文/何云福

案例背景

當(dāng)前，投訴處理已經(jīng)成為基層市場監(jiān)管部門的一項重要工作。為提高投訴處理的效率，結(jié)合投訴實際情況，市場監(jiān)管部門采取書面回復(fù)之外的電話、短信、電子郵件等方式回復(fù)投訴人，提高告知的信息化、便利化，在實踐中已是常見。然而，由于投訴文書送達相關(guān)規(guī)定并不清晰，筆者試結(jié)合一起法院判例，分析提示，在投訴文書的送達上，要注意送達方式和可能因此導(dǎo)致的時限爭議，做到依法依規(guī)履職。

案情內(nèi)容

深圳市人民政府收到許某某的行政復(fù)議申請，經(jīng)審查，認為許某某的申請未在申請期限內(nèi)提出，不符合行政復(fù)議的受理條件，因此作出不予受理決定書。許某某對此不服，起訴至法院，請求判決撤銷不予受理復(fù)議申請決定，并判令深圳市人民政府依法作出復(fù)議決定。

一審法院認為，本案中，根據(jù)許某某所留電子郵箱地址，深圳市市場監(jiān)督管理局以電子郵件的方式向許某某送達相關(guān)文書的方式并無不妥，許某某申請行政復(fù)議的期限應(yīng)當(dāng)自文書到達許某某郵件系統(tǒng)的時間起計算。本案中，許某某、深圳市人民政府雙方均無證據(jù)證明相關(guān)投訴文書到達許某某郵箱系統(tǒng)的準(zhǔn)確時間，但因許某某在起訴時和庭審中均確認其于2015年12月初才完整收到投訴處理人員郵箱發(fā)來的以深圳市市場監(jiān)管局名義作出的原行政行為的所有電子郵件內(nèi)容，因此許某某最遲已于2015年12月初知道該具體行政行為，而許某某申請行政復(fù)議的掛號信于2016年3月14日寄出，已超出六十日行政復(fù)議申請期限，無不可抗力或者其他正當(dāng)理由。因此，深圳市人民政府作出不予受理決定符合法定程序。一審法院判決駁回許某某的訴訟請求。

許某某不服，提起上訴。二審法院認為，本案的審查對象是不予受理決定書的合法性。許某某自認已于2015年12月初知道原行政行為，因此其于2016年3月14日提出行政復(fù)議申請，已經(jīng)明顯超過《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定的“知道具體行政行為之日起六十日”期限，深圳市人民政府以許某某超期申請為由，決定不予受理，實體合法。程序上，深圳市人民政府2016年3月16日收到許某某的行政復(fù)議申請，3月18日作出不予受理決定書，3月23日送達許某某，前后未超出六十日，符合《行政復(fù)議法》有關(guān)辦案期限的規(guī)定，程序合法。最終，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

案例分析

該案是一起典型的因投訴處理相關(guān)文書送達引發(fā)的后續(xù)復(fù)議、訴訟案例。該案中，主要爭議焦點是深圳市人民政府作出不予受理行政復(fù)議申請的決定是否合法。不予受理行政復(fù)議申請決定作出的基礎(chǔ)，是深圳市市場監(jiān)督管理局作出的投訴文書送達的程序合法性的判定。

爭議之一：深圳市市場監(jiān)督管理局是否可以電子郵件方式送達投訴文書。

許某某認為，深圳市市場監(jiān)管局不能以電子郵件方式送達投訴文書。《行政訴訟法》第一百零一條、《民事訴訟法》第八十七條規(guī)定的“電子郵件送達”，送達的是行政文書，并非訴訟文書，所以不能適用。況且，依據(jù)《民事訴訟法》第八十七條規(guī)定，人民法院尚需要征得受送達人同意，才能以電子郵件方式送達訴訟文書，而本案并無證據(jù)證實許某某同意深圳市市場監(jiān)督管理局以電子郵件的方式送達包括投訴文書在內(nèi)的行政文書。

深圳市人民政府認為，在對行政機關(guān)送達法律文書尚無專門規(guī)定的情況下，參照《民事訴訟法》的規(guī)定送達并無不妥，且《深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會處理投訴、舉報暫行辦法》第二十條規(guī)定，行政機關(guān)可以采用電子郵件回復(fù)投訴人。本案中，深圳市市場監(jiān)督管理局以電子郵件方式送達投訴文書，合法合規(guī)，也是適當(dāng)?shù)摹?/p>

爭議之二：送達日期怎么確定，行政復(fù)議申請是否已經(jīng)超過行政復(fù)議的申請期限。

第二天的晚報，仍然有那則尋人啟事。阮小棉只看了一眼，便又折成了紙飛機。這天風(fēng)很大，飛機飛了一半就被刮得東倒西歪，撞到樹上，機頭彎起來，病怏怏地墜下去。

依據(jù)《行政復(fù)議法》的一般性規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請。本案中，被申請人于2015年9月9日通過電子郵件向許某某送達了《不予受理告知書》，許某某應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政復(fù)議法》第九條的規(guī)定，在收到該《不予受理告知書》之日起六十日內(nèi)申請行政復(fù)議。那么，深圳市市場監(jiān)督管理局以電子郵件方式送達投訴文書，怎么確定送達日期，這是問題的關(guān)鍵。圍繞送達日期的確定，展開了多方面的抗辯和分析。

一是自愿原則的抗辯。許某某首先提出，不能參照《民事訴訟法》的規(guī)定，以電子郵件到達受送達人特定系統(tǒng)的日期為送達日期，因為未經(jīng)其同意。上文已分析，本案中深圳市市場監(jiān)督管理局采用電子郵件送達方式，其依據(jù)為《深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會處理投訴、舉報暫行辦法》。因此，不需要考慮《民事訴訟法》的規(guī)定要求，也就是說，在此類送達中，不需要征得當(dāng)事人的同意。

二是電子證據(jù)的抗辯。即便可以采取電子郵件送達，還需要通過證據(jù)確定送達日期。本案中，許某某、深圳市人民政府雙方均無證據(jù)證明相關(guān)文書到達許某某郵箱系統(tǒng)的準(zhǔn)確時間。這是由于電子送達時間的確認和固定，往往沒有專業(yè)的、專門的電子科學(xué)技術(shù)設(shè)施予以輔助，致使送達日期難以固定。通過電子郵件送達，缺乏送達回證，往往難以附卷、存檔、查閱和使用。本案，因許某某在起訴時和庭審中均確認其于2015年12月初收到電子郵件內(nèi)容，因此通過許某某的自認，解決了證據(jù)問題，可以推導(dǎo)出許某某最遲已于2015年12月初知道該具體行政行為，許某某申請行政復(fù)議已超出六十日申請期限。

三是正當(dāng)理由的抗辯?！缎姓?fù)議法》規(guī)定，因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。許某某提出有正當(dāng)理由耽誤了復(fù)議申請期限。因為許某某已于2015年12月6日對包括本案的原行政行為在內(nèi)的6份答復(fù)提起行政復(fù)議了，當(dāng)時的復(fù)議請求是確認被申請人不作書面答復(fù)違法，但同樣被深圳市人民政府以超期申請為由，決定不予受理。深圳市人民政府認為，許某某提出的兩次復(fù)議請求不同，第一次復(fù)議請求是“確認被申請人不履行書面答復(fù)的法定職責(zé)的行政行為違法”和“責(zé)令被申請人書面作出處理意見并依法送達其書面處理意見”；第二次復(fù)議請求是“確認被申請人依法向申請人書面告知其對華為技術(shù)有限公司在生產(chǎn)的‘華為P7—L09’手機產(chǎn)品外包裝中使用虛假廣告違法行為的查處結(jié)果”和“責(zé)令被申請人依法辦結(jié)本案”。即便按照許某某的主張，兩次復(fù)議針對的是同一具體行政行為，那么第二次提出的復(fù)議申請則為重復(fù)申請，也應(yīng)不予受理。法院認為，“正當(dāng)理由”的主張不成立，因為以何為復(fù)議對象是許某某自身的選擇，不屬于不可抗力等非自身原因，本案屬于因許某某自身原因超過復(fù)議申請期限的情形，其后果由許某某承擔(dān)。

案例的啟發(fā)

一是充分重視文書送達。投訴文書等各類行政文書的送達與復(fù)議期限、訴訟期限等當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)密切相關(guān)。行政機關(guān)沒有正確依法送達，將導(dǎo)致嚴(yán)重的法律后果。例如《行政復(fù)議法實施條例》第十五條指出，行政機關(guān)作出具體行政行為，依法應(yīng)當(dāng)向有關(guān)公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。

二是采用法定方式送達。鑒于我國沒有制定行政程序法，行政文書的送達方式在沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定的情況下，可以參照《民事訴訟法》的規(guī)定送達，可以采用傳真、電子郵件等能夠確認其收悉的方式送達。法規(guī)規(guī)章對送達方式有其他規(guī)定的，可以按照規(guī)定要求送達。在《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》《食品藥品投訴舉報管理辦法》中沒有明確要求告知的送達方式，但在一些地方性的規(guī)定中，細化了告知方式。如本案中《深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會處理投訴、舉報暫行辦法》規(guī)定，回復(fù)投訴、舉報的，可以采用紙質(zhì)書面或者手機短信、電子郵件的方式回復(fù)。又如《上海市市場監(jiān)督管理投訴舉報處理程序規(guī)定》第三十一條明確告知的方式：區(qū)市場監(jiān)管部門可以通過市場監(jiān)督管理投訴舉報信息管理系統(tǒng)，以主動推送的方式告知，也可以通過書面、電話、短信等方式告知。這些規(guī)定對行政部門的行政行為具有法定約束，行政機關(guān)在處理投訴中，可以依據(jù)上述規(guī)定的告知方式執(zhí)行。

三是電子送達應(yīng)依法依規(guī)。如若沒有法規(guī)規(guī)章特殊的送達規(guī)定，依據(jù)《民事訴訟法》采用電子送達，應(yīng)注意遵循當(dāng)事人自愿原則，采用電子送達需經(jīng)當(dāng)事人同意。當(dāng)事人同意的確認方式，是書面還是可以口頭，是單獨采用同意電子送達確認單還是直接在送達地址確認書中增加電子送達選項，抑或其他方式，法條未予明確。實踐中，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)認真對待，并保留當(dāng)事人同意的相關(guān)證據(jù)。依據(jù)《電子簽名法》，積極探索電子數(shù)據(jù)保全，可以應(yīng)用電子存證工具，收集確認數(shù)據(jù)電文效力。在采用電子送達時，還要制作電子數(shù)據(jù)的送達回執(zhí)，以便于確認固定送達時間。

涉案條款

1.《中華人民共和國行政復(fù)議法》

因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。

2.《中華人民共和國行政訴訟法》

第一百零一條：人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達、財產(chǎn)保全、開庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。

3.《中華人民共和國民事訴訟法》

第八十七條：經(jīng)受送達人同意，人民法院可以采用傳真、電子郵件等能夠確認其收悉的方式送達訴訟文書，但判決書、裁定書、調(diào)解書除外。

采用前款方式送達的，以傳真、電子郵件等到達受送達人特定系統(tǒng)的日期為送達日期。

4.《深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會處理投訴、舉報暫行辦法》

第二十條：回復(fù)投訴、舉報的，可以采用紙質(zhì)書面或者手機短信、電子郵件的方式回復(fù)。

通過深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會咨詢舉報投訴平臺投訴、舉報的，可直接在深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會咨詢舉報投訴平臺回復(fù)。

通過一、二款規(guī)定方式均無法回復(fù)的，可通過深圳市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會網(wǎng)站公告回復(fù)。