● 朱光磊 侯 波

《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度強(qiáng)調(diào)深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重大意義?！稕Q定》將黨和國家機(jī)構(gòu)改革作為全面深化改革的重大制度安排，作為落實(shí)黨的十九大提出各項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)的必然要求和制度保障。由于是從國家治理的高度考慮深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革問題，所以，《決定》最突出的特點(diǎn)是其高度的整體性，即黨政軍群、中央地方、議事決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)與合并合署辦公都一并考慮?！稕Q定》是在對(duì)我國改革開放以來歷次機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)深刻總結(jié)的基礎(chǔ)上，所進(jìn)行的一個(gè)重大的政策和理論創(chuàng)新，無論是從基本思路到步驟安排，還是從影響范圍到動(dòng)作力度，都前所未有，具有非常深遠(yuǎn)的歷史意義。其中，《決定》明確要求賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，增強(qiáng)地方治理能力；明確要加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國家治理體系和治理能力的基礎(chǔ)，構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。本文重點(diǎn)談?wù)剬?duì)這方面的學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)。

一、第一次明確提出要解決職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下一般粗”的問題，極具針對(duì)性

深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)加快轉(zhuǎn)變政府職能，其中的重要一環(huán)是處理好縱向政府間關(guān)系，實(shí)現(xiàn)縱向政府間職責(zé)和機(jī)構(gòu)的科學(xué)合理配置?！稕Q定》明確指出，當(dāng)前黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置上存在的一些突出問題，一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位；一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理。這很有針對(duì)性。因?yàn)?，中國政府的職?zé)配置和相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置，最突出的一個(gè)特點(diǎn)是“上下對(duì)口，左右對(duì)齊，橫向到邊，縱向到底”，而且在政治心理上認(rèn)為理當(dāng)如此，從而中國政府在縱向上的職責(zé)劃分并不明確，其基本特征是“職責(zé)同構(gòu)”，正如《決定》中講的“上下一般粗”。不同層次的政府在縱向職責(zé)配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度一致，每一級(jí)政府都管理著大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為從國務(wù)院一直對(duì)口到基層政府。如是，在職責(zé)配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置上出現(xiàn)“上下一般粗”的問題，增加溝通成本和出現(xiàn)“條塊矛盾”、重復(fù)勞動(dòng)和增加用人、轉(zhuǎn)變政府職能長期不能到位也就成為必然。

針對(duì)這一問題，《決定》提出要“合理設(shè)置和配置各層級(jí)機(jī)構(gòu)及其職能”，“允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”等改革思路，這對(duì)于明確縱向間政府職責(zé)劃分、切實(shí)加快轉(zhuǎn)變政府職能和合理設(shè)置各層級(jí)政府機(jī)構(gòu)等都具有重要意義，為深化機(jī)構(gòu)改革和加快政府職能轉(zhuǎn)變指明了方向。我們要抓住這難得的契機(jī)，按照“歸類”和“歸位”的思路，科學(xué)合理確定各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，進(jìn)而推動(dòng)構(gòu)建中國特色的政府職責(zé)體系，推動(dòng)行政區(qū)劃的科學(xué)化、系統(tǒng)化調(diào)整，在保持既有管理優(yōu)勢(shì)的前提下，切實(shí)解決“職責(zé)同構(gòu)”帶來的負(fù)面問題，實(shí)現(xiàn)中央與地方、地方各層級(jí)之間職能和機(jī)構(gòu)劃分明確化、科學(xué)化和法定化。

二、第一次在完善國家治理體系概念的平臺(tái)上明確提出要理順和明確中央地方職責(zé)關(guān)系

《決定》對(duì)由中央負(fù)責(zé)、中央和地方協(xié)同管理、地方負(fù)責(zé)的三類事權(quán)的管理體制作了區(qū)分，在規(guī)范垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制的論述中，就中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系、事權(quán)劃分及管理體制等內(nèi)容作出總體性制度安排，意義重大。黨的十八大以來，財(cái)政工作領(lǐng)域已經(jīng)有了一些提法和做法上的變化，但并沒有引起足夠和廣泛的重視，甚至有同志反映對(duì)相關(guān)文件的相關(guān)提法“看不懂”。

解決這一問題同解決“上下一般粗”問題的關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)。由于對(duì)中央與地方之間及地方各層級(jí)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系劃分不盡合理，對(duì)中央地方事權(quán)管理體制未作明確區(qū)分，不僅導(dǎo)致一些領(lǐng)域中央和地方之間、地方各層級(jí)之間的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置高度一致，而且出現(xiàn)了縣長都想管銀行，出現(xiàn)了基層政府在轉(zhuǎn)變政府職能的問題上提出要“放開微觀抓宏觀”的現(xiàn)象。我們認(rèn)為，這是一種看似有序的亂象?！稕Q定》針對(duì)中央地方權(quán)責(zé)關(guān)系和事權(quán)管理體制的調(diào)整提出了改革思路，這對(duì)于深化機(jī)構(gòu)改革乃至整個(gè)行政體制改革而言都具有重要意義?！渡罨h和國家機(jī)構(gòu)改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）就充分體現(xiàn)了《決定》中關(guān)于“優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置”、“合理設(shè)置地方機(jī)構(gòu)”、“明確和理順權(quán)責(zé)關(guān)系”等方面的決策部署。

下一步，建議一是繼續(xù)從加快推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革這一技術(shù)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域做起，通過財(cái)政事權(quán)劃分推動(dòng)政府事權(quán)劃分，通過建立科學(xué)規(guī)范的政府間財(cái)政關(guān)系，帶動(dòng)建立權(quán)責(zé)清晰、科學(xué)規(guī)范的伙伴型政府間關(guān)系。二是在做好政府權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，加快推動(dòng)構(gòu)建政府職責(zé)體系這一實(shí)質(zhì)性基礎(chǔ)工作，通過理順條塊關(guān)系，為逐步解決條塊矛盾，進(jìn)而為解決中央地方權(quán)責(zé)關(guān)系問題創(chuàng)造制度上的條件。

三、第一次提出“賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)”，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主的原則

“賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)”，具體包括“增強(qiáng)地方治理能力”、“允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能”等內(nèi)容。從中央與地方事權(quán)和職責(zé)關(guān)系等角度賦予地方政府更多自主權(quán)，是對(duì)我國縱向政府間關(guān)系和地方政府職能轉(zhuǎn)變等重大理論與現(xiàn)實(shí)問題的回應(yīng)，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革同政府職能轉(zhuǎn)變相匹配的決策部署，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

伴隨著中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，政府的管理、服務(wù)職能的重要地位日益突出，體現(xiàn)在政府職能變化上，就是社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能在政府職能體系中的位次提升和權(quán)重增加，這是新時(shí)代中國政府職能轉(zhuǎn)變的題中之義。2002年，中央明確提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的“十六字職能”，即經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，并把“建設(shè)服務(wù)型政府”作為行政管理體制改革的重要目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”，明確區(qū)分中央政府和地方政府“兩層次職責(zé)”，從而豐富和發(fā)展了“十六字職能”，特別引人關(guān)注的是，公共服務(wù)被明確為地方政府的首要職責(zé)，且第一次將環(huán)境保護(hù)職責(zé)納入地方政府職責(zé)范圍，沒有為地方政府單列經(jīng)濟(jì)方面的職責(zé)。這初步形成了今后中央主政，統(tǒng)管內(nèi)政外交國防，集中做好宏觀調(diào)控，而地方集中做好公共服務(wù)和社會(huì)管理的格局。

正是在這一大背景下，《決定》明確提出，在黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，要“增強(qiáng)地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方”，這意味著政府的管理、服務(wù)職責(zé)配置的重心要向地方政府傾斜。這既符合現(xiàn)代政府理論的職責(zé)配置規(guī)律，同其他國家政府機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)律相一致，也與改革開放以來我國在政治上堅(jiān)持高度集中但管理上趨于靈活的趨勢(shì)相一致，只是我們現(xiàn)在做得更加自覺和有力。這就是，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，越是位于上層的政府，集中行使政治性職責(zé)越多，中央政府獨(dú)掌宏觀調(diào)控；省、自治區(qū)政府作為過渡，越是接近、位于基層的政府，管理、服務(wù)性職責(zé)越多，同時(shí)本著發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的原則，有些工作還可以交給社會(huì)組織、自治組織去做，鼓勵(lì)企業(yè)事業(yè)單位承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任，并努力調(diào)動(dòng)居民群眾自己管理自己事務(wù)和進(jìn)行自我服務(wù)的積極性。相應(yīng)地，在省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)的編制配置中，相應(yīng)地提升社會(huì)管理和公共服務(wù)人員的比重。

層次化和差異化，是賦予地方政府自主權(quán)的客觀基礎(chǔ)，也是對(duì)地方黨委政府的重要考驗(yàn)。地區(qū)間自然環(huán)境、人文歷史等環(huán)境差異所造成的政府機(jī)構(gòu)與職責(zé)配置同社會(huì)基礎(chǔ)互適性的差異，資源稟賦差異、發(fā)展進(jìn)程差異和城鄉(xiāng)發(fā)展差異等造成地方政府間治理能力差異等，都是客觀現(xiàn)實(shí)。因此，以因地制宜為原則，賦予地方政府設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能的自主權(quán)，對(duì)地方黨委政府的要求更高了。同時(shí)，也應(yīng)該注意，社會(huì)流動(dòng)人口規(guī)模的增加、跨區(qū)域公共問題的出現(xiàn)以及地區(qū)間發(fā)展差距的存在，突出了中央政府堅(jiān)守社會(huì)公平責(zé)任的必要性和省、自治區(qū)政府協(xié)調(diào)管理責(zé)任的重要性。因而，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政府間伙伴關(guān)系的構(gòu)建，已經(jīng)或正在成為地方政府自主權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

四、第一次提出構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，這是最突出的亮點(diǎn)

歷史唯物論啟示我們，隨著新時(shí)代社會(huì)主要矛盾等各方面的變化，上層建筑應(yīng)當(dāng)作出調(diào)整與之相適應(yīng)，并進(jìn)而發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的促進(jìn)作用。深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革決定作出的四個(gè)方面部署，既具有鮮明的問題導(dǎo)向，又結(jié)合并滿足了長遠(yuǎn)的頂層設(shè)計(jì)需要，一方面為2020年決勝全面建成小康社會(huì)提供重要保障，另一方面也為2050年形成更加完善的中國特色社會(huì)主義制度創(chuàng)造有利條件。其中，面對(duì)國情，針對(duì)基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進(jìn)一步提高等現(xiàn)實(shí)問題，《決定》提出要構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。

具體而言，首先，機(jī)構(gòu)改革是行政體制改革的切入點(diǎn)和突破口，所以強(qiáng)調(diào)基層政權(quán)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點(diǎn)，這就是要切實(shí)尊重和適應(yīng)基層管理的特點(diǎn)和規(guī)律需要；“不簡(jiǎn)單照搬上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置模式”，意即要根據(jù)履行職能的客觀需要，根據(jù)治理對(duì)象的實(shí)際情況而非上級(jí)政府的需要來設(shè)置機(jī)構(gòu)，從而防止部門利益在基層的“加碼”效應(yīng)；實(shí)行扁平化和網(wǎng)格化管理，效率更高；其次，要保障基層管理的“有心且有力”，這就需要盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有人有權(quán)有物，做到“基層事情基層辦、基層權(quán)力給基層、基層事情有人辦”；再次，針對(duì)基層與上級(jí)機(jī)關(guān)的對(duì)接問題，《決定》提出了一個(gè)多樣化的改革思路，既允許“一對(duì)多”，又允許“多對(duì)一”，這體現(xiàn)出要切實(shí)尊重和滿足基層管理的實(shí)踐需要。在機(jī)構(gòu)及其相互關(guān)系確定之后，“運(yùn)行過程”方面的問題就隨之而來，所以《決定》提出“明確政策標(biāo)準(zhǔn)和工作流程，加強(qiáng)督促檢查”，“規(guī)范基層管理行為，確保權(quán)力不被濫用”等優(yōu)化運(yùn)作過程方面的內(nèi)容。明確提出“推進(jìn)直接服務(wù)民生的公共事業(yè)部門改革”，目的是“改進(jìn)服務(wù)方式，最大限度方便群眾”。《方案》中關(guān)于構(gòu)建簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，從合理設(shè)置機(jī)構(gòu)到保障機(jī)構(gòu)能力，從確立與上級(jí)的銜接方式再到運(yùn)作過程的優(yōu)化，（設(shè)置機(jī)構(gòu)—保障能力—確定關(guān)系—優(yōu)化過程），這是一個(gè)具有規(guī)律性、系統(tǒng)性的改革邏輯。

推進(jìn)改革進(jìn)程中，要清楚基層管理體制改革是個(gè)復(fù)雜工程，還會(huì)涉及到行政區(qū)劃、村民自治等多方面問題，此外，在推進(jìn)基層管理體制改革和實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)約化方面，派出機(jī)構(gòu)具有一定的功能空間，可以成為一個(gè)切實(shí)可行的支撐工具和組織抓手。

貫徹落實(shí)黨的十九大及十九屆三中全會(huì)關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決策部署，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，任務(wù)非常復(fù)雜繁重，是一項(xiàng)長期的工作。完成這一系列歷史性任務(wù)，既重在改革，又有許多機(jī)構(gòu)改革之外的功夫要練。第一，引導(dǎo)地方政府樹立新的政績觀，即發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政績，提升服務(wù)和管理也是政績，而且今后是主要政績，從而不斷將地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置的自主權(quán)轉(zhuǎn)化為強(qiáng)化公共服務(wù)和社會(huì)管理工作的重要?jiǎng)恿υ慈D(zhuǎn)化為地方公務(wù)員的自覺行動(dòng)。第二，通過加強(qiáng)理論研究轉(zhuǎn)變觀念。政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革、中央與地方關(guān)系都是重要的理論課題，需要經(jīng)驗(yàn)，但不能只靠經(jīng)驗(yàn)，不能滿足于使用一些長期使用的似是而非的概念與提法。比如，要解決“上下一般粗”的問題，就要限制“一竿子插到底”說法的適用范圍。第三，解決改革過程中出現(xiàn)的新問題，需要合理使用一些新的概念。因?yàn)樾碌母拍钔鶗?huì)帶來新的思路、新的做法。比如，我們引進(jìn)“治理”概念后，對(duì)有關(guān)國家和政府重要課題的分析、解釋，就有了新的理論工具，打開了新的局面。包括明確中央與地方權(quán)責(zé)關(guān)系，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)和實(shí)現(xiàn)管理的簡(jiǎn)約高效，就是在國家治理的角度和治理概念的平臺(tái)上闡釋的。