宋亞輝

在環(huán)境、健康、安全規(guī)制的家族譜系中，食品安全規(guī)制幾乎是最復雜的規(guī)制領(lǐng)域之一，這不只是因為食品安全規(guī)制涉及眾口難調(diào)的公眾消費需求，更重要的原因是，食品風險廣泛分布于食品產(chǎn)業(yè)鏈“從農(nóng)田到餐桌”的幾乎每個環(huán)節(jié)，而任何一個環(huán)節(jié)的非法添加或不規(guī)范操作，都可能通過食品產(chǎn)業(yè)鏈的傳遞和風險疊加效應引發(fā)一系列后續(xù)致害事故。這樣的風險分布狀況與致害原理使得食品風險規(guī)制成為一個復雜的系統(tǒng)性工程。作為應對手段，風險規(guī)制體制也必須有系統(tǒng)性和體系化思維，那種復雜問題簡單化處理或者“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的應付辦法已無法滿足現(xiàn)實需要。反觀當下中國的食品安全規(guī)制體制，自2003年正式建立專門的食品藥品監(jiān)督管理部門以來，中國的食品安全規(guī)制體制經(jīng)歷了多次重大改革，這對于治理地溝油、三聚氰胺奶粉等全民關(guān)切的重大風險發(fā)揮了積極作用，但當前的規(guī)制體制在精細化和體系性思維方面仍有較大改進空間。本文將針對中國目前食品安全規(guī)制體制存在的問題，結(jié)合規(guī)制法的基本原理，從學理上嘗試重新構(gòu)建中國的食品安全規(guī)制體制，以期能為當前的制度改革提供參考。

一、缺乏體系化思維的規(guī)制現(xiàn)狀

（一）規(guī)制策略/規(guī)制工具的貧乏

任何規(guī)制目標的達成均無一成不變的套路，食品安全領(lǐng)域的規(guī)制者若要實現(xiàn)預期規(guī)制目標可能面臨多種選擇，例如政府自上而下的命令控制手段、公私協(xié)力的合作規(guī)制策略、市場導向型的激勵機制、優(yōu)勝劣汰的聲譽機制、私人主導的自我規(guī)制、受政府監(jiān)督的自我規(guī)制等。aRobert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation: Theory, Strategy and Practice (second edition), New York: Oxford University Press, 2012, pp.105-164.在規(guī)制理論看來，每一種規(guī)制策略和規(guī)制工具各有其優(yōu)劣特點和適用領(lǐng)域，決策者需要在充分研究規(guī)制對象和規(guī)制策略之間的匹配性原理后才能做出理性選擇。就食品安全規(guī)制而言，面對我國當前以摻雜摻假、添加劑濫用、微生物超標為主要風險來源的食品風險狀況，a根據(jù)國家食品藥品監(jiān)督管理總局的監(jiān)測結(jié)果，微生物超標、添加劑濫用和摻雜摻假是當前最主要的三種食品風險來源?！峨巡耐驹谌珖称钒踩闄z監(jiān)測和預警交流工作會議上的講話》，《國家食品藥品監(jiān)督管理總局要情專刊》2015年第5期。究竟應當選擇哪種規(guī)制策略和規(guī)制工具？這是一個兼具理論和實踐意義的話題。但從實踐情況來看，我國當前的規(guī)制策略和規(guī)制工具運用仍十分貧乏。

具體而言，中國當前的食品安全規(guī)制策略主要以政府自上而下的命令控制手段為主，其中，“證照管理”和“以罰代管”是其主要表現(xiàn)。（1）針對大型工業(yè)化食品企業(yè)，制度上主要是從市場準入角度，通過設(shè)置較高的準入門檻，以頒發(fā)許可證作為主要規(guī)制手段，食品企業(yè)一旦獲得合法資質(zhì)，除了可能面臨概率不高的運動式抽查抽檢外，幾乎進入政府規(guī)制的安全港，在2008年之前甚至還可能被授予“免檢證書”。b受到三鹿奶粉事件的影響，國務(wù)院于2008年9月18日廢止了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強產(chǎn)品質(zhì)量工作若干問題的決定》（〔1999〕國發(fā)24號）中有關(guān)食品質(zhì)量免檢制度的內(nèi)容。這一規(guī)制策略的弊端顯而易見，企業(yè)證照齊全顯然不等于食品安全，近年來發(fā)生的三鹿奶粉事件、雙匯瘦肉精事件、福喜過期肉事件無不來自于證照齊全的大型食品企業(yè)。（2）對于無法達到市場準入標準的食品小作坊和小攤販，規(guī)制機關(guān)主要是以“運動式圍堵”無照攤販并施以行政處罰作為規(guī)制手段，并呈現(xiàn)出“以罰代管”的局面。正如學者所言：“有限準入的市場理念使監(jiān)管者將發(fā)證看作是監(jiān)管的主要途徑，同時，以大企業(yè)標準設(shè)立的過高準入標準下，監(jiān)管者將大量精力投放于圍堵無證生產(chǎn)經(jīng)營活動，獲得許可進入市場的廠商缺乏有效監(jiān)管?！眂劉亞平：《中國式“監(jiān)管國家”的問題與反思：以食品安全為例》，《政治學研究》2011年第2期。這種單一化規(guī)制策略被實踐證明是有缺陷的，因而學者建議綜合運用信息工具、信用檔案、信譽機制來優(yōu)化當前過度貧乏的規(guī)制策略。d應飛虎、涂永前：《公共規(guī)制中的信息工具》，《中國社會科學》2010年第4期。

（二）技術(shù)標準的機械化適用

相較于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的私人風險，以食品安全風險為代表的現(xiàn)代工業(yè)社會的公共風險具有極強的技術(shù)性，它與現(xiàn)代科技發(fā)展和工業(yè)生產(chǎn)相伴而生，“絕大多數(shù)風險都超出了私人的理解和控制能力”，ePeter Huber,“Safety and the Second Best: The Hazards of Public Risk Management in the Courts”，Columbia Law Review, vol. 85, no.2, 1985.例如蔬菜是否有農(nóng)藥殘留、牛奶是否含三聚氰胺、快餐是否微生物超標均難以被人類感官直接識別，更無法通過行為謹慎程度的提高來防控食品安全風險，市場的優(yōu)勢劣汰機制因此陷入癱瘓。作為替代性舉措，國家干預和專家理性在食品安全規(guī)制中變得不可或缺。因此，中國的食品安全規(guī)制正在走向“標準治國”的時代，由行政機關(guān)主導并由技術(shù)專家參與制定的“食品安全標準”在食品安全規(guī)制領(lǐng)域扮演重要角色。在食品安全規(guī)制領(lǐng)域強調(diào)技術(shù)標準的作用雖十分必要，但標準本身的設(shè)定及其在行政和司法上的效力還需要辯證地看待，一味地強調(diào)技術(shù)標準的至高無上地位和絕對效力，同樣無助于發(fā)揮多元市場主體的協(xié)同作用共同管控食品安全風險。

自2009年《食品安全法》第22條將食品領(lǐng)域的各類標準統(tǒng)合為強制性“食品安全標準”之后，有關(guān)食品安全規(guī)制的立法、執(zhí)法和司法實踐大都圍繞食品安全標準展開，例如食品消費領(lǐng)域懲罰性賠償責任的構(gòu)成、食品缺陷的判定以及消費合同效力的判定，幾乎完全取決于食品安全標準及其被遵守情況。f宋亞輝：《食品安全標準的私法效力及其矯正》，《清華法學》2017年第2期。這樣的制度設(shè)計固然有助于緩解法律實施中的技術(shù)壁壘，但凡事過猶不及，因為食品安全標準也并非絕對規(guī)范化、精細化。除了人們擔憂的標準“被綁架”問題外，食品安全標準的僵化和單一化問題也極為顯著。面對紛繁復雜的消費需求和企業(yè)內(nèi)控能力，到底應該將標準設(shè)定在何種水平？零風險標準還是社會最優(yōu)標準，抑或門檻性的閾值標準？不同性質(zhì)的標準在法律實施中應具有不同的效力，但司法實踐中卻被機械化地適用，例如（1）在高度依賴食品安全標準的規(guī)制體制中，標準缺失將導致法律上的規(guī)制工具陷入癱瘓，例如《食品安全法》第148條以違反食品安全標準為法定要件的懲罰性賠償制度。（2）食品安全標準不合理或標準滯后導致法律實施中的混亂，例如，有些安全的食品可能因為不符合某個滯后的標準而被迫承擔法律責任，反之，有些不安全的食品反倒因為遵守了滯后的標準而大行其道。a宋亞輝：《食品安全標準的私法效力及其矯正》，《清華法學》2017年第2期。問題的癥結(jié)在于，技術(shù)標準本身并非無懈可擊，符合食品安全標準的食品并非絕對安全，而違反食品安全標準的食品也不等于不安全的食品，這取決于標準自身的科學性和準確性，司法上不宜機械化地適用食品安全標準。

（三）頻繁拆分重組的行政執(zhí)法機制

由于食品風險本身的專業(yè)性和難識別性，中國的食品安全規(guī)制始終高度依賴行政執(zhí)法，如何設(shè)計行政執(zhí)法體制，由此成為食品規(guī)制的關(guān)鍵性問題。從規(guī)制法的基本原理來看，行政執(zhí)法體制的設(shè)計必須兼顧一體化和專業(yè)化的雙重邏輯，尤其是對于“從農(nóng)田到餐桌”的每一個環(huán)節(jié)都潛藏風險的食品規(guī)制領(lǐng)域，行政執(zhí)法體制的設(shè)計既要考慮全產(chǎn)業(yè)鏈的一體化執(zhí)法，又要考慮風險識別和風險規(guī)制的專業(yè)化需求。其中，行政執(zhí)法體制根據(jù)食品產(chǎn)業(yè)鏈的一體化整合，有助于規(guī)制理念的統(tǒng)一和價值取向的統(tǒng)合，避免政出多門、九龍治水和不同規(guī)制環(huán)節(jié)之間的體系沖突，bTimothy M. Hammonds,“It Is Time to Designate a Single Food Safety Agency”，F(xiàn)ood and Drug Law Journal, vol.59,no.3, 2004.這對于提高規(guī)制效率、共享規(guī)制信息、打造統(tǒng)一的食品安全規(guī)制體制具有重要意義。但與此同時，食品安全風險的技術(shù)性、難識別性和雙面性特征，c宋亞輝：《風險控制的部門法思路及其超越》，《中國社會科學》2017年第10期。使之又難以擺脫專業(yè)化的需求。之所以強調(diào)專業(yè)化，不只是因為食品安全風險本身所蘊含的技術(shù)含量，更重要的是，規(guī)制決策的做出離不開技術(shù)、法律和政策的權(quán)衡與專業(yè)判斷，“決策者不得不考慮大量相互競爭的選項或價值，并且需要在不充分的信息和動態(tài)變化的情況中做出均衡性判斷?！眃Robert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation: Theory, Strategy and Practice (second edition), New York: Oxford University Press, 2012, p. 29.規(guī)制體制的專業(yè)化有助于辨證施治，只有精準的診斷和專業(yè)化的處置才能夠有效管控風險。

反觀中國食品規(guī)制領(lǐng)域近20年的行政執(zhí)法體制改革，平均每五年做一次重大的體制調(diào)整，改革方案中固然交織著“一體化”與“專業(yè)化”的雙重邏輯，但頻繁拆分重組的行政執(zhí)法體制對食品規(guī)制的專業(yè)化帶來了負面影響。通過1998年的醫(yī)、藥分家方案組建了獨立的藥品監(jiān)督管理局，這是對醫(yī)、藥差異的尊重與應對。隨著食品安全問題的日益突出，2003年又在獨立后不久的藥品監(jiān)管體制中增加食品監(jiān)管職責，這與美國做法類似，至少在機構(gòu)設(shè)置上強調(diào)食品和藥品風險規(guī)制的專業(yè)性，但2008年的“大部制”改革又將食品藥品監(jiān)督管理局作為“二級局”改由衛(wèi)生部管理。此時的食品藥品監(jiān)督管理局實際上僅負責食品產(chǎn)業(yè)鏈終端的消費環(huán)節(jié)監(jiān)管，而農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)加工和食品流通環(huán)節(jié)分別由農(nóng)業(yè)部、質(zhì)監(jiān)局、工商局等部門負責監(jiān)管，這無助于食品產(chǎn)業(yè)鏈的一體化監(jiān)管。2013年的改革將食藥監(jiān)局負責的食品消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責、質(zhì)檢局在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管職責、工商局在流通環(huán)節(jié)的食品監(jiān)管職責全面整合，組建新的食品藥品監(jiān)督管理總局，至此初步實現(xiàn)了“從農(nóng)田到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)管，這是食藥監(jiān)管體制邁向?qū)I(yè)化的一大步。2018年公布的改革方案又將食藥監(jiān)總局、工商總局和質(zhì)檢總局進行“三合一”整合，建立新的國家市場監(jiān)督管理總局，同時將食品和藥品監(jiān)管職責分離，食品監(jiān)管職責并入市場監(jiān)管總局，藥品監(jiān)管職責留給相對獨立的藥品監(jiān)管局，作為“二級局”歸市場監(jiān)管總局管理。這一名副其實的“大部制”改革方案雖有助于消費品市場規(guī)制體制的一體化，但如何回應食品規(guī)制的專業(yè)化需求？食品安全規(guī)制的每一個環(huán)節(jié)都離不開專業(yè)判斷，這是理論界主張食藥規(guī)制體制保持獨立的原因，也是評估規(guī)制體制優(yōu)劣的重要標準之一。eRobert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation: Theory, Strategy and Practice (second edition), New York: Oxford University Press, 2012, p. 20.如何回應食品規(guī)制的專業(yè)化需求將成為規(guī)制體制設(shè)計中不可忽略的因素。

（四）左右搖擺不定的司法實施機制

以私人訴訟和責任威懾作為風險規(guī)制工具，在英美法系國家是一種歷史悠久的做法。對于風險行為的實施者而言，在私人訴訟中承擔的財產(chǎn)責任（損害賠償或懲罰性賠償）和被政府管制機關(guān)處罰（罰款、罰金或沒收財產(chǎn)）具有類似的規(guī)制功能，二者的責任威懾效果具有同質(zhì)性并可簡單加總處理。a宋亞輝：《風險控制的部門法思路及其超越》，《中國社會科學》2017年第10期。而且，私人訴訟作為法律實施機制還具有低成本的優(yōu)勢，這有助于減少政府規(guī)制機關(guān)公共財政的支出。大陸法系“從近代民法到現(xiàn)代民法的轉(zhuǎn)變”也開始引入這一觀念，“讓平等主體間的民事規(guī)范，主要地或附帶地承擔輔助管制政策，在現(xiàn)代立法中已經(jīng)是常見現(xiàn)象，這類民事規(guī)范一方面實現(xiàn)了私法的公平正義，另一方面也借私人利益實現(xiàn)的誘因，減輕國家管制的執(zhí)行負擔，提高管制的效率……立法者運用民事規(guī)范和民事訴訟程序作為輔助管制的工具。”b蘇永欽：《民事立法與公私法的接軌》，北京：北京大學出版社，2005年，第9-10頁。正是基于“輔助管制”的理念，中國消費者權(quán)益保護法和食品安全法才引入懲罰性賠償制度，借此激勵廣大消費者通過私人訴訟來監(jiān)控和制約食品經(jīng)營者的欺詐和摻雜摻假行為。

事實證明，通過懲罰性賠償制度來激勵私人訴訟并以此作為規(guī)制食品安全風險的手段，在實踐中取得了顯著效果。受到懲罰性賠償?shù)慕?jīng)濟激勵，由“職業(yè)打假人”提起的懲罰性賠償訴訟大量涌現(xiàn)。c王佳：《食品安全維權(quán)，“職業(yè)打假人”占八成》，《中國食品報》2016年3月25日第3版。食品領(lǐng)域的不法商家對于查處概率不高的運動式行政執(zhí)法可能抱有機會主義幻想，但相較之下，無處不在的消費者和職業(yè)打假人則對不法商家構(gòu)成了實實在在的威懾。這原本是補充行政執(zhí)法力量不足的有效手段，但由于受到其它因素的影響（如司法案多人少的約束、職業(yè)打假對象的形式主義傾向等），這種低成本的規(guī)制手段始終未得到準確定位，全國法院系統(tǒng)對職業(yè)打假人的態(tài)度一直搖擺不定。2013-2014年最高人民法院分別通過司法解釋和指導性案例表態(tài)要支持職業(yè)打假人的懲罰性賠償訴訟，d《最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》，法釋〔2013〕28號，第3條規(guī)定：“因食品、藥品質(zhì)量問題發(fā)生糾紛，購買者向生產(chǎn)者、銷售者主張權(quán)利。生產(chǎn)者、銷售者以購買者明知食品、藥品存在質(zhì)量問題而仍然購買為理由而進行抗辯的，人民法院不予支持?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于發(fā)布第六批指導性案例的通知》，法〔2014〕18號，指導案例23號。但地方法院隨后又陸續(xù)聲明不支持職業(yè)打假行為，反對聲一度甚囂塵上，甚至引起全國人大的關(guān)注。最高人民法院在回應全國人大建議時指出：“（職業(yè)打假）行為嚴重違背誠信原則，無視司法權(quán)威，浪費司法資源，我們不支持這種以惡懲惡，飲鴆止渴的治理模式?！眅《最高人民法院對十二屆全國人大五次會議第5990號建議的答復意見》，法辦函〔2017〕181號。目前由于“法釋〔2013〕28號”司法解釋尚未廢止，職業(yè)打假人的懲罰性賠償訴訟在食、藥領(lǐng)域仍得到最高人民法院的認可，但地方法院的總體態(tài)度趨向于不支持職業(yè)打假人訴訟。這種搖擺不定的態(tài)度無助于治理當前嚴峻的食品安全風險，相較于職業(yè)打假人存在的問題，居高不下的食品安全風險給社會帶來的損害更為嚴重，而且，職業(yè)打假人存在的敲詐、形式主義和偏離重點等問題均可通過制度引導加以解決，而不應當因噎廢食。相較于中國，美國對于私人訴訟的公共規(guī)制作用給予高度認可，并致力于通過起訴資格的擴大和訴訟程序的便捷化改造，讓更多的訴訟進入法院，以此規(guī)制日益嚴重的公共風險。fClayton P. Gillette and James E. Krier,“Risk, Court, and Agencies”，University of Pennylvania Law Review, vol.138,no.4, 1990.

二、規(guī)制對象與規(guī)制體制的匹配性原理

相較于傳統(tǒng)部門法對法治之形式理性的重視，極具功利主義特征的風險規(guī)制法更加強調(diào)結(jié)果導向。規(guī)制結(jié)果的達成受到眾多因素的影響，其中包括但不限于規(guī)制體制的設(shè)計、規(guī)制工具的運用、實施路徑的選擇以及執(zhí)法者的忠誠與勤勉程度等。面對眾多影響因素，本文聚焦于制度設(shè)計層面的一個核心原理：規(guī)制體制與規(guī)制對象之間的匹配性設(shè)計，這是一種典型的工具理性，也是風險規(guī)制理論的內(nèi)核。a宋亞輝：《社會性規(guī)制的路徑選擇》，北京：法律出版社，2017年，第181-191頁。既有研究表明，規(guī)制體制與規(guī)制對象之間的不匹配，是規(guī)制失敗的重要原因，反之，規(guī)制成功的經(jīng)驗也離不開二者之間的高度匹配。因此，針對特定的規(guī)制領(lǐng)域，選擇合適的規(guī)制體制是實現(xiàn)預期目標的必要條件。b[美]史蒂芬·布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京：北京大學出版社，2008年，第191頁。接下來的問題是如何進行匹配性設(shè)計？這首先需要充分認識規(guī)制對象及其所處的特定時空背景與社會環(huán)境，學界將這些影響因素統(tǒng)稱為“規(guī)制場景”，cChristopher Hood, Henry Rothstein and Robert Baldwin, The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, p. 21.就本文研究的食品安全風險而言，規(guī)制體制的設(shè)計必須充分考慮以下規(guī)制場景。

（一）食品風險的產(chǎn)業(yè)鏈傳遞效應與全流程一體化規(guī)制

食品產(chǎn)業(yè)從種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、運輸配送、烹飪消費到餐余處理，存在眾多環(huán)節(jié)。在漫長且復雜的食品產(chǎn)業(yè)鏈上，任何一個環(huán)節(jié)的不規(guī)范操作或非法添加都可能導致后續(xù)的連鎖反應，食品安全風險因此呈現(xiàn)出顯著的產(chǎn)業(yè)鏈傳遞效應。例如農(nóng)戶過量噴灑農(nóng)藥導致的藥物殘留風險，將通過產(chǎn)業(yè)鏈傳遞過程，一步步走上餐桌。產(chǎn)業(yè)鏈傳遞效應的存在使得“從農(nóng)田到餐桌”的整個規(guī)制體系中任何環(huán)節(jié)的規(guī)制失靈都將導致整個規(guī)制體系功虧一簣，并將引發(fā)系統(tǒng)性風險。正如學者在回答“為何食品不像橋梁一樣安全”的問題時所言：“不同國家的食品供應鏈是不同的。追尋被污染食品的源頭或是何時添加了其他物質(zhì)是非常困難的。在運輸或分銷的過程中食品往往會混同。一般一個型號的汽車只由少數(shù)幾個工廠生產(chǎn)加工，但許多食品（例如牛奶）是由成百上千的工廠生產(chǎn)加工的，一瓶牛奶可能是不同的奶牛在不同日期所產(chǎn)牛奶混合灌裝的。”d[美]索·萊弗莫：《為何食品不像橋梁一樣安全》，《法律和社會科學》2015年第2期。這正是食品安全風險規(guī)制的難點所在。從中國正在構(gòu)建的全產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)制體系來看，目前的短板主要存在于食品產(chǎn)業(yè)鏈兩端，即農(nóng)田和餐飲兩個環(huán)節(jié)。在農(nóng)田種植養(yǎng)殖階段，我國主要以小農(nóng)家庭生產(chǎn)為主，農(nóng)戶對農(nóng)藥、化肥和添加劑的使用較為隨意，且無法完全納入政府規(guī)制視野，這在源頭上為食品安全埋下了隱患。在餐飲環(huán)節(jié)，遍布城鄉(xiāng)各地的餐館后廚缺乏透明度和公開性，成為政府規(guī)制的盲點。由于缺乏有效規(guī)制，烹飪環(huán)節(jié)的不規(guī)范操作已成為添加劑濫用、微生物超標的重要原因。若無法根除食品安全規(guī)制的“最后一公里難題”，整個風險治理體系都將功虧一簣。

食品安全風險規(guī)制體制的設(shè)計必須有效回應風險的產(chǎn)業(yè)鏈傳遞效應，確保各規(guī)制環(huán)節(jié)之間無縫對接，構(gòu)建“從農(nóng)田到餐桌”的全流程一體化規(guī)制體系。從這個意義上來看，我國2013年構(gòu)建的由食藥監(jiān)總局獨家負責的食品產(chǎn)業(yè)鏈一體化監(jiān)管體制改革具有里程碑意義，但在落實過程中必須著力修復“短板”。其中首要的短板是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭的規(guī)制，風險源主要來自農(nóng)藥、化肥和添加劑的不當使用。實證研究表明，農(nóng)戶對農(nóng)藥、化肥和添加劑的使用情況受到眾多因素的影響，其中，有一定風險認知的農(nóng)戶、建立種植養(yǎng)殖記錄的農(nóng)戶、產(chǎn)品銷往大型批發(fā)市場的農(nóng)戶，傾向于更規(guī)范地使用農(nóng)藥、化肥和添加劑。e王志剛等：《食品安全規(guī)制下農(nóng)戶農(nóng)藥使用行為的影響機制分析》，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》2011第3期。這對于農(nóng)田階段的風險規(guī)制具有參考價值，規(guī)制部門可通過風險教育和風險交流增進廣大農(nóng)戶的風險認知、規(guī)范農(nóng)戶生產(chǎn)記錄制度、鼓勵大型批發(fā)市場建設(shè)、在批發(fā)交易環(huán)節(jié)核驗生產(chǎn)記錄并加大“雙隨機”抽檢力度來倒逼農(nóng)戶規(guī)范生產(chǎn)。另一個短板是烹飪環(huán)節(jié)的不規(guī)范操作，餐館后廚烹飪過程的不透明是問題的癥結(jié)所在。這一問題的解決除了加強常規(guī)性監(jiān)管措施外，還要大力推行“明廚亮灶”行動，鼓勵餐館通過改善軟（監(jiān)控視頻）、硬（玻璃房改造）件設(shè)施將烹飪過程全程向消費者和規(guī)制機關(guān)開放，借助公眾的力量掃清規(guī)制盲點，在此基礎(chǔ)上打通食品產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的規(guī)制體系，實現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”全流程規(guī)制體系的無縫對接。

（二）食品風險的產(chǎn)業(yè)鏈富集效應與一體化信息溯源系統(tǒng)

除了產(chǎn)業(yè)鏈傳遞效應外，食品安全風險還具有顯著的產(chǎn)業(yè)鏈富集效應，例如在種植養(yǎng)殖階段留下的藥物殘留，將與生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的非法添加物疊加，最后與烹飪環(huán)節(jié)產(chǎn)生的有害微生物一道共同走上餐桌。這些來自不同環(huán)節(jié)的有害物質(zhì)的富集，往往還會通過物理或化學反應將風險進一步放大，進而引發(fā)一系列致害事故。食品安全風險的產(chǎn)業(yè)鏈富集效應給食品安全規(guī)制帶來了極大挑戰(zhàn)。面對發(fā)生在消費終端的風險事故，人們往往難以確定風險源來自產(chǎn)業(yè)鏈的哪個環(huán)節(jié)。我國自2013年開始構(gòu)建全產(chǎn)業(yè)鏈一體化監(jiān)管體制以來，食品風險信息的溯源體系建設(shè)才提上日程。完整的信息溯源系統(tǒng)有助于準確識別風險源并針對關(guān)鍵節(jié)點加以管控，但我國目前的信息溯源系統(tǒng)面臨兩個關(guān)鍵問題：一是信息溯源系統(tǒng)在食品產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)之間存在壁壘；二是信息溯源系統(tǒng)存在區(qū)域性和行業(yè)性壁壘，這相當于“分段式修筑鐵路”，若要全程通車，尚需打通各個關(guān)節(jié)點。

在風險規(guī)制體制的設(shè)計原理中，信息獲取是首要前提，只有獲取充分的信息才能做準確的風險評估，進而有效規(guī)制風險。aChristopher Hood, Henry Rothstein and Robert Baldwin, The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, p.24.因此，中國食品安全風險規(guī)制體制的設(shè)計必須建立在完整的信息追溯系統(tǒng)之上。從我國正在推進的食品信息追溯系統(tǒng)來看，目前主要由各省市、重點食品企業(yè)以及第三方中介機構(gòu)自行構(gòu)建食品信息追溯系統(tǒng)?；谌a(chǎn)業(yè)鏈信息溯源的需要，未來必須打破信息追溯系統(tǒng)的壁壘，解決“信息孤島”問題，拓展信息追溯渠道，構(gòu)建一個來源可追溯、去向可查證、責任可追究的食品風險信息追溯系統(tǒng)。這首先要運用現(xiàn)代信息技術(shù)，打通種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、包裝、運輸、分銷、烹飪、消費環(huán)節(jié)的壁壘，引導食品產(chǎn)業(yè)鏈上、下游企業(yè)將信息追溯系統(tǒng)與企業(yè)內(nèi)部的檢驗檢測體系、質(zhì)量管理體系對接，打造全產(chǎn)業(yè)鏈的質(zhì)量管控體系。其次要打通食品信息追溯系統(tǒng)的區(qū)域性和行業(yè)性壁壘，目前我國主要由各省市和大型食品企業(yè)針對乳制品、食用油、生鮮禽蛋、添加劑等重點產(chǎn)品和行業(yè)構(gòu)建信息追溯系統(tǒng)，這種分地域、分行業(yè)的信息追溯系統(tǒng)不僅成本高昂，而且效果有限，未來需要統(tǒng)籌規(guī)劃，整合各地區(qū)、各行業(yè)、各企業(yè)內(nèi)部的追溯系統(tǒng)，搭建統(tǒng)一的信息存儲系統(tǒng)和共享平臺，實現(xiàn)信息追溯系統(tǒng)的無縫對接與互聯(lián)互通，確保社會公眾和規(guī)制機關(guān)可從任何一個端口全程追溯“從農(nóng)田到餐桌”的整個食品產(chǎn)業(yè)鏈過程。

（三）食品風險源的碎片化分布與公私力量的共治格局

我國食品行業(yè)“多、小、散、亂”的碎片化狀況短期內(nèi)難有徹底改觀，特別是小農(nóng)戶、小作坊、小攤販、小餐飲企業(yè)量大面廣，有針對性地實施規(guī)制的難度較大，一個重要原因在于規(guī)制成本和人、財、物資源的約束。因此，如何在有限規(guī)制資源約束條件下最大限度地提高政府公共規(guī)制資源的利用效率，同時調(diào)動民間力量來治理量大、面廣的食品安全風險，無疑是我國食品安全規(guī)制體制設(shè)計中不可忽略的問題。我國正在推進的工商總局、質(zhì)檢總局、食藥監(jiān)總局的全面“三合一”改革固然擴大了總體上的市場監(jiān)管機關(guān)執(zhí)法隊伍，但就食品安全規(guī)制領(lǐng)域而言，“大市場”規(guī)制體制的一體化構(gòu)建是否會導致去專業(yè)化傾向以及食品規(guī)制資源分散的問題，這是此次“大部制”改革不容忽視的議題。

面對政府公共規(guī)制資源的約束，我國食品安全規(guī)制體制的設(shè)計必須徹底改變政府自上而下的單一規(guī)制模式，充分調(diào)動社會力量，通過公私合力構(gòu)建社會共治格局。可資借用的“社會力量”主要包括行業(yè)自治組織、中介機構(gòu)、媒體、廣大消費者、職業(yè)打假人等社會群體，這些主體廣泛參與食品生產(chǎn)、消費過程，持有大量食品風險信息和私人監(jiān)控資源，而這正是政府公共規(guī)制的短板所在。若能充分調(diào)動并合理引導民間力量，發(fā)揮私人之間的監(jiān)控與制約作用，政府公共規(guī)制資源約束將得到有效緩解。首先，政府規(guī)制機關(guān)可通過信息平臺建設(shè)（與食品追溯系統(tǒng)對接），為廣大消費者分享個人消費體驗和風險信息提供便利，輔助市場機制發(fā)揮優(yōu)勝劣汰作用；其次，政府要為自治組織、中介機構(gòu)和媒體參與社會共治提供必要空間，讓他們發(fā)揮自身信息和專業(yè)優(yōu)勢參與社會共治；最后，尤其值得強調(diào)的是，近年來涌現(xiàn)的職業(yè)打假人雖然被指有敲詐、形式主義、惡意占用政府資源牟利之嫌，但這些都是易于解決的表層問題，而真正值得重視的核心問題在于，無處不在的職業(yè)打假人已成為制約不良商家違法經(jīng)營的重要力量，若能合理引導職業(yè)打假人聚焦于食品摻雜摻假、微生物超標、添加劑濫用等風險，我國的食品安全規(guī)制難題有望得到顯著改善。因此，包括職業(yè)打假人在內(nèi)的各種民間力量如何“為我所用”，將成為食品安全規(guī)制體制設(shè)計中不可忽略的因素。

三、從證照管理走向可問責的內(nèi)控體系和績效規(guī)制

從食品風險的上述特征及其與規(guī)制體制設(shè)計之間的匹配性原理來看，中國當前的食品安全風險規(guī)制體制，需要在總結(jié)既有經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，做出進一步的精細化改革。就既往改革經(jīng)驗來看，2013年做出的“從農(nóng)田到餐桌”的一體化行政監(jiān)管體制改革順應了食品安全風險的兩大特征（產(chǎn)業(yè)鏈傳遞效應和產(chǎn)業(yè)鏈富集效應），有助于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并管控整個產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)上的食品安全風險，未來需要在此基礎(chǔ)上打通產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)的壁壘，構(gòu)建一體化的規(guī)制體制。但在具體規(guī)制手段和規(guī)制體制的設(shè)計上，仍存在不少待決問題。首要的問題是規(guī)制工具的貧乏和單一化。中國目前主要依賴“證照管理”和“以罰代管”的方式規(guī)制食品安全風險，這嚴重偏離食品安全規(guī)制目標，一個簡單的道理是：食品企業(yè)的證照齊全并不意味著其產(chǎn)出的食品就安全可靠。因此，中國未來的食品安全規(guī)制體制改革應當側(cè)重于實質(zhì)主義判斷，強調(diào)食品是否安全而非證照是否齊全。

相較于中國的“證照管理”體制，包括食品安全風險在內(nèi)的規(guī)制體制在各國的表現(xiàn)極為多元，理論上甚至無法找出兩個完全一樣的規(guī)制體制。有學者根據(jù)不同的風險類型研究了九種規(guī)制體制，aChristopher Hood, Henry Rothstein, and Robert Baldwin, The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, p.37.還有學者基于規(guī)制重心的差異總結(jié)了三種常見的規(guī)制體制：基于微觀行為的規(guī)制體制（prescriptive regulation/ action-based regime）、基于績效的規(guī)制體制（performance-based regimes）、基于內(nèi)控體系的規(guī)制體制（system-based regimes）。bPeter J. May,“Regulatory Regimes and Accountability”，Regulation and Governance, vol.1, no.1, 2007.如果按照這三種最典型的規(guī)制體制來看，中國的食品安全立法總體上可歸入“基于微觀行為的規(guī)制體制”（證照管理是實踐中的表現(xiàn)），立法者從食品生產(chǎn)、加工、檢驗、進出口等環(huán)節(jié)制定了一系列行為規(guī)范和禁令，要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者必須照章行事，這是在早期管制思維下設(shè)計的規(guī)制體制，被學者稱為“傳統(tǒng)體制”。由于其將規(guī)制重心聚焦于食品生產(chǎn)經(jīng)營者的微觀行為，因而其始終無法擺脫規(guī)則僵化、滯后和被規(guī)避的問題，更無法充分調(diào)動食品生產(chǎn)企業(yè)的積極性來實現(xiàn)公私協(xié)同規(guī)制的效果。

基于績效的規(guī)制體制將規(guī)制重心轉(zhuǎn)向食品產(chǎn)業(yè)鏈的末端，以強調(diào)產(chǎn)出食品的安全性作為政府公共規(guī)制的重心，這是一種典型的結(jié)果導向，至于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)如何做到結(jié)果的安全，則由企業(yè)自行做出安排。相較于證照管理和微觀行為管控，這樣的規(guī)制體制有助于充分調(diào)動市場主體的積極性，使之各顯神通發(fā)揮主觀能動性來確保食品安全。這是一種相對簡約且低成本的規(guī)制體制，但在實踐中可能因部分企業(yè)的機會主義傾向而導致災難性后果。這與食品風險的特殊性密不可分。從風險致害程度來看，食品安全風險的致害性分布不均，高風險食品有時可能僅造成輕微的不適感（與消費者個人體質(zhì)有關(guān)），有時可能造成難以恢復的災難性后果，例如“三鹿奶粉事件”。食品安全風險的此種特性使得以結(jié)果為導向的績效規(guī)制體制面臨嚴重的滯后性問題，一旦遭遇企業(yè)的機會主義行為，可能會造成難以恢復的永久性損害。尤其是在中國長期踐行“證照管理”和“以罰代管”的制度環(huán)境下，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的機會主義傾向顯著，為避免因此導致的災難性后果，食品安全規(guī)制體制的設(shè)計不能只強調(diào)結(jié)果，更要重視過程。

相較于結(jié)果導向的績效規(guī)制體制，基于流程控制的規(guī)制體制將規(guī)制重心前移，從食品生產(chǎn)經(jīng)營過程入手，將產(chǎn)業(yè)鏈的每一個環(huán)節(jié)都納入管控范圍，尤其是對容易引發(fā)風險的關(guān)鍵節(jié)點給予重點管控，盡可能從事前避免高風險食品的產(chǎn)出，避免因食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的機會主義傾向而導致災難性后果。但食品產(chǎn)業(yè)鏈極為復雜，涉及眾多企業(yè)的種植養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、包裝、儲存、儲存、烹飪制作等漫長的流程，如何有針對性地設(shè)計食品生產(chǎn)加工的內(nèi)控流程？這將是個極具挑戰(zhàn)性的工作。從一定意義上講，中國食品安全規(guī)制的失敗一定程度上也是風險規(guī)制體制設(shè)計的失敗，在一個日益復雜的食品產(chǎn)業(yè)鏈中，風險必須被系統(tǒng)性地識別、評估和溝通。aGuanqi Zhou, The Regulatory Regime of Food Safety in China: Governance and Segmentation, Switzerland: Springer Nature, 2017, p. 6.而這些風險信息都散落在農(nóng)戶和生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)手中。由于信息不對稱的問題，政府規(guī)制機關(guān)顯然無法根據(jù)復雜多變的產(chǎn)業(yè)鏈狀況為企業(yè)量身定做內(nèi)控流程和生產(chǎn)規(guī)范體系，這樣的努力實際上又回到傳統(tǒng)的“基于微觀行為的規(guī)制體制”，其弊端顯而易見。尤其是面對當前的食品監(jiān)管短板（例如農(nóng)田種植養(yǎng)殖和烹飪制作的“最后一公里”難題），政府自上而下制定并實施的流程管控體系，因缺乏充足的信息、技術(shù)和監(jiān)控手段而效果不彰。因此，流程管控與績效規(guī)制必須相互配合才能有效管控食品安全風險。美國20世紀90年代以來管控肉制品風險的經(jīng)驗表明，食品產(chǎn)業(yè)鏈的流程控制必須建立在市場主體積極參與的基礎(chǔ)上，通過設(shè)計激勵相容的內(nèi)控流程與不同層次的問責機制，確保食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的內(nèi)在商業(yè)動機與法律規(guī)制目標保持一致，這樣才能激發(fā)企業(yè)積極采取內(nèi)控措施并適時更新改進，bPeter J. May,“Regulatory Regimes and Accountability”，Regulation and Governance, vol.1, no.1, 2007, pp.14-16.這種新的規(guī)制體制具有以下兩個顯著特征：

第一，流程管控的主要任務(wù)將從政府規(guī)制部門轉(zhuǎn)移到市場主體，即食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和專業(yè)的第三方認證機構(gòu)，通過加強企業(yè)內(nèi)控和專業(yè)認證來確保食品產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)范化運作，以此降低食品安全風險。企業(yè)和政府在這一規(guī)制體制中將扮演不同的角色，其中，“企業(yè)需要根據(jù)宏觀的規(guī)制標準來制定合規(guī)計劃，以促進既定社會目標的實現(xiàn)。為便于企業(yè)制定合規(guī)計劃，規(guī)制標準應當列舉出企業(yè)合規(guī)計劃必須具備的內(nèi)容，例如危險源的識別、風險防范措施、發(fā)現(xiàn)并糾正問題的程序、員工培訓計劃、旨在實現(xiàn)特定社會目標的公司管理措施的評估和改善等?！眂Cary Coglianese & Lazer David,“Management-Based Regulation: Prescribing Private Management to Achieve Public Goals”，Law and Society Review, vol. 37, no.4, 2003.政府的作用主要是設(shè)定宏觀上的規(guī)制目標和績效標準，以此為企業(yè)的自我風險管控提供合規(guī)指引和自治框架，這實際上是一種新近學術(shù)研究中較為流行的“受政府監(jiān)督的自我規(guī)制體制”，又稱“后設(shè)規(guī)制”，其在食品安全領(lǐng)域的運用主要表現(xiàn)為HACCP（危害分析和關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制點）標準的實踐，dHACCP標準體系是國際食品法典委員會（CAC）1997年修訂《食品衛(wèi)生通則》時增加的內(nèi)容，主要用于食品安全風險內(nèi)控和第三方評估，具體可參見《危害分析和關(guān)鍵控制點體系及其應用準則》。不同于政府自上而下的風險規(guī)制，HACCP的核心是由企業(yè)在其生產(chǎn)流程中自行識別潛在食品風險源和關(guān)鍵控制點，通過管控關(guān)鍵節(jié)點將食品安全風險控制在可接受的水平。

第二，任何規(guī)制體制的設(shè)計都不能忽視一個基本原理，即規(guī)制任務(wù)的分配必須伴隨著問責機制的合理設(shè)置。ePeter J. May,“Regulatory Regimes and Accountability”，Regulation and Governance, vol.1, no.1, 2007.就食品安全規(guī)制而言，從“證照管理”和“以罰代管”體制，走向基于內(nèi)控流程和績效管理的規(guī)制體制，必須伴隨著問責機制的設(shè)置與轉(zhuǎn)移。首先，政府規(guī)制機關(guān)需要為其不當設(shè)定或怠于設(shè)定風險規(guī)制目標和績效標準承擔政治或法律責任，以此督促和規(guī)范政府規(guī)制機關(guān)積極勤勉地履行職責，進而為市場主體的自我規(guī)制提供合規(guī)指引和自治框架。其次，食品生產(chǎn)企業(yè)需要為其食品的安全性負責，通過責任威懾和商業(yè)動機的共同激勵，督促食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參照或適用相應的流程控制標準加強企業(yè)內(nèi)控和自我防范，一旦選擇了某項標準就必須全面執(zhí)行并接受政府和第三方監(jiān)督。最后，自我規(guī)制主體和專業(yè)的第三方認證機構(gòu)需要為其專業(yè)判斷和認證行為負責，有學者稱之為專業(yè)性問責（professional accountability），“官僚性的問責主要是一種外部控制，而專業(yè)性的問責主要強調(diào)的是內(nèi)在行業(yè)規(guī)范和同業(yè)競爭壓力”，fPeter J. May,“Regulatory Regimes and Accountability”，Regulation and Governance, vol.1, no.1, 2007.其目的旨在防范專業(yè)判斷中的“權(quán)力”濫用。這樣的規(guī)制體制有助于發(fā)揮政府、食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和第三方專業(yè)機構(gòu)的比較優(yōu)勢共同管控食品安全風險。當然，以上只是宏觀層面的規(guī)制體制設(shè)計，更具體的微觀法律規(guī)則和制度設(shè)計則須另文展開。