黃 丹 倪錫欽

一、研究背景

女性福利與經(jīng)濟(jì)、社會、文化息息相關(guān)，是一個世界性的議題。1995年，聯(lián)合國提出“社會性別主流化”（gender mainstreaming），希望聯(lián)合國各會員國政府中在制定政策時需具備性別概念，并使女性參與到政策的制定與決策。聯(lián)合國婦女發(fā)展基金也進(jìn)一步指出“社會性別主流化”包括兩個方面：一個是“婦女主流化”（mainstreaming women），著重女性的參與及設(shè)立有效的機(jī)制以確保婦女有參與的空間和權(quán)利；二是“社會性別觀點主流化”（mainstreaming gender），意在把社會性別觀點納入社會政策的設(shè)計、發(fā)展、推行、檢查和評估的整個過程。①劉春燕：《社會性別主流化：香港推動社會性別平等的經(jīng)驗及啟示》，《婦女研究論叢》，2007（1）。

社會性別視角是從女性主義對福利國家的批判中發(fā)展出來的。女性主義對社會福利體制中的“性別盲”進(jìn)行了三個方面的批判：（1）社會福利制度本身的父權(quán)傳統(tǒng)使其不能緩解兩性不平等的現(xiàn)狀，而是加劇了女性在社會生活和社會分工中的固有形態(tài)；（2）社會福利制度不利于女性在經(jīng)濟(jì)生活中的參與，使得女性無法順利就業(yè)或無法持續(xù)就業(yè)而被打上經(jīng)濟(jì)依賴者的烙印；（3）在傳統(tǒng)的既有的性別分工模式下，婦女被迫承擔(dān)了生育和照顧家庭的主要責(zé)任。②George & Wilding. Welfare and ideology. New York: Harvester Wheatsheaf, 1994.在此基礎(chǔ)上，社會性別視角質(zhì)疑和挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)社會政策由單一性別主宰及其注重經(jīng)濟(jì)和社會利益而忽視社會關(guān)系的局限性。社會性別視角認(rèn)為“社會性別”（gender）是在社會建構(gòu)的基本立場之上,包含著性別等級、性別規(guī)范、性別分工、性別身份以及性別需求等多個含義豐富的維度。①英文中兩個單詞來描述性別：sex和gender。前者指的是人被先天賦予的生理性別，后者指的是性別之間差異是社會造成、社會建構(gòu)的。1949年，西蒙·波伏娃(Simmor De Beauvoir)在《第二性》首次提出“女性不是天生的，是后天造就的”；1972 年，安·歐克莉(Ann Oakley)在《性別、性屬與社會》一書中區(qū)分了sex與gender兩個概念的區(qū)別；1975年，蓋爾·盧賓(Gayle Rubin)在《女人交易:性的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)初探》一文中首次提出了“性/社會性別制度”(sex/gender system) 的概念，認(rèn)為社會性別制度與經(jīng)濟(jì)政治制度密切相關(guān)。自此，gender就被用來指代“社會性別”?！吧鐣詣e”的關(guān)鍵意義在于它的社會性，也就是由文化所生成、所賦予的屬性。與自然、天生的生理性別不同，由社會、文化意識形態(tài)所構(gòu)建起來的社會性別，存在著被建構(gòu)、改變及重構(gòu)的可能性。②屈雅君：《社會性別辨義》，《南開學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2006（6）。它的核心論點如下：（1）社會性別是一定社會和文化脈絡(luò)中社會關(guān)系的產(chǎn)物；（2）社會性別是一種權(quán)力關(guān)系，社會性別視角提倡挑戰(zhàn)社會結(jié)構(gòu)和制度中的不平等的權(quán)力關(guān)系；（3）社會性別是一種制度安排，它是關(guān)乎經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會關(guān)系的制度；（4）社會性別是在具體文化情境下對于不同性別的性別觀念、性別價值的判斷和考慮。③劉瀟雨、黃丹：《性別視角下的臺灣婦女健康福利：兼論對中國內(nèi)地的借鑒》，《2015年華人社會福利政策論壇：“風(fēng)險社會中的社會福利與社會治理”論文集》，天津，南開大學(xué)，2015。

女性福利的發(fā)展反映了一個國家或者地區(qū)在性別平等方面的進(jìn)步水平。分析福利體制和性別平等的關(guān)系，反映了女性作為公民主體部分的能動性，也反映了國家權(quán)力對兩性平等的態(tài)度和主張。④熊躍根：《中國的社會轉(zhuǎn)型與婦女福利的發(fā)展：本土經(jīng)驗及其反思》，《學(xué)?！罚?012（5）。在中國，男女平等是一項基本的國家政策，國家在政治、經(jīng)濟(jì)、社會各個方面制定了保障婦女福利的各項權(quán)益。然而，目前在社會中婦女仍然處于弱勢的地位。以下數(shù)據(jù)可以對此進(jìn)行說明：（1）出生性別比：國際上正常的出生性別比為103～107，而中國的出生性別比自20世紀(jì)80年代實施了計劃生育國策后就持續(xù)升高。⑤李樹茁、姜全保、費爾德曼：《性別歧視與人口發(fā)展》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006。1982年性別出生比為108.5，1990年上升到111.3，2000年持續(xù)上升到119.9。⑥Liu, H. Analysis of sex ratio at birth in China： China Population Today, 2004（10）: 32-36.（2）女嬰死亡率：20世紀(jì)80年代后女嬰死亡水平急劇上升，1～4歲年齡段的女嬰及女童死亡率要比同齡男嬰高10%。⑦李樹茁、姜全保、費爾德曼：《性別歧視與人口發(fā)展》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006。（3）文盲率的性別差異：根據(jù)第六次全國人口普查，女性文盲的數(shù)量是男性文盲的2.8倍。⑧中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《中國第六次全國人口普查》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm，2011。（4）就業(yè)率的性別差異：18～64歲人口中，女性的就業(yè)率為71.1%，男性的就業(yè)率為87.2%。⑨中 國全國婦女聯(lián)合會、中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《第三期中國婦女社會地位調(diào)查全國主要數(shù)據(jù)報告》，http://www.wsic.ac.cn/staticdata/84760.htm，2012。（5）家務(wù)承擔(dān)的性別差異：第三期中國婦女社會地位調(diào)查全國主要數(shù)據(jù)報告顯示，城市男性每天的家務(wù)時間是43分鐘，城市女性每天的家務(wù)時間是102分鐘，農(nóng)村男性每天的家務(wù)時間是50分鐘，農(nóng)村女性每天的家務(wù)時間是143分鐘。⑩中 國全國婦女聯(lián)合會、中華人民共和國國家統(tǒng)計局：《第三期中國婦女社會地位調(diào)查全國主要數(shù)據(jù)報告》，http://www.wsic.ac.cn/staticdata/84760.htm，2012?？偟膩碚f，中國婦女仍然未能充分享有與男性完全平等的地位、資源、權(quán)益。

然而，當(dāng)我們衡量一個國家的女性福利的發(fā)展水平及其所代表的性別平等的進(jìn)步水平時，需要注意女性福利政策雖然深受全球化及國際思潮的影響，但它仍舊植根于特定的社會、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史的脈絡(luò)之中。因此，我們必須回到中國本土的情境下對中國的女性福利政策進(jìn)行討論。在下文中，筆者將簡介女性福利政策在現(xiàn)代中國的發(fā)展脈絡(luò)，介紹女性福利政策在中國的發(fā)展現(xiàn)狀，并從社會性別的理論視角對其做出批判及建議。

二、中國女性福利政策的發(fā)展脈絡(luò)及現(xiàn)狀

在開始梳理之前，我們需要先澄清：什么是“女性福利政策”？在中國大陸，廣義的社會福利被“社會保障”所指代：“社會保障是現(xiàn)代國家社會政策和社會立法的重要內(nèi)容，是國家和社會幫助全體成員應(yīng)對現(xiàn)代社會中的社會經(jīng)濟(jì)風(fēng)險，運用社會化的保障手段，依法保障全體社會成員基本生活的經(jīng)濟(jì)福利制度”①唐鈞：《中國的社會福利概念》，王思斌、唐鈞、梁寶霖、莫泰基（編），《中國社會福利》，香港：中華書局，1998，第11頁;第13頁。。在這個概念下，社會保障包括社會保險、社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫等。而狹義的社會福利則指是社會保障體系下的有機(jī)組成部分：“社會福利是由國家或社會所有人提供在一定的生活水平的基礎(chǔ)上盡可能提高生活質(zhì)量的資金和服務(wù)的社會保障制度”②唐鈞：《中國的社會福利概念》，王思斌、唐鈞、梁寶霖、莫泰基（編），《中國社會福利》，香港：中華書局，1998，第11頁;第13頁。。在本文中，我們討論的是廣義的社會福利，即是在中國語境下的“社會保障”政策。在本文中，筆者這樣定義“女性福利政策”：通過國家立法和政府行政干預(yù)，滿足女性的生理、心理和社會需求，保障女性生存和發(fā)展權(quán)利，增進(jìn)女性福祉的一系列政策。

1950年，政府出臺了新中國第一部法律——《中華人民共和國婚姻法》, 明確廢除了包辦強(qiáng)迫、男尊女卑的封建主義婚姻制度, 實行男女婚姻自由、一夫一妻、男女平等、保護(hù)婦女和子女合法權(quán)益的制度。1951年，《中華人民共和國勞動保險條例》中規(guī)定了女性勞動者生育、醫(yī)療和休假待遇。1953 年, 《中華人民共和國選舉法》明確規(guī)定婦女有與男子同等的選舉權(quán)和被選舉權(quán)?？梢哉f，政府在建國初期出臺的《婚姻法》、《勞動保險法》、《選舉法》等法律為婦女在政治、就業(yè)、社會生活方面擁有與男性平等的權(quán)利提供了基本的保障。

在計劃經(jīng)濟(jì)階段，中國女性的權(quán)益保障一方面通過就業(yè)來實現(xiàn)，另一方面則依靠家庭來實現(xiàn)。在城市中，政府通過計劃經(jīng)濟(jì)體系和單位制度安排在一定程度上促進(jìn)了女性的就業(yè)和基本保障。這些在體制內(nèi)的女性享受的是“單位制福利”，是一種典型的內(nèi)部再分配的身份制待遇。③熊躍根：《中國的社會轉(zhuǎn)型與婦女福利的發(fā)展：本土經(jīng)驗及其反思》，《學(xué)海》，2012（5）。在農(nóng)村，女性的社會福利則主要是通過家庭的保障來實現(xiàn)。在這個階段，較之農(nóng)業(yè)戶口的女性，城市的職業(yè)女性有相當(dāng)多的優(yōu)越之處，但同時職業(yè)身份制度又使她們的流動非常困難。④譚深：《當(dāng)代中國職業(yè)婦女：由政府安置工作或進(jìn)入勞動力市場》，李小江、朱虹、董秀玉（編），《性別與中國》，北京：三聯(lián)書店，1994。同時，少數(shù)的弱勢群體如孤寡病殘群體被界定為傳統(tǒng)的民政服務(wù)對象，這些群體主要依靠的是政府給予資助的“殘補(bǔ)型”的福利。城市的“三無人群”和農(nóng)村的“五保戶”是接受這些殘補(bǔ)型福利的主要群體，一些“老、弱、病、殘”的女性也因此得到了基本的保障。

改革開放之后，中國社會經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型逐步帶動了社會轉(zhuǎn)型，女性在社會生活中面臨更多抉擇與挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，政府在女性教育、就業(yè)和生育層面出臺了一系列政策來保障女性的權(quán)益。如1992年出臺的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》，其目的是保障婦女的合法權(quán)益、促進(jìn)男女平等，充分發(fā)揮婦女在社會建設(shè)中的作用。1994年，《企業(yè)職工生育保險試行辦法》的實施，將原來由企業(yè)單位負(fù)責(zé)的生育保險改變?yōu)樯ｋU社會統(tǒng)籌，一定程度上緩解了女性由于生育而造成的在勞動力市場上所處的不利地位。①黃桂霞：《國家、市場、家庭在婦女福利中的角色和作用》，《山東女子學(xué)院學(xué)報》，2015（2）。1995年，政府出臺了《中華人民共和國婦女發(fā)展綱要》，明確提出將男女平等作為基本國策，推動男女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和家庭生活中的平等，并保障婦女在衛(wèi)生健康、教育、就業(yè)、政治參與中享有應(yīng)有的權(quán)益，并首次提出優(yōu)化婦女發(fā)展的生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境，將婦女發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中。2001年，政府發(fā)布了《中華人民共和國母嬰保健法》。此外，為了擴(kuò)大女性健康政策的覆蓋面，在2009年的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展工作計劃》中首次出現(xiàn)保障了農(nóng)村女性生殖健康的內(nèi)容。2015年，《反家庭暴力法（修訂草案）》的通過，則象征著政府開始將關(guān)注從女性的生理健康開始向心理和社會健康擴(kuò)展。在表1中，筆者梳理了1950～2015年期間我國重要的女性福利政策。

表1 1950～2015年期間中國重要的女性福利政策

續(xù)表

總的來說，政府出臺的這一系列的女性福利政策對中國女性產(chǎn)生了重要的影響：第一，政府在教育、醫(yī)療、社會救助等領(lǐng)域?qū)嵤┑纳鐣撸Ｗo(hù)了女性的基本權(quán)利和基本生活需要；第二，女性就業(yè)收入的增加、受教育程度的提高、政治參與的增多，促進(jìn)了女性的自主性，提高了女性的社會地位；第三，中國女性在新時期往往肩負(fù)市場就業(yè)者和家庭照顧者的雙重角色，而現(xiàn)有的社會福利并未很好提供支持，增大了女性在社會生活和勞動力市場中的風(fēng)險性。

三、社會性別視角下中國女性福利政策的局限與不足

新中國建立以來政府出臺的一系列法規(guī)政策，為中國女性福利提供了根本的法制保障，提高了女性的社會地位，保護(hù)了中國女性在政治、經(jīng)濟(jì)、婚姻、教育各方面的權(quán)益。然而，中國的女性福利政策雖然保障了中國女性的基本權(quán)利，它仍然存在著許多局限與不足。

首先，政府出臺的女性福利政策中仍舊有著一定的“父權(quán)”色彩。中國針對女性的政策保障的首先是“人的福利”，然后是“母親的福利”和“勞動者的福利”，而這種狹義的定義使得女性被物化為生育和社會生產(chǎn)的機(jī)器。①姜秀花：《生命健康領(lǐng)域性別平等與婦女發(fā)展指標(biāo)研究與應(yīng)用》，《婦女研究論叢》，2006（2）。例如，女性健康政策主要保障的對象是育齡婦女，而其政策重點保護(hù)的是女性的生育功能。這樣的政策取向一直延續(xù)到現(xiàn)在：如《中華人民共和國勞動保險條例》（1951年）、《勞動保險條例實施細(xì)則（修正草案）》（1953年）、《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》（1988年）、《中華人民共和國勞動法》（1994年）、《母嬰保健法》（1994年）、《社會保險法》（2010年）。另外，除了對育齡女性生育功能的關(guān)注外，政策較多關(guān)注的還有進(jìn)入勞動市場的女性，如《女職工勞動保護(hù)規(guī)定》（1988年）、《中華人民共和國勞動法》（1994年）等法律政策規(guī)定女性勞動者的生育假期、生育津貼和女性禁忌從事的勞動范圍。這些政策對于女性的生殖功能和社會生產(chǎn)功能的強(qiáng)調(diào)，不僅是對于未在育齡期或未進(jìn)入勞動力市場的女性權(quán)益的忽視，也是父權(quán)制的福利體系將女性作為生殖工具和社會生產(chǎn)工具的具體體現(xiàn)。除此之外，有部分政策出臺的前提是把女性看成弱者，視其為需要社會更多照顧的對象，如原有退休制度中規(guī)定男性退休60歲，女性退休55歲，這一政策制定的假設(shè)就是男性是強(qiáng)者應(yīng)該承擔(dān)更多社會責(zé)任，而女性是弱者需要社會的特別照顧的對象。①李紅：《社會性別視角下的社會政策探究》，《中華女子學(xué)院學(xué)報》，2008（2）。

第二，目前中國女性福利政策固化了女性作為照顧者的角色。一些學(xué)者用“儒家式福利國家”來詮釋中國的社會政策，他們認(rèn)為中國傳統(tǒng)文化強(qiáng)調(diào)家庭與社區(qū)照顧功能，缺乏個人權(quán)利意識，使得國家沒有動機(jī)去建立一個完善的社會福利制度。②施世駿：《社會保障的地域化：中國社會公民權(quán)的空間政治轉(zhuǎn)型》，《臺灣社會學(xué)》，2009（18）。事實上，女性照顧家人的責(zé)任是限制她們參與家庭以外的經(jīng)濟(jì)、社會和政治活動并導(dǎo)致社會性別不平等的主要原因。③董曉媛：《照顧提供，性別平等與公共政策——女性主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》，《人口與發(fā)展》，2009（9）。原有的“一孩政策”使得需要照顧的兒童數(shù)目變少，但由于老年人比例增加，中國社會仍舊存在著較大的照顧服務(wù)。雖然自改革開放以來，政府在女性參與市場勞動保障方面出臺了一系列的政策，但事實上一些法規(guī)的可操作性和執(zhí)行力度方面還存在不足之處，私人領(lǐng)域的托兒服務(wù)和老人照顧體系方面也存在較多的問題。④陶艷蘭：《代際互惠還是福利不足?——城市雙職工家庭家務(wù)勞動中的代際交換與社會性別》，《婦女研究論叢》，2011（4）。另外，雖然我國強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任的社會福利制度是建立在假設(shè)女性為照顧者的前提之上的，但提供給照顧者的社會保障并不足夠。例如，我國的養(yǎng)老金制度并沒有規(guī)定在養(yǎng)老金領(lǐng)取人去世后對其配偶進(jìn)行支付, 醫(yī)療保險也不保障配偶，這可能會使家庭主婦在丈夫去世后陷入經(jīng)濟(jì)的困境。同時，國家也沒有發(fā)展充分的支持照顧者的社會服務(wù)，由于政府在幼兒教育、長者服務(wù)及醫(yī)療服務(wù)方面投入的不足，給女性帶來了更大的照顧責(zé)任，導(dǎo)致在就業(yè)和勞動力市場中處于弱勢的女性被迫陷入更深的窘境。⑤黃桂霞：《國家、市場、家庭在婦女福利中的角色和作用》，《山東女子學(xué)院學(xué)報》，2015（2）。另外也有研究表明，在職女性所承擔(dān)的照顧重任，很多被轉(zhuǎn)嫁到家庭中的女性長者，而這也是變相對長者女性的“剝削”。⑥陶艷蘭：《代際互惠還是福利不足?——城市雙職工家庭家務(wù)勞動中的代際交換與社會性別》，《婦女研究論叢》，2011（4）。

第三，中國的女性福利政策未能有針對性地回應(yīng)不同女性群體的需求。首先，女性福利政策在區(qū)域上更偏重城市女性，農(nóng)村婦女和城市婦女在福利水平上存在較大差異：城鄉(xiāng)婦幼衛(wèi)生資源分配不合理，婦幼保健經(jīng)費嚴(yán)重短缺；農(nóng)村醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)的服務(wù)技能和管理水平無法滿足女性不斷增加的醫(yī)療保健服務(wù)需求。⑦姜秀花：《近年中國政府婦女健康政策與行動評析——基于“消除對婦女一切形式歧視公約落實情況”》，《山東女子學(xué)院學(xué)報》，2012（4）。其 次，在具體的資源分配上東部、西部、中部之間存在著巨大差異，現(xiàn)有政策只有在《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》（2007）中提到要協(xié)調(diào)東、中、西部地區(qū)女性健康水平發(fā)展，但是在不同的區(qū)域的女性群體的生殖健康和就業(yè)保護(hù)方面在現(xiàn)有的政策中都未得到足夠關(guān)注。再次，現(xiàn)有政策并沒有照顧到不同的女性群體的利益?！芭浴痹谖覈壳靶蝿菹乱呀?jīng)不是一個單一范疇，多樣性的女性群體，她們的需要不盡相同。⑧陶艷蘭、風(fēng)笑天：《女性主義公民身份模式: 理論建構(gòu)與政策啟示》，《中南民族大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)，2012（3）。舉例來說，流動婦女就未有得到足夠的福利、資源及服務(wù)，外出打工的她們很大程度上不能得到城市中的社會福利，同時也無法接受原來戶籍地的福利，屬于社會福利中的“真空群體”。這種差異所代表的階層區(qū)隔和社會排斥不應(yīng)該受到漠視和盲視。

第四，在政策的制定過程中，仍然是政府和單位為核心主體，婦女個人、社會組織在政策制定和具體服務(wù)中的并未有所“發(fā)聲”及參與。首先，雖然女性在社會中的地位有所提升，然而在關(guān)于女性自身福祉的政策制定中女性仍舊處于被動地位，女性主動參與政策制定和爭取權(quán)益的發(fā)聲機(jī)制并未完善；其次，全國婦女聯(lián)合會是在中國體制內(nèi)負(fù)責(zé)婦女事務(wù)的社會團(tuán)體，但它并不直接負(fù)責(zé)社會福利方面的工作，它的主要任務(wù)是監(jiān)督政府的各項與女性相關(guān)的政策的實施及參與具體政策的制定。雖然它在促進(jìn)和改善女性的社會福利，維護(hù)婦女權(quán)益，提高婦女的生活素質(zhì)等方面發(fā)揮了作用，但由于“黨群不分”的影響，婦聯(lián)也在一定程度上表現(xiàn)出“官辦”的色彩和行政化傾向，這影響了其代表女性利益進(jìn)行“發(fā)聲”的功能的具體發(fā)揮。①張李琧、劉夢：《全國婦聯(lián)與社會福利》，王思斌、唐鈞、梁寶霖、莫泰基（編）,《中國社會福利》，臺灣：中華書局，1998。

四、對中國女性福利政策的展望及建議

公共政策既能增強(qiáng)男性與女性的能力以拓寬他們的選擇，也能強(qiáng)化男主外女主內(nèi)的傳統(tǒng)性別分工。②董曉媛：《照顧提供，性別平等與公共政策——女性主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》，《人口與發(fā)展》，2009（9）。傳統(tǒng)的性別規(guī)范影響經(jīng)濟(jì)制度和公共政策，而社會經(jīng)濟(jì)制度和公共政策又進(jìn)一步強(qiáng)化了傳統(tǒng)的性別規(guī)范。因此，具社會性別視角的公共政策能夠影響并改變傳統(tǒng)的性別規(guī)范以及促進(jìn)性別平等。

總的來說，中國婦女健康福利政策的需要融入社會性別視角并兼容回應(yīng)女性的兩種性別需求。摩塞·卡羅琳區(qū)分了現(xiàn)實性別需求（practical gender needs）和戰(zhàn)略性別需求（strategic gender needs）的概念：現(xiàn)實性別需求是指在現(xiàn)存的社會性別分工下，女性因已有的社會角色而產(chǎn)生的實際需求，如她們作為妻子、母親、照顧者等對于子女照顧、家務(wù)協(xié)助等方面的需求；戰(zhàn)略性別需求是指由于女性在社會中因依附地位而形成的需求類型，如反家庭暴力、爭取同等工資的需求。③劉春燕、楊羅觀翠：《性別與福利——對福利政策社會性別分析的評述》，《婦女研究論叢》，2010（4）。

在回應(yīng)女性的現(xiàn)實性別需求方面，政府可以從以下兩個方面去著手改變：一方面，通過制定政策及加大服務(wù)提供來支持家庭中的照顧者。政府在制定家庭政策時是以女性作為家庭照顧者為假設(shè)來進(jìn)行考慮的，而這樣的假設(shè)在現(xiàn)代的現(xiàn)實生活中遭遇了重大挑戰(zhàn)：離婚率的逐步增高、核心家庭尤其是獨生子女家庭的主流化等都削弱了家庭的福利功能;隨著人口老齡化及政府公共服務(wù)的不足，女性的家庭責(zé)任加重。在家庭穩(wěn)定性減弱的情況下，女性又面臨著照顧責(zé)任的增重，進(jìn)一步加劇了她們在勞動力市場和再分配領(lǐng)域的弱勢，其福利的供給很難得到保障。④黃桂霞：《國家、市場、家庭在婦女福利中的角色和作用》，《山東女子學(xué)院學(xué)報》，2015（2）。政府需要承認(rèn)照顧勞動的價值和貢獻(xiàn), 降低照顧責(zé)任給女性帶來的經(jīng)濟(jì)上的依賴性和脆弱性,使女性和男性, 照顧者和被照顧者都有充分的自由去進(jìn)行選擇, 促進(jìn)社會生產(chǎn)和再生產(chǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展。⑤董曉媛：《照顧提供，性別平等與公共政策——女性主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角》，《人口與發(fā)展》，2009（9）。另一方面，在政策制定中融入女性的“生命發(fā)展周期”概念。和男性相比，在女性生命的不同時期，女性還有特殊的保健需求，如青春期保健、婚姻期保健、孕期保健、圍產(chǎn)期保健、產(chǎn)褥期保健、哺乳期保健、生育調(diào)節(jié)期保健、更年期和老年期保健等。而當(dāng)前預(yù)算體制主要是“性別中立”的，政府和衛(wèi)生部門在制定常規(guī)公共衛(wèi)生預(yù)算過程中并未過多地考慮性別因素，沒有對不同性別的健康需求給予足夠的關(guān)注，這一點也需要被改變。①崔斌、李衛(wèi)平：《健康性別不平等與政府衛(wèi)生預(yù)算的社會性別分析》《人口與發(fā)展》，2009（1）。

在回應(yīng)女性的戰(zhàn)略需求方面，政府在政策制定中應(yīng)秉持公平原則。從社會發(fā)展的角度來看，中國從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的過程中，政府逐漸放權(quán)于市場，政府在保障市場自由的同時也將部分的福利功能轉(zhuǎn)移給市場，逐步減少了公共投入。但市場并未很好地承接政府所轉(zhuǎn)移的福利功能，建立足夠的社會服務(wù)提供給需要者，一些弱勢的女性群體如流動婦女、貧困婦女等也缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)資源來對服務(wù)進(jìn)行購買。這些女性獲得基本社會服務(wù)和福利的權(quán)力被剝奪，其抵御風(fēng)險的能力降低，而這進(jìn)一步擴(kuò)大了社會不公平和不平等，從而也加劇了性別的不平等。②黃桂霞：《國家、市場、家庭在婦女福利中的角色和作用》，《山東女子學(xué)院學(xué)報》，2015（2）。因此，在相關(guān)政策的制定中，應(yīng)當(dāng)將女性的福利放置于社會性別、社會結(jié)構(gòu)和性別權(quán)力關(guān)系中來進(jìn)行考慮。首先，政策制定者需要承認(rèn)男女兩性需求的差異與資源、機(jī)會和服務(wù)上的不平等，通過對于不平等機(jī)制的反思，用政策來促進(jìn)資源分配、機(jī)遇分配和服務(wù)分配在兩性中的平等。同時，針對目前所存在的在福利政策覆蓋及福利資源分配上存在的城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體的巨大差異，政策制定者要充分考慮女性群體的多元差異，并且尊重性別、階層、文化、民族的差異和不同，通過政策的制定滿足不同群體的需求。

在具體改善女性社會福利的行動措施上，筆者也有以下5點的具體建議：

第一，建立在國家層面的整合性的女性福利政策體系。促進(jìn)和改進(jìn)女性福利是一項長期的系統(tǒng)過程，需要國家層面進(jìn)行干預(yù)，制定短期及長期的政策目標(biāo)。然而，我國至今還沒有一個成體系的專門的國家級的女性政策體系，缺乏政策宗旨和愿景。目前與女性福利相關(guān)的政策都散放在不同的法律、法規(guī)、政策中，形成了“條塊分割和多元行政管理主體的分隔化政策和服務(wù)體系”③劉春燕：《中國婦女健康政策的社會性別分析》，《華東理工大學(xué)》（社會科學(xué)版），2013（3）。?，F(xiàn)狀不利于進(jìn)行跨部門的整合性干預(yù)，因此需要建立在國家層面的整合性的女性福利政策體系。

第二，增強(qiáng)政策制定者及執(zhí)行者的性別敏感度。加強(qiáng)對政府有關(guān)的政策制定者、管理工作者提供社會性別視角的培訓(xùn)，提升他們的性別意識，使其可以在與女性相關(guān)的福利政策的制定、管理、監(jiān)測、評估中能更好地反映、關(guān)心、滿足女性的需要。同時，也需要對現(xiàn)行女性福利系統(tǒng)內(nèi)的前線工作人員進(jìn)行性別教育，使其提供服務(wù)時有一定的性別敏感度。

第三，鼓勵政策制定和執(zhí)行中的多元參與?？傮w來說，中國女性及民間的力量在整體福利領(lǐng)域的參與度不足，她們在政策制定的鏈條中始終被動接受，極少有主動參與和“發(fā)聲”的機(jī)遇。這種自上而下的政策制定模式是父權(quán)政治在性別領(lǐng)域的體現(xiàn)，同時也不利于政策制定者全面的、深入地了解女性群體的社會需要。因此，在女性福利政策制定過程中需要傾聽女性的聲音、尊重女性的經(jīng)驗，邀請民間力量和女性的參與。

第四，運用社會組織和社會工作的專業(yè)力量。作為中國社會福利系統(tǒng)內(nèi)的一支新生的力量，社會工作者可以與傳統(tǒng)已有的婦女組織如婦聯(lián)一同合作，在社區(qū)、在單位為女性提供多元的服務(wù)。未來的女性福利政策，可以以女性群體為主體，強(qiáng)調(diào)婦聯(lián)、社會組織的多方聯(lián)動，通過跨部門的資源整合和協(xié)作來共同謀求女性福利的發(fā)展。

第五，開展針對婦女個人的能力建設(shè)。在促進(jìn)、改善、推動女性福利的過程中，需要喚醒女性自身的參與意識，成為為自身爭取社會福利的代言人。因此，開展針對女性個人的能力建設(shè)活動也是十分關(guān)鍵的：一方面，需要提升女性自身的知識、技能和教育水平；另一方面，也需要喚醒女性自我意識的覺醒及自我價值的實現(xiàn)。社會要努力為女性創(chuàng)造接受教育和獲得技能的機(jī)會，同時社區(qū)工作者、婦女組織也可以通過組織豐富多彩的婦女活動來對婦女的思想觀念、自我意識產(chǎn)生影響。