葉 全

(廣西翔路建設(shè)有限責(zé)任公司，廣西 南寧 530029)

0 引言

廣西是推進(jìn)中國(guó)—東盟互聯(lián)互通、建設(shè)中國(guó)—中南半島走廊的重要前沿地區(qū)。隨著中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)升級(jí)版建設(shè)以及“一帶一路”建設(shè)和廣西開(kāi)放帶動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)與東盟各國(guó)經(jīng)貿(mào)關(guān)系愈加密切，要求廣西在中國(guó)—東盟交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通中，積極打造更為便捷通暢的國(guó)際大通道，公路建設(shè)投資需要進(jìn)一步加大。

“十三五”時(shí)期，是我國(guó)綜合交通運(yùn)輸發(fā)展完善網(wǎng)絡(luò)、提質(zhì)增效的關(guān)鍵時(shí)期。新常態(tài)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，公路建設(shè)需求日益增多，必須推進(jìn)交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步釋放市場(chǎng)活力，促進(jìn)各種交通方式相互間有效銜接和服務(wù)一體化，充分發(fā)揮交通對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用。交通領(lǐng)域資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)約束將進(jìn)一步提高，如何做好公路建設(shè)與基本農(nóng)田保護(hù)問(wèn)題，是值得研究和探討的課題。

1 廣西高速公路項(xiàng)目建設(shè)用地存在的主要問(wèn)題

(1)廣西地方高速公路網(wǎng)的項(xiàng)目未被納入國(guó)家允許占用永久基本農(nóng)田的范疇。根據(jù)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2017〕4號(hào))和《國(guó)土資源部關(guān)于全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》(國(guó)土資規(guī)〔2018〕1號(hào))文件精神，項(xiàng)目用地要盡量少占耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地，永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變用途。當(dāng)前只有國(guó)家能源、交通、水利、軍事設(shè)施等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目；國(guó)家發(fā)展改革委下放省級(jí)政府審批(核準(zhǔn))的國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃確定的國(guó)家高速公路；省級(jí)政府及其投資主管部門(mén)審批(核準(zhǔn))的地方鐵路；深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷、民生發(fā)展等建設(shè)項(xiàng)目符合占用永久基本農(nóng)田條件，允許編制建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案，其余項(xiàng)目禁止占用永久基本農(nóng)田。受廣西自然條件等因素的影響，一些線性工程建設(shè)項(xiàng)目確實(shí)難以避免占用一定數(shù)量的永久基本農(nóng)田，部分高速公路項(xiàng)目線路選址出現(xiàn)了剛出隧道就碰永久基本農(nóng)田的情形。但根據(jù)目前國(guó)家政策規(guī)定，廣西未列入國(guó)家高速公路網(wǎng)的項(xiàng)目不符合占用永久基本農(nóng)田條件。

(2)部分項(xiàng)目不按土地利用總體規(guī)劃選址。《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》(國(guó)土資源部令第72號(hào))規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃編制和實(shí)施的主體為各級(jí)人民政府。雖然廣西國(guó)土資源廳高度重視，精心組織開(kāi)展了各級(jí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作，積極指導(dǎo)各市縣將急需建設(shè)的高速公路項(xiàng)目納入土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善方案以解決項(xiàng)目用地合規(guī)性問(wèn)題，但一些市、縣政府沒(méi)有嚴(yán)格落實(shí)土地利用總體規(guī)劃管控要求，項(xiàng)目選址隨意性大，不按土地利用總體規(guī)劃科學(xué)選址。部分業(yè)主在施工設(shè)計(jì)階段隨意調(diào)整初步設(shè)計(jì)方案，使得部分項(xiàng)目用地不符合土地利用總體規(guī)劃，致使項(xiàng)目用地?zé)o法報(bào)批，影響項(xiàng)目及時(shí)落地。

(3)項(xiàng)目沿線市縣政府的“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”耕地占補(bǔ)平衡保障能力不足。一方面受廣西“八山一水一分田”地形分布因素影響，廣西耕地后備資源不足，具備“旱改水”潛力的耕地面積不足，導(dǎo)致質(zhì)量較高的補(bǔ)充耕地指標(biāo)不足；另一方面部分市縣對(duì)“旱改水”工作不夠重視，推進(jìn)力度不大，導(dǎo)致耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目實(shí)施率低，確認(rèn)面積少，難以滿足“占水田補(bǔ)水田”的需求。同時(shí)，部分項(xiàng)目業(yè)主單位占補(bǔ)平衡意識(shí)薄弱，不積極配合優(yōu)化項(xiàng)目選址，占用大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地和水田，給道路沿線的市縣政府落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”造成很大的壓力。

2 應(yīng)對(duì)的主要措施

(1)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃科學(xué)選址。嚴(yán)格落實(shí)土地利用總體規(guī)劃，指導(dǎo)項(xiàng)目用地在土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設(shè)范圍內(nèi)選址，確保項(xiàng)目選址符合用地保障條件。對(duì)不符合中發(fā)〔2017〕4號(hào)文精神、不符合占用永久基本農(nóng)田條件的項(xiàng)目一律不予通過(guò)項(xiàng)目用地預(yù)審。在申報(bào)用地預(yù)審階段，強(qiáng)化用地踏勘力度，切實(shí)提高項(xiàng)目選址的合理性。

(2)多措并舉落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2017〕4號(hào))要求。①線路要進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化，盡量不占或少占耕地，尤其是水田，從源頭上減少占補(bǔ)平衡壓力，確保項(xiàng)目建設(shè)避讓永久基本農(nóng)田；②地方政府應(yīng)進(jìn)一步加大土地整治和耕地提質(zhì)改造工作力度，策劃實(shí)施好土地綜合整治項(xiàng)目，引導(dǎo)社會(huì)資本參與土地整治，確實(shí)難以落實(shí)的部分可通過(guò)補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易方式解決，切實(shí)解決項(xiàng)目用地耕地占補(bǔ)平衡“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”落實(shí)問(wèn)題；③項(xiàng)目沿線各市縣應(yīng)進(jìn)一步核實(shí)項(xiàng)目沿線部分中低質(zhì)量耕地是否符合《國(guó)土資源部關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量和提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2016〕8號(hào))、《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕13號(hào))等相關(guān)文件規(guī)定的允許開(kāi)展耕地提質(zhì)改造項(xiàng)目的情形，若符合，在當(dāng)?shù)貒?guó)土資源主管部門(mén)的指導(dǎo)下，積極開(kāi)展道路項(xiàng)目建設(shè)占用耕地耕作層土壤剝離利用，嚴(yán)格按照程序規(guī)范開(kāi)展提質(zhì)改造工作。

(3)積極運(yùn)用國(guó)土資源支持政策開(kāi)展公路建設(shè)項(xiàng)目用地保障。2017年11月《國(guó)土資源部關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕10號(hào))印發(fā)后，按照“深度貧困地區(qū)省級(jí)以下基礎(chǔ)設(shè)施、易地扶貧搬遷、民生發(fā)展等建設(shè)項(xiàng)目，確實(shí)難以避讓永久基本農(nóng)田的，可以納入重大建設(shè)項(xiàng)目范圍，由省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)辦理用地預(yù)審，并按照規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收”的精神，對(duì)廣西屬于國(guó)家深度貧困地區(qū)的公路建設(shè)項(xiàng)目辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地報(bào)批工作，積極推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

(4)充分利用原有線路進(jìn)行改擴(kuò)建開(kāi)展公路項(xiàng)目建設(shè)。針對(duì)廣西國(guó)省干線普通公路項(xiàng)目建設(shè)，要求各項(xiàng)目業(yè)主積極做好路線優(yōu)化工作，對(duì)永久基本農(nóng)田進(jìn)行避繞。項(xiàng)目選址確實(shí)無(wú)法避讓永久基本農(nóng)田的，對(duì)不占用永久基本農(nóng)田部分，可采取按市或縣為單位分段或按照可行性研究報(bào)告分期實(shí)施方案分期辦理建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，確保項(xiàng)目按期推進(jìn)。無(wú)法避讓永久基本農(nóng)田路段則可采用利用舊路通行方案進(jìn)行過(guò)渡的方法，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

3 意見(jiàn)和建議

中央4號(hào)文件出臺(tái)以來(lái)，地方高速公路建設(shè)舉步維艱，不僅影響廣西“十三五”規(guī)劃高速公路建設(shè)完成，也將對(duì)廣西高速公路網(wǎng)修編以及修編后的大規(guī)模建設(shè)帶來(lái)深遠(yuǎn)影響。為積極應(yīng)對(duì)中央4號(hào)文件建設(shè)環(huán)境，盡快破解廣西地方高速公路建設(shè)項(xiàng)目用地涉及占用基本農(nóng)田的難題，打好全區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，力爭(zhēng)廣西2020年實(shí)現(xiàn)縣縣通高速公路目標(biāo)，建議采取如下措施：

(1)落實(shí)交通運(yùn)輸部同意支持廣西作為全區(qū)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)試點(diǎn)省(區(qū))的意向事項(xiàng)，從廣西區(qū)位優(yōu)勢(shì)規(guī)劃、決策廣西交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)試點(diǎn)方案，爭(zhēng)取更多的國(guó)家項(xiàng)目、政策、資金支持，完善廣西高速公路網(wǎng)建設(shè)。

(2)自治區(qū)有關(guān)部門(mén)積極對(duì)接國(guó)家部委，爭(zhēng)取將廣西在建高速公路包含即將修編的高速公路盡量納入國(guó)家層面重大項(xiàng)目建設(shè)，補(bǔ)充納入國(guó)家“一帶一路”建設(shè)、“三大戰(zhàn)略”、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興和國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃等國(guó)家層面重要戰(zhàn)略、方案和規(guī)劃，盡量爭(zhēng)取國(guó)家扶持廣西現(xiàn)有以及修編后的高速公路網(wǎng)建設(shè)。

(3)2018-03-28自治區(qū)國(guó)土資源廳赴自然資源部匯報(bào)，請(qǐng)求自然資源部予以幫助解決廣西地方高速公路等線性工程項(xiàng)目因涉及占用永久基本農(nóng)田無(wú)法建設(shè)問(wèn)題。自然資源部反饋表示，允許占用永久基本農(nóng)田的重大建設(shè)項(xiàng)目范圍界定問(wèn)題需由自然資源部會(huì)商國(guó)家發(fā)展改革委提出意見(jiàn)并報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院最終審定。建議自治區(qū)人民政府向國(guó)家發(fā)展改革委反映，申請(qǐng)將自治區(qū)立項(xiàng)的廣西地方公路網(wǎng)規(guī)劃項(xiàng)目納入允許占用永久基本農(nóng)田的重大建設(shè)項(xiàng)目范圍，或申請(qǐng)將廣西地方公路網(wǎng)規(guī)劃項(xiàng)目全部納入國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃。

(4)爭(zhēng)取運(yùn)用《國(guó)土資源部關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》(國(guó)土資規(guī)〔2017〕10號(hào))文件精神，對(duì)于連接深度貧困縣的地方高速公路，考慮其線性連通的特點(diǎn)和民生經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，將整條路線納入《國(guó)土資源部關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見(jiàn)》政策范疇予以支持，切實(shí)解決深度貧困縣地方高速公路項(xiàng)目涉及占用基本農(nóng)田問(wèn)題。

(5)進(jìn)一步加大對(duì)高速公路可研、設(shè)計(jì)階段工作指導(dǎo)。①指導(dǎo)優(yōu)化用地預(yù)審編制工作，督促項(xiàng)目業(yè)主、可研編制單位加大用地勘測(cè)工作力度，提高用地預(yù)審?fù)恋刂笜?biāo)的精準(zhǔn)度；②指導(dǎo)優(yōu)化初步設(shè)計(jì)編制工作，提高初步設(shè)計(jì)勘測(cè)工作精度和深度，初步設(shè)計(jì)線位盡量避讓基本農(nóng)田；③加強(qiáng)已確定初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)線位的項(xiàng)目與基本農(nóng)田劃定的工作銜接，在國(guó)家政策允許基本農(nóng)田適時(shí)可調(diào)整階段跟進(jìn)調(diào)整。

(6)項(xiàng)目業(yè)主在申報(bào)用地預(yù)審階段，增強(qiáng)用地勘察力度，提高項(xiàng)目選址的精準(zhǔn)度，避免因項(xiàng)目在辦理用地預(yù)審與用地報(bào)批階段選址范圍不一致，造成項(xiàng)目無(wú)法順利通過(guò)審批。

(7)對(duì)于確實(shí)無(wú)法避讓基本農(nóng)田，又無(wú)國(guó)家相關(guān)政策支持的地方高速公路項(xiàng)目，盡量采取分段上報(bào)方式，提前準(zhǔn)備、充分收集、歸整、完善建設(shè)用地手續(xù)材料，將未占用基本農(nóng)田的連續(xù)路段先行預(yù)審，先行報(bào)批。密切關(guān)注國(guó)家土地政策新動(dòng)向，待新政策落地及時(shí)申報(bào)補(bǔ)全用地手續(xù)，確保合法合規(guī)用地。

4 結(jié)語(yǔ)

目前，廣西部分地方高速公路項(xiàng)目用地預(yù)審和整體建設(shè)用地手續(xù)受基本農(nóng)田政策影響無(wú)法辦理。據(jù)現(xiàn)有涉及占用基本農(nóng)田數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)有15條正處于前期工作、計(jì)劃新開(kāi)工及續(xù)建地方高速公路項(xiàng)目涉及占用基本農(nóng)田約28 916畝。在新形勢(shì)下，應(yīng)該如何創(chuàng)新工作方式，加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公路發(fā)展和保護(hù)基本農(nóng)田的雙贏局面，顯得極其重要。