王春璽

（北京航空航天大學 馬克思主義學院，北京 海淀 100083）

黨的十八大以來，黨中央針對地方黨政“一把手”的特點和職務風險，不斷完善監(jiān)督制度與問責機制，制定并實施《中國共產黨問責條例》《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》《中國共產黨紀律處分條例》等制度，提出了一系列富有創(chuàng)造性的新戰(zhàn)略新舉措，取得了明顯的效果。正如黨的十九大報告所說，“不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經形成并鞏固發(fā)展”[1]。但也要清醒地意識到，反腐敗斗爭從“壓倒性態(tài)勢”變成“壓倒性勝利”還有很長的路要走，一些地方黨委“一把手”（以下簡稱“一把手”）的權力濫用、權力腐敗問題還比較突出。在全面從嚴治黨新形勢下，在加強對“一把手”權力制約[2]的同時，加強對“一把手”權力的監(jiān)督與問責，是其正確用權、廉潔用權的重要保障。當前，對“一把手”監(jiān)督的重點是加強對其權力濫用、權力腐敗和重大決策失誤的監(jiān)督；要完善對“一把手”的責任追究機制，讓濫權必追責、失責必問責成為常態(tài)。

一、建立和完善對地方黨委“一把手”的監(jiān)督制度

黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》提出，要在制度上“完善權力運行制約和監(jiān)督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排”[3]。要從完善監(jiān)督體制與監(jiān)督制度入手：在監(jiān)督體制層面，建立國家監(jiān)察委員會，同時完善紀委領導體制；在具體的監(jiān)督制度層面，既要做好全面改革的頂層設計，又要找準監(jiān)督制度改革的突破口。本文重點研究如何完善“一把手”監(jiān)督的具體制度和機制。

（一）做好黨內監(jiān)督制度體系的頂層設計

堅持民主集中制是黨內重要的政治規(guī)矩。2016年1月，習近平總書記在中央紀委六次全會上指出：“堅持民主集中制是強化黨內監(jiān)督的核心?！盵4]一些“一把手”之所以出現(xiàn)重大決策失誤或權力濫用問題，在很大程度上與他們沒有堅持民主集中制及其他黨內民主制度有關，因此，要在構建和完善以民主集中制為核心的黨內民主制度體系的基礎上，加強對“一把手”執(zhí)行民主集中制情況的監(jiān)督，這是黨內監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)?！蛾P于新形勢下黨內政治生活的若干準則》對堅持民主集中制原則做出了許多剛性的規(guī)定，6個“必須”強調了“如何做”，16處禁止性規(guī)定強調了哪些事情“不能做”，其中包括：“堅決反對和防止獨斷專行或各自為政，堅決反對和防止議而不決、決而不行、行而不實，堅決反對和防止以黨委集體決策名義集體違規(guī)?！薄皥詻Q防止和克服名為集體領導、實際上個人或少數(shù)人說了算，堅決防止和克服名為集體負責、實際上無人負責?！盵3]《中國共產黨紀律處分條例》明確規(guī)定，對于違反民主集中制原則的各種行為給予黨內相應處分[5]。這些剛性規(guī)定實際上為領導干部包括“一把手”遵守民主集中制劃出了幾條不可逾越的禁區(qū)或“紅線”，為加強“一把手”權力監(jiān)督提供了依據。

不斷完善黨內監(jiān)督制度體系，發(fā)揮各種監(jiān)督制度在“一把手”監(jiān)督中的合力作用，使黨內民主與監(jiān)督制度“前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成”。2015年，黨中央修訂并頒布了《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》。2016年，黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》明確規(guī)定了黨內監(jiān)督的八項內容、有效途徑，構建了黨內監(jiān)督體系。2018年8月再次修訂并通過了《中國共產黨紀律處分條例》。建議進一步完善集體領導和分工負責制度、領導干部述職述廉制度、重要情況通報和報告制度、民主生活會制度、提醒談話制度、誡勉談話制度、函詢和質詢制度、輿論監(jiān)督制度、罷免或撤換等具體的監(jiān)督制度，使各類監(jiān)督制度形成環(huán)環(huán)相扣的制度鏈條。

（二）專門出臺監(jiān)督地方黨委“一把手”的剛性制度

“一把手”主持地方黨委全面工作，在黨委決策以及決策的執(zhí)行中起著關鍵作用，是“關鍵少數(shù)”中的“關鍵少數(shù)”?！耙话咽帧钡牡匚粵Q定了對用權行為進行監(jiān)督是黨內監(jiān)督的重中之重。黨內監(jiān)督的實質是對權力的監(jiān)督，關鍵是對“一把手”權力的監(jiān)督，因此，要制定監(jiān)督“一把手”的專項制度。正如習近平總書記所說，“必須用剛性制度把一把手管住，保證一把手正確用權、廉潔用權”[6-1]。

改革開放以來，各地探索制定了一些針對“一把手”的監(jiān)督或管理制度。早在1999年8月，浙江省就出臺了《中共浙江省委關于加強對黨政“一把手”管理監(jiān)督的意見》，文件規(guī)定：健全工作機制，加強上級黨組織對“一把手”的管理監(jiān)督；堅持民主集中制，增強領導班子內部對“一把手”的監(jiān)督；進一步拓寬監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮廣大干部和人民群眾對“一把手”的監(jiān)督作用；加強領導，認真落實對“一把手”管理監(jiān)督的責任[7]。2013年2月，湖北省出臺的《關于加強對黨政主要負責人監(jiān)督的意見》提出，要準確把握加強對黨政主要負責人監(jiān)督的六項重點內容，并提出了建立健全加強對黨政主要負責人監(jiān)督的重要舉措。

廣東在省、市層面為破解黨政“一把手”監(jiān)督難題進行了一些有益探索。2017年3月，廣州市委制定的《關于進一步加強對一把手監(jiān)督的十項措施》，從建立權力清單、落實選人用人責任、建立違規(guī)干預插手有關事項記錄制度等10個方面，破解一把手監(jiān)督難題[8]。這里的“一把手”包括黨政“一把手”。2018年3月，廣東佛山市委印發(fā)了《關于進一步加強對一把手監(jiān)督的若干意見》，對市管黨政“一把手”開展全方位、多層次、常態(tài)化監(jiān)督，推出權力清單和負面清單、公開個人有關事項、約談、問責等12項舉措，著力破解“一把手”監(jiān)督難題[9]。2018年7月，廣東省委出臺的《關于加強對各級黨組織“一把手”監(jiān)督的意見》聚焦監(jiān)督各級黨組織“一把手”，推出上級“一把手”約談下級“一把手”、各級“一把手”述責述廉、將“一把手”作為巡視巡察重點對象、加強對“一把手”的紀律監(jiān)督、發(fā)揮民主生活會的監(jiān)督作用、加強對“一把手”的教育提醒等6項規(guī)定共18條措施[10]。這個文件針對性很強，主要針對各級黨組織“一把手”。

總之，中央和各地在加強“一把手”的監(jiān)督方面有不少好的措施和做法。一是明確上級黨委和上級“一把手”在對下級“一把手”監(jiān)督中的責任。二是將“一把手”權力監(jiān)督列為巡視、巡察的重點內容。三是建立集中統(tǒng)一、權威高效的監(jiān)督機構，加強對“一把手”權力腐敗的監(jiān)督。四是明確權力邊界，公開“一把手”權力清單、負面清單和責任清單，劃定“一把手”權力“紅線”，等等。但從總體上看，專門出臺加強“一把手”監(jiān)督等文件的地方黨委和政府并不多。建議選擇一些地方進行黨政“一把手”的監(jiān)督試點，然后由中央在總結各地探索創(chuàng)新經驗的基礎上，依據《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》等文件精神，針對地方黨政“一把手”權力大、難于監(jiān)督問責等特殊情況，專門出臺《地方黨政“一把手”監(jiān)督與問責條例》，明確地方黨委“一把手”監(jiān)督與問責的責任主體、重點內容、方式方法以及程序等。

二、找準地方黨委“一把手”監(jiān)督的突破口

在監(jiān)督“一把手”的制度中，除了要進一步完善巡視監(jiān)督制度（目前，巡視已成為“一把手”監(jiān)督的利劍，是加強“一把手”監(jiān)督的重要突破口之一）、嚴格黨的組織生活制度、堅持上級一把手約談下級一把手制度、嚴格執(zhí)行干部考察考核制度、述責述廉制度、建立健全黨的領導干部插手干預重大事項記錄制度等黨內監(jiān)督制度外，筆者認為，還有兩條監(jiān)督制度特別重要。

（一）大力推進落實現(xiàn)任“一把手”個人有關事項報告和公示的制度

《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》規(guī)定：“堅持和完善領導干部個人有關事項報告制度。”[11]本來，領導干部個人有關事項報告制度頗具有中國特色，但由于缺乏核實、甄別等重要環(huán)節(jié)，領導干部個人有關事項報告制度發(fā)揮的作用不太明顯。2014年起，中組部對于擬提拔領導干部包括中管干部等個人有關事項進行了抽查核實工作，把“最后一公里”的缺環(huán)給補上了[12]。顯然，這條監(jiān)督制度也適用于對地方黨委“一把手”的監(jiān)督。據筆者了解，不少地方干部反映這一做法十分有效。黨的十八大以后，黨中央加大了領導干部個人有關事項報告的檢查結果在選拔任用中的權重，讓這個制度的威力發(fā)揮出來了[13]。筆者建議，要遵循漸進式增量改革的策略，逐步增加對“一把手”個人有關事項報告抽查核實的比例，在條件成熟時對新提拔“一把手”的個人有關事項報告進行全部核查。

不僅權力運行要公開透明，領導干部個人有關事項也要公開透明，以便于黨內外監(jiān)督。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出：“推行新提任領導干部有關事項公開制度試點?！盵14]“一把手”財產公開制度是領導干部有關事項公開制度的重要內容，但目前看來我國領導干部包括“一把手”財產公開狀況并不理想。筆者認為，在試點基礎上，“一把手”財產公開制度可以分兩步走：對新提任“一把手”的財產狀況進行公示，對在崗“一把手”的財產狀況進行公示。

（二）規(guī)范“一把手”配偶子女從業(yè)行為的相關監(jiān)督制度

十八大以來查處的腐敗案件中，通過領導干部配偶和子女等經商辦企業(yè)制造尋租空間、進行利益輸送、貪贓枉法的，占了相當大的比重。以領導干部親屬經商辦企業(yè)為特征的“一家兩制”、官商一體甚至成為一種社會現(xiàn)象。這種所謂的“黃金搭檔”很容易導致官商勾結、錢權交易、不當利益輸送。類似的問題，上海也有發(fā)現(xiàn)。針對上述突出問題，2015年5月上海市在全國率先制訂的《關于進一步規(guī)范本市領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業(yè)行為的規(guī)定（試行）》正式公布實施。規(guī)定明確提出：上海的省部級領導干部配偶不得經商辦企業(yè)，其子女及其配偶不得在上海經商辦企業(yè)；區(qū)縣黨政正職，其配偶不得經商辦企業(yè)，其子女及其配偶不得在領導干部管轄的地區(qū)或業(yè)務范圍內經商辦企業(yè)，不得在上海從事可能與公共利益發(fā)生沖突的經商辦企業(yè)活動[15]。2016年4月，中央全面深化改革領導小組第23次會議決定在上海先行試點的基礎上，繼續(xù)在北京、廣東、重慶、新疆開展試點。此后不久，上述四地也先后頒布了相關規(guī)定。為促進規(guī)定的落實，此次試點地區(qū)對落實辦法明確了相關規(guī)定：領導干部應當向組織部門申報配偶、子女及其配偶經商辦企業(yè)情況，組織部門將會同有關部門進行專項核實，按照每年20%的比例進行抽查并處理。此外，重慶、新疆等試點地區(qū)還將規(guī)定的落實情況納入巡視內容[16]?！蛾P于新形勢下黨內政治生活的若干準則》提出：“進一步規(guī)范領導干部配偶子女從業(yè)行為?！盵3]這些規(guī)定雖然不是專門針對地方黨委“一把手”，但其規(guī)范的重點顯然包括黨政正職配偶子女的從業(yè)行為。通過試點，中央會將各地好的經驗進一步完善并上升為黨內法規(guī)，并在全國推行。中國是一個人情社會，不少地方黨委“一把手”栽在身邊人手上。因此，嚴格約束“一把手”的配偶、子女和親友，對有效遏制錢權交易、利益輸送等權力腐敗行為，具有十分重要的意義。

三、健全對地方黨委“一把手”的問責機制

權力意味著責任。如果沒有問責制配套，那么落實責任就會成為一句空話。2009年7月印發(fā)的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》規(guī)定，對“決策嚴重失誤”“用人失察、失誤，造成惡劣影響的”等7種情形之一的，對黨政領導干部實行問責[17]。2016年7月開始實施《中國共產黨問責條例》規(guī)定了6種需要問責的情形，并將問責對象限定為各級黨委（黨組）及其領導成員等，重點是主要負責人[18]。問責條例已經成為全面從嚴治黨的利器，各地為貫徹落實問責條例還制定了實施辦法或細則。2016年12月，廣東省委印發(fā)《廣東省黨的問責工作實施辦法》。自問責條例頒布以來，廣東共問責各級黨組織一把手355人，占全部問責對象的41．96%。通過抓住一把手這個關鍵少數(shù)，以點帶面?zhèn)鲗毫?、壓實責任，有力帶動了各級黨的領導干部履職盡責[19]。2017年6月，山東省委通過的《中共山東省委實施〈中國共產黨問責條例〉辦法》將需問責的6種情形細化為27類，使問責更具操作性。筆者認為，要區(qū)分重大決策失誤或違反黨紀國法的程度，對地方黨委“一把手”進行“黨內問責”“終身問責”或“法律問責”。

（一）重大決策失誤要對地方黨委“一把手”實行“黨內問責”“終身問責”

1．從單純問責政府轉向“黨政同責”

權力運行主要包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)。決策是其中的關鍵環(huán)節(jié)，也是難以追究責任的環(huán)節(jié)。地方重大決策失誤及其嚴重后果迫切需要加強決策問責。然而，多年來對地方重大決策失誤問責政府領導的較多，但很少問責地方黨委或黨委領導。雖然會有極少數(shù)省長、市長、縣長等行政首長引咎辭職的現(xiàn)象，但幾乎很少有地方黨委“一把手”重大決策嚴重失誤引咎辭職的情況。

2013年7月，習近平總書記在中央政治局第28次常委會上提出，落實安全生產責任制要黨政同責、一崗雙責、齊抓共管。這是他第一次明確提出“黨政同責”原則。2015年7月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第14次會議時強調，要強化環(huán)境保護“黨政同責”和“一崗雙責”的要求，對問題突出的地方追究有關單位和個人責任。這樣，“黨政同責”就由安全生產領域引入環(huán)保領域。同年8月，中組部有關負責人就《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》答記者問時指出，該辦法強調“黨政同責”，將地方黨委領導成員作為追責對象，是一個重大突破[20]。從單純問責政府到“黨政同責”，對地方黨委“一把手”問責制的建立具有重要啟示意義。筆者認為，不僅在安全生產領域、環(huán)境保護領域要實行“黨政同責”，在地方重大決策和執(zhí)行中也要實行“黨政同責”。

為什么對地方黨委“一把手”進行問責那么難？那是因為，集體領導與個人負責的關系如果處理不好，很容易變成集體做出的決定無人負責。如果地方黨委集體決策出現(xiàn)失誤，就應該對地方黨委問責。然而，集體決策中的權力劃分不清直接影響了決策責任的認定和追究。地方黨委集體決策“體制不像首長負責制有明確的責任關系，集體決策原則使得決策失誤后難以追究責任人的相應責任，名義上的集體負責最后往往導致事實上的集體不負責”[21]。因此，對地方重大決策失誤不僅要追究黨委班子的集體責任，也要追究“一把手”的個人責任。正如習近平總書記所說：“問責既要對事、也要對人，要問到具體人頭上。”[6-2]

2．建立“一把手”重大決策失誤的“黨內問責制”

首先，應明確列出地方黨委“一把手”的權力清單和責任清單，將其作為黨內問責的重要依據。按照權責一致原則，地方黨委“一把手”權力最大，也應承擔相應的責任。一些地方黨委制定并公布了“一把手”的權力清單、權力負面清單和責任清單，建議中央統(tǒng)一制定各級黨委權力清單和責任清單?！吨袊伯a黨問責條例》所列6種問責情形，條條體現(xiàn)的都是“政治責任”?？梢哉f，該條例的一大亮點就是“從最核心的公權力機構即執(zhí)政黨開始問責”[22]。

其次，黨內問責要區(qū)分地方黨委的決策責任和政府領導的執(zhí)行責任。在我國政治體制中，地方各級黨委是決策體制中的核心行為主體。地方黨委負責當?shù)刂卮笫马椀臎Q策，享有最終決策權，地方政府主要負責地方黨委決策和政府決策的執(zhí)行。如果地方黨委出現(xiàn)重大決策失誤，就應該追究其責任。雖然我們強調要實行“黨政同責”，但由于地方黨政部門在決策和執(zhí)行中的地位不同，黨委和政府的責任大小還是有所區(qū)別的。

再次，黨內問責還要區(qū)分黨委集體責任和“一把手”個人責任。如果因為黨委“一把手”個人獨斷、用權不當造成重大決策失誤，就要追究其個人責任。當然，地方黨委“一把手”的權力也有邊界，不能讓其承擔“無限責任”。因為事實上的“無限責任”，必然導致“無限權力”。因此，要在“黨內構建起黨員通過黨代表向黨委問責、黨委向黨的干部問責這樣一個完整的問責鏈條”[21]。

最后，根據“一把手”失責、權力濫用的程度，對其采用不同的問責方式。其中，“對失職失責、情節(jié)較重，不適宜擔任現(xiàn)職的，應當根據情況采取停職檢查、調整職務、責令辭職、降職、免職等措施”[18]。責令辭職、免職等硬性約束措施，體現(xiàn)了問責方式的嚴厲性。此外，建立健全“問責典型問題通報曝光制度”是黨內問責條例的一大創(chuàng)新。在實踐中，通過媒體曝光“一把手”問責情況因戳到了“一把手”的痛處，的確能發(fā)揮震懾和警示作用。

3．建立“一把手”用人失察失誤的黨內“問責制”

2014年1月印發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定：在黨政領導干部選拔任用過程中，“凡用人失察失誤造成嚴重后果的”，應追究黨委主要領導成員的責任[23]。有學者認為，在對干部的選拔任用上，要加強和完善首提責任制，即“首次提名干部人選的領導班子主要領導或個人為首提責任人，首提責任人對推薦提名行為承擔相應責任”[24]。加強提名推薦環(huán)節(jié)的問責對于建設黨內問責機制具有特別重要的意義。在實際的政治生活中，“一把手”無論在用人的提名環(huán)節(jié)、考察環(huán)節(jié)還是在黨委會議討論環(huán)節(jié)，都起著其他黨委成員難以起到的決定性作用。因此，不僅要在提名環(huán)節(jié)、考察環(huán)節(jié)，而且要在會議討論環(huán)節(jié)對用人失察失誤進行問責。在用人的問責環(huán)節(jié)，“要建立干部選拔任用問責制度，做到誰提名誰負責，誰考察誰負責，誰主持會議討論決定誰負責?！盵4]此外，還要建立選人用人失察的干部選拔“倒查制度”，在作出處分后的15個工作日內啟動選拔過程的倒查程序，提高制度的威懾力。建議對于地方黨委“一把手”用人失察失誤造成嚴重后果的，尤其是領導班子出現(xiàn)“塌方式腐敗”等情況，可責令“一把手”辭職或撤銷其黨內職務。

4．對“一把手”重大決策失誤實行“終身問責”

2014年10月通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”[25]。顯然，這里終身問責的對象是指政府領導包括行政“一把手”，但并不包括黨委“一把手”。2016年7月開始實施的《中國共產黨問責條例》提出，黨的問責工作要“做到有權必有責、有責要擔當、失責必追究，落實黨組織管黨治黨政治責任”，并提出要實行“終身問責”[18]。同年10月通過的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》也規(guī)定：“促使黨的領導干部做到有權必有責、有責要擔當，用權受監(jiān)督、失責必追究?！盵11]筆者建議，無論是在政府系統(tǒng)還是在黨委系統(tǒng)，都要建立對重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，造成決策嚴重失誤的要嚴格追究地方黨委“一把手”的責任。要整合問責制度、健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴。讓失責必問成為常態(tài)。把監(jiān)督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來。

（二）對“一把手”權力濫用或權力腐敗要實行“法律問責”

南非學者克利特加德對問責機制與官員腐敗水平之間的關系進行了簡要的概括：“腐敗=壟斷+自由裁量權－問責”[26]。換言之，官員所受的問責（政治問責、法律問責）程度越高，其腐敗程度就越低?！吨袊伯a黨黨內監(jiān)督條例》將“廉潔自律、秉公用權情況”作為黨內監(jiān)督的重要內容。黨紀不能代替國法，黨內問責不能代替法律問責。反對權力腐敗必須堅持用法治思維、法治方式。正如習近平總書記在十八屆中央紀委第二次全會上所說：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗”[27]。因此，各級檢察機關要加大對地方黨委“一把手”權力腐敗的查處和懲治力度，對腐敗分子實現(xiàn)真正的“零容忍”，做到有案必查、有腐必懲。構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制。本來，“依據我國的法律，司法機關依法獨立行使檢察權和審判權。但由于我國的司法機關或司法人員受到地方領導人的影響或制約，司法權威往往會受到一定程度的干擾。當‘一把手’的案件可以通過權力予以影響的時候，法律就會失去震懾的作用”[28]。因此，要增強司法權威。各級地方“一把手”“決不能以言代法、以權壓法、徇私枉法，決不能違規(guī)干預司法”[3]。

需特別注意的是，當前應將法律問責與紀律問責結合起來，堅持“懲前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜漸”的原則。更加注重對權力腐敗的預防，讓嚴重違紀涉嫌違法而被立案審查的地方黨委“一把手”成為極少數(shù)。黨內監(jiān)督要發(fā)揮其剛性約束作用，必須同時推進紀律建設，真正把紀律挺在前面。加強紀律建設是全面從嚴治黨的治本之策，“腐敗行為的發(fā)生，最先往往是從‘破紀’開始的，若能對這些違紀行為及時進行監(jiān)督，則有利于提早預防腐敗行為的發(fā)生”[29]。黨中央強調監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，有利于發(fā)揮黨內監(jiān)督的懲前毖后、治病救人的作用。

綜上，健全對“一把手”的監(jiān)督與問責機制是加強全面從嚴治黨的重要路徑，其目的是為了保證“一把手”正確行使權力、廉潔用權，為地方改革與發(fā)展服務，真正做到“權為民所用，利為民所謀”。對于“一把手”來說，權力和責任要相統(tǒng)一，但權利與義務也要相統(tǒng)一?！耙话咽帧庇胸熑魏土x務用好手中的權力，各級黨委也要充分保護“一把手”應有的權利，建立相應的保護機制，解決他們“不干怕問責、干多怕出事”的難題，充分調動那些敢于擔當、勇于改革的“一把手”的積極性。因此，在加強“一把手”監(jiān)督問責的同時，也要注意加強對“一把手”的正面激勵，堅持激勵與約束并重，做到獎懲分明、獎懲適度。