(山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250014)

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟試點(diǎn)工作開展至今，各試點(diǎn)地區(qū)均已取得案件零起訴的突破，如期完成了公益訴訟全面“破冰”的階段性要求。檢察機(jī)關(guān)的民事公益起訴權(quán)針對“污染環(huán)境”與“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”兩種案件類型，其訴權(quán)程序按照解釋論也應(yīng)適用于這兩種案件類型，但在我國《民事訴訟法》中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟適用訴前程序具有特殊性，該法第55條第1款規(guī)定，公益訴訟的案件類型包括“污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等”，然而該條第2款規(guī)定適用訴前程序的案件類型是“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等”。該條第2款規(guī)定對消費(fèi)者合法權(quán)益的案件類型限縮在“食品藥品”領(lǐng)域，使檢察機(jī)關(guān)提起的消費(fèi)者公益訴訟案件范圍出現(xiàn)模糊與歧義。研究消費(fèi)者公益訴訟的訴前程序不具有典型性與價(jià)值性，故本文聚焦于環(huán)境公益訴訟的訴前程序，細(xì)化環(huán)境公益訴項(xiàng)、具化環(huán)境公益訴權(quán)的權(quán)項(xiàng)邊界。檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益起訴權(quán)在民事訴訟和行政訴訟領(lǐng)域的應(yīng)用與開拓，本質(zhì)上是其法定監(jiān)督屬性由傳統(tǒng)民行法律監(jiān)督手段向現(xiàn)代公益維權(quán)監(jiān)察手段的轉(zhuǎn)向。對國家權(quán)益、社會權(quán)益維護(hù)的法定代表性是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)屬性，不同于其刑事公訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)公益起訴權(quán)更側(cè)重于對社會公共權(quán)益的“私法權(quán)益”進(jìn)行保護(hù)，在審判關(guān)系中具有明顯區(qū)別于其他民事主體和行政主體的“訴位優(yōu)越性”,因而，其法律監(jiān)督職權(quán)屬性在訴訟程序設(shè)計(jì)中必須予以相應(yīng)的削弱，通過構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前置程序，既能優(yōu)化不同訴權(quán)主體間的訴權(quán)合理格局，也能實(shí)現(xiàn)不同類型案件的分流處理，無論在提高司法效率還是避免司法浪費(fèi)等方面都能發(fā)揮積極效應(yīng)。就各試點(diǎn)地區(qū)的試點(diǎn)實(shí)況來言，我國檢察機(jī)關(guān)對于公益訴訟訴前程序的運(yùn)用效果并不理想、困境明顯，該訴前程序的法理基礎(chǔ)和功能闡釋尚需進(jìn)一步厘清，其具體程序規(guī)則設(shè)計(jì)也有待進(jìn)一步完善。

一、檢察環(huán)境公益訴訟之訴前程序設(shè)置的正當(dāng)性

訴前程序是公益訴訟起訴機(jī)制的重要內(nèi)容之一，是完善檢察機(jī)關(guān)公益職權(quán)體系、健全公益訴訟程序機(jī)制的首要前提。賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟訴權(quán)的同時(shí),設(shè)置訴前程序有利于規(guī)避由于引入檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人主體造成的訴訟結(jié)構(gòu)失衡和法律監(jiān)督職權(quán)與當(dāng)事人訴權(quán)混同的風(fēng)險(xiǎn)，故訴前程序在程序正義的范疇內(nèi)具有正當(dāng)性。然而程序在理論上的正當(dāng)性需要從概念特征與法理內(nèi)涵兩方面論證，故厘清訴前程序的理論內(nèi)涵，確定訴前程序的法理基礎(chǔ)，科學(xué)厘定檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益起訴權(quán)的法理內(nèi)涵，準(zhǔn)確認(rèn)知訴前程序的法律特征以及價(jià)值意蘊(yùn)，不僅是為檢察機(jī)關(guān)規(guī)范適用訴前程序提供法理基礎(chǔ)更是對訴前程序正當(dāng)性的系統(tǒng)論證。

(一)訴前程序內(nèi)涵界定

一般訴訟程序的訴前程序，是指訴訟主體如果沒有利用特定的內(nèi)部或行政救濟(jì)之前，不得通過訴訟的手段尋求司法救濟(jì)。例如行政訴訟的相關(guān)復(fù)議前置程序，勞動爭議糾紛的仲裁前置以及股東派生訴訟的前置程序等，都要求當(dāng)事人只能先行特定的行政抑或內(nèi)部途徑進(jìn)行救濟(jì)，不得直接尋求司法救濟(jì)。就其意義來講，普通程序的訴前程序是為了避免濫訴的產(chǎn)生，節(jié)約司法資源，保障當(dāng)事人的正當(dāng)訴權(quán)利益。這也為公益訴訟的訴前程序設(shè)計(jì)提供了理論參考。

公益訴訟最大的核心價(jià)值在于其維護(hù)社會公共利益的“公益性”，其起訴主體資格、訴訟程序的適用與“私益救濟(jì)”規(guī)則不同。就公益訴訟的起訴主體而言，其并不必然要求與訴訟標(biāo)的具有直接的利害關(guān)系，這突破了傳統(tǒng)的正當(dāng)當(dāng)事人適格理論,為檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟做好法律鋪墊。[注]參見蔡守秋、張文松：《檢察機(jī)關(guān)在突破環(huán)境民事公益訴訟難局中的法律困境與規(guī)則建構(gòu)——基于公益訴訟改革試點(diǎn)方案的思考》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2016年第3期。主體資格多元化是訴訟法學(xué)未來研究的重要課題，學(xué)術(shù)界也在積極地進(jìn)行公益訴訟起訴主體資格多元化的正當(dāng)性論證。然而在公益訴權(quán)主體擴(kuò)張的同時(shí)，若不加以必要的程序限制，勢必會出現(xiàn)公益訴權(quán)的濫用、亂用。[注]參見秦天寶、段帷?。骸墩撐覈h(huán)境行政公益訴訟制度的發(fā)展——以全國首例檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟案為例》,《環(huán)境保護(hù)》2015年第1期。檢察機(jī)關(guān)作為享有國家公權(quán)力的公益代表，其公權(quán)力帶來的威懾力是其他起訴主體所不能比擬的，因此也具有更大的濫訴風(fēng)險(xiǎn)性。在檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)擴(kuò)張同公益訴訟濫用風(fēng)險(xiǎn)防控這一矛盾愈演愈烈的背景下，設(shè)置訴前程序成為科學(xué)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、順應(yīng)訴權(quán)擴(kuò)張的有效機(jī)制安排。

具體到環(huán)境公益訴權(quán)如何運(yùn)行，訴訟程序不同，其設(shè)置要求也不盡相同。督促起訴抑或支持起訴是檢察機(jī)關(guān)啟動環(huán)境公益訴訟審判之前，訴前程序適用的主要方式。2016年最高人民檢察院出臺的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡稱：《辦法》)中規(guī)定的訴前程序是根據(jù)起訴適格主體性質(zhì)的不同而采取不同的督促方式。其規(guī)定了當(dāng)法定機(jī)關(guān)為起訴主體時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)出具督促起訴意見書，而起訴主體為轄區(qū)內(nèi)的法定組織時(shí)，檢察機(jī)關(guān)會通過向法定組織出具民事公益訴訟檢察建議書等方式督促適格組織向管轄法院提起訴訟。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)適格組織是否需要為其提供支持起訴來履行應(yīng)盡的職責(zé)。環(huán)境公益案件會涉及不同部門、不同法律制度的交叉，當(dāng)環(huán)境公益案件屬于行政公益訴訟案件時(shí)，法律規(guī)定的適格起訴主體當(dāng)前只有檢察機(jī)關(guān)，并未賦予社會公眾以訴權(quán)，因此支持起訴的履行方式不適用于環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序，只能采取督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)或者糾正違法行政行為消除不良影響等方式適用訴前程序。

檢察機(jī)關(guān)公益訴前程序具有必經(jīng)性、前置性等特征，準(zhǔn)確掌握訴前程序的本質(zhì)特性確保了檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)的規(guī)范行使，有利于提高環(huán)境公益利益的司法保護(hù)效益。從程序啟動的視角分析，訴前程序具有必經(jīng)性?！掇k法》中強(qiáng)調(diào)訴前程序先行履行，明確訴權(quán)的后置性，督促或支持相應(yīng)的適格起訴主體提起環(huán)境公益訴訟。只有當(dāng)適格主體怠于行使自己的訴權(quán)或者無相應(yīng)適格主體時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才能提起環(huán)境公益訴訟。該項(xiàng)決定的效力與法律等同，因此訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的必經(jīng)程序具有了法定性，能夠起到案件分流、減輕司法壓力，提高司法效率的效果。從另一個(gè)角度理解，環(huán)境公益訴訟的訴前程序具有前置性，只要檢察機(jī)關(guān)不預(yù)先進(jìn)行訴前程序，就不能夠向法院啟動相應(yīng)的訴訟。這種法定性的先行適用模式是對其他適格主體行使環(huán)境公益訴權(quán)的尊重，同時(shí)也合理地規(guī)劃了檢察機(jī)關(guān)司法資源的有效利用，在源頭上遏制檢察機(jī)關(guān)濫用公權(quán)力。

(二)檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟訴前程序設(shè)計(jì)的必要性分析

檢察機(jī)關(guān)本身的性質(zhì)和職責(zé)表明它實(shí)質(zhì)上具有國家整體利益的維護(hù)者或公共利益代表人的身份,這種身份決定其代表社會公眾提起環(huán)境公益訴訟維護(hù)生態(tài)利益是應(yīng)盡的職責(zé)。[注]有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)代表社會大眾提起環(huán)境公益訴訟是由它的性質(zhì)與社會身份所負(fù)有的職責(zé)決定的。參見齊樹潔：《環(huán)境公益訴訟原告資格的擴(kuò)張》，《法學(xué)論壇》2007年第3期。由于其身份兼具雙重性，司法權(quán)與監(jiān)督權(quán)的并存破壞了法律審判的公平性，因此設(shè)置公益訴訟訴前程序可阻止檢察機(jī)關(guān)濫用環(huán)境訴權(quán)，使之受到法定程序的規(guī)范和約束。[注]法定程序規(guī)范和約束環(huán)境訴權(quán)實(shí)質(zhì)就是使權(quán)力運(yùn)作不具備意思自治的特性。參見何燕：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之權(quán)力解析及程序構(gòu)建》，《法學(xué)論壇》2012年第4期。同時(shí)訴前程序的基本功能可以彌補(bǔ)行政機(jī)關(guān)和社會組織的局限性。所以訴前程序的建立可以更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的環(huán)境訴權(quán)，更有助于公共環(huán)境利益免受侵害。

檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)屬性要求設(shè)立訴前程序控制濫訴的發(fā)生。檢察機(jī)關(guān)是享有國家公權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)，其所享有的公權(quán)力帶來的威懾力是其他起訴主體所不能比擬的。檢察機(jī)關(guān)通過其具備的國家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)自身職能價(jià)值，因此其無論是在機(jī)構(gòu)配置還是技術(shù)條件上，都已形成縱橫兩方面比較完備的體系。然而檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，一旦其同時(shí)享有訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)時(shí)，難免會導(dǎo)致公權(quán)力干涉過深進(jìn)而侵害他人的合法私益現(xiàn)象的發(fā)生。因此，訴前程序的設(shè)立是將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠中，檢察機(jī)關(guān)只有在履行完訴前督促或支持起訴程序之后，相應(yīng)適格起訴主體仍不作為或沒有相應(yīng)適格起訴主體時(shí)，才能行使環(huán)境公益訴權(quán)。這種訴訟程序開啟的不主動介入性，合理地限制了檢察機(jī)關(guān)環(huán)境訴權(quán)，保證了檢察機(jī)關(guān)的訴訟謙抑性。

著眼于政府的職權(quán)失位，訴前程序有助于推進(jìn)政府履行職責(zé)、依法行政。從我國當(dāng)前的生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際情形來看，我國現(xiàn)階段發(fā)生的重大污染型事故的危害行為實(shí)施主體主要為大型化工企業(yè)。這些企業(yè)通常為當(dāng)?shù)丶{稅大戶或經(jīng)濟(jì)支柱，當(dāng)?shù)卣非蠼?jīng)濟(jì)利益，出于地方保護(hù)主義思想怠于行使監(jiān)管職能或者違法行使職權(quán)，造成環(huán)境公共利益的擴(kuò)大化侵害。當(dāng)前，環(huán)境生態(tài)因素已經(jīng)成為考核政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人政績的一項(xiàng)重要指標(biāo)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)適用訴前程序督促政府部門改正違法行政行為或積極執(zhí)法作為時(shí)，行政機(jī)關(guān)擁有自我修正的機(jī)會。也就是說檢察機(jī)關(guān)是相對于行政機(jī)關(guān)作為前一順位的訴訟主體發(fā)揮著替補(bǔ)性作用，[注]參見王麗萍：《突破環(huán)境公益訴訟啟動的瓶頸:適格原告擴(kuò)張與激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建》,《法學(xué)論壇》2017年第3期。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)適用訴前程序督促政府部門改正違法行政行為或積極執(zhí)法作為以后依然怠于履行自己的法定職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起環(huán)境公益訴訟維護(hù)社會公共利益。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起這種公益訴訟的前置程序也體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督主體、司法主體在政治權(quán)力體系中對行政權(quán)和行政主體的尊重。

二、檢察環(huán)境公益訴訟之訴前程序的當(dāng)下困境與成因

(一)“訴前程序”的規(guī)范指引與試點(diǎn)工作梳理

1.“訴前程序”的規(guī)范指引

探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會部署的重要改革任務(wù)，并于2015年正式啟動。同年7月1日全國人大常委會發(fā)布《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點(diǎn)工作的決定》(以下簡稱：《決定》)，授權(quán)全國13個(gè)省(市、直轄區(qū))開展環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)，次日最高人民檢察院出臺《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》(以下簡稱：《試點(diǎn)方案》)，其第二部分明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)依法啟動民事公益訴訟或者行政公益訴訟審判程序之前，需要先行履行以檢察建議為形式的督促或支持起訴的程序，方可啟動公益訴訟。從試點(diǎn)伊始，檢察公益訴訟便確立了“發(fā)現(xiàn)線索—訴前程序—訴訟程序”的制度設(shè)計(jì)邏輯。這在很大程度上借鑒了美國的前置審查起訴模式，同時(shí)訴前程序設(shè)置也是理論與實(shí)務(wù)界的共識。

其后，《辦法》第13條再次強(qiáng)調(diào)訴前程序先行履行性，明確訴權(quán)的后置性。2016年12月22日最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于深入開展公益訴訟試點(diǎn)工作有關(guān)問題的意見》(以下簡稱：《開展意見》)第3條闡明了訴前程序的后續(xù)銜接強(qiáng)制性特征；其第6條要求從嚴(yán)設(shè)計(jì)訴前程序督促起訴的方式。總覽現(xiàn)有法律文件，檢察院提起公益訴訟的前置程序的專項(xiàng)性規(guī)范依據(jù)已充分具備。2017年1月4日最高人民檢察院發(fā)布公益訴訟指導(dǎo)性案例(第八批)，“檢例第29號”將“訴前程序”列為關(guān)鍵詞，突出“啟動公益訴訟訴前程序與訴訟啟動之順位”，訴前程序規(guī)則的精細(xì)化程度顯著提升。最終經(jīng)過兩年試點(diǎn)，2017 年 6 月27日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過關(guān)于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，在前者第55條2款和后者第25條4款分別明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟須先予履行督促程序與支持起訴程序，提起行政公益訴訟須先予履行督促程序，從程序法上確定了檢察環(huán)境公益訴訟“訴前程序”的制度設(shè)計(jì)。至此，我國的檢察院提起公益訴訟前置程序兼具合法、合理與審慎性特點(diǎn)。[注]參見劉加良：《檢察院提起民事公益訴訟訴前程序研究》,《政治與法律》2017年第5期。

2.試點(diǎn)工作梳理

我國公益訴訟試點(diǎn)工作開展已二年有余，“試冰”實(shí)現(xiàn)預(yù)期。從官方公布的數(shù)據(jù)與案例看，受案數(shù)量呈“井噴”態(tài)勢。環(huán)境公益訴訟“試冰”工作開展前十年間，法院共受理47件相關(guān)案件。截至2017年6月，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理訴前程序與被提起訴訟案件共計(jì)9053件，兩者分別統(tǒng)計(jì)，通過訴前程序辦理糾紛案件7903件(涉及行政公益訴訟訴前程序案件7676件，民事公益訴訟訴前程序案件227件)、啟動訴訟案件1150件。具體到環(huán)境公益訴訟涉及領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)占據(jù)多數(shù)，案件達(dá)6527件。[注]徐日丹：《試點(diǎn)兩年檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟9053件》，《檢察日報(bào)》2017年7月1日，第2版。其中代表性案件有兩件：第一，章丘市廢酸處置訴前程序案件，濟(jì)南市人民檢察院針對環(huán)保組織“綠發(fā)會”提起的訴訟提供訴訟支持與幫助；[注]參見《山東九成公益訴訟案件通過訴前程序解決》，《濟(jì)南時(shí)報(bào)》2016年8月31日。第二，吉林省伊通縣行政公益訴前程序案件，針對當(dāng)?shù)乩幚砦鬯欧?，檢察機(jī)關(guān)向當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)部門縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局下達(dá)了檢察建議書，主管部門及時(shí)進(jìn)行書面回復(fù)，提出具體整改措施。[注]參見徐日丹：《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作訴前程序典型案例》，《檢察日報(bào)》2016年1月7日。由此看出訴前程序規(guī)則得到了充分運(yùn)用，試點(diǎn)案件也逐步突破原有的環(huán)境污染損害，逐漸向生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)變。案件類型范圍有所擴(kuò)展，基本實(shí)現(xiàn)了水污染、土壤污染、大氣污染、固體廢棄物、人文遺跡保護(hù)和自然資源開發(fā)等環(huán)境要素的全覆蓋。同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)針對不同類型案件，通過對環(huán)保組織或者適格主體提供訴訟支持、下發(fā)督促檢察建議、啟動訴訟等多種手段，如甘肅省針對黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)的母親河保護(hù)公益訴訟試點(diǎn)等，為探索建立我國環(huán)境公益訴訟規(guī)范體系提供豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和案例樣本。

(二)試點(diǎn)工作“訴前程序”逐步完善動因分析

“訴前程序”從最初檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟制度的一環(huán)，到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作中“訴前程序”成為檢察機(jī)關(guān)主要辦案手段與結(jié)案手段備受重視，在某種程度上“訴前程序”的實(shí)踐價(jià)值超過了立法者的預(yù)期，成為我國檢察公益訴訟制度的顯著特點(diǎn)。從制度設(shè)計(jì)本身講，其仍是立法者最初制度設(shè)計(jì)內(nèi)在規(guī)律的體現(xiàn)，即重視訴前程序與訴訟程序結(jié)合，發(fā)揮訴前程序應(yīng)有功能。

1.剛?cè)岵?jì)搭配銜接，切實(shí)解決環(huán)境公益受侵害問題

訴前程序與訴訟程序是整個(gè)檢察環(huán)境公益訴訟制度內(nèi)的兩種辦案方式，發(fā)現(xiàn)案件線索后，檢察機(jī)關(guān)便可進(jìn)行選擇或僅采用檢察建議方式便解決案件問題，或者在此基礎(chǔ)上進(jìn)行公益訴訟解決案件問題。在一個(gè)具體案件中，這兩種方式又處于不同的辦理階段，存在著時(shí)間上的銜接關(guān)系與作用上的互補(bǔ)關(guān)系。訴前程序相對緩和柔性的方式有利于在最短時(shí)間內(nèi)遏止、解決環(huán)境受侵害問題，使生態(tài)破壞、環(huán)境污染后果最小化。訴訟程序則以剛性的方式保障檢察建議的效力，其使檢察建議不至淪為“紙老虎”，作為最后屏障切實(shí)保障環(huán)境公共利益。一剛一柔，兩者銜接，其根本目的在于及時(shí)、高效、準(zhǔn)確解決環(huán)境公益受侵害問題，而非拘泥于是否提起環(huán)境公益訴訟。這亦是公益訴訟制度價(jià)值的重要體現(xiàn)。因此，現(xiàn)階段訴前程序作用的不斷放大只是基于數(shù)量上與訴訟程序的直觀對比，實(shí)質(zhì)上在維護(hù)環(huán)境公益的作用上，兩者具有同等效力且訴前程序更有效率。

2.尊重各方主體權(quán)利，形成維護(hù)環(huán)境公益合力

在環(huán)境行政公益訴訟中對訴前程序的設(shè)置及不斷完善使行政機(jī)關(guān)注重了內(nèi)部的自我監(jiān)督與糾錯(cuò)，是“行政自我約束”理論的充分體現(xiàn)。依托行政機(jī)關(guān)自身在公共利益維護(hù)領(lǐng)域的專業(yè)性與專門性，實(shí)踐中更有利于將相關(guān)環(huán)境公益問題正確、及時(shí)解決。在環(huán)境民事公益訴訟中，訴前程序的設(shè)置充分尊重并支持了環(huán)保非政府組織的訴訟權(quán)利，使檢察機(jī)關(guān)處于補(bǔ)位狀態(tài)。這既是注重司法謙抑性的體現(xiàn)，同時(shí)將檢察機(jī)關(guān)置于后發(fā)狀態(tài)，使之成為環(huán)境公益維護(hù)的“底線”與最終救濟(jì)途徑，更在極大程度上調(diào)動了行政機(jī)關(guān)環(huán)境公益維護(hù)的主動性與環(huán)保非政府組織的訴訟積極性，有利于形成“行政—司法—社會”的多元合力。

3.最大化實(shí)現(xiàn)案件分流，提高司法效率，節(jié)約司法資源

生態(tài)破壞與環(huán)境污染具有長期性、持續(xù)性、廣泛性，受侵害時(shí)間越長，其不可逆問題就愈發(fā)突出，而訴訟本身時(shí)間跨度便較大，因此，制度設(shè)計(jì)中要注重提高司法效率，同時(shí)由于環(huán)境問題本身的復(fù)雜性、交叉性、專業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟有可能造成司法資源的極大浪費(fèi)，因此訴前程序的設(shè)計(jì)重要性不言而喻。從試點(diǎn)情況來看，不管是環(huán)境行政公益訴訟，還是環(huán)境民事公益訴訟，大部分案件經(jīng)由訴前程序解決，只有極小部分案件進(jìn)入審判程序，訴前程序真正實(shí)現(xiàn)了最大程度的案件分流。

(三)現(xiàn)階段檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟訴前程序的困境

試點(diǎn)過程中，訴前程序法律文件僅在《試點(diǎn)決定》《辦法》《開展意見》等少數(shù)規(guī)范中有所涉及，基于我國國情，國外先進(jìn)的制度不能直接引入，加之我國配套機(jī)制不健全，且訴前程序的運(yùn)用會涉及不同管理部門、不同法律規(guī)定的交叉，因此在探索環(huán)境公益訴訟之路中也面臨許多現(xiàn)實(shí)問題與挑戰(zhàn)。

1.案件管轄交叉，督促程序欠缺

依據(jù)最高人民法院出臺的有關(guān)公益訴訟的司法解釋，中級人民法院是環(huán)境公益案件的一審管轄法院，然而檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)多為基層檢察機(jī)關(guān)承辦公益訴訟案件，實(shí)踐中很多環(huán)境案件會涉及追究刑事、行政責(zé)任，而不同訴訟制度的管轄規(guī)定存在差異，需要協(xié)調(diào)，其中會存在諸多制度阻礙，如溝通成本高、檢察機(jī)關(guān)管轄權(quán)有限等。另外，由于管轄權(quán)的上下移動，“轄區(qū)”不穩(wěn)定，會造成一定混亂。無獨(dú)有偶，針對行政機(jī)關(guān)不作為，檢察機(jī)關(guān)督促程序也面臨諸多困境，如行政機(jī)關(guān)權(quán)限不分，相互間扯皮、推諉等，督促程序面臨督促對象不明確問題。

2.訴前程序設(shè)計(jì)宏觀，操作缺乏規(guī)范性

《辦法》對環(huán)境民事公益訴訟與行政公益訴訟“訴前程序”的規(guī)定只針對除檢察機(jī)關(guān)之外法律規(guī)定的機(jī)關(guān)與環(huán)保團(tuán)體等組織的順序安排，并未提及人民法院。最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條規(guī)定：“案件一經(jīng)受理，人民法院就應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將原告的起訴狀副本送達(dá)被告，期限五天，案件受理決定將以公告形式告知案件適格主體，自公告發(fā)出三十日內(nèi)，適格主體可將申請參加訴訟的請求提交法院，法院對申請者進(jìn)行資格審查，審查通過會列為訴訟共同原告。”此時(shí)就會出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)若啟動訴訟，至少經(jīng)過六十五天，才進(jìn)入人民法院審理階段的局面。很顯然，這種時(shí)間設(shè)計(jì)在效率上不具有優(yōu)勢，“社會公共利益”可能會喪失及時(shí)、迅速得到救濟(jì)的可能。此外，訴前程序適用條件、啟動主體、具體操作流程、檢察建議書送達(dá)時(shí)間與方式、行政機(jī)關(guān)是否有效履行督促建議等問題還需要進(jìn)一步細(xì)化與完善。

3.配套機(jī)制不健全，制度銜接性弱

隨著試點(diǎn)工作的開展與公眾環(huán)境保護(hù)意識的增強(qiáng)，近年來，環(huán)境公益案件大量涌現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)壓力驟增，案多人少現(xiàn)象突出。建立完善的專業(yè)人才培養(yǎng)機(jī)制，加強(qiáng)與社會專業(yè)技術(shù)和其它、專業(yè)組織等交流合作，是未來檢察機(jī)關(guān)應(yīng)努力的方向。訴前程序運(yùn)用勢必要對污染損害或者生態(tài)破壞進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估鑒定，就目前國內(nèi)現(xiàn)狀來看，評估鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量少，評估對象模糊，評估難度大。針對環(huán)境污染致?lián)p和生態(tài)破壞等事項(xiàng)的鑒定評估流程繁雜、費(fèi)用高昂、鑒定周期較長。與之對應(yīng)的生態(tài)基金管理制度也不完善，很多公益訴訟案件判令被告承擔(dān)巨額賠償費(fèi)用，但資金的使用和管理上未能詳細(xì)說明，例如“泰州天價(jià)”案一個(gè)多億的賠償資金，下一步該如何管理和使用未明確規(guī)定。[注]參見別濤：《江蘇泰州“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”始末及評析》，《中國環(huán)境報(bào)》2015年1月14日。

三、檢察環(huán)境公益訴訟之訴前程序的困境突破與規(guī)則完善

檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟之訴前程序是我國在完善環(huán)境公益訴訟制度過程中結(jié)合國情與實(shí)際所進(jìn)行的制度借鑒與創(chuàng)新，試點(diǎn)中出現(xiàn)督促程序設(shè)計(jì)不完善、操作流程不規(guī)范、配套措施不健全等困境導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展停滯不前尚屬正常，目前鑒于此，筆者認(rèn)為應(yīng)著力突破其困境，從內(nèi)部與外部兩個(gè)方面發(fā)力，內(nèi)部調(diào)節(jié)程序規(guī)范本身作為內(nèi)因決定制度發(fā)展方向及趨勢，外部保障配套設(shè)施與之銜接作為外因有效助力制度完善，一內(nèi)一外、相輔相成健全訴前程序的規(guī)則體系。

(一)以細(xì)化相關(guān)規(guī)定為內(nèi)部助力，保障規(guī)范可操作性

訴前程序在具體適用過程中難免遇到操作性難題，通過細(xì)化訴前程序，形成相對完善的操作規(guī)范可使環(huán)境侵害行為獲得極大控制，環(huán)境效益大大提高。因此，細(xì)化制度本身作為內(nèi)部調(diào)節(jié)的主要方面，能保障檢察機(jī)關(guān)啟動環(huán)境公益案件審判程序過程中訴前程序的正當(dāng)行使。

檢察機(jī)關(guān)在啟動環(huán)境公益糾紛審判程序之前有關(guān)訴前程序規(guī)定過于宏觀，應(yīng)在具體操作規(guī)范上進(jìn)一步細(xì)化。檢察機(jī)關(guān)適用訴前程序前須滿足何種條件，檢察系統(tǒng)內(nèi)何種主體被賦予適用訴前程序的決定權(quán)，訴前程序的具體操作流程如何設(shè)計(jì)，檢察建議的送達(dá)方式與送達(dá)時(shí)間如何科學(xué)設(shè)定，適用訴前程序的辦案時(shí)效、期間如何規(guī)定，行政機(jī)關(guān)已有效作為的行為標(biāo)準(zhǔn)如何界定，有關(guān)環(huán)境公益訴訟的檢察建議書內(nèi)容上是否要求事實(shí)清楚、證據(jù)充分以及檢察建議的合理性評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等問題，均須以法律以及司法解釋形式明確規(guī)定。在環(huán)境行政公益訴訟中訴前程序涉及權(quán)力機(jī)關(guān)之間的交涉互動，若權(quán)利義務(wù)關(guān)系不清，機(jī)關(guān)相互推諉，或受權(quán)力干預(yù)而使?fàn)幾h被公關(guān)化，訴前程序不免淪為權(quán)力保護(hù)的工具。不管從權(quán)益保護(hù)角度，還是權(quán)力監(jiān)督角度，均應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范訴前程序的相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化權(quán)力之間的制約機(jī)制，保障檢察機(jī)關(guān)正當(dāng)行使訴前程序中的職權(quán)。

在生態(tài)與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)啟動行政公益訴訟審判程序主要集中于行政機(jī)關(guān)不作為案件。在檢察機(jī)關(guān)針對行政機(jī)關(guān)不作為案件的處理中，檢察機(jī)關(guān)欲將糾紛提交法院之前須已履行督促程序，督促程序的行使勢必關(guān)聯(lián)“行政機(jī)關(guān)不作為”的行為認(rèn)定，而在實(shí)際司法實(shí)踐中，有關(guān)不作為標(biāo)準(zhǔn)不一，實(shí)踐中主要存在下列幾種情況：檢察機(jī)關(guān)作出檢察建議后有關(guān)機(jī)關(guān)未作出答復(fù)；行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)作出檢察建議后及時(shí)作出補(bǔ)救措施，更改原行政行為，但未對檢察建議作出答復(fù)；行政機(jī)關(guān)職責(zé)履行不徹底；行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行自身職責(zé)，但迫于其它事由存在不繼續(xù)行使職責(zé)。上述情形哪些屬于不作為需在訴前程序中進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定有必要予以明確。筆者認(rèn)為，在不作為的行為標(biāo)準(zhǔn)上，回復(fù)檢察建議是認(rèn)定有關(guān)機(jī)關(guān)作為的形式要件，行政機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)、及時(shí)、盡力履行職責(zé)應(yīng)認(rèn)定為行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，若行政機(jī)關(guān)無不可抗力等法定事由而導(dǎo)致的職責(zé)履行不徹底，亦是不作為的一種表現(xiàn)形式。

檢察建議是訴前程序的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)，應(yīng)保障檢察建議的權(quán)威性，其權(quán)威性體現(xiàn)在其應(yīng)滿足合法性與合理性雙重標(biāo)準(zhǔn)，既滿足法律的要求，即檢察建議的內(nèi)容應(yīng)有事實(shí)與證據(jù)支撐，亦應(yīng)滿足可接受性與可操作性的要求。此外，鑒于環(huán)境公益訴訟案件因涉及公共環(huán)境權(quán)益而牽動社會的廣泛關(guān)注，可借鑒我國《行政訴訟法》有關(guān)聽證程序相關(guān)規(guī)定，在訴前程序基礎(chǔ)上設(shè)置聽證程序，保障公眾知悉其所關(guān)注的環(huán)境公益的保護(hù)進(jìn)展情況，提高公眾對訴前程序決定的理解、接受程度，并通過借助公眾的監(jiān)督力量督促行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。細(xì)化訴前程序相關(guān)規(guī)定，保障訴前程序的規(guī)定與其他法律規(guī)定相銜接，確保司法實(shí)踐的可操作性，亦是對行政機(jī)關(guān)的一種警示。

(二)以嚴(yán)格規(guī)范督促程序?yàn)閮?nèi)部助力，推動適格主體及時(shí)履責(zé)

督促程序作為訴前程序適用的主要方式之一，為實(shí)現(xiàn)案件分流提供了條件，滿足司法對案件審判效率的追求，故現(xiàn)階段應(yīng)將其存在的不成熟設(shè)計(jì)予以完善，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上將其作為訴前程序內(nèi)部調(diào)節(jié)的次要方面，助力檢察機(jī)關(guān)實(shí)施訴前程序具有充分規(guī)范依據(jù)。

督促程序作為案件進(jìn)入審判階段之前的一個(gè)重要程序，自創(chuàng)設(shè)之初就顯現(xiàn)出其以案件分流方式提高審判效率的優(yōu)越性。德國以制定法形式創(chuàng)設(shè)督促程序，此后，督促程序一直備受世界各國青睞，不斷被應(yīng)用于公益訴訟領(lǐng)域。該程序強(qiáng)調(diào)“窮盡行政救濟(jì)”，重視“自我糾正”之主動性，在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟之前，行政機(jī)關(guān)若遵從檢察機(jī)關(guān)通知，切實(shí)履行職責(zé)，即可免受訴訟風(fēng)險(xiǎn)。從司法層面來看，督促程序的程序價(jià)值在于，案件因分流于實(shí)體審判程序之外而起到節(jié)約司法資源的功效；從權(quán)力機(jī)關(guān)之間關(guān)系來看，督促程序可作為權(quán)力機(jī)關(guān)之間緊張關(guān)系的緩沖地帶，并有效行使法律監(jiān)督職能督促行政機(jī)關(guān)依法履行職能；從訴訟目的層面看，訴前程序能提前解決糾紛，從而及時(shí)保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，防止損失的進(jìn)一步擴(kuò)大。

然而在實(shí)踐操作中，因管轄、督促主體混亂等問題，導(dǎo)致督促程序在實(shí)際適用過程中面臨很多困難。在涉及權(quán)力機(jī)關(guān)不作為案件中，檢察機(jī)關(guān)督促其履行職責(zé)，但若機(jī)構(gòu)之間權(quán)限不分，相互推諉，督促程序勢必遭遇督促對象不明確等困境；在管轄問題上，檢察機(jī)關(guān)針對本轄區(qū)內(nèi)有權(quán)起訴主體不起訴情形督促起訴，由于有權(quán)起訴主體本身有很大的不確定性，“本轄區(qū)內(nèi)”的限定條件將很多案件游離于檢察機(jī)關(guān)管轄范圍以外。嚴(yán)格規(guī)范督促程序，就應(yīng)當(dāng)從規(guī)范上明確要求檢察機(jī)關(guān)在案件進(jìn)入法院審判程序之前，須盡督促義務(wù)，督促有關(guān)機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，督促有權(quán)起訴主體提起訴訟，同時(shí)，為保障檢察機(jī)關(guān)有效適用督促程序，應(yīng)在管轄、督促主體界定等問題上進(jìn)一步予以保障?；凇爸t抑性”原則，檢察機(jī)關(guān)不得過于主動行使環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)，公權(quán)對私權(quán)的尊重是法治的應(yīng)有之義之一，關(guān)注訴訟之外的其他救濟(jì)方式，重視行為主體的自我糾正功能，通過提起檢察建議行使督促程序以督促行政機(jī)關(guān)或有關(guān)機(jī)關(guān)、社會組織切實(shí)履行相關(guān)職能，只有上述救濟(jì)途徑窮盡后檢察機(jī)關(guān)才有權(quán)為公共環(huán)境權(quán)益而啟動環(huán)境公益糾紛實(shí)體審判程序。

(三)以完善公益損害鑒定評估等配套機(jī)制為外部助力，保障制度之間有效銜接

檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟之訴前程序的合理運(yùn)行需要一套完備的程序設(shè)計(jì)進(jìn)而有機(jī)鑲嵌于整個(gè)環(huán)境保護(hù)制度之中，并能完整地做好制度之間的有效銜接，才會發(fā)揮出最大價(jià)值。故在外部保障方面應(yīng)構(gòu)建相關(guān)配套機(jī)制作為該訴前程序運(yùn)行的外部推動力，推動整個(gè)環(huán)保公益訴訟健康高效運(yùn)行。

檢察機(jī)關(guān)適用訴前程序之前會形成一定程度的內(nèi)心確信，即確信環(huán)境損害已實(shí)際發(fā)生或存在潛在被破壞的風(fēng)險(xiǎn)，這勢必涉及公益損害鑒定評估制度的適用。目前我國公益損害鑒定評估機(jī)制不健全，存在規(guī)范規(guī)定的可操作性差、評估范圍不清與實(shí)踐中權(quán)力機(jī)關(guān)職能分散、缺乏資金保障等問題，對檢察機(jī)關(guān)適用訴前程序造成一定程度的阻力。故我國必須建立一套分工合理、運(yùn)行高效有序的公益環(huán)境損害評估鑒定管理機(jī)制，評估對象不僅包括對環(huán)境造成的損害，還要考慮到受損害客體的復(fù)雜性而建立問題導(dǎo)向型的制度設(shè)置，將其作為外部調(diào)節(jié)“推力”切實(shí)保障各項(xiàng)制度之間有效銜接。

同時(shí)，權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)組建一個(gè)相互配合的行動之網(wǎng)，在公共環(huán)境利益遭受損害后，事件負(fù)責(zé)部門、相關(guān)配合部門以及提供有關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)的資料提供部門，及時(shí)、如實(shí)匯報(bào)環(huán)境損害情況，提供重要線索并相互配合履行權(quán)力職責(zé)以使環(huán)境損害降到最低，并使公共生態(tài)環(huán)境獲得最大程度的恢復(fù)。訴前程序的成功適用需要健全的公益損害評估鑒定制度作為支撐，同時(shí)，在涉及公益糾紛領(lǐng)域建立高效的訴前程序制度，還須明確該程序設(shè)計(jì)能解決哪些環(huán)境類問題。

訴前程序的構(gòu)建同時(shí)須做好與環(huán)境公益訴訟制度之間的銜接工作。檢察機(jī)關(guān)既是督促建議的提出主體，又有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，因此應(yīng)把握好程序的銜接機(jī)制，注重加強(qiáng)機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)欲將環(huán)境公益糾紛交由法院處理之前應(yīng)綜合考量受害主體、環(huán)境損害狀況、國家社會利益等因素，就啟動訴訟程序的可行性與必要性展開分析，經(jīng)訴前程序環(huán)境公益仍處于遭受損害的狀態(tài)或行政機(jī)關(guān)不作為狀態(tài)仍存在的，檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)環(huán)境公益提起環(huán)境公益訴訟。

(四)以科學(xué)運(yùn)用檢察機(jī)關(guān)起訴方式為外部推力，確保公益訴訟的終極屏障

現(xiàn)行法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以通過三種方式參與到公益訴訟：第一種，通過適用訴前程序后，有關(guān)國家機(jī)關(guān)仍沒有充分履行職責(zé)，且直接利害關(guān)系人沒有提起民事訴訟時(shí)，主動代表國家利益和社會利益提起民事訴訟；第二種，在有關(guān)主體提起訴訟時(shí)，為支持起訴，在查清案件事實(shí)基礎(chǔ)上依職權(quán)派員出庭；第三種，為督促有關(guān)機(jī)關(guān)履行職責(zé)，改正違法行為，提出檢察建議以啟動訴訟程序。直接起訴、支持起訴、督促起訴這三種起訴方式通過訴前程序明晰了各自的適用條件。

第一，支持起訴。當(dāng)環(huán)境公益訴權(quán)應(yīng)當(dāng)由其他適格起訴主體優(yōu)先適用的時(shí)候，卻受到自身財(cái)力、能力的局限，調(diào)查取證困難或者無力有效行使自己的訴權(quán)，向檢察機(jī)關(guān)提出支持其起訴的申請，檢察機(jī)關(guān)可以參與到相應(yīng)訴訟中。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)參與到訴訟程序中時(shí)，可以通過兩個(gè)層次來支持適格主體進(jìn)行訴訟：一方面檢察機(jī)關(guān)可以提供專業(yè)的技術(shù)或資源支持，幫助適格主體進(jìn)行舉證；另一方面，在適格主體提起訴訟的同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)向法院出具“支持起訴意見書”或者派出負(fù)責(zé)人親自出庭加入訴訟程序中，提供相應(yīng)的幫助。

第二，督促起訴。督促程序是檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)最常見形式。一般來說，當(dāng)對損害社會公益的行為負(fù)有監(jiān)管職能的機(jī)關(guān)怠于行使其職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)督促其履行職責(zé)，經(jīng)督促仍不作為時(shí)，有權(quán)以自己名義起訴或就行政機(jī)關(guān)不作為進(jìn)行起訴。由于自身謙抑性的特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)不能主動介入到訴訟程序之中，必須督促法定機(jī)關(guān)或社會組織等相應(yīng)的適格起訴主體先行提起環(huán)境公益訴訟，根據(jù)情況出具督促起訴意見書或檢察建議書，若被督促主體收到建議書后仍怠于行使自己的訴權(quán)且無正當(dāng)理由的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為起訴主體進(jìn)行環(huán)境公益訴訟。

第三，代表公益起訴。當(dāng)環(huán)境利益遭受嚴(yán)重侵害，檢察機(jī)關(guān)依法履行訴前督促程序后，相應(yīng)適格主體仍不行使訴權(quán)或無相應(yīng)適格起訴主體時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以作為訴訟原告提起訴訟。其法律依據(jù)是我國《民事訴訟法》第55條，即針對環(huán)境公益案件，法定機(jī)關(guān)有權(quán)啟動訴訟程序；代表公益向法院起訴的要以訴前程序?yàn)楸亟?jīng)程序，檢察機(jī)關(guān)才能作為起訴主體進(jìn)入到環(huán)境公益訴訟程序之中。

檢察機(jī)關(guān)身份具有雙重性，既是訴訟主體，又是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，二者不應(yīng)混淆。檢察機(jī)關(guān)身份的雙重屬性要求其在訴訟中應(yīng)保持謙抑性，不應(yīng)主動地介入訴訟程序，要先通過訴前程序保證“窮盡救濟(jì)原則”；當(dāng)其承擔(dān)起訴職能時(shí)，若在審判活動中發(fā)現(xiàn)法院有違法裁判行為，依然可對其進(jìn)行法律監(jiān)督；就生效裁判，有權(quán)提起抗訴，即使案件進(jìn)入執(zhí)行階段仍有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)不論以何種身份出現(xiàn)，均要本著公正、中立態(tài)度，切勿混淆職能，濫用權(quán)力干預(yù)司法。

四、結(jié) 語

“檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟”試點(diǎn)開啟了檢察機(jī)關(guān)深度介入我國環(huán)境公益事業(yè)的大幕。從理念的宣傳到制度的落實(shí)，我國公益訴訟經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過程。作為制度“發(fā)力點(diǎn)”的訴前程序的構(gòu)建和運(yùn)用是否正當(dāng)與合理在一定程度上將決定中國環(huán)境公益訴訟的走向，需要從內(nèi)部與外部兩個(gè)層面健全訴前程序的規(guī)則體系，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范細(xì)化檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之訴前程序規(guī)則，從規(guī)范上協(xié)調(diào)好檢察機(jī)關(guān)與外部機(jī)關(guān)制度的運(yùn)用，并完善訴前程序配套機(jī)制，確保訴前程序發(fā)揮最大效能。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)需要協(xié)調(diào)與其它行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的關(guān)系，科學(xué)認(rèn)識其起訴方式，充分發(fā)揮訴前程序及時(shí)解決問題、有效節(jié)約司法資源的優(yōu)勢。盡管近年來在探索環(huán)境公益訴訟制度之路中取得了一定的成果，但依然存在瑕疵，仍需不斷的進(jìn)行完善。只要從具體國情出發(fā)，結(jié)合本國實(shí)際，積極汲取國外先進(jìn)的理念、制度成果，在此基礎(chǔ)上認(rèn)真地進(jìn)行探索與實(shí)踐，環(huán)境公益訴訟制度一定會為我國環(huán)保事業(yè)發(fā)揮日益重大的作用。