●呂同舟

央地關系是我國政治和行政運行中的核心關系之一，長期受到政界和學界的廣泛關注。在歷史上，作為央地關系處理原則的“充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，其地位及其相應的基本管理模式并未發(fā)生變化，但在不同的歷史時期，對于這一原則的理解和落實都有調整。習近平總書記在十九大報告中提出的“賦予省級及以下政府更多自主權”重要論述，無疑是新時代調整央地關系的戰(zhàn)略性部署，是習近平新時代中國特色社會主義思想理論體系的重要組成部分，值得學界深入解讀和思考。

從理論層面分析，“賦予省級及以下政府更多自主權”這一論斷至少有三層含義。

第一，關于“省級及以下政府”的表述意味著央地關系的細化和具體化，突出表現(xiàn)為地方政府至少可以分為“省級政府”和“省級以下政府”兩大類。

以往的改革通常對政府層級進行“中央”和“地方”的二元劃分，即籠統(tǒng)地將省級及以下政府作為整體進行表述。但是，由于我國疆域遼闊、人口眾多，一個省級政府所管轄的區(qū)域和人口就不少于歐洲部分國家，加之公共行政事務的高度復雜性，以及我國正處于戰(zhàn)略轉型期的歷史背景，客觀上應當更多地考慮省級政府在政治結構和行政運行中的特殊性，尤其是不能簡單、籠統(tǒng)地將省級政府與省級以下政府同等看待。習總書記的重要論述，充分體現(xiàn)了這一點，在中央與地方二分的基礎上進一步細化、具體化，旗幟鮮明地將中國的政府層次分為“中央政府”、“省級政府”和“省級以下政府”三類。相應地，這也就意味著，對于不同層次的政府要進行差異化的改革。這種細化和具體化對于未來全面深化改革、推動國家治理現(xiàn)代化，無疑將起到重要的作用。

第二，關于“更多自主權”的表述體現(xiàn)出央地關系調整思路的變化，意味著中央開始意識到當前賦予地方的自主權與地方應當發(fā)揮的關鍵作用不匹配。

在以往央地關系調整歷程中，雖然在原則層面堅持要充分發(fā)揮“兩個積極性”，但在具體的操作過程中，中央在各類事務上是占據(jù)決定性位置的，地方雖然擁有一部分自主權，但體量較小，而且還面臨著隨時被中央收回的可能——央地關系調整過程總體上表現(xiàn)出的“權力收放循環(huán)”特征就是這一個問題的集中體現(xiàn)。或者簡單地說，在“中央”和“地方”這兩個積極性里，地方的積極性發(fā)揮地還不夠。在十九大報告中，習總書記旗幟鮮明地提出應當賦予省級及以下政府“更多自主權”，表明中央在研判國內外形勢的基礎上意識到，當前央地關系中的主要矛盾并不是中央的積極性發(fā)揮不夠，而是地方的積極性發(fā)揮不夠。借助賦予地方政府更多自主權的方式，無疑可以刺激地方發(fā)展活力、充分發(fā)揮地方的積極性，以便更快更好地推動經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

第三，在“賦予省級及以下政府更多自主權”的改革實踐過程中，必須牢牢堅持中國共產(chǎn)黨的領導地位，堅持中央政府在行政體系中的主導地位。

“賦予省級及以下政府更多自主權”，并不簡單地意味著地方政府擁有了更大的權力，恰恰相反，改革的根本點在于，要在堅持黨的領導和中央主導的前提下，結合不同層級和不同地區(qū)政府的實際情況對地方政府進行賦權。這既是維護國家統(tǒng)一的客觀要求，也是推動經(jīng)濟社會全面、均衡發(fā)展的關鍵性力量，還是保障廣大人民群眾根本利益的核心所在。否則，改革很可能陷入地區(qū)惡性競爭的窘境。

在對“賦予省級及以下政府更多自主權”這一戰(zhàn)略表述進行理論解讀的基礎上，下一步要思考的問題就是如何切實推進這一改革。關于改革的實踐問題，我們認為，可以從基本前提、切實保障和現(xiàn)實路徑三個維度進行思考。

第一，職能分類是“賦予省級及以下政府更多自主權”的基本前提。

在推進“賦予省級及以下政府更多自主權”改革的過程中，邏輯上遇到的第一個問題必然是自主權的內容，或者說自主權的界限，即哪些屬于可以被賦予的自主權？要深刻理解這一問題，有必要從政府職能的分類談起。

關于政府職能，一個基礎性的認識是，并非每項職能在各層級政府的配置上都需要均衡。不同職能的屬性和特點各有不同，天然存在著某些職能適合高層次政府履行、某些職能適合低層級政府履行、某些職能適合多層級政府共同履行的態(tài)勢。沿著這一邏輯，關于“賦予省級及以下政府更多自主權”的改革，前提在于對職能進行分類，明確不同職能在不同層級政府間應當如何配置，從而以此為基礎對權力職責進行重新配置，進而賦予省級及以下政府更多自主權。

簡單地看，在我國現(xiàn)階段，除國防、外交和國家安全以外，政府職能通常被概括為經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四項。當然，要對這四項職能在省級及以下政府層級中如何配置進行具體、明確的設計，是一項長期而復雜的工作，但結合不同職能的屬性和不同層級政府的特征，可以歸納出一種原則性的表述：即省級政府在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管方面的職能權重應當較大，省級以下政府在社會管理和公共服務方面的職能權重應當較大。相應地，在賦予省級及以下政府自主權的過程中，也應遵循這一原則。

第二，合理確權是“賦予省級及以下政府更多自主權”的切實保障。

縱觀新中國成立以來我國政府間縱向關系的調整歷程，往往以中央在研判形勢的基礎上將一部分權力下放給地方為始，然后作為對“諸侯經(jīng)濟”和中央調控能力削弱的應對，以權力的上收為終，二者之間的循環(huán)，意味著中央和地方的實際角色發(fā)生了巨大的變化，導致舊有體制框架無法反映或容納政府間縱向關系的實際運行。在新時期，應改變傳統(tǒng)那種以權力的收放為主要依托的改革思路，從確權的角度出發(fā)，將賦予地方的自主權以法律法規(guī)的形式確認下來，使得省級及以下政府獲得制度權威賦予的相應權限，從而切實保障自主權落到實處。

簡而言之，可以在職責分類、統(tǒng)一配置和均衡協(xié)調的基礎上，將某些權力劃歸某級或某幾級政府，然后以法律的形式加以確認，并將相應的財力和責任也劃歸該級或該幾級政府，從而形成權力、責任和財力相一致的格局。在具體做法上，既可以著力政府內部授權的制度化，也可以著力人大授權的擴大化，還可以著手建設一種權威、高效的政府間縱向關系仲裁協(xié)商機制。

第三，構建職責體系是“賦予省級及以下政府更多自主權”的現(xiàn)實路徑。

政府職責體系是指在一個國家的范圍內，包括各層級政府及其內設部門在內的政府系統(tǒng)，為了服務于特定的政治、經(jīng)濟、社會關系而完成的各項任務和運行機制，包括縱向府際關系、橫向府際關系、“條塊關系”在內的諸多系統(tǒng)所構成的總和。這里的政府職責體系，既包括了靜態(tài)意義上的各級政府及其部門應當完成的任務，也包括了動態(tài)意義上的為了有效完成任務而進行的權責配置和運行機制。

具體地說，構建政府職責體系，意味著要在民主和法治的框架下，立足不同層級政府的特性和不同職能的屬性，明確各級政府所應承擔的職責，進而形成細致、明確的“政府職責配置表”，并且借助法律權威和機制運行保障職責落實到位。結合當前我國行政運行的基礎條件看，設計“政府職責配置表”的重點和難點，在于對省級及以下政府的職責進行細致的區(qū)分。立足于這一改革邏輯，構建職責體系無疑為“賦予省級及以下政府更多自主權”提供了基本路徑。當然，如何落實職責體系的建構，已經(jīng)不僅僅是一項研究工作，而是一項在堅實研究基礎之上推動的實務工作。