蔡振亞

(中原工學(xué)院 新聞與傳播學(xué)院， 河南 鄭州 450007 )

改革開放以來，在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和村民自治制度的推動下，農(nóng)村基層民主穩(wěn)步發(fā)展，農(nóng)民政治參與日益活躍。但是，隨著城市社會建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程迅速推進，農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)供給明顯滯后，改進農(nóng)村治理方式、縮小和消除城鄉(xiāng)社會建設(shè)差距的任務(wù)日益迫切。2006年10月，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，將其作為完善農(nóng)村社會治理、加強農(nóng)村社會建設(shè)的重要切入點和主要抓手。十余年來，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)如火如荼，在此過程中農(nóng)民政治參與實踐也迅猛發(fā)展。梳理農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民政治參與的制度與文化基礎(chǔ)，思考其中存在的主要問題，有助于建立黨的十九大提出的“城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制”，有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及農(nóng)民政治參與的特征

隨著我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的不斷加快，農(nóng)村社會治理的新情況新問題層出不窮。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)既是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的組成部分，又代表著農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展方向，是推進新型城鎮(zhèn)化的有生力量。在總結(jié)以往經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵進一步充實和升華，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民政治參與的質(zhì)量有顯著提高。

(一)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的內(nèi)涵

首先，農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)理念，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進城鄉(xiāng)一體化、實現(xiàn)生產(chǎn)要素流動和公共服務(wù)體系的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。以往農(nóng)村建設(shè)的理念都沒有脫離農(nóng)村的范疇，不過是在承認和堅持城鄉(xiāng)差距的前提下，要求在資源配置和權(quán)益分配上農(nóng)村能夠利益均沾。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的提出是基于我國發(fā)展階段的新判斷，體現(xiàn)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展中各個方面均衡、自由和融合的要求，工業(yè)、城市不再是從外部促進、帶動農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村，而是在逐步消除體制性障礙的前提下與農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村走向一體化發(fā)展。

其次，農(nóng)村社區(qū)的功能定位是“社會生活共同體”，是基層社會治理新格局的組成部分。而以往農(nóng)村建設(shè)的功能重點是提高農(nóng)村的經(jīng)濟、政治、文化、社會和黨建等各領(lǐng)域水平，主要發(fā)揮改善的功能，并非農(nóng)村組織形態(tài)的質(zhì)變飛躍。2009年11月，民政部在《關(guān)于進一步推進和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見》中指出，農(nóng)村社區(qū)“是人們社會生活的共同體和人居的基本平臺”[1]。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會服務(wù)管理的基本單元，是加強社會管理的重心、改善民生的依托、維護穩(wěn)定的根基，“日益成為基層管理的平臺、服務(wù)居民的平臺和開展社會工作的平臺”[2]。這種功能是其他任何層次的農(nóng)村組織形態(tài)也無法達到的。

再次，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的輻射能力超越“三農(nóng)”領(lǐng)域。以往農(nóng)村建設(shè)為解決“三農(nóng)問題”提出了許多思路和方案，其重要性固不容忽視，但畢竟只是全局工作中的農(nóng)村工作部分，輻射能力局限在農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容[3]，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的切入點、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的結(jié)合點，輻射的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域也更廣闊。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃布局重全域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重融合、基礎(chǔ)設(shè)施重同質(zhì)、公共服務(wù)重均等、生態(tài)環(huán)境重宜居、要素配置重同權(quán)。變資源單向延伸為雙向互動、良性循環(huán)，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民能在要素流動中得到實惠[4]。

(二)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民政治參與的特征

首先，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民政治參與的內(nèi)容重點突出。以往農(nóng)村建設(shè)以村民自治作為農(nóng)民政治參與的載體和依托，但這種參與“主要為了短期的利益，還沒有達到關(guān)注權(quán)能、資格的程度，更不能上升到政治素質(zhì)和覺悟的高度”[5]。而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中農(nóng)民政治參與的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在農(nóng)民自身理念和素質(zhì)的提升以及政治參與的制度化發(fā)展和參與平臺的搭建。

其次，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民政治參與的規(guī)范機制完善。村民自治層面的實踐創(chuàng)新體現(xiàn)的是農(nóng)村改革的傳統(tǒng)思路和套路，是放手讓農(nóng)民自發(fā)摸索，待問題充分暴露不能自行解決時再制定規(guī)范。農(nóng)村社區(qū)層面的農(nóng)民政治參與，體現(xiàn)的是現(xiàn)代治理的精神和方法，注重規(guī)劃引導(dǎo)、制度先行，并且建立迅速反饋調(diào)整機制。

再次，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民政治參與的價值層次較高。村民自治層面的農(nóng)民政治參與，其范圍主要局限于經(jīng)濟利益，其手段呈現(xiàn)出“草根民主”的特征，這些決定了其追求的只能是具體的、較低層次的價值目標。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的農(nóng)民政治參與，其在涉及范圍上已經(jīng)超越了狹隘的經(jīng)濟利益而更側(cè)重對公民權(quán)利、文化和社會權(quán)利的追求，在創(chuàng)新的手段上更多地呈現(xiàn)出現(xiàn)代民主的特征，追求的價值目標更接近于制度乃至精神的層面。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與農(nóng)民政治參與的制度基礎(chǔ)

長期以來農(nóng)村基層民主的發(fā)展變遷以村莊為主要舞臺，農(nóng)民的政治參與活動以自治或互助性集體為組織單位，《村民委員會組織法》規(guī)定村委會是農(nóng)民行使各種民主權(quán)利的主要平臺。盡管農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，但作為與村委會顯著不同的發(fā)展單元模式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)更“側(cè)重于社會管理和建設(shè)領(lǐng)域”[6]。然而，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中農(nóng)民的政治參與如何實現(xiàn)仍無明確規(guī)定。近年來農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的持續(xù)創(chuàng)新，從法律地位和運行機制方面強調(diào)了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的可行性，從推進渠道和平臺技術(shù)方面突出了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的科學(xué)性，夯實了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民實現(xiàn)政治參與的制度基礎(chǔ)。

(一)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的地位日益明確、機制不斷完善

首先，從法律法規(guī)上明確農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的地位。在涉及農(nóng)民憲法性權(quán)利最直接的《村民委員會組織法》中，規(guī)定村民委員會應(yīng)當(dāng)推動農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，明確了各種社會組織參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的義務(wù)；在社會立法方面特別強調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，賦予農(nóng)村社區(qū)明確的社會治理主體地位，如《慈善法》、《老年人權(quán)益保障法》、《就業(yè)促進法》、《殘疾人保障法》都明確規(guī)定農(nóng)村社區(qū)開展社會服務(wù)的職能；在相關(guān)行政立法中，也著力改變以往城鄉(xiāng)分治的狀況，把農(nóng)村社區(qū)作為開展相關(guān)行政事業(yè)活動的組織單位；行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方法規(guī)和地方政府規(guī)章，也嚴格遵循立法原則和精神，充分認可和強調(diào)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的法律地位。

其次，在機構(gòu)設(shè)置和行政規(guī)范上構(gòu)建良好的運行機制。2015年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》提出，“加強對地方試點工作的指導(dǎo)，及時制定完善相關(guān)配套政策。地方黨委和政府要把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作納入重要議事日程，建立農(nóng)村社區(qū)建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和績效評估機制”[3]。各地充分重視組織機構(gòu)的設(shè)置，成立專門的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組并設(shè)立辦公室，這幾乎成為各地推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的標準動作。如2012年3月河南省孟州市委、市政府《關(guān)于加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實施意見》提出，“成立由市委書記任政委，市長任指揮長……有關(guān)部門以及金融部門主要負責(zé)人為成員的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)指揮部”[7]，同時成立規(guī)劃建設(shè)指導(dǎo)組、資金統(tǒng)籌推進組、用地協(xié)調(diào)推進組等相關(guān)機構(gòu)，并要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處都要建立一個項目建設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)。安徽省亳州市“建立主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體負責(zé)，民政部門牽頭、相關(guān)部門配合、社會廣泛協(xié)助、村民積極參與的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)運行機制”[8]。在設(shè)置專門機構(gòu)的同時，各地還要以行政規(guī)范保障農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的制度供給。如河南省專門組織農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃方案評選活動，出臺《農(nóng)村社區(qū)資金籌措使用管理辦法》；山東省、安徽省、北京市分別制定指導(dǎo)標準、考核辦法、實施方案等，推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

(二)農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)渠道開闊、平臺技術(shù)較高

首先，農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)渠道平穩(wěn)開闊,推進方式科學(xué)有序。我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)始于2003年個別地區(qū)的社區(qū)管理和社區(qū)金融服務(wù)，2007年開始進行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗，2009年在全國范圍內(nèi)擴大農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的覆蓋面，2015年將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提高到“夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固基層政權(quán)”的高度。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的渠道日益平穩(wěn)開闊，推進工作堅強有力且有序展開。同時，工作推進特別注重示范引導(dǎo)和分類指導(dǎo)，強調(diào)工作方式的科學(xué)、民主。從“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗縣(市、區(qū))”的甄選，到“全國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋示范單位”的遴選，再到“農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”的評選，對示范引導(dǎo)作用的強調(diào)一以貫之；從民政部提出“創(chuàng)建活動中要切實尊重農(nóng)村居民的主體地位，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[9]，到中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳強調(diào)“根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和農(nóng)村社區(qū)實際情況，突出重點、分類施策，穩(wěn)步推進試點工作”[5]，推進方式的科學(xué)化、民主化保證了推進渠道的暢通高效。

其次，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)順應(yīng)時代發(fā)展要求，平臺技術(shù)起點較高。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在綜合國力不斷提升、黨的執(zhí)政能力不斷加強的背景下，在總結(jié)我國改革開放經(jīng)驗和吸納國外先進文明成果的基礎(chǔ)上，為解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展深層次問題，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化而作出的系統(tǒng)性探索，蘊含豐富的理論內(nèi)涵。社區(qū)建設(shè)的“最終目標是實現(xiàn)社區(qū)對所有入住居民的綜合管理，達到融合村組、實行以一個社區(qū)為一個行政管理單位的目標”[10]，順應(yīng)了時代發(fā)展對農(nóng)村治理的新要求，凝聚著人民的聰明智慧。同時，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還積極吸取網(wǎng)絡(luò)時代的技術(shù)優(yōu)勢，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)遠比自然村落基礎(chǔ)設(shè)施完善的優(yōu)勢，為農(nóng)民權(quán)利行使插上現(xiàn)代技術(shù)的翅膀，努力實現(xiàn)從“樓的社區(qū)”到“人的社區(qū)”的轉(zhuǎn)變[11]。各地積極在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中以“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)綜治理念為引領(lǐng)，以信息化為支撐，以網(wǎng)格化為基礎(chǔ)，以社區(qū)綜治中心為依托”，遵循“便捷、實用、經(jīng)濟”的原則，建立起多功能的社區(qū)平臺，促進社區(qū)治理更加民主、科學(xué)，“促進群眾充分參與社區(qū)活動，便捷行使民主權(quán)利”[12]。

三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民政治參與的文化基礎(chǔ)

《中國共產(chǎn)黨章程》提出：“建設(shè)社會主義精神文明，實行依法治國和以德治國相結(jié)合，提高全民族的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供強大的思想保證、精神動力和智力支持，建設(shè)社會主義文化強國?！彪S著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)由點到面穩(wěn)步推進，農(nóng)民政治參與蓬勃開展并不斷創(chuàng)新，農(nóng)民的理念和素質(zhì)不斷提升，從社會心理和價值觀方面不斷充實政治參與的文化基礎(chǔ)。

(一)農(nóng)民政治參與理念的提升

隨著改革開放的深入，農(nóng)民觀念和意識呈現(xiàn)總體混亂和內(nèi)部分化的特征。“三農(nóng)”問題的持續(xù)發(fā)酵，“很大程度上都與村莊內(nèi)部的凝聚力下降、村莊的解體和失序有關(guān)”[13]302。農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)，打破了以往農(nóng)村聚族而居、人們生死相依的熟人社會，建立在宗親和鄰里關(guān)系基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)村落共同體逐漸瓦解。在農(nóng)村社區(qū)完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善村居環(huán)境的前提下，許多村民改變了以往的衛(wèi)生和生活習(xí)慣，生活方式更加接近現(xiàn)代文明了[14]26。更重要的是，農(nóng)村社區(qū)中逐漸建立了一種新的認同感和歸屬感，凝聚力和向心力逐漸提升。

農(nóng)村社區(qū)發(fā)揮著思想交流、觀念碰撞、活動開展和人群聚合等功能，有利于培養(yǎng)迥異于傳統(tǒng)村落意識的參與意識、合作意識、公共意識、平等意識，培育社區(qū)現(xiàn)代價值觀念，塑造社區(qū)民主、平等、和諧、合作的文化氛圍。對新鄉(xiāng)市的調(diào)研表明，村委會體現(xiàn)了“一種層級化從上而下的管理自治形式”，而農(nóng)村社區(qū)“則有著更為民主的透明的治理權(quán)利和義務(wù)”[15]。浙江省興隆村在社區(qū)建設(shè)過程中，注重通過各種利益的導(dǎo)向作用引導(dǎo)居民參與社區(qū)各項建設(shè)，逐步提升農(nóng)民在社區(qū)建設(shè)中的參與意識和參與水平。河南省舞鋼市伊集鎮(zhèn)張莊村“在社區(qū)規(guī)劃設(shè)計過程中十分注重尊重民意，在社區(qū)的具體建設(shè)過程中，農(nóng)民更是成為整個施工的監(jiān)督者和參與者”[16]。當(dāng)然，農(nóng)民參與意識的發(fā)展還需要大力培育和扶持。當(dāng)前，即便在建設(shè)成績顯著的示范性農(nóng)村社區(qū)中，也只有58%的居民非常愿意或比較愿意參與社區(qū)事務(wù)，同時參與意識還深受個體利益的制約，選擇性參與、動員型參與、被動型參與占主導(dǎo)[17]22。

(二)農(nóng)民政治參與素質(zhì)的提升

農(nóng)村社區(qū)“從根本上說已經(jīng)不再屬于傳統(tǒng)的農(nóng)村范疇，而是已經(jīng)成為現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的一個重要組成部分”[13]66。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是“培養(yǎng)農(nóng)村社區(qū)居民綜合素質(zhì)和公民意識從一個農(nóng)村人過渡到城市人的轉(zhuǎn)移手段和措施”[15]。

首先，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)優(yōu)化了文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，對農(nóng)村公共服務(wù)體系改善極大。相比傳統(tǒng)村落，農(nóng)村社區(qū)的主要特點是配備了完善的公共設(shè)施，學(xué)校、醫(yī)院、公共文化體育設(shè)施、社區(qū)休閑設(shè)施等通常是農(nóng)村社區(qū)的標準配置。比如山東省諸城市農(nóng)村社區(qū)的公共服務(wù)平臺設(shè)在社區(qū)中心村，按要求設(shè)置“一廳八室(中心)”，即綜合服務(wù)大廳和醫(yī)療服務(wù)室、社區(qū)警備室、計生服務(wù)室、文體活動室、圖書閱覽室、遠程教育室、電子閱覽室、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民專業(yè)合作組織服務(wù)中心等[18]21。農(nóng)村社區(qū)文教和醫(yī)療資源集中的狀況，使其具備了進一步吸引人口集聚和促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件。浙江省奉化市在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中形成了科教文領(lǐng)域的“三三”資源共享網(wǎng)絡(luò)，即“政府、社區(qū)學(xué)院、村(社區(qū))三級組織網(wǎng)絡(luò)內(nèi)實現(xiàn)資源傳輸，教育、科技、文化三類資源基地得到有效整合”[19]。據(jù)對山東、山西等地的調(diào)查[20-21]，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)能顯著增強農(nóng)村醫(yī)療保健網(wǎng)絡(luò)的能力，提升農(nóng)村醫(yī)療保健水平，促進城鄉(xiāng)醫(yī)療保健事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

其次，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對生產(chǎn)生活方式的改變促進了農(nóng)民素質(zhì)的提高。2015年《半月談》編輯部實施的系統(tǒng)調(diào)研顯示，按統(tǒng)一標準規(guī)劃建設(shè)的農(nóng)村社區(qū)中，中青年農(nóng)民成為毫無疑義的主導(dǎo)力量[22]。農(nóng)村社區(qū)在生產(chǎn)、生活等各方面的行為方式和傳統(tǒng)村落大相徑庭。不僅農(nóng)村社區(qū)從規(guī)劃到建設(shè)積極引入市場化運作方式，而且社區(qū)的日常生活服務(wù)除公益性項目之外，也多采取市場經(jīng)營的方式。社區(qū)居民的生活方式也更接近城市化和現(xiàn)代化，農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)“把千百萬農(nóng)村人口盡快從傳統(tǒng)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式束縛下解放出來”[23]。農(nóng)村社區(qū)相對完善的公共服務(wù)設(shè)施和相對現(xiàn)代化的生活方式，全方位地改變了農(nóng)村居民的人際關(guān)系模式和日常行為方式，農(nóng)村社區(qū)的“治理模式和治理手段更接近現(xiàn)代民主政治的要求”[24]。

四、當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民政治參與存在的主要問題

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)預(yù)示著農(nóng)村建設(shè)的趨勢和方向，提升了農(nóng)民政治參與的層次和內(nèi)涵。然而在創(chuàng)新實踐取得成績之外，也暴露出一些突出的問題，需要從主體意識、參與目的和參與行為特征等方面予以反思。

(一)農(nóng)民主體意識的顯著匱乏

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對農(nóng)民的主體地位和權(quán)利意識的提升有顯著推動作用。決策層一直強調(diào)“堅持村民、居民的主體地位，發(fā)揮村民、居民的主體作用”[25]。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中普遍表現(xiàn)出尊重農(nóng)民意愿、保護農(nóng)民權(quán)益。有研究者指出，“農(nóng)民的社區(qū)參與程度是檢驗一個地區(qū)治理發(fā)展水平的重要標志，是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和管理的根本基礎(chǔ)”[26]。但不可否認，自上而下的決策方式仍沒有根本扭轉(zhuǎn)，目前“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中與農(nóng)民利益相關(guān)的重要決策很大程度上仍取決于縣鄉(xiāng)政府的選擇，農(nóng)民被排斥在公共項目的決策、運作和監(jiān)督之外”[27]。造成這一結(jié)果的重要原因之一，就是農(nóng)民主體意識的顯著匱乏和明顯分化。調(diào)研表明，農(nóng)民對社區(qū)事務(wù)的積極參與，基本不是出于由自身需求產(chǎn)生的意愿；經(jīng)常參與農(nóng)村社區(qū)公共活動的被調(diào)查者不過占比27%，“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推動力量和管理力量就是村委會”[28]。

許多地方的“農(nóng)村新社區(qū)，由于人口規(guī)模較大，人口流動性強，導(dǎo)致了社區(qū)成員的異質(zhì)化程度不斷加深，居民間的融合相對困難。目前許多農(nóng)村新社區(qū)還只是一個地理上的概念，居民對新社區(qū)的心理歸屬感尚未形成”[29]。而這種心理歸屬感是構(gòu)成社區(qū)治理核心層的社區(qū)文化的主要內(nèi)容。很多地方的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)陷入了“政府唱獨角戲，市場介入不足，農(nóng)民主體缺位現(xiàn)象普遍”的境況[30]41，農(nóng)民的實際需要很難真正參與到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的決策中。基層政府在做好基礎(chǔ)設(shè)施、組織框架和制度供給等方面工作的基礎(chǔ)上，應(yīng)“及時對農(nóng)民的心理轉(zhuǎn)變問題加以引導(dǎo)，而當(dāng)前政府在價值引導(dǎo)方面的意識顯著薄弱”[31]。

(二)參與目的、范圍的狹隘與庸俗化

與農(nóng)民主體意識的顯著匱乏互為因果、相生相伴的是，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民的參與目的和參與范圍比較狹隘和庸俗化，大多是在經(jīng)濟利益的直接吸引下才對社區(qū)內(nèi)具體經(jīng)濟事務(wù)進行關(guān)注。

調(diào)研顯示，農(nóng)村社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)的目的大多直接和明確的經(jīng)濟利益相關(guān)，參與的范圍多局限于土地承包經(jīng)營、集體財產(chǎn)處置和個人醫(yī)療及社會保障等領(lǐng)域。例如，河南省某農(nóng)村社區(qū)土地資源或經(jīng)濟利益方面的事務(wù)參與率最高，醫(yī)療衛(wèi)生和社保方面次高，社區(qū)衛(wèi)生和治安環(huán)境居三[17]20；浙江省樂清市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)缺乏社區(qū)群眾的參與[14]44，而且有限的參與活動也大多集中在個人或家庭在股份經(jīng)濟合作社改制、村組集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資、土地合作社股份核定中的資格確定、利益分配、權(quán)利行使等方面。不過可喜的是，農(nóng)民對農(nóng)村社區(qū)事務(wù)的參與層次有逐步提高的趨勢，他們在注重經(jīng)濟利益的保障之外，日益認識到“政治利益的尊重是擴大農(nóng)民參與的條件”、“社區(qū)公共利益的追求是農(nóng)民自發(fā)參與的動力”[32]。

(三)參與行為的形式化和模式化

對浙江省樂清市的調(diào)研顯示，“當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過于注重標準化、模式化，沒有充分結(jié)合當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H需求，不注重本土文化的融入，因地制宜的原則沒有很好地得到貫徹?！盵14]44山東省Z市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中存在一些過分追求形式化的規(guī)定動作，比如在房屋設(shè)計中過分追求整齊劃一和外觀漂亮，忽略了農(nóng)村社區(qū)居民對生活方便、經(jīng)濟的功能要求。還有一些干脆是勞而無功的花哨行為，比如“在社區(qū)辦公場所開通熱線服務(wù)電話，村干部24小時輪流值班，但實際效果不大。”[30]35農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中往往要求社區(qū)服務(wù)中心、警務(wù)室、衛(wèi)生室、圖書室、養(yǎng)老機構(gòu)等一應(yīng)俱全，但社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)公共事務(wù)的實效性并不樂觀。以上現(xiàn)象表明，“農(nóng)村社區(qū)居民的總體參與度較低”[33]，參與行為的形式化、模式化特征比較顯著。

究其原因，一方面是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)存在體制性障礙，只能靠形式化、模式化的動作刷存在感、博眼球。農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)雖然有多村合并、一村一社區(qū)、開發(fā)聯(lián)建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)帶動、村企共建等多種模式，但對于社區(qū)管理服務(wù)機構(gòu)、村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道之間的關(guān)系問題，對于社區(qū)自身的管理體制問題，基本沒有大的突破。在官本位影響深遠的現(xiàn)狀下，社區(qū)的內(nèi)外管理體制都處于曖昧不定的狀態(tài)。另一方面則是我國制度設(shè)計、法治建設(shè)仍然有待完善，這和農(nóng)民主體意識缺失的因素交叉影響，導(dǎo)致農(nóng)民無力抵制而只能被動接受形式化、模式化的參與安排?！稗r(nóng)村社區(qū)建設(shè)中與農(nóng)民利益相關(guān)的重要決策很大程度上仍取決于縣鄉(xiāng)政府的選擇”[27]，加上80%的農(nóng)民對社區(qū)建設(shè)法律法規(guī)知之甚微，農(nóng)民維護合法權(quán)益的途徑和機制并不健全，這很容易導(dǎo)致“有權(quán)有利的社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)內(nèi)容政府職能部門拿著不放，而一些無權(quán)無利的麻煩事、瑣碎事則由社區(qū)全部承擔(dān)……社區(qū)服務(wù)與管理積極性不高的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，農(nóng)民的利益無法保障”[18]35。

五、結(jié)語

從目前我國農(nóng)民政治參與的實踐經(jīng)驗看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個可操作平臺，也是一個具有普遍借鑒意義的民主政治建設(shè)路徑。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，從制度及文化視角看，都需要具備相關(guān)條件，或需要相關(guān)要素的生成。比如制度方面，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作需要政府的支持，但是又不是傳統(tǒng)的縱向垂直架構(gòu)的模式，而是扁平型的服務(wù)型、協(xié)商式制度設(shè)計，等等；從文化的角度看，各種所需要素中，農(nóng)民主體意識的養(yǎng)成是一個較長的過程，農(nóng)民必須長成為理性的公民個體。只有“不斷強化農(nóng)村居民作為社會主體的自我意識和自主精神，弱化農(nóng)村居民對政府的過分依賴心理”[34]，農(nóng)民政治參與的質(zhì)量才會提升，參與的深度及廣度才會具有真正的民主價值。

我國的民主政治發(fā)展，沒有占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的真正高質(zhì)量參與，就說不上取得真正的成效。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中農(nóng)民政治參與存在的種種問題，都是亟需解決的，也是我們努力的方向。隨著我國民主政治建設(shè)進程的加快，以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，農(nóng)民作為政治參與的主體，一定會發(fā)揮越來越大的作用，其自身權(quán)利和利益也會不斷得到維護和改善。

參考文獻：

[1] 民政部.關(guān)于進一步推進和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見[ED/OL].(2009-11-23)[2017-12-07].http://www.mca.gov.cn/article/yw/jczqhsqjs/fgwj/201605/20160500000427. shtml.

[2] 衛(wèi)敏麗,李亞杰.我國構(gòu)筑以社區(qū)為主新型管理體系[N].中國財經(jīng)報,2007-10-12(03).

[3] 中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見[N].人民日報,2015-06-01(01).

[4] 羅輝,郭久輝.河南探索新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)調(diào)查[N].河南日報,2012-12-18(03).

[5] 徐勇.中國農(nóng)民的政治認知和參與[M].北京：中國社會科學(xué)出版社,2012:5.

[6] 師鳳蓮.農(nóng)村社區(qū)——概念的誤解與澄清[J].浙江學(xué)刊,2008(5):48-51.

[7] 中共孟州市委,孟州市政府.關(guān)于加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實施意見[ED/OL].(2012-03-26)[2018-01-07].http://www.mengzhou.gov.cn/zwgk/ShowArticle.asp?ArticleID=36046.

[8] 中共亳州市委，亳州市政府.關(guān)于加快推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實施意見[ED/OL].(2012-03-26)[2018-01-07].http://cs.bozhou.gov.cn/include/contents.php?id=3627.

[9] 國家民政部.關(guān)于開展“農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實驗全覆蓋”創(chuàng)建活動的通知[ED/OL].(2009-03-6)[2018-01-07].http://www.mca.gov.cn/article/yw/jczqhsqjs/fgwj/201605/20160500000433.shtml.

[10] 盧璐，許遠旺.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的邏輯和方向[J].社會主義研究，2012(3):60-64.

[11] 郭強，陳剛，劉巍巍，等.新型農(nóng)村社區(qū)再調(diào)查：從“樓的社區(qū)”到“人的社區(qū)”[ED/OL].(2015-07-08)[2018-01-07].http://news.xinhuanet.com/local/2015-07/08/c_127997608.htm.

[12] 田雄.全國最大農(nóng)村回遷社區(qū)兩月建成“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)綜治”信息平臺[N].民主與法制時報，2016-12-6(04).

[13] 喻新安，劉道興，閻德民.新型農(nóng)村社區(qū)論[M].北京：人民出版社，2012.

[14] 陳鋒.樂清市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的調(diào)查研究[D].南京:南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013.

[15] 王正男.新鄉(xiāng)市新型城鎮(zhèn)化進程中新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題研究[D].太原：山西師范大學(xué)，2013：41.

[16] 余彩霞.公共服務(wù)：新型農(nóng)村社區(qū)有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)研究——以張莊社區(qū)為個案[D].武漢：華中師范大學(xué)，2015：33.

[17] 張志艷.農(nóng)村社區(qū)治理中公民參與問題研究——以JZ社區(qū)為例[D].鄭州:鄭州大學(xué)，2014.

[18] 畢昆艷.諸城市農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)研究[D].濟南：山東大學(xué)，2014.

[19] 王曙丹.立足地域特色整合三類資源“溪口模式”：農(nóng)村社區(qū)教育的新探索[ED/OL]. (2015-02-14)[2018-01-07].http://www.fh.gov.cn/zwgk/jrfh/201502/t20150214_147007.html.

[20] 王燕紅.農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)問題研究——以山東省為例[D].濟南：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)，2015：13-17.

[21] 李全利.農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療保障體系建設(shè)研究——基于社會融入視角[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2015(3):26-31.

[22] 葉含勇，張興軍，李松.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：“好得很”還是“糟得很”？[J].半月談內(nèi)部版，2015(7):4-8.

[23] 李懷玉.新型農(nóng)村社區(qū)居民生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變研究[C]//河南城市發(fā)展報告(2013).北京：社會科學(xué)文獻出版社，2013：292-301.

[24] 徐敏.鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型視角下新型農(nóng)村社區(qū)治理研究[D].濟南：山東大學(xué)，2013：1.

[25] 平萍.河南農(nóng)民稱不交稅心里慚愧，省委書記贊其境界高[N].河南商報，2012-06-08(01).

[26] 趙海龍.城鎮(zhèn)化背景下我國農(nóng)村社區(qū)管理優(yōu)化研究[D].青島：中國海洋大學(xué)，2014：37.

[27] 李彥普.城鄉(xiāng)一體化視角下的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究[J].發(fā)展研究，2014(10):208-212.

[28] 劉通.新型農(nóng)村社區(qū)的民主法治建設(shè)研究[D].鄭州：華北水利水電大學(xué)，2013：24.

[29] 袁方成，李愛燕，吳理財.從村民自治到社區(qū)自治：基層民主的新發(fā)展[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2014：265.

[30] 段云云.新型農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給模式研究——以E市為例[D].濟南：山東大學(xué)，2015.

[31] 李思園.新型農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民公共生活培育研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2014：25.

[32] 容騰.利益相關(guān)視角下新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的農(nóng)民參與——基于浙江省興隆村的個案研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2015：28.

[33] 樊雅頔.濟南市歷城區(qū)農(nóng)村社區(qū)管理模式研究[D].石河子：石河子大學(xué)，2013：45.

[34] 羅中樞，王卓.公民社會與農(nóng)村社區(qū)治理[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2010：197.