張晉藩

（中國政法大學，北京 海淀 100088）

第十三屆全國人民代表大會通過了由憲法確認的“中華人民共和國國家監(jiān)察委員會為最高國家監(jiān)察機關”“中華人民共和國設立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會”“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。同時通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》。這是新中國成立以來國家體制的重大改革，也是中國特色社會主義法律體系的重大發(fā)展。

公元前221年，秦并六國，建立統一的中央集權的專制主義的政治制度后，便沿著螺旋上升的軌跡，經歷了兩千余年漫長歲月而不斷強化，直到1911年辛亥革命推翻了清朝政權才宣告終結。我國古代政治制度之所以長期存在，并不斷強化，有賴于兩個強大的支柱：一是統一的官僚機構，二是統一的軍隊。

官僚機構不僅是我國古代政治制度的支柱，也是國家機器的組成部分和推動國家機器正常運轉的物質力量。官僚機構活動的有序和效能，有賴于其構成因子——官的素質。歷代通過官執(zhí)掌兵刑錢谷事務，完成治國理政、執(zhí)法御民的任務。因此治官是維持和改進國家統治效能的重要環(huán)節(jié)。為治官而察官的重要性由此產生。監(jiān)察機構是專門用于察官的國家組織，它產生于中華民族的文化土壤之上，充分體現了國情需要，決定了監(jiān)察機構設置后經歷兩千余年的發(fā)展過程不斷制度化、法律化且從未中斷；它對中國古代國家的穩(wěn)定和發(fā)展起到了積極作用，它所積累的經驗更帶有豐富的現實性。

一、監(jiān)察機構與監(jiān)察法的初型——戰(zhàn)國、秦漢

春秋戰(zhàn)國時期，鐵質生產工具的應用極大提高了生產力，促進了生產關系的變化，推動了政治上層建筑的重大改革。其一，周天子共主的地位發(fā)生動搖，各諸侯國君相繼建立了獨立的專制政體，禮樂征伐不再自天子出，而自諸侯出，甚至自大夫出。禮樂之治讓位給講求富國強兵之學的以法為治。其二，官僚制度取代了貴族世卿制度，國王可自由任免官吏，以俸祿取代卿大夫的采邑制度，通過上計之法考核官吏的功過，以定升賞罷黜。其三，在國家機構中，設置了專門從事察官的機構——御史，以糾彈官邪、督勵官吏，成為戰(zhàn)國時期官制變動的新趨向。隨著戰(zhàn)國時期地方郡縣制的劃分，在郡設監(jiān)御史為地方監(jiān)察官?！肚睾啞ふZ書》載：“舉劾不從令者，致以律”“獨多犯令，而令丞弗得者，以令丞聞”，便是郡御史的工作對象與職權范圍。

春秋戰(zhàn)國是各國相繼頒布成文法的立法活躍時期，其中也有監(jiān)察法的內容。如齊威王任鄒忌為相制定《七法》以督奸吏；魏國李悝所制《法經》中規(guī)定官吏假借不廉以及丞相貪污——受金的制裁，“丞相受金，左右伏誅。犀首以下受金則誅。金自鎰以下罰，不誅也?！保?］1975年《睡虎地秦墓竹簡》（下稱《秦簡》）的出土為秦監(jiān)察法發(fā)展狀況提供了物證。據《秦簡》，秦國已有行政監(jiān)察、司法監(jiān)察、經濟監(jiān)察的初步劃分。行政監(jiān)察方面，“嗇夫不以官為事，以奸為事，論可（何）毆（也）？當遷（遷）。遷（遷）者妻當包不當？不當包?！保?］“為（偽）聽命書，法（廢）弗行，耐為侯（候）；不辟（避）席立，貲二甲，法（廢）。”“當除弟子籍不得，置任不審，皆耐為侯（候）。使其弟子贏律，及治（笞）之，貲一甲，決革，二甲。”［3］

司法監(jiān)察方面，《秦簡·尉雜》規(guī)定：“歲讎辟律于御史”，史書中也有“始皇三十四年，謫治獄吏不直者筑長城及南越地”［4］的記載，反映了秦司法監(jiān)察的施行狀況。此外，《秦簡·效律》所提到“計用律不審而贏、不備，以效贏、不備之律貲之，而勿令賞（償）”[5]，當屬秦國的經濟監(jiān)察之法?？梢姡肚睾啞匪d察吏之法已成為秦律的重要部分，顯示了秦以法治國、以法治吏的政策傾向。說明在成文法涌動的歷史潮流中，監(jiān)察法也取得了一定的發(fā)展。

秦統一后，中央監(jiān)察機構為御史府，以御史大夫為長官，御史大夫下設御史中丞、侍御史、郡御史。

漢承秦制，仍以御史府為中央最高監(jiān)察機構。《歷代職官表》說：“秦漢御史大夫史稱其掌副丞相，故漢時名為兩府。（顏師古注曰：丞相，御史府也。）凡丞相有闕，則御史府以次序遷，乃三公之任?！保?］實際執(zhí)掌監(jiān)察權的是御史中丞，雖秩千石，但“外領監(jiān)御史以督郡縣部刺史，內領侍御史十五員，以受公卿奏事，舉核劾案按章”［7］。漢朝監(jiān)察權出現多元化現象，丞相司直，秩千石，輔佐丞相，檢舉不法，是丞相系統的行政監(jiān)察機構；武帝時，還建立了由皇帝直接掌握的監(jiān)察京師與三輔（京兆、右扶風、左馮翊）、三河（河南、河內、河東）及弘農等近都七郡官吏的特殊監(jiān)察機構司隸校尉。司隸校尉有權“察皇太子以下，行馬內事皆主之”［8］，“糾皇太子、三公以下，及旁州郡國，無不統”［9］。每逢朝會，獨據一席，與尚書令、御史中丞被稱為“三獨坐”，受到特殊重視。武帝后其權力不斷受侵削。元帝初元四年（前45年）罷持節(jié)，西漢末改隸大司空，東漢時期僅為七郡的督察官。

漢朝建立多元監(jiān)察體制，一者監(jiān)察機構相互制衡，以便皇帝掌握；再者使所有執(zhí)掌檢察權的機構既分體運行又互相交叉，以加強監(jiān)察效能，保持權力平衡。以致三公九卿、皇室外戚、京師百官、地方長吏乃至監(jiān)察官本身，都被置于監(jiān)察網絡中，對貫通政令，整飭吏治，廓清風氣，產生了積極作用。

漢初，一度廢除郡御史，文帝時恢復郡御史的設置。七國之亂后，監(jiān)察地方成為皇帝關注的焦點。武帝時，劃分全國為十三部州作為監(jiān)察區(qū)，各派刺史一人為監(jiān)察官。刺史“周行郡國，省察治狀”，稱“行部”。行部于每年八月秋收開始，歲末向皇帝奏報，其奏報是朝廷“黜陟臧否”的重要依據。元帝時，“荊州刺史奏信臣為百姓興利，郡以殷富，賜黃金四十斤”［10］。《刺史六條》是頒行天下的地方性監(jiān)察法，部刺史據此行使監(jiān)察權?！稘h官典職儀》載：“刺史班宣，周行郡國、省察治狀、黜陟能否、斷治冤獄，以六條問事，非條所問，即不省。一條，強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡；二條，二千石不奉詔書、遵承典制，倍（背）公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祅祥訛言；四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請讬所監(jiān)；六條，二千石違公下比阿附豪強，通行貨賂，割損正令也。”［11］

“刺察六條”以兩千石高官和地方強宗豪右為主要監(jiān)察對象，嚴防郡守與地方豪強勢力相互勾結。明末顧炎武考證說：“漢時，部刺史之職，不過以六條察郡國而已，不當與守令事。……故朱博為冀州刺史，敕告吏民，欲言縣丞尉者，刺史不察黃綬，各自詣郡。鮑宣為豫州牧，以聽訟所察過詔條，被劾。而薛宣上疏，言吏多苛政，政教煩碎，大率咎在部刺史?；虿谎貤l職，舉錯各以其意，多與郡縣事?！保?2］

西漢政權依靠地主豪強為社會基礎，但統治集團同地方豪強勢力間也存在矛盾，特別是當地方豪強勢力發(fā)展到郡縣不能制，公然抗衡朝廷政令時，為維護國家的整體利益便不得不進行必要壓制。

除六條外，還有一條不成文規(guī)定，即刺史考察王國諸王，如發(fā)現罪狀，須及時上奏皇帝，因此其實際職權不斷發(fā)展，至西漢末“任重職大”，有“選第大吏，所薦位高至九卿，所惡立退”［13］大權。但西漢時各部轄區(qū)（通稱為州）只是監(jiān)察區(qū)，非一級政權，部刺史只是中央派出的監(jiān)察官，非郡守以上地方官?？な厥殻淌房上虺⑸蠄?，但無權直接處理。刺史如超越六條濫用職權，要受丞相彈劾。但至東漢末年，刺史實際已超越六條規(guī)定，直接干預地方行政事務?；实鄄粌H承認既成事實，有時還授權刺史代行郡守事，使其行為由非法變?yōu)楹戏?。這是由于日益尖銳的農民反抗迫使皇帝賦予地方官更大的應變能力。

二、監(jiān)察機構的艱難調整與監(jiān)察法的發(fā)展——魏晉南北朝

東漢末期，連年征戰(zhàn)，加上權貴篡權，國家的監(jiān)察機構無法正常運轉。至魏晉、南朝時期，士族高門壟斷了朝廷大權，出現了歷史上少有的門閥政治，以致“甲族向來多不居憲臺”［14］。監(jiān)察機構對于士族高門無法行使正常的監(jiān)察活動，但魏晉、南朝皇帝為防范士族高官侵凌帝權，同時出于穩(wěn)定國家考慮，轉而倚重監(jiān)察官，出現了一些名標史冊的監(jiān)察官，如東晉卞壺為御史中丞，“忠于事上，權貴屏跡”［15］。熊遠為御史中丞時，尚書刁協把持朝政，熊遠不畏權貴，上奏免刁協之官［16］。晉文帝即位，大司馬桓溫“屯中堂，夜吹警角”，御史中丞敬王司馬恬“奏劾溫大不敬，請科理罪”?；笢匾姷阶嗾潞蟾锌骸按藘耗烁覐椢?，真可畏也?！保?7］南梁御史中丞江淹彈劾“前益州刺史劉悛俊、梁州刺史陰智伯，并贓貨貸巨萬”，使朝野“內外肅然”。明帝稱之“嚴明中丞”“近世獨步”［18］。此外，御史中丞張綰“彈糾無所回避，豪右憚之”［19］；御史中丞孔休源“正色直繩，無所回避，百僚莫不憚之”［20］；御史中丞江革“彈奏豪權，一無所避”［21］。然而，監(jiān)察官也經常受到圣諭的左右。例如，外戚羊琇犯法，“司隸校尉劉毅劾之，應至重刑，武帝以舊恩，直免官而已。”［22］在士族高官與監(jiān)察官的矛盾博弈中，御史中丞更動頻繁，難以久任。以南朝宋為例，“宋世載祀六十，歷職斯任者五十有三，校其年月，不過盈歲?！保?3］監(jiān)察機構在艱難的環(huán)境中不斷調整。

曹魏時，曹操執(zhí)政，鑒于“大業(yè)草創(chuàng)，眾官未備，而軍旅勤苦，民心不安”的形勢，在軍隊中設校事監(jiān)督軍事犯罪，后發(fā)展成正式的監(jiān)察官，執(zhí)掌偵察、糾舉不法。校事秩比二千石，只對曹操負責。因其“擅作威?！?，遭到權貴忌恨，但曹操仍堅持設置校事，只是殺掉“擅作威福”的校事趙達而已。魏文帝時，最終廢除校事。常設的中央監(jiān)察機構仍為御史府，以御史大夫為長官，由于御史大夫身為“三公”之列，因此實際執(zhí)掌監(jiān)察權的是御史中丞。御史中丞雖秩六百石，但權重職要，每出行百官必道，莫不肅然。京畿地區(qū)仍設司隸校尉，掌舉劾糾察，兼管京城附近犯罪案件審理。地方仍設十三部州刺史，“巡行所部郡國，錄囚徒，考殿最，每歲遣記吏詣京都奏事?！保?4］孫吳、劉蜀，監(jiān)察機構多依漢制。

兩晉中央最高監(jiān)察機構為御史臺，又稱“憲臺”，臺長御史中丞，職掌“督司百僚，皇太子以下，其在行馬。內有違法憲者，彈糾之。雖在行馬外，而監(jiān)司不糾，亦得奏之”。且“外督部刺史，內領侍御史，受公卿奏事，舉劾按章”［25］。

晉武帝時，要求郡國守相巡行地方，進行監(jiān)察。泰始四年（268年）六月下詔：“郡國守相，三載一巡行屬縣，必以春，此古者所以述職宣風展義也。見長吏，觀風俗，協禮律，考度量，存問耆老，親見百年。錄囚徒，理冤枉，詳察政刑得失，知百姓所患苦。無有遠近，便若朕親臨之。敦喻五教，勸務農功，勉勵學者，思勤正典，無為百家庸末，致遠必泥。士庶有好學篤道，孝悌忠信，清白異行者，舉而進之；有不孝敬于父母，不長悌于族黨，悖禮棄常，不率法令者，糾而罪之。田疇辟，生業(yè)修，禮教設，禁令行，則長吏之能也。人窮匱，農事荒，奸盜起，刑獄煩，下陵上替，禮義不興，斯長吏之否也。若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節(jié)，不飾名譽者，及身行貪穢，諂黷求容，公節(jié)不立，而私門日富者，并謹察之。揚清激濁，舉善彈違，此朕所以垂拱總綱，責成于良二千石也。于戲戒哉！”七月又“遣使者侯史光循行天下”［26-1］。這種遣使巡行、就便監(jiān)察的方式，對唐代很有影響。

南朝中央監(jiān)察機構為御史臺，大體襲晉制。遣使巡查與典簽制結合，是南朝地方監(jiān)察的特點之一。南朝遣使出巡，監(jiān)察地方，漸成定制。永初元年（420年）六月頒詔：“遣大使分行四方，旌賢舉善，問所疾苦。其有獄訟虧濫，政刑乖愆，傷化擾治，未允民聽者，皆當具以事聞?！保?7-1］元嘉三年（426年）五月頒詔：“可遣大使巡行四方。其宰守稱職之良,閨蓽一介之善，詳悉列奏，勿或有遣。若刑獄不恤,政治乖謬,傷民害教者，具以事聞?！保?7-2］南梁武帝也在天監(jiān)元年（502年）四月的詔書中提出：“可分遣內侍，周省四方，觀政聽謠，訪賢舉滯。其有田野不辟，獄訟無章，忘公殉私，侵漁是務者，悉隨事以聞。”［27-3］

典簽原為處理文書的小吏，南朝宋齊時，皇帝常派典簽監(jiān)視出任方鎮(zhèn)的宗室諸王和各州刺史。宋孝武帝大明元年（457年），典簽制度形成。至南齊，典簽之權極重，號為“簽帥”，以致“諸州唯聞有簽帥，不聞有刺史”［28］?？梢姡浜炛剖腔实塾靡员O(jiān)視和控制地方政權的一種形式，至南梁時逐漸衰弱。

北朝是以鮮卑族為主體建立的王朝。北朝初，仿魏晉舊制設御史臺，又稱“蘭臺”，以御史中丞為長官，但中間出現多次反復。孝文帝時，為適應統治中原地區(qū)漢族的需要，大力推行漢化政策，為革除貴族專權弊端和監(jiān)視漢官，重新確立御史臺為最高監(jiān)察機構，以御史中尉為臺長，正三品上，可“督司百僚”“其出入，千步清道，與皇太子分路，王公百辟，咸使遜避，其余百僚，下馬馳車止路旁，其違緩者，以棒棒之”［29］。下設治書侍御史，正六品上；侍御史，正八品下；殿中侍御史，從八品上；檢校御史，正九品上?？梢?，孝文改制建立了較完備的中央監(jiān)察體制。

為了維持國家的必要統治，魏晉兩代重視立法活動，《魏律》十八篇和晉《泰始律》均在法制史上占有一定地位，曹魏時，賈逵任豫州刺史，鑒于“長吏慢法，盜賊公行，州知而不糾”，提出仿漢《六條問事》，“考竟其二千石以下阿縱不如法者，皆舉奏免之”。賈逵的建議得到文帝允準，“布告天下，當以豫州為法”［30］。賈逵在漢六條基礎上，提出了新的《察吏六條》，即：“察民疾苦冤失職者；察墨綬長吏以上居官政狀；察盜賊為民之害及大奸猾者；察犯田律四時禁者；察民有孝悌廉潔行修正茂才異等者；察吏不簿人錢谷放散者。所察不得過此。”《察吏六條》基于歷史條件的變化，使原漢六條的精神——強干弱枝，已不復見，其基點是對地方長吏進行行政治安監(jiān)察、財經監(jiān)察與人事監(jiān)察，范圍縮小，標準較低，尤其是魏文帝的統治權威，遠遜于漢武帝，地方刺史、州牧日益嚴重的攬權恣肆也難被約束。

西晉統一后，著手制定監(jiān)察法。泰始四年六月，詔頒《察長吏能否十條》和《察長吏八條》，前者“田疇辟，生業(yè)修，禮教設，禁令行，則長吏之能也。人窮匱，農事荒，奸盜起，刑獄煩，下陵上替，禮義不興，斯長吏之否也”。后者“若長吏在官公廉，慮不及私，正色直節(jié)，不飾名譽者，及身行貪穢，諂黷求容，公節(jié)不立，而私門日富者，并謹察之”。同年十二月又頒五條詔書于郡國：“一曰正身，二曰勤百姓，三曰撫孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事?！保?6-2］

上述監(jiān)察立法雖以地方長吏為重點，但由于士家大族把持政權，西晉監(jiān)察法難以認真推行。東晉和南朝因土族攬權，崇尚清談，監(jiān)察法制無所建樹。而北朝在創(chuàng)建總體法制的同時進行了監(jiān)察立法。

北朝少數族入主中原后，在法制上以《漢律》為楷模，西魏的《六條詔書》和北周的《詔制九條》，是具有代表性的監(jiān)察立法。度支省尚書蘇綽奉命制定《六條詔書》，一修身心，二敦教化，三盡地利，四擢賢良，五恤獄訟，六均賦役。對這六條“太祖甚重之，常置諸座右，又令百司習誦之。其牧守令長，非通六條及計帳者，不得居官”［31］，既是考績標準，也是察吏原則，兩者結合，反映了監(jiān)察職能的擴大。

北周宣武帝即位后，宣政元年（578年）八月頒發(fā)《詔制九條》作為察吏的根據：“一曰，決獄科罪，皆準律文；二曰，母族絕服外者，聽婚；三曰，以杖決罰，悉令依法；四曰，郡縣當境賊盜不擒獲者，并仰錄奏；五曰，孝子順孫義夫節(jié)婦，表其門閭，才堪任用者，即宜申薦；六曰，或昔經驅使，名位未達，或沉淪蓬蓽，文武可施，宜并采訪，具以名奏；七曰，偽齊七品以上，已敕收用，八品以下，爰及流外，若欲入仕，皆聽預選，降二等授官；八曰，州舉高才博學者為秀才，郡舉經明行修者為孝廉，上州、上郡歲一人，下州、下郡三歲一人；九曰，年七十以上，依式授官，鰥寡困乏不能自存者，并加稟恤?！保?2］《詔制九條》首察官吏決獄科罪是否準律，是對公正司法的追求，更借以克服拓跋族任意施刑的傳統，也反映了對漢族禮制的尊重。

三、一臺三院制的形成、演變與監(jiān)察法的細化——唐、宋、元

唐朝是中國歷史上少有的盛世，特別是典章制度趨于穩(wěn)定和定型，史書稱贊說“莫備于唐”。唐初，鑒于漢以來監(jiān)察權的分散造成的矛盾，在總結經驗的基礎上正式確立一臺三院體制，并定期不定期遣使出巡，不僅溝通了中央與地方的政令，也形成了遍布全國的監(jiān)察網絡，而玄宗時制定的《監(jiān)察六法》涵蓋所有職官，是監(jiān)察法的重大發(fā)展。

“一臺三院”，即以御史臺為中央最高監(jiān)察機構，以御史大夫為長官，執(zhí)掌彈劾百官，參與大獄，審察禮儀，盡規(guī)獻納，監(jiān)督府庫出納。御史中丞二人為輔佐，“掌邦國刑憲、典章之政令，以肅正朝列”［33］“掌以刑法典章糾正百官之罪惡”[34]。《文獻通考·職官》（七）說：“自貞觀初，以法理天下，尤重憲官，故御史復為雄要?！毙谠凇讹営反淌房h令詔》中也說：“御史執(zhí)憲，綱紀是司?！保?5］睿宗說：“彰善癉惡，激濁揚清，御史之職也。政之理亂，實由此焉?！保?6］

御史臺以下設臺院、殿院、察院。臺院，設治書侍御史六人，從六品下，執(zhí)掌糾彈中央百官，參加大理寺審判和推鞫由皇帝制敕交付的案件以及總判臺內雜事。侍御史職權極重，在御史中品級最高，受到特殊重視，或由皇帝直接指派，或由宰相、御史大夫商定由吏部選任。殿院，設殿中侍御史四人，從七品下，執(zhí)掌糾察朝儀，巡視京城內外，監(jiān)督朝會、巡幸、郊祀活動的禮儀，維護皇帝尊嚴。察院，設監(jiān)察御史十五人，正八品下，其中三人分察六部，所謂“分察尚書六司，糾其過失”［37］，稱為“部察”。余十二人，巡按州縣，監(jiān)察州縣地方官吏。唐朝以“道”為監(jiān)察區(qū)，因此對地方的監(jiān)察，又稱“道察”。監(jiān)察御史在御史臺中品級雖低，但卻可不先經過御史臺長官，而直接向皇帝奏彈。貞觀八年（634年）頒《遣使巡行天下詔》：“宜遣大使，分行四方，申諭朕心，延問疾苦，觀風俗之得失，察政刑之苛弊。耆年舊齒，孝悌力田，義夫節(jié)婦之家，疾廢煢嫠之室，須有旌賞賑贍，聽以倉庫物賜之。若有鴻材異學，留滯末班，哲人奇士，隱淪屠釣，宜精加搜訪，進以殊禮，務盡使乎之旨，俾若朕親睹焉?！保?8］神龍二年（706年）二月選官二十人“分為十道巡察使，二周年一替，以廉按州部。俾其董正群吏，觀撫兆人，議獄緩刑，扶危拯滯。若能抗詞直筆，不憚權豪，仁恕為懷，黜陟咸當，別加獎擢，優(yōu)以名器。如脂韋茍全，蘧蒢戚施，高下在心，顧望依附者，將遷削屏棄，肅以憲章”［39］。開元八年（720年）八月玄宗遣御史大夫王脧等巡按諸道，“巡內有長吏貪擾，獄訟冤抑，暗懦尸祿，苛虐在官，即仰隨事按舉所犯狀，并推鞫準格斷覆訖聞奏。仍便覆囚?！保?0］有時針對特別事項，派出御史專察。開元四年（716年）七月遣使分道巡按時，以司法監(jiān)察為重點?！捌涮煜虑敉剑瑧]有冤滯，宜令大理寺及本巡使，所在按理，流罪已下，非犯名教及官典取受，并聽減一等收贖；即使非理均事可疑者并杖以下罪，并宜放免?！保?1］太和年間還因天災糧價昂貴，專令御史巡定諸道米價。

御史出巡，尤其是遣使巡察，其活動在皇帝的直接控制下，所謂“事無巨細得失，皆令訪察，回日奏聞，所以明四目、達四聰也”［42］，這是出巡御史位卑權重的根源。御史的活動不僅客觀上造成了皇帝關心民瘼的印象，而且起到了整肅吏治的作用。

唐初在艱難締造法治秩序的過程中強調百官理政依律，太宗在貞觀元年（627年）八月的《糾劾違律行事詔》中指出：“自今以后，官人行事，與律乖違者，仰所司糾劾，具以名聞?！保?3］監(jiān)察御史初按漢代“六條問事”糾彈。武則天時尚書侍郎韋方質奉旨修定監(jiān)察州縣的四十八法，所謂“以四十八條察州縣”［44-1］。實行十年后，以其煩瑣難于執(zhí)行而中止。開元年間制定《六察法》：“其一，察官人善惡；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應時行者；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者?！盵44-2］

《六察法》以漢《剌史六條》為宗但有所發(fā)展。開元二十二年（734年）二月十九日，《置十道采訪使敕》中指出：“且十道為率，六察分條。周漢已還，事有因革，帝王之制，義在隨時。其天下諸道，宜依舊逐要安便置使，令采訪處置。若牧宰無政，不能綱理；吏人有犯，所在侵漁，及物土異宜，人情不便；差科賦稅，量事取安。朕所責成，貴在簡要，其余常務，不可橫干。”［45］漢設十三部監(jiān)察區(qū)，以強宗豪右、二千石及子弟為監(jiān)察重點。唐則牧宰與吏人并察，列為六察之首。漢魏晉以來的強宗豪右和士家大族，經過隋末農民起義的沉重打擊，急遽沒落，列于六察之末。

唐朝作為封建盛世，歸根結底是以均田制為基礎的農業(yè)發(fā)展的結果，因此對地方官吏的經濟監(jiān)察占很大比重。此外，唐朝實行科舉選官制度，取代了自漢以來的察舉、征辟，因此地方官選署不平不在監(jiān)察之列，而改為不使“應時行用”者埋沒民間。

《六察法》涉及官吏治績，兼顧品德、學識、才能，展示了唐代充當文官的基本條件?！读旆ā返膶ο?、要求、范圍、處理方式均有規(guī)定，出巡御史有章可循，也對御史產生約束。貞元十年（794年）四月敕中嚴令出巡御史“宜令自今以后，據六典合舉之事，所司有隱蔽者，即具狀奏聞。其余常務，不須更聞”［46］。出使御史如“非充按察覆囚，不得輒差判官”，致“州縣祗迎相望，道路牧宰祗候，僮仆不若”[47]。

唐朝允許御史“風聞彈奏”，為防彈奏不實造成不良后果，中宗時下詔：“每彈人，必先進內狀，許乃可，”［48］后成定制。同時，嚴防監(jiān)察官結朋黨，貞元元年（785年）三月，宰相召諫官、御史宣諭上旨：“自今上封彈劾，宜人自陳論，不得群署章奏，若涉朋黨?！保?9］大中元年（847年）四月，御史臺鑒于詣“臺”告訴民事糾紛增多，特別奏準，未經本司論理的案件，不得徑赴御史臺告訴，以確保御史臺發(fā)揮“臨制百官，糾繩不法”的職能，避免越權。其文如下：“伏以御史臺臨制百司，糾繩不法，若事簡則風憲自肅，事煩則綱紀轉輕。至如婚田兩競，息利交關，凡所陳論，皆合先陳府縣。如屬諸軍諸使，亦合于本司披論。近日多便詣臺論訴，煩褻既甚，為弊頗深。自今已后，伏請應有論理公私債負，及婚田兩競，且令于本司本州府論理，不得即詣臺論訴。如有先進狀，及接宰相下狀送到臺司勘，當審知先未經本司論理者，亦且請送本司。如已經本司論理不平，即任經臺司論訴。臺司推勘冤屈不虛，其本司本州元推官典，并請追赴臺推勘，量事情輕重科斷。本推官若罪輕，即罰直書下考，稍重，即停任貶降。以此懲責，庶免曠官?！保?0］

唐朝監(jiān)察官“位卑權重”，雖不過八品，但上可糾百司長官，下可察地方大員。位卑便于皇帝控制，權重源于皇帝倚重，因此監(jiān)察官職能的發(fā)揮，同皇帝個人的品德密切相關。貞觀年間，侍御史柳范奏彈吳王恪游獵，踐踏田禾，太宗因對侍臣說：“權萬紀事我兒，不能匡正，其罪合死?！保?1］

綜上所述，唐朝擴大了監(jiān)察機構組織，賦予御史廣泛的監(jiān)察權；充實了監(jiān)察立法，使監(jiān)察機構活動有章可循，以確保監(jiān)察權的正確行使，發(fā)揮肅正綱紀與吏治的作用。監(jiān)察活動的法律化，是封建行政管理不斷完善的重要標志。

宋襲唐制，設御史臺為最高監(jiān)察機構，執(zhí)掌“糾察官邪，肅正綱紀。大事則廷辯，小事則奏彈”［52］，以御史大夫為臺長，從二品，但向無實任，而以御史中丞，從三品，執(zhí)掌臺事。御史臺下設臺院、殿院、察院。侍御史與殿中侍御史有言事、議政之權。監(jiān)察御史負責監(jiān)察六曹及百司之事，負責六察，即以吏部及審官院、三班院屬“吏察”；以戶部三司及司農寺屬“戶察”；刑部、大理寺、審刑院屬“刑察”；兵部、武學屬“兵察”；禮部與太常寺屬“禮察”；工部、少府、將作等屬“工察”；而以監(jiān)察御史為六察官。

神宗元豐改制時，侍御史入閣承詔治獄，不再是御史臺屬官，臺院名存職廢，出現了三院合并趨勢。

宋朝監(jiān)察制度擴大了御史的彈奏權和行政監(jiān)督權?！白猿⒅林菘h，由宰相及于百官，不守典法皆合彈奏”［53］，神宗時御史唐垌曾面彈宰相王安石。御史臺負責點檢、編修現任文武官的班簿；參預考課監(jiān)司、郡守；外官任滿到闕，京官除授轉官或赴外任，都要經“臺參”“臺謝”“臺辭”的考核程序，“遇有老病昏懦之人……若委實不堪厘務者，并許彈奏”［54］。

由于御史權重，由皇帝親自掌握御史任免權，廢除唐代宰相握有的御史任用權和薦舉權，以保證御史對中樞機構的監(jiān)督。凡未經兩任縣令者，不得為御史，保證御史有實際施政經驗，更好行使監(jiān)察權。

允許御史“風聞彈人”而不一定要有實據，奏彈不當不加懲罰，且明令御史每月須奏事一次，稱“月課”，如上任后百日內無所糾彈，則罷黜作外官，或罰“辱臺錢”。此規(guī)定反映了皇帝防范臣下的急切心態(tài)和對耳目之司的倚重，但助長了御史彈劾權的濫用。

宋朝在地方建立監(jiān)司、通判監(jiān)察體系。監(jiān)司是皇帝派到路一級的負責監(jiān)督地方軍、政、財、刑的四個機構，互不統屬，對皇帝負責。通判是州監(jiān)察官，監(jiān)察知州及所部官吏。仁宗曾說：“州郡設通判，本與知州同判一郡之事，知州有不法者，得舉奏之?！保?5］

監(jiān)司通判監(jiān)察系統的建立，形成了上下左右涵蓋寬廣的監(jiān)察網絡。

綜上所述，宋朝監(jiān)察機構及其職權的擴大，是中央集權的需要。御史擁有的廣泛監(jiān)察權附著于皇權，受皇帝的信任程度而為之消長。為了約束御史監(jiān)察權的濫用，實行監(jiān)察機構與其他機構互察之法。如尚書省握有“奏御史失職”［56］之權，諸路監(jiān)司之間彼此監(jiān)督，互相糾舉，如不互察，以失察罪論處，這加強了監(jiān)察機制，是宋代監(jiān)察制度的重要發(fā)展。

此外，為了防止御史藉風聞言事挾嫌攻訐，仁宗皇祐元年（1049年）降詔：“自今言事者，非朝廷得失，民間利病，毋得以風聞彈奏，違者坐之?！保?7］

宋朝為避免五代動亂的重演，嚴密防范臣下結黨，使各級官僚之間互相監(jiān)督，互相制約。所謂“事為之防，曲為之制”，非常重視發(fā)揮監(jiān)察機構察吏的作用。太祖時，殿中侍御史雷德驤彈劾開國功臣宰相趙普“強市人第宅，聚斂財賄”［58］。大觀年間，蔡京為相，御史中丞石公弼與殿中侍御史張克公“論其罪”［59］，蔡京罷相。紹興二年（1132年）四月，殿中侍御史黃龜年彈劾右仆射秦儈“專主和議，沮止國家恢復遠圖，且植黨日眾，將專國自恣”［60］。

宋朝，皇帝頒發(fā)的詔、敕、令、格是經常、主要的監(jiān)察法律形式，有的還明確宣布御史是皇帝的耳目之司。崇寧五年（1106年）十月十六日《誡約監(jiān)司體量公事懷奸御筆手詔》說：“監(jiān)司分按諸路，為耳目之任。”［61］政和元年（1111年）十二月二十一日《誡飭臺官言事御筆手詔》說：“耳目之寄，臺諫是司。古之明王，責以言事，罔匪正人，故能雍容無為，端拱于一堂之上，廣覽兼聽，信賞必罰，以收眾智，以馭辟吏，百官向方而萬事理?！保?2］《訓飭百司詔》說：“御史耳目之官也，舉臺綱，肅官邪，惟汝之責，何憚而不為，汝其分行糾劾不法，必罰無赦?！保?3］故“懷奸挾情，不實不盡”［64］者從重治罪。

除此之外，還通過國家立法的形式詳定監(jiān)司與按察官的職掌與違法處置辦法。例如：

“諸監(jiān)司每歲分上下半年巡按州縣，具平反冤訟、搜訪利害、及薦舉循吏，按劾奸贓以聞。

諸監(jiān)司歲以所部州縣量地里遠近更互分定，歲終巡遍，提點刑獄仍二年一遍，并次年正月具已巡所至月日申尚書省。

諸監(jiān)司巡歷所至，應受酒食之類輒受折送錢者，許互察。

諸監(jiān)司巡按，許接見賓客，唯不報謁。

諸監(jiān)司巡歷所至，止據公案簿書點檢，非有違法及事節(jié)不圓，不得分令供析。無公事不得住過三日。

諸監(jiān)司準指揮分詣本路州干辦者，各依本年已分巡歷處。

諸州縣禁囚，監(jiān)司每季親慮。若有冤抑，先疏放訖，具事因以聞。

諸監(jiān)司每歲被旨分詣所部點檢、催促結絕見禁罪人者，各隨置司州地里遠近限五月下旬起發(fā)，至七月十五日以前巡遍。仍具所到去處月日申尚書省。

諸監(jiān)司巡按，遇諸州州院、司理院并縣禁罪人及品官、命婦公事各徒以上者，雖非本司事，聽審問。若情涉疑慮，或罪人聲冤，或官司挾情出入而應移推者，牒所屬監(jiān)司行，若承報不行，或雖行而不當者，具事因奏。

諸監(jiān)司每歲點檢州縣禁囚淹留不決或有冤濫者，具當職官職位、姓名按劾以聞。

諸生子孫而殺或棄之罪賞條約，州縣鄉(xiāng)村粉壁曉示，每季舉行，監(jiān)司巡歷常點檢。

諸巡檢、縣尉遇在廨宇，每日躬親教閱，仍具注于歷，監(jiān)司因按閱取歷點檢。

諸監(jiān)司巡歷所至，按閱弓手，每歲一閱，不至者，聽差官。

諸守戍禁軍因差出枉路私歸營，若緣路托疾寄留避免征役并官司容縱及審驗不實者，監(jiān)司因巡歷覺察按劾。

諸將副訓練官，應約束措置兵政軍情不便，并職事違法或勘斷不當，聽州縣長官覺察，申經略安撫、鈐轄司或提舉將兵官。如應勘劾，仍權移別將。監(jiān)司巡歷所至點檢。

諸將下軍須什物，轉運、提點刑獄司歲一點檢。

諸州招填禁軍，轉運司巡歷所至，聽點檢，有違法者，牒提點刑獄司行。

諸發(fā)運、監(jiān)司公文行下所部，非置司所在，實封遞送，不得差人。其巡歷所至，逐處令人承受。

諸察訪所至，采訪在任官能否奏，仍以知州、通判治狀申尚書省，武臣申樞密院。

諸監(jiān)司按察官，每歲終具發(fā)摘過贓吏姓名置籍，申尚書省。

諸監(jiān)司分上下半年，具所部縣令有無善政顯著及謬懦不職之人申尚書省。

諸監(jiān)司每歲分上下半年巡按州縣，具平反冤訟、搜訪利害及薦舉循吏、按劾奸贓以聞。

諸監(jiān)司知所部推行法令違慢，雖非本職，具事因牒所屬監(jiān)司施行。其命官老病不職而非隸本司者，準此，仍聽具奏。即辭訟事屬本司，聽受理。已經本司理斷，其余監(jiān)司方許受理。

諸按察官知所部官有犯，若事理重者，躬親廉察，余事聽先委不干礙清強者體究，有無實跡，結罪保明申。所委官司于按章內明坐所差官體究到事因，并不得出榜召人首告。即犯贓私罪雖已離任，被告論或因事彰露者，聽按治。

諸官司無按察官而有違法及不公事者，發(fā)運、監(jiān)司按察奏，發(fā)運、監(jiān)司互相覺察，其經略按撫、發(fā)運、監(jiān)司屬官，聽逐司互行按舉。

諸所部官有犯，監(jiān)司郡守依法按治，不得倚閣俸給，仍許諸司互察。”①根據《名例敕》，“諸稱監(jiān)司者，為轉運，提點、刑獄、提舉常平司；稱按察官者，謂諸司通判以上之官及知州通判各于本部職事相統攝者。”[65]

《慶元條法事類·職制敕》規(guī)定如下：

“諸監(jiān)司巡歷所部不遍者，杖一百，遍而不申，減二等。

諸監(jiān)司巡按，巧作名目追呼巡、尉、弓兵將帶出本界者，杖一百。

諸監(jiān)司官巡按，般擔人有人應差而和雇者，徒二年。

諸監(jiān)司每歲巡歷所部州縣，若承指揮非泛干辦，及因疾故未遍復出，輒再受到、發(fā)酒食供饋，并依例外受饋送法。

諸監(jiān)司每歲詣所部點檢、催促結絕見禁罪人，于令不應委官而輒委者，徒二年。

諸發(fā)運、監(jiān)司巡歷，隨行吏人所在受例外供饋，以受所監(jiān)臨財物論。

諸監(jiān)司巡按，隨行公吏、兵級于所部受乞財物者，許人告。

諸州縣公吏因監(jiān)司巡歷點檢輒逃避者，杖一百，因追呼整會事節(jié)省，加一等，并勒停，永不收敘。

諸監(jiān)司知所部推行法令違慢，非本職而已具事牒所屬監(jiān)司，若承報不即按舉，或施行闊略，而元牒之司不舉奏者，減所屬監(jiān)司應得之罪一等。即監(jiān)司于職事違慢，逐司不互察者，準此。若犯贓私罪庇匿不舉者，以其罪罪之。

諸所部違法，監(jiān)司及知州、通判失按舉并奏裁。

諸按察官體量所部官，各以實犯罪狀具奏，諸司不許互相關白。其被旨體量雖先失按舉，但事得實者，除其罪?！保?6］

《慶元條法事類·斷獄令》對諸監(jiān)司行使司法監(jiān)督權作出規(guī)定：“諸監(jiān)司有所按劾，限三十日具所按事狀及應推治人錄奏，仍申尚書刑部。諸官司按發(fā)官吏不究事實，或挾情奏劾，致降先次指揮，如勘得別無元劾罪犯，具因依奏聞?！保?7］“諸監(jiān)司決罪人，于所在州縣勾杖直，若巡歷非州縣者，聽就近勾，差過即遣還。余官應論決而無杖直者，亦聽差借。諸官司遇按察官巡歷點檢，不得移罪人于廂店鎖系?！保?8]

監(jiān)察法不僅嚴格規(guī)定監(jiān)察官的法定責任，還詳列違紀重罰之法。應察而不察、擅作威福、貪贓枉法，分別處以罷黜、杖一百、徒二年、流二千里、永不收敘等懲罰。崇寧五年《誡約監(jiān)司體量公事懷奸御筆手詔》中說：“監(jiān)司分按諸路，為耳目之任，近降指揮，體量公事，而觀望顧避，附下罔上，隱庇滅裂，變亂事實……使朝廷刑罰失誤，其罪莫大，除已究正，量行黜責外，自今敢有懷奸挾情，不實不盡者，流二千里，斥之遠方，永不收敘，仍不以去官敕降原減。布告諸路，咸使聞知?！保?9］

為了發(fā)揮監(jiān)察官的作用，防范監(jiān)察官弄權行私，特別制定了監(jiān)司互監(jiān)法，它是宋代監(jiān)察法規(guī)中最具有特色的。具體如下：

“諸官司無按察官而有違法及不公事者，發(fā)運、監(jiān)司按察奏，發(fā)運、監(jiān)司互相覺察，其經略按撫、發(fā)運、監(jiān)司屬官，聽逐互行按舉。

諸所部官有犯，監(jiān)司郡守依法按治，不得倚閣俸給，仍許諸司互察。

諸災傷路分，安撫司體量措置，轉運司檢放展閣，常平司糶給借貸，提點刑獄司覺察妄濫，如或違戾，許互相按舉，仍各具已行事件申尚書省。

諸監(jiān)司知所部推行法令違慢，非本職而已具事牒所屬監(jiān)司，若承報不即按舉，或施行闊略，而元牒之司不舉奏者，減所屬監(jiān)司應得之罪一等。即監(jiān)司于職事違慢，逐司不互察者，準此。若犯贓私罪庇匿不舉者，以其罪罪之。”［70］

綜上可見，宋朝監(jiān)察制度發(fā)展的概況尤以監(jiān)察法內容較為全面，成為行政立法中的典中之典，并且得到體制上的保證。

元蒙政權以蒙古貴族為主體聯合漢族和其他民族上層組建，元世祖為監(jiān)督漢官群體和同蒙古貴族習慣勢力作斗爭，非常重視監(jiān)察機構。他說“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫(yī)兩手的”［71］。按元制，中書是最高行政機構，樞密是最高軍事機構，御史臺的職權上及于最高軍政機構，且世祖此言被元朝奉為“重臺之旨”，“歷世遵其道不變”。武宗至大二年（1309年）九月詔曰：“風憲為綱紀之司，民生休戚，官政廢舉，關系匪輕?！保?2-1］至大四年（1311年）四月詔曰：“風憲之官，職膺耳目，糾劾百司。凡政令之從違，生民之休戚，言責所關，實要且重。”［72-2］

元朝仍以御史臺為中央最高監(jiān)察機構，《元史·百官志》載：“御史臺，秩從一品。大夫二員，從一品；中丞二員，正二品；侍御史二員，從二品；治書侍御史二員，正三品。掌糾察百官善惡、政治得失?！保?3］御史臺下設殿中司，殿中侍御史二員，正四品。凡大朝會，百官班序，其失儀失列，則糾罰之；在京百官到任假告事故，出三日不報者，則糾舉之；大臣入內奏事，則隨以入，凡不可與聞之人，則糾避之。察院，秩正七品，監(jiān)察御史三十二員，司耳目之寄，任刺舉之事。

元朝為監(jiān)撫地方反元勢力，在江南、陜西設行御史臺，為中央御史臺派駐地方的最高監(jiān)察機構，有權彈劾地方最高行政長官。至元六年（1268年），世祖“立四道提刑按察司”，為元朝設地方監(jiān)察機構之始。至元二十八年（1291年）改為肅政廉訪司，以示監(jiān)察對肅政的作用。每道設廉訪使二員，正三品。

為使監(jiān)察機構活動有法可循，元朝制定一系列監(jiān)察法規(guī)。至元五年（1268年）在侍御史高鳴主持下，“定臺綱三十六條”，即《憲臺格例》。至元六年（1269年）制定《察司體察等例》，以明各道憲司職責。至元十四年（1277年）制定《行臺體察等例》，以明行御史臺職責。至元二十一年（1284年）制定《禁治察司等例》、至元二十五年（1289年）制定《察司合察事理》、至元二十九年（1292年）制定《廉訪司合行條例》。經世祖一代的努力，監(jiān)察法規(guī)基本完善。

仁宗時期，還先后制定、頒行《憲臺通紀》《南臺備要》《憲臺格例》《行臺條畫》等單行監(jiān)察法?！对湔隆泛汀吨猎赂瘛分幸埠斜O(jiān)察法的內容。尤其是《元典章》中所載監(jiān)察法規(guī)，已有適用于中央與地方的明確區(qū)分。此外，還把封建刑法典的類推原則運用于監(jiān)察立法，《行臺條畫》最后一條規(guī)定：“其余該載不盡應合糾彈，整理比附已降條畫，斟酌彼中事宜，就便施行，”借以防止失監(jiān)、漏監(jiān)。這條規(guī)定賦予了監(jiān)察御史法定的和法律外的監(jiān)察權。

元朝監(jiān)察法律規(guī)范雖較之唐宋細密和趨于法典化，但元朝并非奉法為治的朝代，而是依靠軍事和民族特權統治，立法與執(zhí)法間嚴重脫節(jié)。在皇帝昏庸、奸相使權的情況下，許多監(jiān)察立法成為具文，喪失了監(jiān)察制度作為封建官僚政治自我調節(jié)器的作用。

四、都察院一院制與監(jiān)察法的法典化——明、清

明清兩朝是中國古代最后兩個王朝，且都以專制主義制度的極端發(fā)展為特征，由此帶來了傳統的監(jiān)察機構體制的重大變化。

明朝建立后，朱元璋確立重典治國方略，十分重視監(jiān)察機構，曾面諭都察院長官：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察。朝廷紀綱盡系于此，而臺察之任尤清要。卿等當正己以率下，忠勤以事上，毋委靡循以縱奸，毋假公濟私以害物?！保?4-1］

廢相制后，為統一監(jiān)察權，洪武十五年（1382年）十月丙子廢除御史臺的三院制，改設都察院一院制，設左、右都御史，正二品；“都御史職專糾劾百司，辯明冤枉，提督各道，為天子耳目風紀之司。凡大臣奸邪、小人搆黨、作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀者，劾。凡學術不正、上書陳言變亂成憲、希進用者，劾。遇朝覲、考察，同吏部司賢否陟黜。大獄重囚會鞫于外朝，偕刑部、大理讞平之。其奉敕內地，拊循外地，各專其敕行事?！保?4-2］。左、右都御史下設左、右副都御史，左、右僉都御史。由唐朝構建一臺三院的中央監(jiān)察體制后延至宋元，臺院雖名存實亡，但殿院、察院仍執(zhí)掌固定職權，歷數百年。至明朝時改行都察院一院制。

由于廢除相制，六部成為直屬于皇帝的最高執(zhí)政機構，為防止部權過重，創(chuàng)設了以六部長官為監(jiān)察對象的六科給事中制度。給事中原為諫官組織，隨著諫官體制的廢除，給事中為六科執(zhí)掌，成為直接對皇帝負責，以監(jiān)督六部官員為職能的獨立的監(jiān)察機構。至此，科道合一，共同隸屬于都察院。

自唐以來，御史出巡逐漸盛行。至明朝，御史巡按地方逐漸制度化。

巡按御史出巡前須明確任務并經嚴格考核后“點差”派遣：一般先由都察院從御史中擬定候選二人，都御史在朝會時引至皇帝，由皇帝點差其中一員。點差遵循以下原則：一是唯以才力相應，不拘歷任先后。二是根據地理位置不同而決定人選，做到人地相宜。三是根據路程遠近和事務繁簡分為大、中、小三等。初任御史必先經小差，經考核合格后，再經中差，后派遣為大差。

巡按御史職權廣泛，涉及地方經濟、行政、司法、文化、教育等方面，以行政監(jiān)察與司法監(jiān)察為重點，兼有了解民風等責，對志行卓異的孝子、節(jié)婦等，核實后，或移交有關部門，或上奏皇帝，請求予以表彰。

御史巡按地方一般以明察或暗察方式進行。明察是公開地到官府吊刷卷宗、審錄罪囚，接受百姓訴訟，有時還將視察內容通知州縣，稱為刷牒，州縣據此作準備。暗察是不張聲勢地深入民間微服私訪的方式，巡按御史實行便服暗察，所獲的官吏治政信息具有較強客觀性。因此，大多采取暗察的巡查方式。

御史完成巡按各地任務，返回都察院，稱“回道”。回道御史須按考察所列項目，列舉辦事經過，已完、未結及處理過程等，一一開奏明白并造冊上報。都察院考察回道御史所依據的準則和標準，以嘉靖十三年（1534年）《巡按御史滿日造報冊式》二十八條和《按察司官造報冊式》十一條最為詳備。

巡按御史任滿時須造冊呈報自己任內所辦之事，項目有二十八項之多。由都察院派人勘實，稱職者仍任御史，不稱職者改調。嘉靖六年（1527年），明世宗就都察院“今后巡按御史滿日，務要嚴加訪察。果無贓私過犯，推諉避事等項實跡，取具該道結勘明白，方許回道管事。若有不職事跡，不許朦朧具奏。照例奏請罷黜”［75］。明代巡按御史因違法被懲處之事多有，如宣德時“巡按湖廣御史趙倫，需索官民羅綺，收買人口，又與樂婦奸通，命謫戍遼東”［76］。

巡按御史制度改變了坐鎮(zhèn)受理吏民檢舉與訴訟的單一被動的方式，一定程度上減少了虛監(jiān)、失監(jiān)的現象，大大提高了監(jiān)察效果。

有明一代，正是從“風憲之設，在肅紀綱，清吏治”出發(fā)，開展了大規(guī)模的監(jiān)察立法活動，并取得新的成就。《諸司職掌》與《大明會典》中設有專章規(guī)定都察院及六科的職責、權限、活動原則等，而更有價值的是單行的監(jiān)察法規(guī)。

洪武四年（1371年），“御史臺進擬《憲綱》四十條，上覽之親加刪定，詔刊行頒給”，這是明朝最早也是最重要的監(jiān)察法規(guī)。洪武二十六年（1393年）前后，制定《憲綱總例》、《糾劾官邪規(guī)定》、《統政使司典章》（總例）及事例、《六科給事中》總例及各科事例、《出巡事宜》、《巡撫六察》及《責任條例》等?；菸牡?、成祖、仁宗、宣宗歷朝均有所增補。英宗正統四年（1439年）制定《憲綱條例》，此后，歷朝均奉為圭臬。

嘉靖六年（1527年）九月，“張璁以署都察院，復請考察諸御史，黜藍田等十二人。尋奏行《憲綱七條》”［77］。同年十月，胡世寧為左都御史，奏上《憲綱》十余條，這些都是對《憲綱條例》的補充。此外，還制定了《監(jiān)官遵守六款》《監(jiān)紀九款》《滿日造報冊式》等約束監(jiān)察官的法規(guī)。

綜上可見，明代監(jiān)察立法是漢唐宋元以來監(jiān)察立法的傳承與發(fā)展，曾經起到了糾正官邪的重要作用，而且為清代監(jiān)察立法提供了重要的歷史淵源。但明朝專制制度的極端發(fā)展所造成的宦官專權，使得監(jiān)察立法后多成為具文。

清襲明制，監(jiān)察體制無大的改變，只是監(jiān)察立法進一步充實，達到法典化的程度。除在《大清律例》中有所規(guī)定外，主要集中于乾隆朝編纂的《欽定臺規(guī)》，它是一部較完整的監(jiān)察法規(guī)。后經嘉慶、道光、光緒續(xù)修，合稱“四朝臺規(guī)”。嘉慶朝《欽定臺規(guī)》20卷，是繼乾隆八年臺規(guī)的續(xù)修，由貢阿拉奉命領銜，于嘉慶九年（1804年）欽準刊布。道光朝《欽定臺規(guī)》40卷在嘉慶九年臺規(guī)基礎上，由松筠領銜修訂，頒行于道光七年（1827年）。光緒朝《欽定臺規(guī)》42卷，由延煦奉命續(xù)修，于光緒十六年（1890年）由都察院正式公布。

光緒朝《欽定臺規(guī)》分八門：（1）訓典，包括圣制、圣諭、上諭三目?！笆ブ啤笔腔实鄣念}辭和專論?！笆ブI”和“上諭”是皇帝的指示、要求與規(guī)定的匯集。如雍正三年（1725年），為了保護科道官舉劾、奏彈不受干擾，特頒上諭：“準科道官密折舉劾”，“令各人密封進呈，其忠言有可采招怨結冤者，朕將折內職名裁去，發(fā)出或令諸臣會議，或既見諸施行，而外間不知何人所奏”[78]。密折舉劾是對科道官行使監(jiān)察權力的一種保障。（2）憲綱，包括序官、陳奏、典禮、考績、會讞、辯訴六部分?！靶蚬佟痹斄卸疾煸旱墓僦啤⑵芳?、職掌；“陳奏”是都察院官員的奏事制度；“典禮”是科道官員對朝會、臨雍、祭祀等大典侍班糾儀的規(guī)定；“考績”是“京察”、“大計”、軍政等考核文武官員的制度；“會讞”是都察院與刑部、大理寺會審、稽核案件的規(guī)定；“辯訴”是處理案犯陳訴、京控及管理登聞鼓廳的規(guī)定。（3）六科，包括通掌、分掌兩目?！巴ㄕ啤鄙婕氨菊隆㈦窌?、輪值、注銷，為六科的共同任務及要求；“分掌”規(guī)定各科具體任務及要求。（4）各道，包括通掌、分掌兩目。分別規(guī)定各道的共同任務、要求及具體職掌。另載稽察宗人府御史、稽察內務府御史等的職掌及辦事制度。（5）五城，包括綱領、條教、聽斷、保甲、糾捕、賑恤、禁令、界址、司坊、街道十目。五城指京師中城、東城、西城、南城、北城，五城察院隸屬于都察院。詳列五城察院的任務及要求。（6）稽察，包括京通十六倉、戶部三庫、八旗、宗人府、考試、銓選等目，是如何派員稽察某些特殊機構以及稽察內容和要求的規(guī)定。（7）巡察，包括漕糧、鹽政、游牧三目，規(guī)定專差御史的巡察制度。（8）通例，包括考選、升轉、儀注和公署四目，是對都察院所屬科、道官選拔標準、方法、升轉制度及辦事要求的規(guī)定。

《欽定臺規(guī)》憑借欽定的權威，肯定了監(jiān)察機構的特殊地位和功能，提供了行使監(jiān)察權的法律根據，以便監(jiān)察機構發(fā)揮“彰善癉邪、整綱飭紀、鐵面霜威、糾慝繩詭、私惠勿酬、私仇勿毀、敢諫不阿、忠貞常矢、言出如山、心清似水、勉盡丹忱、非圖譽美、民隱敷陳、治隆患弭”的作用。

《欽定臺規(guī)》在結構上已有總則、分則之分，顯示了立法技術的進步，其規(guī)范之細密、涉及面的寬廣、制度構建的完整，達到法典化的標準。除《欽定臺規(guī)》外，清朝還制定了一系列專門性的監(jiān)察法，如《考滿四條》《滿官京察則例》《勸賞則例》《六部現行則例》《六部處分則例》《五城巡城御史處分例》等。

結語

總括上述，中國古代的監(jiān)察機構經過漫長的發(fā)展過程不僅日趨于完備，而且形成了具有內在聯系和相互關系的體系，使內外相維，互相補充，既獨立運作，又有特定的規(guī)范和程序可循，成為國家機構中地位特殊、作用特殊的國家機構。它所締造的監(jiān)察文化和積累的豐富經驗，對于當前的中國特色的監(jiān)察法制建設具有重要鏡鑒價值。

設置檢察機構，充分發(fā)揮察官治吏作用，保證吏治清廉，綱紀嚴整，不僅古今相通，中外也相仿。盡管國情有別，時代有異，但其基本精神具有一致性。

監(jiān)察機構不僅得到最高統治者的支撐，而且是最高統治者用于監(jiān)察權貴、彈劾大吏、打擊朋黨的得力工具。監(jiān)察活動的原則是以卑察尊，而不是以貴凌賤，這是皇帝有意造成的。為了控制監(jiān)察權，往往由皇帝親自掌握監(jiān)察機構的活動。因此，有些朝代監(jiān)察機構盡管聲威赫赫，但卻不存在與皇權的矛盾。

監(jiān)察機構在漫長的發(fā)展過程中，既有階段性，也有一貫性，它同古代政治制度的發(fā)展相一致。遍及全國的監(jiān)察網絡，不僅使中央的政策上下溝通，也使得皇帝得以盡快了解千里之外地方政事的利弊得失，這是中央與地方行政機構體系之外的又一重監(jiān)察信息網絡。也是皇帝倚重監(jiān)察機構的另一原因。

隨著監(jiān)察機構的建立與活動的展開，監(jiān)察法也相應得到發(fā)展，監(jiān)察法的價值就在于它為監(jiān)察活動提供明確的法律依據，既依法進行監(jiān)察活動，又將監(jiān)察權的行使控制在法律以內，超出法律規(guī)定即為越權，要受到法律制裁。正像監(jiān)察覆蓋面的寬廣一樣，監(jiān)察法的調整方面也極為寬廣，幾乎涉及國家活動的方方面面。監(jiān)察法不僅是體現封建法制的內容之一，也是保障封建法制的一種力量。監(jiān)察法的趨向法典化，恰恰體現了監(jiān)察任務的不斷加重及其活動的日趨加強。在中國古代法律體系中，監(jiān)察法作為重要的組成部分，顯示了中華法系的特殊性。監(jiān)察法不僅規(guī)定了監(jiān)察主體與監(jiān)察客體皆須遵守的規(guī)范與紀律，為防止失察、漏察，有些朝代如元朝還規(guī)定了監(jiān)察官享有一定的法律外的監(jiān)察權。