發(fā)達國家在開放競爭性業(yè)務(wù)的同時，還在一些領(lǐng)域?qū)嵤┓菍ΨQ管制。例如，英國在電信行業(yè)放松管制，對有線電視公司從事電信業(yè)務(wù)不進行任何管制，但規(guī)定BT在2002年前不得進入有線電視領(lǐng)域，以避免電信運營商對有線電視公司進行掠奪性競爭。而美國電信業(yè)則是對AT&T實行分拆重組后運用非對稱管制手段推進競爭，通過制約具有支配地位的電信企業(yè)反競爭行為，為競爭者進入市場掃除障礙。

（三）放松價格管制，實施激勵性管制方式

自然壟斷行業(yè)傳統(tǒng)的價格管制方式主要是基于成本的投資回報率管制，它是指通過限制企業(yè)資本投資收益率的辦法來使企業(yè)獲得公正的收益。由于忽視信息不對稱和缺乏激勵的強制性，基于成本的傳統(tǒng)管制造成企業(yè)內(nèi)部無效率、管制關(guān)聯(lián)費用增加、尋租成本的產(chǎn)生等問題，導(dǎo)致管制失靈［5］。管制失靈最主要是企業(yè)缺乏技術(shù)革新和管理創(chuàng)新的動力，生產(chǎn)效率低下。發(fā)達國家在自然壟斷行業(yè)放松進入管制、開放競爭性業(yè)務(wù)的同時，也在進行放松價格管制改革。一方面，逐步取消價格管制，如美國在1976年開放民航業(yè)的價格競爭，1982年取消民航業(yè)價格管制；另一方面，以激勵性管制方式替代投資回報率管制。激勵性管制是通過激勵或引導(dǎo)，給被管制企業(yè)以競爭壓力的方式，促進企業(yè)之間展開間接競爭，從而促使企業(yè)提高內(nèi)部效率、降低成本，以實現(xiàn)社會福利最大化，并使企業(yè)可以利用信息優(yōu)勢和利潤最大化動機獲取由此帶來的利潤增額。自然壟斷行業(yè)激勵性管制的方式主要有價格上限管制、特許投標(biāo)競爭和標(biāo)尺競爭管制等。其中，應(yīng)用最廣的是價格上限管制。價格上限管制是一種控制企業(yè)價格的有效工具［6］，它在全世界的范圍內(nèi)被廣泛地運用于能源、電信、交通和自來水產(chǎn)業(yè)，其中既包括私有企業(yè)，也包括國有企業(yè)［7］。以英國為例，1984年在電信業(yè)應(yīng)用價格上限管制取得成功之后，1986年、1987年、1989年、1990年相繼在煤氣、機場、自來水、電力等行業(yè)進行應(yīng)用。特許投標(biāo)競爭在發(fā)達國家的供水或污水處理、管道燃氣等行業(yè)應(yīng)用，標(biāo)尺競爭管制則在自來水行業(yè)得到一定的應(yīng)用。

二、保障競爭的政府管制體制改革

為了保障以競爭為導(dǎo)向的政府管制改革措施的有效實施，發(fā)達國家不斷完善自然壟斷行業(yè)政府管制體制，推進產(chǎn)權(quán)、法律和管制機構(gòu)等方面的改革。

（一）推進產(chǎn)權(quán)改革，建立適應(yīng)競爭的產(chǎn)權(quán)模式

產(chǎn)權(quán)是對各種資源或生產(chǎn)要素的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)安排直接影響資源配置的調(diào)節(jié)。市場經(jīng)濟的有效競爭是以明晰的產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的，因為產(chǎn)權(quán)明晰能充分調(diào)動經(jīng)濟行為主體的積極性和創(chuàng)造性。自然壟斷行業(yè)的政府管制改革是通過放開準(zhǔn)入、放開競爭性業(yè)務(wù)等推進行業(yè)的競爭，這種競爭性改革就需要完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)70年代末以來，發(fā)達國家在自然壟斷行業(yè)政府管制改革過程中，吸收社會資本，實施以民營化為突出特征的私有產(chǎn)權(quán)改革，構(gòu)建明晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。例如，英國自然壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的主要做法是把國有資產(chǎn)出售給私人部門，基本是采取出售國有企業(yè)股票的形式進行，把原有單一的國有企業(yè)改造成股份制企業(yè)，允許民間資本進入自然壟斷領(lǐng)域，使自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由國有變成國有私有混合或私有。在產(chǎn)權(quán)改革中，英國政府限制單個股東能夠購買的股份額度，以限制被分開的企業(yè)又重新聯(lián)合起來形成壟斷，而小額度的股份持有還有利于增強企業(yè)產(chǎn)權(quán)的流動性。而美國自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)權(quán)模式傳統(tǒng)上基本都是私有的，其產(chǎn)權(quán)改革主要是著眼于行業(yè)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)權(quán)的分散性和流動性，從而使得這些行業(yè)的效率得以提高。主要措施是通過放松進入管制，使得新的潛在的所有者對在位的擁有控制權(quán)的所有者形成替代潛在威脅，接管、并購等行為成為可能。同時美國發(fā)達的股票市場也使得分拆后的企業(yè)股權(quán)更加分散。日本自然壟斷行業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革則主要是國有企業(yè)私有化，首先使自然壟斷經(jīng)營企業(yè)的國家所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，然后在合適的時機出售公司股份實行私有化［8］138-139。

（二）著重立法先行，構(gòu)建保障競爭的法律體系

自然壟斷行業(yè)的政府管制改革是適應(yīng)于技術(shù)創(chuàng)新、管制市場及消費者關(guān)切等帶來的管制需求的變化。管制改革必須建立在與管制需求變化相適應(yīng)的法律制度改革之上。發(fā)達國家自然壟斷行業(yè)政府改革都是立法先行，通過國會立法在破除壟斷、鼓勵競爭、保護消費者利益、提高行業(yè)整體效率等方面提供基礎(chǔ)保障，并且通過立法確定自然壟斷行業(yè)管制機構(gòu)的設(shè)置及相應(yīng)的管制權(quán)力，管制機構(gòu)在法律框架下依法行使管制職能。例如，英國在1984年頒布的《電信法》，確立英國電信產(chǎn)業(yè)管制體制的基本框架，詳細規(guī)定管制機構(gòu)的基本職責(zé)、權(quán)力、執(zhí)法程序等。此外，英國從20世紀(jì)80年代開始還先后頒布《自來水法》《電力法》《鐵路法》等一系列法律，為管制改革提供法律依據(jù)。再如，美國國會在1978年通過《航空公司放松管制法》，強化民航業(yè)的去管制化活動，1992年通過《能源政策法》以鼓勵電力產(chǎn)業(yè)的進入，1996年的《電信法》的核心內(nèi)容是開放本地電話市場，標(biāo)志美國電信業(yè)進入全面開放和競爭。美國在自然壟斷行業(yè)管制改革過程中，隨著改革進程的深入，法律也在不斷地補充完善。1976年通過《鐵路復(fù)興與管制改革法》，1980年通過《斯塔格斯鐵路法》，1995年通過《州際商務(wù)委員會終止法》，這些法律不斷深化鐵路行業(yè)的放松管制，給予鐵路公司更多的經(jīng)營自由。有線電視行業(yè)1992年的《有線電視消費者保護與競爭法》核心內(nèi)容是保護消費者權(quán)益和促進競爭，1996年《電信法》又允許有線電視經(jīng)營電信業(yè)務(wù)，與電信實行非對稱開放。

（三）改革管制機構(gòu)，健全管制權(quán)力的監(jiān)督體系

管制機構(gòu)權(quán)力行使的公開、公正，是促進自然壟斷行業(yè)管制改革的關(guān)鍵。如果管制機構(gòu)與一些企業(yè)之間有直接的利益關(guān)系，或被一些企業(yè)收買，或受到其他政府部門的左右和影響，那么管制機構(gòu)就可能失去公平、公正，在管制過程中就可能出現(xiàn)管制承諾缺失或偏向某些企業(yè)。在這種情況下促進競爭的政府管制改革措施也將會失去它應(yīng)有的價值和意義。因此，為確保政府管制改革措施的有效性，必須改革管制機構(gòu)，規(guī)范和約束管制權(quán)力，為企業(yè)創(chuàng)造公平公正的競爭環(huán)境。發(fā)達國家管制機構(gòu)改革：一是建立獨立性管制機構(gòu)。獨立性管制機構(gòu)是指管制機構(gòu)必須獨立于其他政府部門和被管制企業(yè)，這樣不僅割斷管制機構(gòu)與企業(yè)的聯(lián)系，從而預(yù)防管制俘獲，還割斷管制機構(gòu)與其他行政部門的聯(lián)系，能夠避免政治傾向性，更加客觀、公正地進行管制活動［9］。這樣，被管制企業(yè)遭遇投資風(fēng)險和威脅、遭遇不公正待遇的可能性大大降低，進而保證企業(yè)之間公開、公平的競爭。發(fā)達國家在自然壟斷行業(yè)設(shè)立獨立性管制機構(gòu)比較普遍。例如，美國聯(lián)邦一級的聯(lián)邦通信委員會、聯(lián)邦能源管制委員會、地面運輸委員會（1995年根據(jù)《州際商務(wù)委員會終止法》成立，主要負責(zé)鐵路行業(yè)管制）。美國的50個州也都有獨立的管制委員會，其中電話電報業(yè)有51個，電力行業(yè)有50個，天然氣行業(yè)有50個，給排水行業(yè)有43個［10］。再如，英國在20世紀(jì)70年代之前，自然壟斷行業(yè)基本上是政企合一體制，競爭性改革實施后，管制機構(gòu)獨立性大大增強，如電信管制辦公室、天然氣與電力市場管理局、民用航空局、郵政服務(wù)委員會、水資源服務(wù)辦公室、鐵路管理局等。二是健全管制監(jiān)督體系。發(fā)達國家對自然壟斷行業(yè)管制機構(gòu)的監(jiān)督，一方面，來自國會、總統(tǒng)和司法部門。以美國為例，國會通過立法進行法律控制，并有權(quán)調(diào)查管制機構(gòu)，控制預(yù)算和撥款?？偨y(tǒng)享有管制機構(gòu)高級官員的任命權(quán)，以及預(yù)算控制和改組機構(gòu)等權(quán)力。司法部門的司法審查在發(fā)達國家具有重要的地位，主要是審查管制權(quán)力的行使、管制程序和判決等是否符合憲法和法律，從而防止和避免管制權(quán)力濫用，保障被管制企業(yè)的合法權(quán)益，保證自然壟斷行業(yè)的有效競爭。另一方面，來自公眾、媒體的社會監(jiān)督。有效的社會監(jiān)督可以有效預(yù)防管制俘獲，保證管制權(quán)力行使的公開、公正。有效的社會監(jiān)督必然要求信息公開。自然壟斷行業(yè)政府管制的信息公開涉及管制政策的性質(zhì)和目的、采取管制行為的理由、管制對相關(guān)方和公眾的影響、管制行為的進程等內(nèi)容，這些必須在一定時間內(nèi)以直接通知或在媒體上公開的方式使管制相關(guān)方和公眾知曉。例如，英國自然壟斷性行業(yè)聽證會制度的主要特點就是將管制法規(guī)草案公布在因特網(wǎng)、大眾媒體上，廣泛征求社會意見。意見整理后，再將信息與公眾見面，再次征求意見，以此作為制定法規(guī)的依據(jù)。

三、對我國自然壟斷行業(yè)政府管制改革的啟示

發(fā)達國家自然壟斷行業(yè)以競爭為導(dǎo)向的政府管制改革成效突出，使得自然壟斷行業(yè)的服務(wù)多樣化，提高了企業(yè)的生產(chǎn)效率，降低了行業(yè)的收費水平，而且為經(jīng)濟增長率提高做出貢獻［2］16。盡管如此，也存在一些問題。例如，實行徹底廠網(wǎng)分開的英國電力產(chǎn)業(yè)，國內(nèi)電力公司的市場成為外國公司的天下，售電市場被美國和法國壟斷一半。再如，英國在20世紀(jì)90年代對鐵路行業(yè)進行拆分，進行私有化改革，曾一度被視為歐洲鐵路經(jīng)營模式的范本。但進入21世紀(jì)以來，由于投資不足、設(shè)備老化、經(jīng)營不善、服務(wù)質(zhì)量低劣等原因，引致顧客強烈不滿［8］125。發(fā)達國家的改革經(jīng)驗值得我國借鑒，但出現(xiàn)的問題也必須予以高度重視。我國自然壟斷行業(yè)政府管制改革必須與自身情況相結(jié)合，如果設(shè)計并實施的改革模式背離現(xiàn)實情況，將會嚴(yán)重影響改革的效果并制約自然壟斷行業(yè)的發(fā)展。因此，我國現(xiàn)階段自然壟斷行業(yè)政府管制改革應(yīng)著眼于以下三個方面。

（一）強化競爭性業(yè)務(wù)的開放

在世界經(jīng)濟論壇公布的《2017—2018全球競爭力報告》中，中國在137個經(jīng)濟體中排名第27位，在影響整體排名的12項指標(biāo)中，“基礎(chǔ)設(shè)施”排名第46位，“勞動力市場效率”和“商品市場效率”分別排名第38位和第46位，這三個因素都拖了國家整體競爭力的“后腿”［11］。自然壟斷行業(yè)是“基礎(chǔ)設(shè)施”的主要構(gòu)成部分，“市場效率”自然也包括占國民經(jīng)濟主體的自然壟斷行業(yè)。因此，雖然經(jīng)過不斷改革，我國自然壟斷行業(yè)已經(jīng)成為具有一定競爭力的行業(yè)，但總體上效率偏低，競爭力不強。當(dāng)下，我國對自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的需求量在持續(xù)增長，自然壟斷行業(yè)的投資需要不斷增強。在這種現(xiàn)實情況下，我國自然壟斷行業(yè)的政府管制改革不僅要增強企業(yè)的效率，還必須重視企業(yè)的規(guī)模效應(yīng)，強化提升整體競爭力，確保企業(yè)能夠持續(xù)經(jīng)營并能夠進行新的投資。因此，我國自然壟斷行業(yè)的管制改革，行業(yè)拆分、結(jié)構(gòu)重組應(yīng)適度，要確保企業(yè)規(guī)模，重點應(yīng)放在競爭性業(yè)務(wù)的開放上。

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（2016—2020年）》明確指出：“面向社會資本擴大市場準(zhǔn)入，加快開放電力、民航、鐵路、石油、天然氣、郵政、市政公用等行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)。”這表明自然壟斷行業(yè)政府管制改革的重點就是開放競爭性業(yè)務(wù)，就是在競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域放松或取消進入管制，鼓勵民營資本和國外資本進入。在開放過程中，民營資本和國外資本應(yīng)該一視同仁，對外商開放的領(lǐng)域必須首先對民營資本開放。在競爭性業(yè)務(wù)開放后，應(yīng)該健全加強市場秩序管制，為參與競爭企業(yè)提供公平、公正的市場環(huán)境，加強反不正當(dāng)競爭的監(jiān)管。對利用市場支配地位實施強制銷售、搭配銷售、地方保護和網(wǎng)絡(luò)接入歧視的行為，依法予以懲處［12］。發(fā)達國家為提升新進入企業(yè)競爭力而采用的非對稱管制，我國應(yīng)慎用。因為現(xiàn)階段自然壟斷行業(yè)的新進入企業(yè)在技術(shù)、資本等方面也具備相當(dāng)?shù)膶嵙Γ菍ΨQ管制對原在位企業(yè)有失公平，不利于公平競爭，而且我國在電信領(lǐng)域曾實施的非對稱管制，并沒有取得理想的效果。

（二）推進產(chǎn)權(quán)改革和價格管制改革

黨的十九大報告明確提出：“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵、要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰?！保?3］33因此，我國自然壟斷行業(yè)政府管制改革要以產(chǎn)權(quán)和價格管制改革為重點，實現(xiàn)競爭的公平有序。我國自然壟斷行業(yè)經(jīng)營主體是國有企業(yè)，國有企業(yè)作為公有制企業(yè)，是公有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。這種公有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對促進自然壟斷行業(yè)的資本積累、促進投資、保障基礎(chǔ)設(shè)施安全具有重大意義，但在一定程度上也存在效率低下的問題。所以，我國自然壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，應(yīng)在“推動國有資本做強做優(yōu)做大”“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”［13］33的目標(biāo)上，在堅持公有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的前提下引入競爭，提高行業(yè)效率。健全“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的吻合。根據(jù)我國自然壟斷行業(yè)的自身情況，以及自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)的劃分，現(xiàn)階段的產(chǎn)權(quán)改革在堅持公有產(chǎn)權(quán)的前提下，強化行業(yè)內(nèi)產(chǎn)權(quán)的分散性和流動性，培育新的潛在的所有者對在位企業(yè)擁有的控制權(quán)形成替代威脅的市場環(huán)境。一方面，通過自然壟斷行業(yè)國有資本產(chǎn)權(quán)改革，推進政企分開、政資分開，使國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會與國有企業(yè)之間，形成一種投資者和企業(yè)法人的契約關(guān)系。這方面的改革近些年推進較大。另一方面，引入社會資本。依靠社會資本建立起的技術(shù)合作有效地整合雙方的資源和信息［14］，即社會資本可以通過與國有資本合資、合作方式進入自然壟斷業(yè)務(wù)或競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也可以獨立進入競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。特別在競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，要切實取消國有資本和社會資本的歧視性待遇，保障平等進入。

隨著自然壟斷行業(yè)市場需求的增加和技術(shù)進步，放松或取消價格管制是促進競爭的必要手段。我國首先要減少價格管制涵蓋的范圍。在競爭性業(yè)務(wù)開放的同時，要放松或取消價格管制，逐步由市場來確定競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域產(chǎn)品或服務(wù)的價格。對于自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域，逐步改變目前以投資回報率為主的價格管制方式，引入激勵性管制，依靠間接競爭給企業(yè)競爭壓力，促使企業(yè)降低成本、提高效率。目前，我國對自然壟斷行業(yè)的投資需求還很大，而投資回報率管制雖然會造成企業(yè)內(nèi)部效率低下，但其最大的優(yōu)點是有利于鼓勵投資。因此，我國在引入激勵性管制的價格上限管制時，不能簡單照抄照搬發(fā)達國家的模式，而應(yīng)在投資回報率基礎(chǔ)上構(gòu)建價格上限管制模型，既要考慮技術(shù)進步帶來的效率增長，又要考慮投資的需求，實行漸進式改革。特許投標(biāo)競爭會遇到競爭不充分、資產(chǎn)評估轉(zhuǎn)讓、合同管理困難等問題，在應(yīng)用時要慎重，必須結(jié)合特定環(huán)境，考慮應(yīng)用的復(fù)雜性，確保競爭的充分性和公正性。

（三）完善法律體系和健全管制機構(gòu)

根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，自然壟斷行業(yè)的政府管制改革都是立法先行。近幾年，為推進自然壟斷行業(yè)的改革，我國自然壟斷行業(yè)的法律體系也在不斷完善，如1990年的《鐵路法》、1995年的《電力法》和《民用航空法》都在2015年進行修訂，但這些法律在一定程度上還是受到政府管制部門的影響，法律內(nèi)容比較籠統(tǒng)，缺乏具體的明確的細則。而電信、自來水行業(yè)只有《電信條例》（2016年修訂）、《城市供水條例》（1994年），還沒有相關(guān)法律。所以，自然壟斷行業(yè)要按照“推進科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進發(fā)展、保障善治”［13］38-39原則，進一步健全完善法律體系。通過法律明確自然壟斷行業(yè)管制改革的目標(biāo)和程序，明確管制機構(gòu)的設(shè)置規(guī)則和管制權(quán)力，對價格管制、進入管制的改革、對管制監(jiān)督體系的構(gòu)建等做出基礎(chǔ)性規(guī)定，并明確自然壟斷行業(yè)中的國有企業(yè)的法人企業(yè)地位、政府與企業(yè)的關(guān)系等。

管制機構(gòu)改革的重點是規(guī)范管制機構(gòu)權(quán)力、完善管制監(jiān)督體系。一方面，加強獨立性管制機構(gòu)建設(shè)。我國自然壟斷行業(yè)的獨立性管制機構(gòu)建設(shè)已經(jīng)得到推進，例如，國家鐵路局、中國民用航空局。這是一種直屬于國務(wù)院組織機構(gòu)的相對獨立的模式，政府核心部門和管制機構(gòu)之間的職責(zé)分離，即政府核心部門設(shè)定政策框架，管制機構(gòu)在這個政策框架內(nèi)進行管制，同時可以保障行政監(jiān)督力量的行之有效。下一步的改革需要繼續(xù)推進自然壟斷行業(yè)的獨立性管制機構(gòu)的建設(shè)，同時進一步明確管制機構(gòu)在進入、價格和質(zhì)量方面的監(jiān)督控制和違規(guī)處罰權(quán)。更重要的是，要深化已有的政企分開改革，建立管制機構(gòu)與被管制企業(yè)分開的管制體制，切實隔斷二者之間的利益關(guān)系。另一方面，完善管制監(jiān)督體系。一是強化人大權(quán)力機關(guān)和政府體系內(nèi)的監(jiān)督和問責(zé)機制建設(shè)。這是增強對自然壟斷行業(yè)管制機構(gòu)監(jiān)督的重要方面。二是加強司法審查的監(jiān)督。對于在競爭性改革中企業(yè)權(quán)益受到侵犯的，應(yīng)通過行政訴訟等對管制機構(gòu)的行為加以審查，以此強化對管制權(quán)力的監(jiān)督。三是健全公眾參與的監(jiān)督機制。建立管制機構(gòu)和企業(yè)的信息公開制度，通過手機、互聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)平臺等拓展公眾參與的渠道，積極培育自然壟斷行業(yè)的消費者社團，以增強公眾對管制機構(gòu)和企業(yè)的影響力，促進管制的公開、公正。

四、結(jié)語

我國自然壟斷行業(yè)的政府管制改革啟動于20世紀(jì)90年代，有較大推進則是在21世紀(jì)。目前來看，自然壟斷行業(yè)的政府改革取得一定成效，例如，政企分開進展明顯，電信、電力、航空業(yè)已經(jīng)形成一定的競爭。但改革任務(wù)還很艱巨，在競爭性業(yè)務(wù)的開放、價格改革、產(chǎn)權(quán)改革、法律體系完善和管制機構(gòu)改革等方面還有較大差距。因此，要在借鑒發(fā)達國家改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上，考慮我國自然壟斷行業(yè)效率偏低，競爭力較弱，以及還需要繼續(xù)加大投資的情況，設(shè)計和實施符合自身情況的管制改革模式，在自然壟斷行業(yè)堅持國有資本的控股經(jīng)營，大力推進競爭性業(yè)務(wù)向社會資本的開放，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”自然壟斷行業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，完善自然壟斷行業(yè)的法律體系，并通過規(guī)范管制權(quán)力、強化管制監(jiān)督，促使管制機構(gòu)公開、公正地行使權(quán)力，從而保證自然壟斷行業(yè)健康快速地發(fā)展。

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