付　娟

(石河子大學(xué) 師范學(xué)院，新疆 石河子 832000)*

2001年6月，在國家實施西部大開發(fā)的背景下，教育部出臺了提升西部地區(qū)高等教育質(zhì)量，協(xié)調(diào)東西部地區(qū)高等教育均衡發(fā)展的政策——高校“對口支援”政策。該政策實施至今，已經(jīng)走過了17個年頭，運行模式得到了不斷發(fā)展與創(chuàng)新。我國高?！皩谥г闭咭嗍且豁棿龠M區(qū)域高等教育公平的具有中國特色的教育制度。[1]適時對高?！皩谥г闭叩某尚c問題進行回顧與反思，有助于全面理解及修正政策，并為其可持續(xù)、有效運行提供建議。

一、高校“對口支援” 政策取得的成效

2001年6月教育部發(fā)布《關(guān)于實施“對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計劃”的通知》,標志著我國高?！皩谥г闭哒綄嵤Ｔ撜邔嵤┮詠淼玫搅酥г褪茉咝Ａ己玫呢瀼睾蛨?zhí)行，帶動了一批西部受援高校辦學(xué)實力和水平的提升，促使一批西部高校已經(jīng)成為或正在成為西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的智力庫和人才庫。高校“對口支援”取得的成效主要體現(xiàn)在以下方面。

(一)初步構(gòu)建了高校“對口支援”的網(wǎng)絡(luò)體系

自2001年高?！皩谥г闭邔嵤┮詠恚覈殉醪綐?gòu)建起了一個以98所支援高校和74所受援高校為主體的高?！皩谥г本W(wǎng)絡(luò)。其中，教育部直屬的52所高校(占直屬高?？倲?shù)的64.2%)參與了高?！皩谥г惫ぷ?。受援高校分布在新疆、西藏、貴州、青海、重慶、陜西、內(nèi)蒙古、甘肅、云南、寧夏、四川、廣西、吉林、湖南、湖北、江西、遼寧、海南18個省市、自治區(qū)。①其中，高?！皩谥г比采w新疆和西藏兩省區(qū)的所有本科高校和高職高專學(xué)校。我國已經(jīng)逐步建立起了一個東部地區(qū)高校對口支援中西部地區(qū)高校的網(wǎng)絡(luò)體系。這個支援體系以政府為主導(dǎo)，以支援高校和受援高校為主體，以智力支援為主要方式，以促進中西部地區(qū)高校的辦學(xué)實力和水平提升為目標。

(二)促使一批西部高校得到較快發(fā)展

高?！皩谥г币詠恚鞑康囊慌咝Ｔ谌瞬排囵B(yǎng)、科學(xué)研究、社會聲譽等方面得到較大提升，發(fā)展較快。以高校“對口支援”的第一批13所西部受援高校為對象，②筆者統(tǒng)計了它們于2004—2016年在艾瑞深中國高校校友會網(wǎng)的大學(xué)排名情況，廣西大學(xué)、石河子大學(xué)、貴州大學(xué)、寧夏大學(xué)、西北師范大學(xué)、西藏大學(xué)、青海大學(xué)7所高校的排名均有較大幅度的上升。其中，廣西大學(xué)進入中國校友會網(wǎng)大學(xué)排名前100名，石河子大學(xué)、貴州大學(xué)、寧夏大學(xué)、西北師范大學(xué)進入中國校友會網(wǎng)大學(xué)排名前150名，西藏大學(xué)、青海大學(xué)由受援前的300多名上升到受援后的166名和186名。在對口支援期間，上述高校步入了發(fā)展的快車道，學(xué)校實力快速提升。此外，通過對口支援，貴州大學(xué)、寧夏大學(xué)、西藏大學(xué)、青海大學(xué)、石河子大學(xué)5所受援高校先后進入了“211工程”國家重點建設(shè)高校的行列，云南大學(xué)、新疆大學(xué)成為“一流大學(xué)”建設(shè)高校，貴州大學(xué)、西藏大學(xué)、西北大學(xué)、青海大學(xué)、寧夏大學(xué)、石河子大學(xué)成為“一流學(xué)科”建設(shè)高校。一位教育部工作人員談到高?！皩谥г钡淖饔脮r說：“這些高校是西部高校的‘帶頭羊’，它們是西部地區(qū)高校的丘陵，有了對口支援政策，縮小了這部分高校與東部高校的差距，雖說目前差距還存在，但是如果沒有對口支援的話，差距會更大。”可見，高校“對口支援”為西部高等教育增添了一批龍頭高校，也為西部高等教育的持續(xù)發(fā)展提供了有力的支撐。

(三)西部受援高校的師資隊伍建設(shè)初現(xiàn)成效

2001—2014年，支援高校共選派1 900多名教師到受援高校支教，受援高校共選派7 600多名教師到支援高校進修學(xué)習。③受援高校擁有博士和碩士學(xué)位的教師人數(shù)顯著增長，2001—2014年，支援高校為受援高校培養(yǎng)博士師資6 600多人，培養(yǎng)碩士師資達14 300多人。受援高校的130多名教師被聘為支援高校的碩士生、博士生導(dǎo)師。④例如，通過對口支援的綠色通道，石河子大學(xué)共有231名教師考取支援高校的博士研究生，92人到支援高校攻讀碩士學(xué)位，具有博士、碩士學(xué)位的教師比例從2001年的14.26%增長到2016年的89.39%。⑤

(四)西部受援高校的人才培養(yǎng)取得實效

對口支援促使西部高校的辦學(xué)實力和水平快速提升，社會聲譽顯著提高，一批西部受援高校的生源質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)。例如：對口支援以前，青海大學(xué)要靠調(diào)劑志愿才能完成招生，并且生源大多來自于本省，而目前的招生范圍已擴大到全國26個省、區(qū)，生源質(zhì)量逐年得到改善；[2]新疆大學(xué)的第一志愿錄取率由2001年的34.8%提高到了2015年的85.6%，提高了51個百分點。⑥在生源質(zhì)量改善的同時，西部高校為西部地區(qū)培養(yǎng)了一大批急需、實用的高素質(zhì)人才。通過對口支援，從2010年起，許多受援高校借助于支援高校的優(yōu)勢，與支援高校簽訂采用“1+2+1”或“2+2”的模式聯(lián)合培養(yǎng)西部地區(qū)急需的專業(yè)人才。2011—2014年，支援高校與受援高校聯(lián)合培養(yǎng)了3 300多名本科生，受援高校選派1 500多名本科生赴支援高校插班學(xué)習，推薦250多名本科生到支援高校免試攻讀碩士研究生。⑦

(五)西部受援高校的學(xué)科建設(shè)水平和科研能力得到提升

2001—2011年，受援高校博士、碩士學(xué)位授權(quán)點數(shù)量顯著增長，其中，一級學(xué)科博士點總量由受援前的6個增長到2011年的115個，二級學(xué)科博士點數(shù)量由受援前的103個增長到2011年的592個。一級學(xué)科碩士點總量由受援前的73個增長到2011年的632個，二級學(xué)科博士點數(shù)量由受援前的773個增長到2011年的2 229個。⑧2001—2014年，受援高校教師與支援高校教師合作承擔了400多項省部級以上科研項目。⑨在青海三江源生態(tài)環(huán)境保護、寧夏沙漠化防治、中國西南山區(qū)和內(nèi)蒙草原農(nóng)牧業(yè)技術(shù)攻關(guān)等方面取得了一批重大科研成果。對口支援以來，石河子大學(xué)與支援高校開展科研合作，共同承擔課題100多項，其中省部級項目92項，在國家“973”、“863”、國家社科基金重大項目上取得零的突破，科研經(jīng)費由支援前的每年2 000多萬元增長到1億多元。⑩

(六)西部受援高校的管理能力得到提高

2001—2014年，支援高校選派600多名管理干部到受援高校掛職、任職，受援高校選派1 400多名干部到支援高校掛職學(xué)習，支援高校幫助培訓(xùn)受援高校干部1 800人/次。許多支援高校幫助指導(dǎo)受援高校制定實施“十一五”“十二五”“ 十三五”發(fā)展規(guī)劃。例如：石河子大學(xué)選派 100多名中層干部到支援高校掛職學(xué)習，選派300多名中層干部到支援高校參加干部培訓(xùn)班，支援高校選派70名干部到石河子大學(xué)掛職、任職，通過大學(xué)管理干部層的交流互動，提高了受援高校管理干部的思想水平。筆者訪談一位熟知高?！皩谥г闭哌\行的教育部工作人員時，他說：“擴招以來，我國的高等教育進入快速發(fā)展期，對口支援使西部落后地區(qū)的高校能在短時間內(nèi)快速地與國際接軌或者說是與國內(nèi)高水平大學(xué)對接，使受援高校的眼界、認知與規(guī)劃，在許多方面有了一個很好的指導(dǎo)者、幫助者，使得它們能夠快速成長起來，并帶動了西部其它高校的發(fā)展?！?/p>

二、高?！皩谥г闭叽嬖诘膯栴}

縱觀高?！皩谥г闭叩膶嵤?，在看到它的積極影響及良好成效的同時，也必須看到政策實施中存在的問題。

(一)政治動員不能長期作為高校開展“對口支援”的主要手段

政治動員不管是作為引發(fā)革命的杠桿，還是作為一種社會治理工具在中國社會都發(fā)揮了效用。[3]高校“對口支援”是我國政府為了促進西部大開發(fā)，發(fā)展西部地區(qū)高等教育，基于政治動員，運用行政調(diào)控手段強制在東部高校與西部高校之間建立的對口支援關(guān)系，實質(zhì)是一種非常態(tài)下國家交給支援高校的政治任務(wù)。由于對口支援并不是基于高校之間內(nèi)在需要產(chǎn)生的，因此政治動員在對口支援的啟動上至關(guān)重要。但隨著高校“對口支援”政策實施時間的推移，這種政治動員的暫時性與對口支援的長期性存在矛盾。從支援高校的組成看，對口支援之初教育部確定的支援高校均為教育部直屬高校，隨著對口支援范圍的擴大，支援高校也由最初的13所增加到98所，越來越多的省屬高校參加了對口支援。教育部要調(diào)動省屬高校的資源進行對口支援，政治動員的效力不足。而且政治動員很大程度上取決于支援高校的主要領(lǐng)導(dǎo)對對口支援工作的認識或是履行國家責任的政治覺悟，取決于人的認識水平，往往會出現(xiàn)支援高校的領(lǐng)導(dǎo)重視，那么對口支援工作會做得好一些，反之，會出現(xiàn)走形式、走過場的現(xiàn)象。

(二)忽視市場機制的作用

高?！皩谥г钡拈_展沒有得到政府充足的專項經(jīng)費支持。對口支援初期，支援高校開展對口支援的經(jīng)費完全靠自籌，受援高校開展對口支援的經(jīng)費來自西部重點高校建設(shè)經(jīng)費。2007—2013年，教育部從“質(zhì)量工程”專項經(jīng)費中劃撥專門資金支持受援高校的教師進修和干部掛職學(xué)習。2013年以后此經(jīng)費中斷，教育部沒有再對對口支援工作提供經(jīng)費支持。在此過程中，支援高校付出了經(jīng)濟、資源、人才的代價，卻沒有得到相應(yīng)的國家補償。受援高校雖有所付出，但也從中受益。支援高校作為擁有獨立民事權(quán)利的法人實體，單純犧牲自身的利益來滿足受援高校的發(fā)展，這有悖于市場經(jīng)濟等價交換的原則。支援、受援高校普遍反映，經(jīng)費短缺已成為制約對口支援工作健康、穩(wěn)定發(fā)展的“瓶頸”問題。[4]高校之間對口支援的長期性決定了支援高校和受援高校應(yīng)該把“互利共贏”“資源共享”作為對口支援的原則，將基于政治任務(wù)的對口支援逐漸轉(zhuǎn)變成雙方之間的內(nèi)在發(fā)展需求。目前雙方的互利共贏機制還沒有建立起來，對口支援仍然停留在支援方的單方援助上。實行一方無償支持另一方發(fā)展的政策是特定歷史階段的產(chǎn)物，有其歷史必然性和發(fā)展局限性。[5]

(三)缺乏問責與評估機制

高校“對口支援”作為國家出臺的一項政策，教育部或是專門機構(gòu)應(yīng)該對其效果進行問責和評估，這是促進對口支援政策取得更大成效和完善政策的重要環(huán)節(jié)。但現(xiàn)實中，教育部或?qū)ｉT機構(gòu)缺少對高校“對口支援”的問責和評估，完全依靠支援受援高校雙方的自覺性開展工作。教育部每年要求支援方和受援方填報對口支援工作統(tǒng)計表，報送對口支援工作總結(jié)。統(tǒng)計表和工作總結(jié)只能部分反映出高?！皩谥г钡那闆r，況且對于高校對口支援工作突出的高校和開展不力的高校，教育部只有精神鼓勵，缺少激勵和懲罰措施，致使對口支援“干與不干一個樣”“干好干壞一個樣”，嚴重影響了支援高校開展對口支援工作的積極性。

三、高?！皩谥г闭叩膬?yōu)化策略

(一)從國家戰(zhàn)略出發(fā)，推進高?！皩谥г闭叩墓┙o側(cè)改革

1.保持高?！皩谥г闭叩拈L期性。高等教育是一個長周期的事業(yè)，西部高校的全面發(fā)展需要較長的歷史時期，[6]因此，對口支援的成效不是一朝一夕就能看到的，它是一個不斷積累，由量變達到質(zhì)變的長期過程。例如，美國在開發(fā)西部的過程中，教育援助方面的政策持續(xù)了100多年，從1784年的《西北土地法令》到19世紀60年代的《莫里爾法案》，再到1887年的《哈奇法》，經(jīng)過多年堅持不懈的投入，伊利諾斯大學(xué)、康奈爾大學(xué)等一批西部名校崛起，為美國西部經(jīng)濟的騰飛提供了人才資源和技術(shù)資源。[2]我國的高校“對口支援”政策也應(yīng)該長期推行，本著50年甚至是100年來規(guī)劃。

2.保持持續(xù)的政策輸出。高?！皩谥г闭邔嵤?7年來，教育部先后推出了“西部地區(qū)十四所重點建設(shè)高校重點課程教師崗位計劃”“質(zhì)量工程對口支援工作教師進修和干部學(xué)習鍛煉計劃”“ 對口支援高校聯(lián)合培養(yǎng)本科生”“對口支援高校申請定向培養(yǎng)博士、碩士研究生單獨招生指標”等政策，為高校“對口支援”工作的順利、有效開展奠定了政策基礎(chǔ)，為西部高校的師資、干部培養(yǎng)、人才培養(yǎng)開辟了通道。下一步，建議教育部在重點工程中心、重點實驗室、重點文科基地、重點項目中設(shè)立“對口支援”專項，以受援高校為主體，聯(lián)合支援高校共同申報與建設(shè)，為受援高校的科研平臺建設(shè)和雙方的科研合作搭建平臺。

3.劃撥“對口支援”專項資金。高校對口支援從一開始就缺乏穩(wěn)定而充足的經(jīng)費支持，長期以來，對口支援所需經(jīng)費都是由支援和受援高校從各自辦學(xué)經(jīng)費中劃撥而來，而雙方學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費都比較緊張，受援高校的資金更是短缺，經(jīng)費短缺一定程度上阻礙了對口支援工作的持續(xù)開展。根據(jù)筆者的訪談，支援和受援高校的相關(guān)負責人也表達了希望上級部門給予“對口支援”專項經(jīng)費支持的訴求。建議從國家層面劃撥對口支援專項經(jīng)費，為高?！皩谥г惫ぷ鞯目沙掷m(xù)開展建立“保障網(wǎng)”。(1)通過資助高校“對口支援”的工作項目的方式，將對口支援專項工作經(jīng)費劃撥到支援高校，補償支援高校的對口支援經(jīng)費開支。例如，參照“質(zhì)量工程”對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校教師進修和干部學(xué)習鍛煉項目劃撥專項經(jīng)費的方式，教育部聯(lián)合財政部在其他項目中根據(jù)對口支援工作的內(nèi)容設(shè)立專項經(jīng)費予以支持；(2)設(shè)立對口支援工作獎勵基金。以5年為一個期限，教育部組織開展對口支援工作先進集體評選，對在對口支援工作中表現(xiàn)突出、工作成效顯著的支援高校予以表彰，一次性給予獎勵基金(如每所高校獎勵5—50萬元)，充分肯定支援高校的付出，并給予一定的經(jīng)費補償；(3)在“中西部高等教育振興計劃”中劃撥一定的對口支援專項經(jīng)費，支持受援高校開展對口支援工作。

(二)從國家戰(zhàn)略出發(fā)，探索高?！皩谥г闭邎?zhí)行的合作共贏機制

在市場經(jīng)濟大背景下，要考慮支援方在對口支援過程中的回報問題，探索建立合作共贏的支援機制，使支援方不再是單方付出，而是能從對口支援中獲益、盈利，得到一定回報，從而激發(fā)政策的內(nèi)驅(qū)動力。

1.轉(zhuǎn)變觀念，嘗試建立盈利性的支援觀念。傳統(tǒng)觀念認為，支援方的對口支援，就應(yīng)該是無償支援。而在新的支援觀念中，支援方在支援中可以獲得來自社會和經(jīng)濟的雙重回報。單純的一方無償支援總有動力枯竭的時候，難以持續(xù)，應(yīng)該把受援方的需求、優(yōu)勢與支援方的興趣、能力聯(lián)系起來，重新整合雙方資源，爭取政府、企業(yè)、社會的資本支持，從而使雙方互利共贏。支援方在這種支援中，一方面幫助受援方實現(xiàn)其社會價值；另一方面自身不再是單純的利他主義的犧牲，而是得到了應(yīng)有的回報，這樣的對口支援才更可持續(xù)。

2.建立“支援高?！茉咝！谌綑C構(gòu)”的合作模式。支援高校結(jié)合受援高校的特色和優(yōu)勢，積極牽線搭橋，將與本校合作的高校、科研院所、企事業(yè)單位、海外資源、校友資源等引薦給受援高校，實現(xiàn)資源共享。受援高校結(jié)合支援高校的興趣和優(yōu)勢，積極促成支援高校、受援高校與當?shù)仄髽I(yè)、政府、海外高校的合作。例如，2009年，上海交大、寧夏大學(xué)和神華寧煤集團簽訂了三方戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，共同為寧夏“一號工程”——寧東能源化工基地提供人才支撐和智力支持。[4]

3.推動協(xié)同創(chuàng)新。目前國家以重大現(xiàn)實需求為導(dǎo)向開始了新一輪的科技創(chuàng)新。高校作為科技生產(chǎn)力和人才資源庫的重要發(fā)源地，在推動協(xié)同創(chuàng)新中有著不可替代的作用和地位。因此，受援高校和支援高校應(yīng)該借助對口支援的契機，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，做好資源整合，瞄準西部社會發(fā)展的重大現(xiàn)實問題，開展基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究，在科技創(chuàng)新和社會服務(wù)中有所作為。首先，呼吁國家相關(guān)部門或受援高校所在的當?shù)卣雠_地方性的引導(dǎo)政策，鼓勵受援高校聯(lián)合支援高校共建區(qū)域科技創(chuàng)新平臺或共同申報科研項目。國家或地方政府征集與遴選一批針對西部地區(qū)社會、經(jīng)濟發(fā)展需要重點解決的科研項目，采取招標的形式，通過受援高校和支援高校聯(lián)合申報的方式，立項一批能解決西部地區(qū)生產(chǎn)、生活中存在的問題的科研項目，推動西部地區(qū)科技創(chuàng)新，提升西部高校教師的科研能力。其次，探索人才互聘、利益共享、責任共擔的協(xié)同創(chuàng)新平臺管理機制，形成“區(qū)域重大科技問題—支援高校、受援高校協(xié)同研發(fā)—產(chǎn)出創(chuàng)新成果—區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新”的良性發(fā)展循環(huán)，實現(xiàn)高校、社會、企業(yè)等多方共贏。

(三)從國家戰(zhàn)略出發(fā)，建立健全高?！皩谥г痹u估體系

建議從評估主體、評估標準、評估層級、評估結(jié)果的使用等幾個方面構(gòu)建高?！皩谥г钡脑u估體系。

1.構(gòu)建多元的評估主體。教育政策的評估主體是從事評估活動的個人、團體或組織，即解決“誰來評估”的問題。[7]根據(jù)評估主體的來源，可將評估主體分為內(nèi)部評估者和外部評估者兩類，內(nèi)部評估者來自于政策制定和執(zhí)行機構(gòu)，是政策的“局內(nèi)人”；外部評估者來自行政機構(gòu)以外的組織或個人，是政策的“局外人”。為了評估結(jié)果的客觀、公正，最好能夠?qū)?nèi)部評估與外部評估結(jié)合起來。高?！皩谥г痹u估主體的選擇可以采取內(nèi)部評估者與外部評估者相結(jié)合的方式。內(nèi)部評估者可吸收教育部高教司、對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校工作研究指導(dǎo)中心、支援高校和受援高校的領(lǐng)導(dǎo)等，外部評估者可以吸納相關(guān)專家學(xué)者、利益相關(guān)者、社會力量等，還可以委托第三方評價機構(gòu)或教育中介組織參與評估。

2.建立以政策執(zhí)行過程和執(zhí)行效果為依據(jù)的評估標準。高?！皩谥г钡脑u估是對政策的投入資源、政策的執(zhí)行過程和政策的執(zhí)行效果進行綜合評價。因此，高校“對口支援”的評價標準至少應(yīng)該包括三方面內(nèi)容：資源投入、執(zhí)行過程、政策效果。其中，政策效果的評價應(yīng)以支援和受援方簽訂的對口支援計劃書(方案)或是雙方簽訂的協(xié)議內(nèi)容的履行程度和所獲成果為參照，來評價對口支援工作的效果。對口支援的政策效果還應(yīng)對對口支援的核心目標，即受援高校的綜合辦學(xué)水平提升、特色學(xué)科發(fā)展成效、為地方經(jīng)濟社會服務(wù)能力提升等指標進行考察。

3.建立?！簝杉壴u估體系。一是建立校級層面的評估系統(tǒng)。評估主體主要對支援高校在對口支援中投入的資源、支援過程和支援效果進行評估。二是建立院級層面的評估機制。以支援高?；蚴茉咝５膶W(xué)院為評估單位，對其開展對口支援工作的主動性和成效進行評價，并將對口支援的評估結(jié)果與校內(nèi)一年一度的院系工作考核掛鉤，對工作成績突出的院系給予表彰獎勵，對考核不合格的院系進行通報批評、懲罰。

4.及時公布并合理使用評估結(jié)果。高校對口支援政策的評估結(jié)果應(yīng)該及時向社會公眾公布。教育部應(yīng)對評估優(yōu)秀的支援高校和受援高校給予表彰和獎勵，對于評估取得“合格”以上成績的支援高校，教育部給予一次性獎勵和補償基金，對于評估“不合格”的支援高校和受援高校進行通報批評并責令其工作整改。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)中國教育部網(wǎng)站公布的高校對口支援通知整理統(tǒng)計所得，http://www.moe.gov.cn/s78/A08/gjs_left/s5174/moe_744/。

②2001年6月教育部下發(fā)了《關(guān)于實施“對口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計劃”的通知》(教高[2001]2號)，確定了第一批支援高校和受援高校的名單，受援高校包括石河子大學(xué)、青海大學(xué)、內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)、西北師范大學(xué)、云南大學(xué)、寧夏大學(xué)、西北大學(xué)、貴州大學(xué)、西南科技大學(xué)、重慶醫(yī)科大學(xué)、廣西大學(xué)、西藏大學(xué)、新疆大學(xué)13所高校。

⑥數(shù)據(jù)來源：新疆大學(xué)對口支援辦公室提供。

⑦數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《對口支援西部高校工作2011—2014年報》(內(nèi)部資料)有關(guān)數(shù)據(jù)整理統(tǒng)計得出。

⑧數(shù)據(jù)來源：對口支援西部高校工作十周年成果展,http://jybdkzy.thcic.cn/publish/jybdkzy/77/20120417152519896826460/00-04.jpg，2011-12-04/2016-11-08.

參考文獻：

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