● 馬 震

《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)對(duì)推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化作出明確部署?！稕Q定》強(qiáng)調(diào):“機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要保障。要依法管理各類組織機(jī)構(gòu)，加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化?！蓖七M(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，是在歷次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐基礎(chǔ)上作出的重要決策，是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作。我們要認(rèn)真貫徹好《決定》精神，扎實(shí)做好機(jī)構(gòu)編制法定化的各項(xiàng)工作。

一、深刻認(rèn)識(shí)推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化的重要意義

（一）推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化是全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求。全面依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十九大指出，全面依法治國(guó)，要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。機(jī)構(gòu)職能體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，機(jī)構(gòu)法定、職責(zé)法定是法治政府建設(shè)的本質(zhì)要求，機(jī)構(gòu)編制法定化是推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府建設(shè)的重要基礎(chǔ)工作，是依法行政的前提和基礎(chǔ)，是全面依法治國(guó)的內(nèi)在要求。

（二）推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的必然要求。改革開(kāi)放以來(lái)，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)多輪改革，但改革中機(jī)構(gòu)編制不能完全到位、改革后機(jī)構(gòu)編制反彈和硬約束不足問(wèn)題影響了改革成果，其中很重要的原因是機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任缺乏法定化的剛性約束。深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，要充分發(fā)揮法治的規(guī)范和保障作用，在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善和強(qiáng)化法治，把機(jī)構(gòu)編制法定化作為推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革和鞏固改革成果的重要保障。

（三）推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化是創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理、提升管理水平的重要舉措。健全機(jī)構(gòu)編制管理的法律、法規(guī)，強(qiáng)化系統(tǒng)管理、規(guī)范管理、精細(xì)管理，豐富機(jī)構(gòu)編制管理的手段和方式，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)威，是解決當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制管理存在問(wèn)題，大力提升管理水平，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法治化的重要內(nèi)容和舉措。

二、完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)法規(guī)制度是機(jī)構(gòu)編制法定化的重要基礎(chǔ)

（一）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制法律法規(guī)建設(shè)。制定中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例，是健全黨內(nèi)法規(guī)體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要從嚴(yán)治黨，依規(guī)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，把黨組織工作和活動(dòng)納入制度化、規(guī)范化、程序化軌道。機(jī)構(gòu)編制工作是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)建設(shè)、組織建設(shè)的重要方面，多年來(lái)已經(jīng)探索形成的一套行之有效的辦法，迫切需要上升為黨內(nèi)法規(guī)，加強(qiáng)約束力。

同時(shí)，機(jī)構(gòu)編制法是我國(guó)行政組織法律制度的重要組成部分。近年來(lái)，機(jī)構(gòu)編制管理方面雖已出臺(tái)了一些專項(xiàng)的行政法規(guī)，但尚無(wú)一部專門(mén)法律，相關(guān)組織法對(duì)于機(jī)構(gòu)編制的規(guī)定也比較籠統(tǒng)、簡(jiǎn)約。關(guān)于機(jī)構(gòu)編制管理的規(guī)定更多是以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)，缺乏法律規(guī)范和責(zé)任追究機(jī)制，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。機(jī)構(gòu)編制管理的剛性必須以法律形式予以體現(xiàn)并嚴(yán)格執(zhí)行，才能保障黨和國(guó)家機(jī)關(guān)高效穩(wěn)定運(yùn)行。

（二）增強(qiáng)“三定”規(guī)定嚴(yán)肅性和權(quán)威性。部門(mén)“三定”始于1988年機(jī)構(gòu)改革，主要是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)來(lái)確定部門(mén)的職責(zé)，實(shí)際上承擔(dān)著約束機(jī)構(gòu)編制、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的功能。在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過(guò)程中，“三定”對(duì)于穩(wěn)定和確定各部門(mén)的職責(zé)發(fā)揮了重要作用，至今仍是維持各部門(mén)和部門(mén)間運(yùn)轉(zhuǎn)秩序的基本依據(jù)?！叭ā奔扔蟹煞ㄒ?guī)的權(quán)威性，也有規(guī)范性文件的靈活性，具有管用、實(shí)用、好用的特點(diǎn)。

隨著全面依法治國(guó)向縱深推進(jìn)，“三定”規(guī)定權(quán)威性不足問(wèn)題日益顯現(xiàn)，一些內(nèi)容也需要隨著形勢(shì)的發(fā)展加以充實(shí)、改進(jìn)。實(shí)際工作中，一些單位和部門(mén)自創(chuàng)職能、自設(shè)機(jī)構(gòu)、自定編制等逾越“三定”規(guī)定的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。必須研究完善“三定”規(guī)定的內(nèi)涵，按照優(yōu)化協(xié)同高效原則，精細(xì)架構(gòu)黨政部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制配備，增強(qiáng)“三定”規(guī)定的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（三）全面推行政府部門(mén)權(quán)責(zé)清單制度。習(xí)近平總書(shū)記指出，“各級(jí)政府必須依法全面履行職能，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”。政府部門(mén)履行職責(zé)應(yīng)以法律法規(guī)為依據(jù)，避免自由裁量權(quán)被濫用。而權(quán)責(zé)清單制度就是把法律法規(guī)明確的權(quán)責(zé)以清單的形式逐一列出，其本質(zhì)是對(duì)“三定”的深化，便于廣為人知和廣泛監(jiān)督。下一步，要按照簡(jiǎn)政放權(quán)、便民高效、公開(kāi)透明的原則，全面推行政府工作部門(mén)權(quán)責(zé)清單，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，讓責(zé)任在公開(kāi)中透明。

在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，要吸收借鑒近年來(lái)權(quán)責(zé)清單試點(diǎn)和其他改革管理成果，利用“三定”鞏固權(quán)責(zé)清單成果，充實(shí)完善相關(guān)內(nèi)容，厘清部門(mén)職責(zé)邊界，優(yōu)化部門(mén)職責(zé)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單與“三定”規(guī)定有機(jī)銜接。要規(guī)范和約束行政機(jī)關(guān)履職行為，為加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理、推進(jìn)部門(mén)組織法制建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

三、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理剛性約束是機(jī)構(gòu)編制法定化的本質(zhì)要求

（一）強(qiáng)化黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌使用各類編制資源。機(jī)構(gòu)編制工作是配置黨的執(zhí)政資源的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容，必須堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌調(diào)配各類編制資源。習(xí)近平總書(shū)記指出，要堅(jiān)持精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能，嚴(yán)控人員編制，同時(shí)把“瘦身”與“健身”結(jié)合起來(lái)，妥善解決嚴(yán)控與滿足發(fā)展需要之間的矛盾。這就要求編制在各部門(mén)、各地區(qū)、各領(lǐng)域優(yōu)化配置。此次統(tǒng)籌推進(jìn)黨政軍群機(jī)構(gòu)改革，就是重新調(diào)配編制資源、優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)、提高配置效率的重大舉措。

統(tǒng)籌使用各類編制資源，推進(jìn)編制挖潛增效和創(chuàng)新管理，要堅(jiān)持走內(nèi)涵式發(fā)展道路。在導(dǎo)向上，要以職責(zé)任務(wù)作為編制調(diào)配的“風(fēng)向標(biāo)”，隨職責(zé)任務(wù)的增減推動(dòng)編制資源的流動(dòng);在布局上，加大部門(mén)間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度，解決重點(diǎn)和突出問(wèn)題；在結(jié)構(gòu)上，著力減上補(bǔ)下，引導(dǎo)黨政部門(mén)精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)、強(qiáng)化充實(shí)基層一線;在手段上，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)調(diào)整，比如建立年度或周期調(diào)整機(jī)制、富余編制統(tǒng)一調(diào)配機(jī)制等。

（二）推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化規(guī)范化。要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理評(píng)估，優(yōu)化編制資源配置。編制作為執(zhí)政資源，也要考慮投入與產(chǎn)出效益，不斷調(diào)適優(yōu)化和再平衡。要建立健全機(jī)構(gòu)編制管理評(píng)估制度，按照客觀公允的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理效果、效益進(jìn)行論證評(píng)價(jià)，深入挖掘數(shù)據(jù)背后的基本狀況、矛盾問(wèn)題，分析問(wèn)題成因，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

要加快建立機(jī)構(gòu)編制管理同組織人事、財(cái)政預(yù)算管理共享的信息平臺(tái)，全面推行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制在管理全流程中的基礎(chǔ)性作用。實(shí)名制作為行之有效的工作制度，要隨著信息系統(tǒng)的廣泛應(yīng)用，推動(dòng)其記錄、認(rèn)證和查詢分析的快捷化。機(jī)構(gòu)編制管理同組織人事、財(cái)政預(yù)算管理相互配合制約的工作機(jī)制，應(yīng)通過(guò)共享的信息平臺(tái)形成精準(zhǔn)對(duì)接、進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新、提高應(yīng)用水平。

要按照辦事公開(kāi)要求，及時(shí)公開(kāi)機(jī)構(gòu)編制有關(guān)信息。黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制是重要的行政資源，是公共財(cái)政支出的重要投向指標(biāo)。機(jī)構(gòu)編制部門(mén)及其他機(jī)關(guān)、事業(yè)單位對(duì)不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)，要通過(guò)有效形式向本單位工作人員和社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)接受各方監(jiān)督。

（三）嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限和程序。鄧小平同志曾經(jīng)指出，“編制就是法律”。多年來(lái)，在機(jī)構(gòu)改革和日常編制管理中，逐步形成了較為清晰的紀(jì)律要求，明確了嚴(yán)格的機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限和程序，建立了一套行之有效的管理制度。編制的數(shù)額和使用范圍的核定，都要符合規(guī)定條件和程序。任何行政機(jī)構(gòu)的編制和使用范圍一經(jīng)確定，便具有法律效力，不得隨意突破和更改。

嚴(yán)格機(jī)構(gòu)編制管理權(quán)限和程序，主要包括以下幾個(gè)方面。一是嚴(yán)禁越權(quán)審批。行政編制的審批權(quán)限在中央，副廳(局)級(jí)以上機(jī)構(gòu)設(shè)置的審批權(quán)限也在中央。二是嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)限額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制種類和總量等規(guī)定，不得在限額外設(shè)置機(jī)構(gòu)，不得超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，不得擅自增加編制種類，不得突破總量增加編制。三是嚴(yán)格控制編外聘用人員，防止無(wú)序增長(zhǎng)，從嚴(yán)規(guī)范適用崗位、職責(zé)權(quán)限和各項(xiàng)管理制度。

四、加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度是機(jī)構(gòu)編制法定化的根本保障

（一）嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制管理法律法規(guī)。近年來(lái)，機(jī)構(gòu)編制部門(mén)把制度建設(shè)作為監(jiān)督管理的重要支撐和保障，會(huì)同有關(guān)方面出臺(tái)了關(guān)于機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為處理的一系列制度規(guī)定，推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制納入了巡視、審計(jì)等工作機(jī)制。按照《決定》要求，將完善機(jī)構(gòu)編制法規(guī)制度，形成較為完整的機(jī)構(gòu)編制管理法律法規(guī)體系，必須嚴(yán)格執(zhí)行，堅(jiān)決維護(hù)機(jī)構(gòu)編制管理的權(quán)威性，依法管理機(jī)構(gòu)、編制、職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化。

要堅(jiān)決查處各類違紀(jì)違法行為，嚴(yán)肅追責(zé)問(wèn)責(zé)。機(jī)構(gòu)編制審批和配置權(quán)屬于公權(quán)力，具有強(qiáng)制力保證，必須接受監(jiān)督制約。行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員發(fā)生機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為，必須給予相應(yīng)懲戒，強(qiáng)制糾正違紀(jì)違法行為。要加大對(duì)違紀(jì)違法行為查處和通報(bào)力度，以點(diǎn)帶面發(fā)揮警示作用。

（二）堅(jiān)決整治條條干預(yù)。條條干預(yù)一度成為機(jī)構(gòu)編制管理中的頑疾。一些部門(mén)習(xí)慣于以多種形式對(duì)下級(jí)明確提出或“夾帶”機(jī)構(gòu)編制要求，究其原因，有的是部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)編制法制意識(shí)淡漠，有的是機(jī)構(gòu)編制管理不嚴(yán)，有的是片面強(qiáng)調(diào)本部門(mén)工作有“腿”、有“抓手”。條條干預(yù)影響地方黨委政府因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)，不利于地方結(jié)合實(shí)際合理配置行政資源，擾亂機(jī)構(gòu)編制管理秩序，也會(huì)嚴(yán)重影響機(jī)構(gòu)改革的成效。

整治條條干預(yù)，一是全面清理部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件，廢除涉及條條干預(yù)條款，使條條干預(yù)徹底失去依據(jù)。二是對(duì)條條干預(yù)加大查處力度，做到有案必查，有錯(cuò)必究。三是建立更加完善的部門(mén)發(fā)文備案審核制度、條條干預(yù)舉報(bào)制度。

（三）完善機(jī)構(gòu)編制同紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和組織人事、審計(jì)等部門(mén)的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。機(jī)構(gòu)編制是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的重要組織保障，涉及方方面面，必須采用系統(tǒng)的方法，加強(qiáng)管理各環(huán)節(jié)內(nèi)外上下的協(xié)調(diào)配合。要完善機(jī)構(gòu)編制同紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事、審計(jì)等工作的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在預(yù)防教育、案件查辦等方面緊密銜接配合，形成監(jiān)督檢查合力。要建立機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法問(wèn)題動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，提高及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題的能力。要依托“12310”舉報(bào)平臺(tái)，建立上下暢通的信息溝通機(jī)制。