盛 昕

(黑龍江省社會科學(xué)院 社會學(xué)研究所，哈爾濱 150018)

一、新時期我國人口老齡化現(xiàn)狀和特點

人口老齡化是21世紀需要面臨的最為迫切的社會難題，更是新時代人類發(fā)展的重要特性。聯(lián)合國曾向各國指出：“21世紀所遇到的社會老齡化將是空前的，對于哪個國家與社會而言，都是嚴峻的挑戰(zhàn)。”人口老齡化是指在總?cè)丝谠鲩L的過程中，因為老年人口數(shù)量的增加，同時年輕人口數(shù)量不斷減少進而引起的老年人口占總?cè)丝诒壤粩嘣鲩L的動態(tài)過程。國際上通常是將60歲及以上人口占到總?cè)丝?0%的比例或者是65歲及以上人口占到總?cè)丝?%的比例作為判斷是否為老齡化社會的標準。20世紀末我國已經(jīng)進入老年社會，進入21世紀，我國人口老齡化的態(tài)勢不斷加快。截至2016年底，60歲以上的人口數(shù)已達到2.3億人，占我國總?cè)丝诘?6.7%；65歲以上人口已達到1.5億人，占我國總?cè)丝诒壤?0.8%。[注]數(shù)據(jù)來源《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。據(jù)全國老齡辦公布的數(shù)據(jù)，截至2017年底，我國有2.41億60歲以上老年人口，占總?cè)丝诒壤?7.3%。[1]國務(wù)院《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出：預(yù)計到2020年，我國將有約2.55億60歲及以上的老年人口，在全國總?cè)丝谥姓急仁?7.8%；同時，獨居老人與空巢老人的數(shù)量將會增加到1.18億左右，高齡老人的數(shù)量也會增加至2 900萬人，我國老年撫養(yǎng)比將提升至28%。2020年時，我國社會保障資金將呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，同時農(nóng)村老年人口比重逐漸增多，人口老齡化的程度也將不斷地加深。

我國人口老齡化呈現(xiàn)出以下幾個方面的特點：

一是我國老年人口基數(shù)大。由于我國人口總量位居世界第一，老齡人口數(shù)量還在不斷地增加， 目前，我國60歲及以上的老年人口已達到2.41億。依照現(xiàn)今老年人口發(fā)展速率，2024年我國老年人口的數(shù)量將達到中國總?cè)丝跀?shù)量的20%以上。預(yù)計到2026年，我國60歲及以上的老年群體人口數(shù)量將達到大約3.1億人，占據(jù)世界老年人口的25%左右。預(yù)計在2040年前后，我國老年人口的數(shù)量將達到4.7億，為全球各國老年人口數(shù)量之最。這樣的一個老年群體人口體量為我國的養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)提出了巨大的挑戰(zhàn)，同時對養(yǎng)老服務(wù)體系的完善提出迫切的需求。

二是我國人口老齡化的速度較其他國家快。根據(jù)國外統(tǒng)計機構(gòu)的推測，我國老年群體中65歲及以上的人口占總?cè)丝诒壤龔?%上升到14%僅需25年，遠遠小于其他發(fā)達國家該老年群體的增長時間；同時，目前我國60歲及以上的老年人口占中國人口總數(shù)的16.7%。在老齡化持續(xù)發(fā)展的進程中，中國老年人口比例將在2024年前后跨過20%的“門檻”，在2041年前后突破30%的“邊界”。[2]

三是我國老齡化與高齡化同步發(fā)展。在老齡化過程中，我國80歲及以上的老年群體增長速度較快。國務(wù)院《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中指出，我國高齡老年人到2020年，將達到2 900萬人。在2016年底，80歲及以上老年人口的數(shù)量還不到2 400萬。2015—2050年，我國60歲及以上的老年人口中，60—79歲的中低齡老年人所占比重從88.5%持續(xù)縮減至76.8%；同時，80歲及以上高齡老年人所占比重則從11.5%持續(xù)擴大至23.2%。也就是說，到21世紀中葉，大約每4個中國老年人中，就有一個人年齡到達80歲及以上。[2]

四是老齡化與失能化共生。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2015年底，我國60歲及以上老年人口已經(jīng)有2.22億人，其中，失能、半失能老年人數(shù)為0.4億人，預(yù)計到2020年，我國失能、半失能老年人口數(shù)量將達到0.42億人。此外，據(jù)測算，我國無子女的老年人自2011年至2050年將從1 600萬增長到約7 900萬人。我國失能、半失能老年人群體數(shù)量也將從2012年的3 000多萬增長到4 200萬人。

五是農(nóng)村老齡化問題更為突出。隨著工業(yè)化進程的不斷加快，農(nóng)村青年勞動力不斷地向城市轉(zhuǎn)移，加劇了農(nóng)村老齡化的進程，也使得農(nóng)村產(chǎn)生更為復(fù)雜的老年問題，如空巢老人、留守老人等。按照國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)，2016年底全國有2.22億老年人口，全國平均老齡化水平是16.15%。其中，農(nóng)村是18.47%，城市是14.34%，農(nóng)村的老齡化水平更高。按照農(nóng)村常住人口為5.8億人口總量計算，2016年農(nóng)村老年人口數(shù)量約為1.07億人。數(shù)量龐大的農(nóng)村老年人口，加上農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟收入低、醫(yī)療條件差，以及農(nóng)村老齡化過程中出現(xiàn)的問題需要投入更多的力量予以解決。

黨的十九大報告指出，要“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、敬老、孝老的政策體系以及社會環(huán)境，大力推進醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合，進一步促進老齡事業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展”[3]。目前，中央多部門聯(lián)合出臺多項關(guān)于應(yīng)對人口老齡化的政策措施，打出“組合拳”。地方政府積極落實中央政策，制定出適合地方和具有實操性的政策，對于現(xiàn)今養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供強大助力。同時，民政部等相關(guān)部門統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，制定《養(yǎng)老服務(wù)標準體系建設(shè)指南》，確定了養(yǎng)老服務(wù)標準體系標準因素，陸續(xù)出臺養(yǎng)老服務(wù)標準。在相關(guān)政策的扶持下，我國目前已建成的各級各類養(yǎng)老機構(gòu)達到11.8萬多個，養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)已達到695萬張，在養(yǎng)老服務(wù)的資金投入方面，各類資金投入高達1 320億元。民政部聯(lián)合多部門實施醫(yī)療合作試點，同時撥付補助資金也在多個省市進行了試點工作。試點省市根據(jù)本地區(qū)的實際，探索形成了符合其省情市情各具特色的養(yǎng)老服務(wù)模式，如湖北省武漢市實行的“4+1+X”的養(yǎng)老服務(wù)模式，吉林省長春市探索了“9073”模式，浙江省金華市的農(nóng)村居家養(yǎng)老照料中心等養(yǎng)老模式。同時全國建成養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)基地60余家，在百余所院校開設(shè)護理專業(yè)，推動養(yǎng)老服務(wù)的體系建設(shè)。現(xiàn)今養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)雖然取得一定的成績，但是距離黨的十九大報告精神的要求還存在許多方面的不足。只有深入把握我國人口老齡化趨勢，深度挖掘現(xiàn)存的多方面短板，才能做出有針對性的對策和方法，進而不斷探索和創(chuàng)新我國的養(yǎng)老服務(wù)模式和水平。

二、當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問題

我國現(xiàn)階段養(yǎng)老模式基本分為兩大類。一類是居家養(yǎng)老(包括社區(qū)養(yǎng)老)，一類是養(yǎng)老機構(gòu)養(yǎng)老。但是，在實際發(fā)展的過程中，居家和社區(qū)的養(yǎng)老發(fā)展不理想，而機構(gòu)形式的養(yǎng)老發(fā)展又過于迅速，使得三者之間出現(xiàn)不平衡的態(tài)勢。機構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老三者之間尚未形成良性的循環(huán)，其間仍充斥著斷裂和脫軌，所以我國目前的養(yǎng)老服務(wù)體系尚不完善，還存在以下幾方面不足和短板。

1.人口老齡化推進速度過快，養(yǎng)老服務(wù)供給嚴重不足。我國老齡人口呈現(xiàn)出加速遞增的特點，針對這一特點，政府、市場、社會組織等多方主體都已認識到老齡化問題的緊迫性、嚴重性，不斷優(yōu)化和進一步完善養(yǎng)老體系建設(shè)是當(dāng)前國家、社會與市場三個主體之間必須面對的共同問題，也是三者之間的一個共識性問題。但是，在面對加速發(fā)展的老齡化趨勢，我國養(yǎng)老服務(wù)體系整體上仍然表現(xiàn)出供給不足的狀況。盡管國家、社會在養(yǎng)老方面投入的人力、財力、物力都不少，但是，就整體而言，我國養(yǎng)老服務(wù)供給仍然無法滿足當(dāng)前社會成員對于養(yǎng)老服務(wù)方面的期待和需求。在老齡化過程中，除健康老年人口外，還存在大量的失能和半失能等特殊老年群體，特殊老年群體對于養(yǎng)老服務(wù)的需求具有明顯的差異化特征。然而，現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)體系所提供的養(yǎng)老服務(wù)，主要以健康老年群體為主，一定程度忽視了特殊老年群體對于養(yǎng)老服務(wù)的特殊化需求，在滿足多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求方面，存在著供給不足的問題。目前我國養(yǎng)老服務(wù)供給呈現(xiàn)出“啞鈴型”——中檔養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)少，高端和簡陋的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)居多。這種情況直接導(dǎo)致收入在中等范圍內(nèi)的老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求得不到滿足，針對多層次養(yǎng)老服務(wù)需求，養(yǎng)老機構(gòu)供給方面仍存在相應(yīng)的短板。根據(jù)“彭博夕陽指數(shù)”顯示，世界勞動人口比例的收縮速度快于預(yù)期，越來越少的中青年人去照顧越來越多的老年人。目前我國平均每3.5個勞動力需承擔(dān)1個退休者的養(yǎng)老金，而較合理的數(shù)據(jù)是7.3個人來承擔(dān)一個老齡人口的開支。[4]面對如此大的養(yǎng)老壓力以及現(xiàn)今高速的老齡化趨勢，政府和社會在養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)置問題上、在開發(fā)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品上以及在養(yǎng)老服務(wù)體系管理上，其質(zhì)量和數(shù)量都無法完全滿足現(xiàn)今我國社會對于養(yǎng)老服務(wù)的需求。

2.與發(fā)達國家“先富后老”比較，形成“未富先老”的基本態(tài)勢。西方發(fā)達國家一般都是先富后老或者是邊富邊老，人均收入基本是在1萬美元左右時，其所在社會開始步入老齡化社會。根據(jù)我國第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上的老年人口數(shù)量為1.776億人，達到總?cè)丝跀?shù)量的13.26%；其中，65歲及以上的老年人口數(shù)量為1.188億，占據(jù)總?cè)丝跀?shù)量的8.87%。到2016年，我國65歲及以上的老年人口數(shù)量為1.493 3億，占據(jù)總?cè)丝跀?shù)量的10.8%。2016年，美國65歲及以上人口占據(jù)總?cè)丝诘?5.03%。雖然該比例顯著高于我國65歲及以上老年人口的比重，但是美國人口總數(shù)為3.23億人，據(jù)此測算出美國65歲及以上人口的數(shù)量約為0.49億人，較我國1.49億65歲老年人口少約1億人。同時，2016年，我國人均GDP為8 866元，相當(dāng)于美國人均GDP的七分之一，相當(dāng)于日本人均GDP的四分之一。2016年時，我國65歲及以上人口占總?cè)丝诘?0.8%，遠高于國際上7%的標準，然而我國人均GDP卻遠未達到西方發(fā)達國家步入老齡化社會時的人均收入水平。這也恰恰表明，我國目前“未富先老”趨勢非常突出，也是迫切需要解決的問題。

3.家庭養(yǎng)老功能弱化，社會養(yǎng)老體系亟待完善。我國90%的老年人在養(yǎng)老方式上選擇的是居家養(yǎng)老，但是伴隨著家庭日益小型化，并且家庭成員均處于勞動年齡，無法承擔(dān)老年人生活照料方面的全部內(nèi)容，直接導(dǎo)致我國老年人家庭養(yǎng)老功能弱化，以及對社會和社區(qū)生活照料服務(wù)需求的激增。雖然我國老年群體對于社會養(yǎng)老服務(wù)需求非常大，但是現(xiàn)今社會化養(yǎng)老服務(wù)并不能滿足當(dāng)前老年群體的需求。首先，對于龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求，我國養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量無法和養(yǎng)老需求進行合理的匹配。并且，現(xiàn)存養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)人員存在數(shù)量不足、素質(zhì)較低、專業(yè)化程度較低的問題，無法切實滿足當(dāng)今社會老年群體對于養(yǎng)老服務(wù)的需求。其次，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理層面缺乏管理經(jīng)驗。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理人員，多數(shù)是非專業(yè)型人才，如轉(zhuǎn)業(yè)、下崗和退休人員，在專業(yè)知識儲備方面存在明顯不足，對于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的管理和運營方面能力與經(jīng)驗不足；最后，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)護理人員匱乏。根據(jù)《中國民政統(tǒng)計年鑒(2017)》數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國經(jīng)職業(yè)機構(gòu)鑒定的養(yǎng)老護理員僅32 614人，平均每個養(yǎng)老機構(gòu)不足1.5人，專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才極為缺乏，影響?zhàn)B老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。[5]

4.城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡問題還比較突出。我國養(yǎng)老服務(wù)體系在區(qū)域和城鄉(xiāng)間發(fā)展處于一種嚴重失衡狀態(tài)，養(yǎng)老資源的分布顯示出地域間不均衡態(tài)勢。主要表現(xiàn)為依據(jù)城市的級別和地區(qū)的發(fā)達程度，我國的養(yǎng)老資源呈現(xiàn)出差異化的格局。具體表現(xiàn)為在城市級別方面，特大城市和大城市的資源遠優(yōu)于中等城市和小城市；城市的養(yǎng)老服務(wù)資源明顯好于農(nóng)村。在地區(qū)發(fā)達角度，東部的發(fā)達地區(qū)的養(yǎng)老資源要顯著優(yōu)于西部的邊遠地區(qū)。在養(yǎng)老資金方面，我國也尚未實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國性統(tǒng)籌。在全國老齡化嚴重的東三省，平均撫養(yǎng)比是1.3∶1，養(yǎng)老金缺口嚴重，養(yǎng)老金支付面臨極大挑戰(zhàn)，而在廣東省，平均撫養(yǎng)比是9∶1。[6]另據(jù)相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老金標準差異較大，城市老人有91.25%領(lǐng)取養(yǎng)老金，且71.93%的老人最主要生活來源是養(yǎng)老金；農(nóng)村老人有70.79%領(lǐng)取養(yǎng)老金，單僅有17.22%能夠依靠養(yǎng)老金生活。[7]此外，全國老齡辦公布的我國在養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)置方面的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國76%的養(yǎng)老機構(gòu)集中在城市，24%的養(yǎng)老機構(gòu)在農(nóng)村。

5.隊伍缺口大，養(yǎng)老服務(wù)與管理人才匱乏。目前，我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)方面存在養(yǎng)老投入不足的問題。主要表現(xiàn)在，政府、社會組織和市場對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的硬件設(shè)施投入比重較大，而對于養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)的投入比重較小，現(xiàn)今已有的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中的養(yǎng)老服務(wù)人才數(shù)量也遠不能滿足老年群體對于養(yǎng)老服務(wù)的需求，無法填補目前老年群體養(yǎng)老服務(wù)需求多元化的缺陷。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國民辦養(yǎng)老機構(gòu)中有87%的機構(gòu)能為完全自理的老人提供養(yǎng)老服務(wù)，只有10%的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)能夠提供養(yǎng)護護理、康復(fù)醫(yī)療等養(yǎng)老服務(wù)，僅有不到3%的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)能提供臨終關(guān)懷服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)專業(yè)人才缺乏，主要是由于在教育投入方面，我國開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)的院校嚴重不足。目前，我國在養(yǎng)老教育的投入屈指可數(shù)。教育層次上，多是以?？平逃秊橹鳎髮用娴娜瞬排囵B(yǎng)無法滿足社會上老年群體對于養(yǎng)老服務(wù)的多元需求。我國現(xiàn)有老年福利機構(gòu)的職工數(shù)量大概在50萬人左右，未來我國的養(yǎng)老服務(wù)崗位還將產(chǎn)生大約1 000萬人。現(xiàn)在取得養(yǎng)老護理職業(yè)資格的服務(wù)人員僅僅有5萬多人，持證率僅為10%左右，這樣的占比與未來上千萬的養(yǎng)老服務(wù)需求差距非常大。

6.醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式在我國的發(fā)展實踐中呈現(xiàn)多重問題。我國醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老模式尚處于摸索階段，還不夠成熟和完善?，F(xiàn)行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)主要存在以下幾方面的問題：首先，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式的發(fā)展不夠均衡，發(fā)展重心存在偏頗。當(dāng)前醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式主要是采用醫(yī)療的方式來維持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)的發(fā)展，忽略了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合所具有的獨特醫(yī)療、養(yǎng)老和護理三者的綜合功能的發(fā)揮。其次，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)的建設(shè)未實現(xiàn)全覆蓋，忽略了對于社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老的滲透。主要表現(xiàn)在忽視了社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老對于醫(yī)療和護理的需求，阻礙了醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的普惠性發(fā)展進程。再次，過于側(cè)重醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)，過于強調(diào)醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)的整合問題，而忽略了最為重要的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合所需的資源的整合，使得醫(yī)養(yǎng)結(jié)合缺乏發(fā)展的動力，難以發(fā)揮真正的作用。最后，營利驅(qū)動致使醫(yī)養(yǎng)資源的浪費?，F(xiàn)存某些醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的機構(gòu)，贏利動機驅(qū)動其惡意的導(dǎo)致過度醫(yī)療行為的發(fā)生，以達到騙取國家對于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)的相關(guān)補貼，套取醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資源的目的。

雖然目前我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已見初步成果，但是面對日益增長的老齡化速度以及不斷發(fā)展的多元化養(yǎng)老服務(wù)需求，現(xiàn)今的養(yǎng)老服務(wù)體系難以滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。伴隨著老年群體人口數(shù)量的不斷增長，以及社會老年人群中高齡化、空巢化趨勢的不斷發(fā)展，人口老齡化及其多樣性的發(fā)展已經(jīng)成為我國社會發(fā)展新的基本國情。在新的形勢之下，不斷優(yōu)化和完善我國養(yǎng)老服務(wù)體系，成為全體社會所共同關(guān)心和關(guān)注的焦點。建立且不斷完善能夠適應(yīng)我國社會與經(jīng)濟的發(fā)展水平，同時也能夠深層次符合社會主義市場經(jīng)濟運行規(guī)律的新型養(yǎng)老服務(wù)體系是關(guān)愛老年人老年生活質(zhì)量和幸福的有力和必要措施。建立和完善新型養(yǎng)老服務(wù)體系，是對人口老齡化以及老年群體對于養(yǎng)老服務(wù)需求的有效回應(yīng)，也是促進和拉動居民就業(yè)與消費，改善民生和保障民生，從而實現(xiàn)促進我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的重要措施。

三、建立和完善多樣化養(yǎng)老服務(wù)供給體系的路徑

針對我國當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中所存在的諸多方面的問題，應(yīng)結(jié)合宏觀與微觀層面，依托實際情況合理完善和優(yōu)化宏觀政策，統(tǒng)籌整體服務(wù)體系的建設(shè)；同時，在微觀層面，結(jié)合現(xiàn)今社會老年群體對于養(yǎng)老服務(wù)的需求，建立和完善多樣化養(yǎng)老服務(wù)供給體系。

(一)建立健全養(yǎng)老事業(yè)體制和機制

人口老齡化是人類社會發(fā)展進步的一種必然趨勢，更是人類社會無法回避和必須面對的一件大事、要事。所以要從多個方面下功夫幫助創(chuàng)建單位消解難題，使新型養(yǎng)老事業(yè)穩(wěn)健有序、富有實效地發(fā)展起來。相關(guān)部門建立相應(yīng)的體制和機制，統(tǒng)籌規(guī)劃進行戰(zhàn)略安排。在全局上，應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)同步改革開放，將其納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)與社保、醫(yī)療、人口等相關(guān)政策的協(xié)調(diào)發(fā)展。要制定和實施養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃，努力實現(xiàn)在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的法規(guī)、法律等文件和政策在橫向上保持協(xié)調(diào)，在縱向上保證連貫。同時，應(yīng)把養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)作為社會的系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌規(guī)劃與安排，充分地調(diào)動土地、發(fā)改、民政等政府部門參與建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系的積極性。在調(diào)動相關(guān)部門積極性的同時，加大土地供應(yīng)、經(jīng)費補貼等多個方面的政策扶持力度，加強我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，強化對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)和支持。積極建構(gòu)由政府、企業(yè)、社會組織等多元主體組成的“共治主體”，嚴格規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的準入和退出機制，不斷推進養(yǎng)老服務(wù)的有序發(fā)展以及對養(yǎng)老服務(wù)檢測的指標化建設(shè)。另外，還應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)與政府政績考核掛鉤，加強對政府關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的績效評估，對政府進行有效的問責(zé)，強化督促與檢查的作用。此外，政府還應(yīng)不斷完善居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，強化養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)，大力推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合相關(guān)工作，加大對于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的資金與信貸的支持度，從而實現(xiàn)對現(xiàn)行社會保障體系的不斷完善。

現(xiàn)行政策雖然對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)起到一定推動作用，但因缺乏統(tǒng)籌合力的保障致使其落地難。例如，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面，醫(yī)院由衛(wèi)生部門管理，養(yǎng)老院則由民政部門管理，在推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合上，二者之間存在溝通和聯(lián)結(jié)上的動力不足，單一部門難以統(tǒng)籌二者之間的有效結(jié)合。因而，完善頂層設(shè)計，強化整體統(tǒng)籌推進，確保養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策的落地與推進是十分迫切與必要的。

(二)加大對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的保障力度

經(jīng)濟社會的整體發(fā)展對我國養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展有著巨大的推動力，同時，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展對于我國經(jīng)濟社會的發(fā)展也存在著促進作用。對于養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，應(yīng)充分明確國家、社會與市場三者之間的角色地位，在權(quán)責(zé)清晰的基礎(chǔ)上，加大對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的支持與保障力度，落實養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革。改革養(yǎng)老服務(wù)供給，就是要明確建成立足于居家養(yǎng)老，依托于社會和機構(gòu)，建立完善、適度和全覆蓋的養(yǎng)老服務(wù)體系，進而滿足廣大城鄉(xiāng)老年人對于養(yǎng)老服務(wù)的需求。在居家養(yǎng)老方面，在滿足老年群體基本生活照料以及家政等方面的基本服務(wù)項目的同時，要積極探索和開發(fā)老年群體的康復(fù)和護理方式、改造基礎(chǔ)設(shè)施。同時，建立居家養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)管理體系，增加居家養(yǎng)老服務(wù)站點建設(shè)，擴大和完善居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)方面，要加強對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如發(fā)展社區(qū)照料和日間照料中心，建立和加強社區(qū)養(yǎng)老的專業(yè)化服務(wù)機構(gòu)和組織等。同時，進一步強化社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)在我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的依托作用，要支持和鼓勵社區(qū)老年群體在社區(qū)老年人互助養(yǎng)老服務(wù)模式中的作用，完善社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)功能，加強社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)的改革。在機構(gòu)養(yǎng)老方面，應(yīng)全面統(tǒng)籌和建設(shè)社會各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，切實打造和完善公辦養(yǎng)老機構(gòu)在我國養(yǎng)老服務(wù)體系中的兜底作用。應(yīng)依照自上而下的模式，由國家層面開始對公辦養(yǎng)老機構(gòu)進行符合當(dāng)前國情的政策和資金扶持。在省市層面則要建設(shè)針對特殊老年群體提供養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)。在縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層面，則主要應(yīng)建設(shè)以滿足一般性養(yǎng)老服務(wù)需求和農(nóng)村五保供養(yǎng)群體養(yǎng)老服務(wù)需求的老年服務(wù)機構(gòu)。統(tǒng)籌建設(shè)我國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，必須要因地制宜，依托本區(qū)域所面臨的獨特境況，建設(shè)福利型、互助型以及公益型等多形式的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。此外，還應(yīng)鼓勵和扶持社會力量參與興辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)供給的多元主體化。

(三)建立多樣化養(yǎng)老服務(wù)供給模式

1.需求多樣化。伴隨我國人口老齡化進程的不斷加快，老齡社會不僅僅是老齡，同時也呈現(xiàn)出高齡；不僅是健康老年人，同時也存在著大量的非健康老年群體。因此，發(fā)展和完善我國養(yǎng)老服務(wù)體系，要以社會化為基本的路徑，依托于制度的保障，以多元化發(fā)展為基本的導(dǎo)向，積極加快養(yǎng)老機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強針對養(yǎng)老資金的多元化支持，堅持完善社會養(yǎng)老政策的指導(dǎo)性作用，實現(xiàn)老年需求產(chǎn)品市場化的供應(yīng)，滿足老年人多樣化的社會化需求。在現(xiàn)行老齡化和經(jīng)濟發(fā)展的推動下，我國養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)不局限于日常照料、康復(fù)護理等基本需求層面，而是進一步拓展為針對老年群體的保健、旅游、文化等多方面，正逐步從傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)格局發(fā)展到較大規(guī)模和多個領(lǐng)域的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)的新格局。在建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)體系時，要充分考慮當(dāng)前老年人對于養(yǎng)老服務(wù)的多樣化需求，既要考慮到健康老人的服務(wù)需求，同時也要兼顧失能、半失能老年人群體的差異化服務(wù)需求。當(dāng)前，隨著失能與半失能老年群體人數(shù)的不斷增多，將該類群體養(yǎng)老服務(wù)的需求納入我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)十分必要。針對失能、半失能老人的養(yǎng)老主要集中于日常的生活照顧和護理方面，滿足這類老年群體的生存保障是其養(yǎng)老服務(wù)的工作重心。

2.建立多樣化養(yǎng)老服務(wù)的供給模式。首先，要大力培育養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展機制，要依托于老年人的需求，立足市場經(jīng)濟環(huán)境下市場配置的資源，加強現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)部產(chǎn)業(yè)與外部市場的聯(lián)動，加大對養(yǎng)老服務(wù)的特許和連鎖經(jīng)營的推廣力度。其次，要積極調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展結(jié)構(gòu)，力爭在滿足老年群體基本養(yǎng)老服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，拓展老年保健、旅游以及文化新領(lǐng)域，實現(xiàn)對高層次養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足。最后，要全面統(tǒng)籌多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。在保證健康老年人對養(yǎng)老服務(wù)需求得到滿足的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)對特殊老年群體對養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)體系保障作用的“全方位”和“無死角”。

(四)提升人才服務(wù)規(guī)模與層次

目前我國在養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才存在巨大缺口的情況下，應(yīng)加快推進對老年人口養(yǎng)老服務(wù)需求相關(guān)的專業(yè)型人才的培育。對養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才的培養(yǎng)，第一，要建立健全關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)的教育培訓(xùn)體系，明確對于養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才培養(yǎng)的目標、任務(wù)、政策以及方式方法，進一步完善養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的計劃，增強養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍的建設(shè)。在國家層面，教育部門要加大對相關(guān)院校設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)的倡導(dǎo)和鼓勵力度，推進相關(guān)院校在養(yǎng)老服務(wù)人才的本、碩、博三個層次專業(yè)的構(gòu)建進程。針對目前養(yǎng)老相關(guān)專業(yè)招生率低的現(xiàn)狀，要采取政策傾斜的方式，強化該學(xué)科領(lǐng)域?qū)τ趦?yōu)秀人才的吸引力度。第二，要完善政府與相關(guān)協(xié)會和培訓(xùn)機構(gòu)的結(jié)合，在政策方面給予相關(guān)的支持，鼓勵養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)在校學(xué)生和相關(guān)從業(yè)人員進入與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的協(xié)會或者企業(yè)實習(xí)，進一步提升人才的專業(yè)性和實踐技能。第三，要增強現(xiàn)今從事養(yǎng)老服務(wù)業(yè)工作者的服務(wù)能力，為他們開展專業(yè)化的培訓(xùn)，進一步提升現(xiàn)有工作人員在養(yǎng)老服務(wù)方面的規(guī)范性和專業(yè)性。第四，要鼓勵設(shè)有社會工作、護理學(xué)和醫(yī)學(xué)等相關(guān)院校積極發(fā)展與老年相關(guān)的專業(yè)，并優(yōu)先動員學(xué)生對該類專業(yè)的學(xué)習(xí)和實踐，加大對養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)人才的培養(yǎng)。第五，還應(yīng)逐漸形成以社區(qū)的養(yǎng)老中心為組織樞紐，培育依托于老年人自主、互助的社會組織，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)人才的集中與網(wǎng)絡(luò)化。這種形式既能夠擴展養(yǎng)老服務(wù)人才的規(guī)模，也豐富了養(yǎng)老服務(wù)人才的層次。第六，建立養(yǎng)老服務(wù)志愿者和義工隊伍，作為人員不足的補充。

(五)推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)穩(wěn)步發(fā)展

作為一種新型的養(yǎng)老服務(wù)形式和載體，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)在滿足老年群體對基本養(yǎng)老服務(wù)需求的基礎(chǔ)上，還可以實現(xiàn)為老年人提供關(guān)于身體健康方面的咨詢以及體檢、上門就診、康復(fù)護理等方面高層次、多元化的養(yǎng)老服務(wù)。采取醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)形式，可以有效緩解當(dāng)前社會對于多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求難以滿足的困境。截至2015年底，我國已有各級各類養(yǎng)老機構(gòu)4萬余家，但其中只有大約20%的養(yǎng)老機構(gòu)具有醫(yī)療服務(wù)的能力，因此應(yīng)積極推進和完善“醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)相結(jié)合”[8]。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)的發(fā)展，要引導(dǎo)和鼓勵社會力量參與，要在嚴格控制市場準入的基礎(chǔ)上，吸引市場資本在現(xiàn)存養(yǎng)老機構(gòu)中創(chuàng)辦醫(yī)療機構(gòu)，以滿足城鄉(xiāng)老年群體多樣化和多層次的養(yǎng)老護理需求。各級政府以及相關(guān)部門在稅收、土地等方面也應(yīng)對社會力量給予優(yōu)惠，同時針對專業(yè)性的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”養(yǎng)老機構(gòu)，要嚴格實施“衛(wèi)生準入”，必須通過衛(wèi)生部門的批準，同時由民政部門明確其非營利性的申請，最后將其納入醫(yī)保體系當(dāng)中。另外，還應(yīng)對現(xiàn)今老年群體按照各自對象的特點，實施分層和分級的解決辦法。同時，在現(xiàn)有的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中，要適當(dāng)增加老年病床的數(shù)量，進一步提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的康復(fù)醫(yī)療、養(yǎng)護護理能力，更好地滿足失能、半失能的老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求。另外，還需要各級醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)在合理利用閑置的醫(yī)療衛(wèi)生資源的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)各級各類醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)充分利用閑置的醫(yī)療衛(wèi)生資源，建立老年人醫(yī)療康復(fù)醫(yī)院和老年人護理院。全面落實老年醫(yī)療服務(wù)的優(yōu)待政策，為老年群體開展連續(xù)的健康養(yǎng)護方面的管理、醫(yī)療衛(wèi)生康復(fù)的服務(wù)，加快養(yǎng)老機構(gòu)的遠程醫(yī)療衛(wèi)生及康復(fù)服務(wù)試點，利用數(shù)字化醫(yī)院和遠程醫(yī)療系統(tǒng)為老年人進行診療、咨詢指導(dǎo)。此外，對于居家養(yǎng)老的服務(wù)對象，尤其是居住于農(nóng)村的老年群體，要重點完善行政村的衛(wèi)生室，積極針對老年群體進行養(yǎng)生養(yǎng)老、日常護理、文化教育等關(guān)于養(yǎng)老方面文化知識的普及，增強其自助和互助的意識和能力。

綜上所述，只有堅持政府主導(dǎo)，注重社會參與，增加有效供給，培養(yǎng)人才隊伍，構(gòu)建政策、產(chǎn)業(yè)、供給和人力資源的中國特色社會養(yǎng)老服務(wù)共同體，才能夠讓每一位老年人實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”、“老有所醫(yī)”和“老有所樂”。