(上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，上海200020)

黨的十八屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)據(jù)此作出部署：“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”；“只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對(duì)象，其制定的規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍，實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋”。從我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《立法法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等法律、國(guó)務(wù)院《法規(guī)規(guī)章備案條例》、各地人大制定的監(jiān)督類(lèi)條例、各地政府制定的行政規(guī)范性文件備案審查類(lèi)規(guī)章的規(guī)定和執(zhí)行情況看，幾乎所有的規(guī)范性文件都已收入監(jiān)督者的囊中，監(jiān)督效果日益顯現(xiàn)，法制統(tǒng)一的目標(biāo)日漸趨近，然而，當(dāng)前還缺失同級(jí)人大對(duì)地方人民法院和人民檢察院(以下簡(jiǎn)稱：地方“兩院”)的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查這一環(huán)，完整的監(jiān)督體系尚未建成。雖然天津、安徽、新疆等地近年來(lái)制定了授權(quán)地方人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的地方性法規(guī)，但其調(diào)整的備案對(duì)象的范圍和監(jiān)督強(qiáng)度差別很大，其制定者唯恐突破國(guó)家法律的限制，而更多的地方在等待中央的決策。難道是地方“兩院”規(guī)范性文件基本不會(huì)影響公民權(quán)利義務(wù)，抑或其在合法性上不存在問(wèn)題？情況恰恰相反。長(zhǎng)期以來(lái)，地方“兩院”的規(guī)范性文件自身的合法性和內(nèi)容的合法性一直受到質(zhì)疑。前不久，著名法學(xué)家李步云向全國(guó)人大常委會(huì)提起針對(duì)浙江省高級(jí)人民法院的某文件部分內(nèi)容的審查建議，此事件更是引發(fā)學(xué)界和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。[注]參見(jiàn)朱寧寧：《糾正地方法院越權(quán)制定司法解釋性質(zhì)文件》，《法制日?qǐng)?bào)》2018年8月14日，第9版。同為司法類(lèi)規(guī)范性文件的司法解釋?zhuān)蜉^早被納入備案范圍而被公開(kāi)揭示出問(wèn)題。從全國(guó)人大公布的數(shù)據(jù)看，其被公民提起審查建議的比例比較高，其與法律不一致的情況也比較常見(jiàn)。[注]參見(jiàn)沈春耀：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年備案審查工作情況的報(bào)告》，在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議上，2017年12月24日。可以合理推測(cè)，地方“兩院”規(guī)范性文件在沒(méi)有受到有效監(jiān)督的情況下，它們所存在的違法問(wèn)題應(yīng)該更多。一旦明確將地方“兩院”的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，它們受到合法性挑戰(zhàn)的現(xiàn)象將是非常普遍的。值得高興的是，據(jù)悉全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議正在制定文件，準(zhǔn)備推進(jìn)和指導(dǎo)對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的工作。然而，實(shí)踐的熱情不能淹沒(méi)冷靜的思考，必須正視開(kāi)展這項(xiàng)工作的制度與理論難題，畢竟留下的都是“難啃的骨頭”。筆者擬從人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件備案審查的核心命題，即規(guī)范性文件的法律效力及審查結(jié)果的法律效力兩個(gè)方面，揭示當(dāng)前的法制沖突，并從理論分析和域外相關(guān)規(guī)范比較的角度提出紓解困局的方法，進(jìn)而設(shè)計(jì)出合理的制度改進(jìn)措施。

一、對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的制度與理論困局

人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查之所以成為一根“難啃的骨頭”，就在于各方對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件的性質(zhì)和功能認(rèn)識(shí)不一致，尤其是全國(guó)人大、地方人大與最高人民法院、最高人民檢察院(以下合稱“兩高”)基于不同的地位和立場(chǎng)，對(duì)這個(gè)難題給予了不同的回答，其答案有時(shí)并不清晰，有時(shí)互相矛盾，有時(shí)“答非所問(wèn)”，其目的多是實(shí)用主義的，因此不甚符合法理上的邏輯嚴(yán)密性，給法治參與者和觀察者帶來(lái)了困惑，也給法治發(fā)展的預(yù)期帶來(lái)了困難。筆者將對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的制度與理論困局歸納為以下五個(gè)方面。

第一，地方“兩院”制定規(guī)范性文件受限和解禁的標(biāo)準(zhǔn)不明確。如果說(shuō)，由地方法院(筆者于本文中將主要使用法院系統(tǒng)的事例來(lái)分析現(xiàn)狀，檢察系統(tǒng)基本同理)通過(guò)制定規(guī)范性文件來(lái)指導(dǎo)下級(jí)法院適用法律可能會(huì)因文件自身抵觸法律，進(jìn)而造成案件審判的錯(cuò)誤，甚至造成國(guó)家法制的不統(tǒng)一，那么徹底取消它們制定規(guī)范性文件的權(quán)力不就可以避免上述問(wèn)題與弊端了嗎？事實(shí)上，無(wú)論是全國(guó)人大還是“兩高”，從規(guī)范上只是對(duì)地方“兩院”制定規(guī)范性文件的權(quán)力做了原則上的禁止。我國(guó)《立法法》第104條第3款明確規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋?！痹缭?987年最高人民法院就發(fā)布了《關(guān)于地方各級(jí)人民法院不宜制定司法解釋性文件的批復(fù)》(以下簡(jiǎn)稱：《批復(fù)》)，2012年“兩高”又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》(以下簡(jiǎn)稱：《通知》)。然而，“兩高”實(shí)際上又對(duì)地方“兩院”制定規(guī)范性文件的權(quán)力留了“后門(mén)”。比如上述《通知》規(guī)定：“地方人民法院、人民檢察院一律不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應(yīng)用法律問(wèn)題的‘指導(dǎo)意見(jiàn)’、‘規(guī)定’等司法解釋性質(zhì)文件，制定的其他規(guī)范性文件不得在法律文書(shū)中援引?！毖韵轮馐钦f(shuō)，地方“兩院”可以制定“其他規(guī)范性文件”，它們可以被適用，只是不得在法律文書(shū)中被援引。那么何為“其他規(guī)范性文件”呢？實(shí)踐中，那些“會(huì)議紀(jì)要”“量刑意見(jiàn)”“通知”“通告”便名正言順地成為了裁判所依據(jù)的規(guī)范性文件。這在當(dāng)前法治現(xiàn)狀下是可以理解的，因?yàn)槲覈?guó)地區(qū)差異很大，立法供給也不十分充足，在國(guó)家法律空白的情況下，司法解釋尤其是抽象性司法解釋便大量存在，一旦司法解釋和地方立法同時(shí)短缺，則地方“兩院”規(guī)范性文件必然增加，這都是為了滿足司法實(shí)踐中統(tǒng)一辦案尺度的需要，就連最高人民法院也會(huì)在自己的司法解釋中明確授權(quán)地方法院根據(jù)本地情況設(shè)置裁量標(biāo)準(zhǔn)。然而，原則上禁止和有條件解禁的標(biāo)準(zhǔn)在哪里？需求合理性可以突破職權(quán)有限性嗎？此類(lèi)問(wèn)題不解決，“其他規(guī)范性文件”便成了任意縮放的“口袋”，這與法治的明確性要求相矛盾。

第二，對(duì)“具體應(yīng)用法律的解釋”“司法解釋性質(zhì)的文件”“審判業(yè)務(wù)文件”“地方‘兩院’規(guī)范性文件”無(wú)法做有效區(qū)分?！熬唧w應(yīng)用法律的解釋”概念來(lái)自于1979年我國(guó)《人民法院組織法》，如今已經(jīng)成為“司法解釋”的代名詞，同時(shí)又表征了“司法解釋”所承擔(dān)的功能和解釋的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。從“名實(shí)相符”原則出發(fā)，“具體應(yīng)用法律的解釋”似乎應(yīng)當(dāng)針對(duì)具體個(gè)案而產(chǎn)生，但實(shí)際上抽象的解釋性文件也是“司法解釋”，甚至成為其主要部分，同時(shí)由于“具體應(yīng)用法律的解釋”兼具名稱和內(nèi)容的雙重身份，“司法解釋”并未得到有效定義，外延的界限不甚清晰。我國(guó)《立法法》第104條第3款的規(guī)定，實(shí)際上就是指地方“兩院”不得制定“司法解釋性質(zhì)的文件”，此處的“性質(zhì)”是從內(nèi)容角度界定的，“內(nèi)容”模糊則“性質(zhì)”亦模糊?！八痉ń忉屝再|(zhì)的文件”目前事實(shí)上被用于兩種情況，一是“兩高”制定的不具備司法解釋固定形式(司法解釋形式分為“解釋”“規(guī)定”“批復(fù)”“決定”四種)但有司法解釋之實(shí)的文件；二是地方“兩院”制定的承載具體應(yīng)用法律解釋的文件，只不過(guò)其雖然在法律上不被允許，但實(shí)際上包括哪些具體情形并無(wú)法說(shuō)清楚。比如，地方“兩院”制定的規(guī)范性文件有一部分是對(duì)具體應(yīng)用法律作出直接解釋(尤其是司法解釋缺位時(shí))，有一部分是對(duì)司法解釋主動(dòng)進(jìn)行再解釋(即細(xì)化解釋)，還有一部分是根據(jù)司法解釋的授權(quán)對(duì)它的某些條款做符合本地實(shí)際的裁量性規(guī)定。這三種情況從內(nèi)容上看都是具體應(yīng)用法律的解釋?zhuān)踔潦潜人痉ń忉尭唧w的針對(duì)法律的應(yīng)用解釋?zhuān)虼怂坪跻卜稀八痉ń忉尅钡膬?nèi)涵。如果隱去制定主體和文號(hào)，它和司法解釋幾乎沒(méi)有區(qū)別，實(shí)踐中也并未受到限制，但為了避免違法的嫌疑，實(shí)務(wù)界就將其稱為“其他規(guī)范性文件”，后來(lái)最高人民法院又以“審判業(yè)務(wù)文件”為之命名，可是《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見(jiàn)》卻認(rèn)為它主要是指高級(jí)人民法院制定的文件(如果將中級(jí)人民法院總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)形成的文件稱為“審判業(yè)務(wù)文件”也無(wú)不妥)。筆者認(rèn)為，很多時(shí)候主事者提出新概念，無(wú)非是為了清除前一個(gè)概念給實(shí)踐造成的“障礙”，概念越多認(rèn)識(shí)上越混亂。從一般理解上看，地方“兩院”規(guī)范性文件外延最廣，既包括直接影響公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件，也包含司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理性文件，前者大致等于“其他規(guī)范性文件”，也就是審判業(yè)務(wù)文件，涉及的是法律適用領(lǐng)域，后者針對(duì)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能和事務(wù)，屬于法律遵守的范疇，兩者都受到人大監(jiān)督。然而，從我國(guó)備案審查制度來(lái)看，備案審查的對(duì)象一般是具有外部效力的規(guī)范，因而內(nèi)部管理性文件是排除在外的?？梢?jiàn)，上述幾個(gè)概念內(nèi)涵外延都很模糊，很難做出有效區(qū)分，原因主要在于前提性概念“具體應(yīng)用法律的解釋”未得到權(quán)威的科學(xué)解釋?zhuān)幻庾屓嗽诶斫夂筒僮鲿r(shí)進(jìn)退失據(jù)。

第三，地方人大似乎不能通過(guò)立法自我授權(quán)，對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。從筆者以上的分析可知，地方“兩院”規(guī)范性文件在內(nèi)容上已經(jīng)構(gòu)成具有司法解釋性質(zhì)的文件，如果司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格適用，會(huì)影響訴訟當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，一旦文件違法，將造成大面積的錯(cuò)案，社會(huì)負(fù)面影響不可估量，那么地方人大是否可以根據(jù)憲法的抽象規(guī)定，在沒(méi)有國(guó)家法律之具體規(guī)定的情形下，設(shè)定監(jiān)督這類(lèi)規(guī)范性文件的措施呢？根據(jù)我國(guó)《立法法》第8條所規(guī)定的法律保留范圍，各級(jí)人大的職權(quán)必須由法律作出規(guī)定，地方人大不得對(duì)此類(lèi)事務(wù)進(jìn)行先行性立法。對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查就屬于人大職權(quán)范圍，地方人大立法權(quán)限似乎不足。然而，筆者認(rèn)為，我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第44條第6項(xiàng)規(guī)定地方人大行使“監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作”的職權(quán)，已經(jīng)構(gòu)成地方制定該類(lèi)法規(guī)的上位法依據(jù)，對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件設(shè)定監(jiān)督措施的地方立法屬于對(duì)該項(xiàng)規(guī)定的實(shí)施性立法，并不違反我國(guó)《立法法》的規(guī)定。不過(guò)問(wèn)題的關(guān)鍵不在于此。地方人大這樣設(shè)定監(jiān)督措施在立法權(quán)限上沒(méi)有問(wèn)題不代表其就一定就被法律所允許，還要看這項(xiàng)職能的設(shè)定是否與上位法相違背。首先，我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》在“規(guī)范性文件備案審查”章節(jié)中所規(guī)定的備案審查范圍未包含地方“兩院”規(guī)范性文件，法理上有所謂“明示其一等于否定其余”的解釋規(guī)則，沒(méi)有被列舉進(jìn)來(lái)，則代表著被立法者排除在外，即立法者的本意是不對(duì)這類(lèi)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。其次，我國(guó)《立法法》第104條的本意是不允許地方“兩院”進(jìn)行具體應(yīng)用法律的解釋?zhuān)绻胤健皟稍骸敝贫ǖ囊?guī)范性文件在內(nèi)容上已成為具有司法解釋性質(zhì)的文件，那么地方人大應(yīng)當(dāng)按照法律要求撤銷(xiāo)這類(lèi)規(guī)范性文件，讓其全部自始無(wú)效，而不是允許地方人大制定備案審查的規(guī)則，讓其規(guī)定僅當(dāng)?shù)胤健皟稍骸币?guī)范性文件不合法、不適當(dāng)時(shí)，才予以撤銷(xiāo)(要求修改或廢止)。否則，如果地方立法一意孤行，強(qiáng)行規(guī)定地方人大可以審查“兩院”規(guī)范性文件，則有違法立法的嫌疑，即表面上是對(duì)這類(lèi)規(guī)范性文件進(jìn)行了有力監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是為“兩院”違法制定規(guī)范性文件提供了機(jī)會(huì)，這是因?yàn)?，進(jìn)行監(jiān)督就等于在一般情況下認(rèn)可其合法性。想必這也是國(guó)內(nèi)大多數(shù)省市尚未明確允許人大監(jiān)督地方“兩院”規(guī)范性文件的根本原因，大家都在等待全國(guó)人大的“一錘定音”。

第四，從憲法原理上講，對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的最合適主體未必是同級(jí)人大。我國(guó)《憲法》第3條規(guī)定，“一府兩院一委”都由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，這是民主集中制的體現(xiàn)。我國(guó)《憲法》第104條又規(guī)定，縣級(jí)以上人大常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)“一府兩院一委”的工作，這是承認(rèn)權(quán)力機(jī)關(guān)至上的表現(xiàn)。由這些規(guī)定是否可以推導(dǎo)出，人大對(duì)同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍和力度是一樣的呢？換言之，如果法律規(guī)定人大可以對(duì)同級(jí)政府的行政規(guī)范性文件作出備案審查，是否意味著人大也可以對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行審查呢？這恐怕要從憲法原理上加以澄清：地方政府屬于地方國(guó)家機(jī)關(guān)，但地方“兩院”在政權(quán)體系中不屬于地方國(guó)家機(jī)關(guān)。這個(gè)結(jié)論可以從幾個(gè)方面獲得印證：一是我國(guó)《憲法》第123條的規(guī)定表明法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，代表國(guó)家而不代表地方進(jìn)行審判，檢察院也是同樣道理；二是我國(guó)《憲法》對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都依照中央和地方的區(qū)別分節(jié)規(guī)定，而對(duì)法院和檢察院沒(méi)有中央和地方的區(qū)別，只是用專(zhuān)門(mén)一節(jié)加以規(guī)定；三是《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》都規(guī)定地方人民政府是同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，但對(duì)司法機(jī)關(guān)沒(méi)有作任何類(lèi)似的規(guī)定；四是《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》只規(guī)定了政府有地方性法規(guī)的提案權(quán)，而法院、檢察院沒(méi)有，這說(shuō)明司法機(jī)關(guān)對(duì)地方性事務(wù)保持超脫地位。[注]參見(jiàn)劉松山：《運(yùn)行中的憲法》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第270-290頁(yè)?？梢哉f(shuō)，地方人大盡管可以對(duì)地方“兩院”進(jìn)行監(jiān)督，但只是對(duì)其執(zhí)行國(guó)家法律的情況進(jìn)行有限的監(jiān)督，而并非將其作為自己的執(zhí)行機(jī)關(guān)加以全面監(jiān)督，就是因?yàn)榈胤健皟稍骸辈痪邆淙魏蔚胤綄傩?。那么，即使地方“兩院”的?guī)范性文件需要接受備案審查，也并非一定要由同級(jí)人大進(jìn)行，加上司法事務(wù)具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，人大的成員結(jié)構(gòu)并不適合判斷司法上的問(wèn)題，按照國(guó)家權(quán)力配置功能適當(dāng)性原則，由上級(jí)司法機(jī)關(guān)作出監(jiān)督可能更為合適，尤其是檢察系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)作出監(jiān)督也許更為可行。因此我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為，地方人大發(fā)現(xiàn)“兩院”發(fā)布的有關(guān)文件與法律相抵觸，可以向“兩高”提出，由他們責(zé)成“兩院”糾正，也可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出，由全國(guó)人大常委會(huì)責(zé)成“兩院”予以糾正。[注]參見(jiàn)陳斯喜：《人民代表大會(huì)制度概論》，中國(guó)民主法制出版社2008年版，第297-298頁(yè)。也就是說(shuō)，即使地方人大應(yīng)當(dāng)對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案，也未必可以由它進(jìn)行審查。

第五，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件備案審查工作缺乏明確指示和指導(dǎo)，地方人大開(kāi)展工作依然艱難。據(jù)報(bào)道，全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)方面正在研究起草備案審查工作規(guī)定，其草案已明確，地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)于同級(jí)地方“兩院”制定發(fā)布的屬于審判、檢察工作范圍的規(guī)范性文件，參照該規(guī)定進(jìn)行備案審查。[注]參見(jiàn)朱寧寧：《全國(guó)人大常委會(huì)法工委相關(guān)部門(mén)研究起草備案審查工作規(guī)定》，《法制日?qǐng)?bào)》2018年10月16日，第10版。然而，這個(gè)工作規(guī)定擬由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)，因此它屬于全國(guó)人大的內(nèi)部規(guī)范性文件，并不是法律性文件，這類(lèi)文件不宜給地方人大增設(shè)權(quán)力，否則就突破了委員長(zhǎng)會(huì)議僅“處理人大常委會(huì)重要日常工作”的權(quán)限。似乎最可行的方式是由全國(guó)人大常委會(huì)修改我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》或作出相關(guān)決議，將地方“兩院”規(guī)范性文件明確納入地方人大備案審查范圍，再由其提出地方人大“參照”全國(guó)人大常委會(huì)審查司法解釋的模式進(jìn)行監(jiān)督。不過(guò)，即使如此，“參照”畢竟屬于概括性準(zhǔn)用規(guī)則，執(zhí)行者必須自行考察參照體和被參照體的實(shí)質(zhì)性相同之處，然后類(lèi)推適用相同的處理模式，這個(gè)過(guò)程極易產(chǎn)生偏差，導(dǎo)致違背立法原意的后果。而筆者以上所述情況顯示地方“兩院”規(guī)范性文件和“兩高”司法解釋所處境遇截然不同，后者的性質(zhì)與范圍相對(duì)清晰，前者卻被各方以各種方式加以表述，性質(zhì)和范圍難有共識(shí)，一旦參照司法解釋的備案審查程序，地方人大就會(huì)陷入各說(shuō)各話的狀態(tài)。所以說(shuō)，如果地方人大準(zhǔn)備實(shí)施對(duì)“兩院”規(guī)范性文件的備案審查，就必須自行獨(dú)立設(shè)計(jì)一套備案審查的規(guī)則，內(nèi)含備案范圍、備案程序、審查結(jié)果、責(zé)任追究等關(guān)鍵內(nèi)容。如此這般，各地人大又陷入了進(jìn)退兩難和各行其是的狀態(tài)——不開(kāi)展備案審查便違背全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的決策意圖，有關(guān)人員可能會(huì)受到責(zé)任追究；開(kāi)展備案審查又可能是違法行使職權(quán)，而且各地執(zhí)行起來(lái)必定標(biāo)準(zhǔn)不一。

二、困局形成之根本原因：地方“兩院”規(guī)范性文件的法律效力不明確

以上困局集中表現(xiàn)為，同級(jí)人大對(duì)地方“兩院”的規(guī)范性文件能否備案審查、審查的范圍有多大、審查的方式如何以及怎樣使之與現(xiàn)有的法制兼容等問(wèn)題。其歸根到底是要回答地方“兩院”規(guī)范性文件的性質(zhì)，即它的法律效力究竟如何，因?yàn)橐话愣裕瑐浒笇彶榈那疤崾撬哂蟹尚Я?，可能的結(jié)果為因其抵觸上位規(guī)范而被認(rèn)定為失去效力。筆者之前所述的一切困局皆歸因于各方都不能很好地回應(yīng)這一難題，學(xué)界亦沒(méi)有破解這一關(guān)鍵問(wèn)題而盲目地發(fā)表意見(jiàn)。因此，必須對(duì)法律效力問(wèn)題進(jìn)行追根溯源的考察。

(一)法律效力的定義與規(guī)范性文件獲得效力之標(biāo)準(zhǔn)

法律效力在我國(guó)法上并無(wú)定義，我國(guó)理論界長(zhǎng)期將它混同于法律的適用范圍或法律的生效范圍，其包含法律的屬時(shí)效力、空間效力、對(duì)人效力和屬事效力。這種界定方式不僅沒(méi)有對(duì)什么是法律效力的本體問(wèn)題作出回答，而且將法律效力狹隘地理解為法律的效力，忽視了法律以外其他規(guī)范性文件以及因法律行為、裁判行為產(chǎn)生的文件(如合同、裁判書(shū)等)的法律效力問(wèn)題。上世紀(jì)九十年代，我國(guó)學(xué)者對(duì)法律效力理論進(jìn)行了討論，其中對(duì)法律效力定義存有爭(zhēng)議。俞祺博士將學(xué)界觀點(diǎn)總結(jié)為三種學(xué)說(shuō)，即合法行為發(fā)生說(shuō)、特定事實(shí)來(lái)源說(shuō)和綜合說(shuō)。第一種學(xué)說(shuō)認(rèn)為，法律效力是合法行為發(fā)生肯定性法律后果的強(qiáng)制性保證力，不存在無(wú)法律效力的合法行為，即“合法有效，違法無(wú)效”。第二種學(xué)說(shuō)認(rèn)為，法律效力來(lái)自于制定它的合法程序和國(guó)家強(qiáng)制力，它祛除了法律效力中的內(nèi)容合法性因素，將效力的來(lái)源定位于規(guī)范性文件的產(chǎn)生方式和規(guī)范性文件自身，即制定者的權(quán)威或者制定的程序。第三種學(xué)說(shuō)認(rèn)為前兩種觀點(diǎn)都存在片面性，必須將兩者加以綜合表達(dá)，即強(qiáng)調(diào)形式合法性與實(shí)質(zhì)合法性的統(tǒng)一。[注]參見(jiàn)俞祺：《行政規(guī)則的司法審查強(qiáng)度——基于法律效力的區(qū)分》，法律出版社2018年版，第125-127頁(yè)。筆者認(rèn)為，第三種學(xué)說(shuō)沒(méi)有獨(dú)立存在的價(jià)值，它與第一種學(xué)說(shuō)無(wú)根本差別，因?yàn)閷?shí)質(zhì)合法性必然包含形式合法性。

如上所述，人們始終在兩個(gè)層面上使用法律效力概念，由此造成邏輯上的混亂。學(xué)者們有時(shí)從內(nèi)容合法性效力角度評(píng)價(jià)規(guī)范性文件(對(duì)應(yīng)于合法行為發(fā)生說(shuō))，有時(shí)又從形式權(quán)威性效力角度觀察它們(對(duì)應(yīng)于特定事實(shí)來(lái)源說(shuō))。[注]筆者于本文中借鑒了俞祺博士關(guān)于法律效力可區(qū)分為內(nèi)容合法性效力和形式權(quán)威性效力的理論，但相關(guān)概念有所簡(jiǎn)化和調(diào)整，其工具價(jià)值和適用情形也有差異。參見(jiàn)上注，俞祺書(shū)，第117-149頁(yè)。相應(yīng)地，實(shí)踐中也存在兩種情形，比如備案審查法規(guī)明確了審查的標(biāo)準(zhǔn)，文件若符合之則確認(rèn)有效，違反之則被撤銷(xiāo)而失效，故內(nèi)容合法性效力只存在有或無(wú)的狀態(tài)，卻無(wú)高低之分；我國(guó)《立法法》卻設(shè)定了法律文件效力的高低位階，即宣告法律、法規(guī)、規(guī)章都有法律效力(但存在等級(jí)之分)，可一旦上下位規(guī)范出現(xiàn)不一致，國(guó)家卻又不能都給予效力保障(多數(shù)情況下會(huì)撤銷(xiāo)下位規(guī)范，但若證明下位規(guī)范符合更上位規(guī)范時(shí)，也可能撤銷(xiāo)上位規(guī)范)，這就使得原本有法律效力的文件失去了受保護(hù)的資格。因此“形式權(quán)威性效力”只能被解釋為一種不完全形態(tài)的法律效力，它指某規(guī)范性文件基本符合制定權(quán)限和程序要求，被視為“初顯有效”，受?chē)?guó)家強(qiáng)制力保障，但可能在隨后的審查中因?qū)嵸|(zhì)違法而失去效力?！皟?nèi)容合法性效力”是指某規(guī)范性文件被監(jiān)督機(jī)關(guān)確認(rèn)為合法有效，由此獲得不再受挑戰(zhàn)的終極約束力。因此，從本質(zhì)定義上講，要獲得法律效力應(yīng)當(dāng)具備內(nèi)容合法性要件，因?yàn)榘凑談P爾森的規(guī)范體系理論，低級(jí)規(guī)范之所以有效力，是由于它按照高級(jí)規(guī)范決定的方式被創(chuàng)造，后者成為前者具有效力的理由，而且此種效力具有傳導(dǎo)性，其本源可以追溯到最高的“基礎(chǔ)規(guī)范”，[注]參見(jiàn)[奧]凱爾森：《法與國(guó)家的一般理論》，沈宗靈譯，中國(guó)大百科全書(shū)出版社1996年版，第141頁(yè)。那么“內(nèi)容合法性效力”其實(shí)就是指經(jīng)過(guò)審查，從基礎(chǔ)規(guī)范到被審查規(guī)范存在完整的邏輯體系鏈條，多級(jí)規(guī)范之間始終保持權(quán)威不斷裂與內(nèi)容無(wú)抵觸，從而獲得的一種高度確定的法律效力。然而，某文件僅具備形式權(quán)威性要素也不妨礙其被視為已獲得法律效力，人們歷來(lái)就是在這個(gè)層面上談?wù)摲尚ЯΦ?。與之相似，行政行為一經(jīng)作出便享有公定力、拘束力、執(zhí)行力等具體效力，它們也與內(nèi)容合法性無(wú)關(guān)，其屬于推定效力，之后可經(jīng)復(fù)議或訴訟被撤銷(xiāo)。上述解釋方案看似矛盾，其實(shí)是自洽的。就如同“非理性之人是人”命題不與“人是理性動(dòng)物”之定義相抵觸，因?yàn)楹笳呤潜举|(zhì)定義，揭示了被定義事物的“共相”，指明抽象的人具有理性；不是指?jìng)€(gè)體的人都必須具有理性，而前者對(duì)應(yīng)的是具體的個(gè)人，屬于非集合概念，論域不同，概念所指也不同。[注]參見(jiàn)朱慶育：《民法總論》(第二版)，北京大學(xué)出版社2016年版，第101-103頁(yè)。

以下筆者將對(duì)規(guī)范性文件獲得法律效力之判斷標(biāo)準(zhǔn)作出歸納。首先，特定規(guī)范性文件必須納入法制軌道，從而接受法律的調(diào)整和控制。如果某類(lèi)文件未進(jìn)入法律規(guī)制領(lǐng)域，則說(shuō)明立法者并無(wú)賦予其法律效力的意圖，只是讓其停留在非正式或內(nèi)部規(guī)范的層次和階段，就如同法律對(duì)待事實(shí)行為一般，不欲使它產(chǎn)生客觀的法律效力和直接的法律效果，畢竟只有法律行為(受法律調(diào)整的訂立規(guī)范行為也可視作法律行為)才是立法者精心設(shè)計(jì)的結(jié)果，是法律效力生成的原因。其次，法律對(duì)其規(guī)制須以積極的方式且具有保障實(shí)施的明確意圖，即法律需要正面規(guī)定文件合法有效的實(shí)體要件和程序要件，而不能以“不得”“無(wú)效”“禁止”等語(yǔ)詞來(lái)否定或限制訂立行為，否則就意味著立法者明示某類(lèi)規(guī)范性文件無(wú)效或部分無(wú)效，如我國(guó)《立法法》第82條規(guī)定，地方政府規(guī)章無(wú)上位法依據(jù)不得設(shè)定減損公民權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范，公民理應(yīng)可以不服從這種顯然無(wú)效的規(guī)范。又如法律規(guī)定某國(guó)家機(jī)關(guān)可以制定指導(dǎo)性或建議性的文件，也說(shuō)明立法者不希望通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保障其實(shí)施，它亦無(wú)法律效力。再次，立法者或法律解釋者需要有將某類(lèi)規(guī)范性文件納入法律效力鏈條的意思表示，使其上承高級(jí)規(guī)范之效力，下啟低級(jí)規(guī)范或法律行為之效力，即將它們安置于規(guī)范的效力層級(jí)體系中，并且要明確其在該體系中的確切位置，恰如我國(guó)《立法法》所設(shè)定的那種有序的位階關(guān)系，或者確定該規(guī)范性文件以何者為制定依據(jù)。最后，考察某類(lèi)規(guī)范性文件是否有法律效力，還可以進(jìn)行輔助性驗(yàn)證，最為可行的方法便是觀察該類(lèi)規(guī)范性文件是否已納入法定備案審查范圍，因?yàn)橐?guī)范性文件是否有法律效力和它是否接受備案審查互為因果關(guān)系。備案審查的目的在于判斷規(guī)范性文件的內(nèi)容合法性效力，若文件被認(rèn)定抵觸上位法即應(yīng)撤銷(xiāo)，而撤銷(xiāo)的對(duì)象實(shí)為該文件的法律效力即形式權(quán)威性效力，故規(guī)范性文件無(wú)效力則無(wú)從被撤銷(xiāo)，能夠被撤銷(xiāo)恰恰證明其有效力。

(二)納入備案審查范圍的規(guī)范性文件具有確定的法律效力

概括而言，目前接受人大備案審查的規(guī)范性文件總體上可分為立法性文件、人大決議類(lèi)文件、行政規(guī)范性文件和司法解釋。

立法性文件包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章等，它們屬于正式的法律淵源，是廣義的“法律”，其獲得法律效力似乎是理所當(dāng)然的，因?yàn)榉尚ЯΦ膬?nèi)涵之一就是法律所具有的效力。不過(guò)，這種理解并不準(zhǔn)確，在我國(guó)一元多級(jí)(極)的立法體制中，只有憲法和法律才具有當(dāng)然和原初的法律效力，立法性文件的效力都是派生的，是憲法和法律賦予的。如前所述，規(guī)范性文件獲得效力的前提在于接受法律的控制，我國(guó)《憲法》《立法法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》就是將它們納入法制軌道的原動(dòng)力，即它們的立法權(quán)限和效力位階是在憲法法律中獲得確認(rèn)的，訂立程序是在憲法法律及配套制定的《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》中得以明確的。可以說(shuō)，憲法法律是創(chuàng)造立法性文件的構(gòu)成性規(guī)范，是其法律效力得到肯定的確切證據(jù)。那么，同步建立起來(lái)的法規(guī)規(guī)章備案審查制度則是它們獲得法律效力的間接證據(jù)。我國(guó)備案審查制度肇始于1979年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，該法明確要求省級(jí)人大常委會(huì)將地方性法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。隨著1982年《憲法》和2000年《立法法》的實(shí)施，國(guó)家基本做到了“法的范圍擴(kuò)展到哪里，備案審查就跟進(jìn)到哪里”。比如，《立法法》甫一制定，《法規(guī)規(guī)章備案條例》就立即跟進(jìn)修訂；又如，2015年修改的《立法法》新增設(shè)區(qū)的市為地方性法規(guī)制定主體，該法相關(guān)章節(jié)便立即擴(kuò)大備案審查范圍。根據(jù)“要求備案審查相當(dāng)于間接確認(rèn)法律效力”原理，立法性文件具有法律效力更是無(wú)可爭(zhēng)議。同樣地，地方各級(jí)人大有權(quán)作出決議、決定，是由憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》給予授權(quán)并加以規(guī)范的，其效力位階依照作出決議的人大層級(jí)而定，憲法和《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》同時(shí)規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)可撤銷(xiāo)省級(jí)人大制定的同上位法相抵觸的決議，地方各級(jí)人大常委會(huì)可審查、撤銷(xiāo)下一級(jí)人大作出的不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定?；诖?，人大決議類(lèi)文件具備法律效力也是有根據(jù)的。

由人大備案審查的行政規(guī)范性文件是國(guó)務(wù)院和地方政府發(fā)布的決定和命令。其發(fā)布權(quán)限及效力層級(jí)、備案審查程序等都規(guī)定于我國(guó)《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》及配套法規(guī)中，因此這類(lèi)規(guī)范性文件具有法律效力同樣是沒(méi)有疑問(wèn)的。然而，由各級(jí)政府所屬部門(mén)制定的規(guī)范性文件并不接受人大的監(jiān)督，而只接受本級(jí)政府或上級(jí)行政部門(mén)的備案審查，這部分行政規(guī)范性文件是否具有法律效力是存在爭(zhēng)議的。以德國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家，將行政規(guī)范性文件稱為行政規(guī)則，它是上級(jí)行政機(jī)關(guān)向下級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布的一般、抽象命令，制定根據(jù)是上級(jí)行政機(jī)關(guān)的指令權(quán)。不過(guò)，行政規(guī)則的效果只產(chǎn)生于行政系統(tǒng)內(nèi)部領(lǐng)域，只能規(guī)范下屬行政機(jī)關(guān)及工作人員，它不能直接影響公民權(quán)利義務(wù)，不以對(duì)外發(fā)布為必須。[注]參見(jiàn)[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第591-593頁(yè)。在德國(guó)公法中有一項(xiàng)“法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則”，該原則的含義之一是，如果一種規(guī)范屬于法規(guī)，那么它必須是抽象且具有普遍約束力的，“普遍約束力”意指不僅僅約束行政權(quán)和相對(duì)人，更是對(duì)司法權(quán)有絕對(duì)約束力，其本質(zhì)就是法律效力；該原則的含義之二是，法律是創(chuàng)造法規(guī)的唯一途徑，即只有議會(huì)制定的法律和行政機(jī)關(guān)經(jīng)由法律授權(quán)制定的法規(guī)命令才有資格創(chuàng)造法規(guī)。“戰(zhàn)后”的德國(guó)按照這個(gè)原則否定了自主行政立法，行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律授權(quán)情況下制定的行政規(guī)則對(duì)法院沒(méi)有約束力，也就是沒(méi)有法律效力。[注]參見(jiàn)黃宇驍：《也論法律的法規(guī)創(chuàng)造力原則》，《中外法學(xué)》2017年第5期。在我國(guó)，行政規(guī)范性文件被定義為，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章制定的涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力且可以反復(fù)適用的文件。盡管我國(guó)對(duì)規(guī)范性文件的定義也包含“普遍約束力”特征，但該“普遍約束力”僅針對(duì)行政機(jī)關(guān)和公民，不針對(duì)法院，即使法院不是無(wú)條件地適用，行政規(guī)范性文件也具有法律效力。為了適應(yīng)此特性，我國(guó)行政規(guī)范性文件是必須對(duì)外發(fā)布的。同時(shí)，行政規(guī)范性文件的制定程序和監(jiān)督方式也已納入法制軌道，近年來(lái)我國(guó)各省級(jí)政府普遍制定了“行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定”，這些規(guī)章使得行政規(guī)范性文件的效力得以顯性化和外部化。此外，發(fā)布行政規(guī)范性文件的另一重身份是抽象行政行為，這在制定我國(guó)《行政訴訟法》時(shí)就已明確，由此它便具有行政法律行為的特征，而行政法律行為當(dāng)然是有法律效力的，它所具有的公定力等效力類(lèi)型也應(yīng)為行政規(guī)范性文件所享有。簡(jiǎn)單講，德國(guó)的行政規(guī)則是沒(méi)有法律效力的內(nèi)部規(guī)則，我國(guó)的行政規(guī)范性文件是具有法律效力的外部規(guī)則。

司法解釋包含審判解釋和檢察解釋?zhuān)罢吒艿街匾暋?979年《人民法院組織法》首次明確，由最高人民法院對(duì)于在審判過(guò)程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，進(jìn)行解釋。1981年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》再次確認(rèn)，凡屬于法院審判工作中具體應(yīng)用法律、法令的問(wèn)題，由最高人民法院進(jìn)行解釋。雖然司法解釋已進(jìn)入法律和有關(guān)法律問(wèn)題決定的規(guī)范視野，但法律對(duì)其性質(zhì)與制定程序未置一詞，其與全國(guó)人大常委會(huì)所作法律解釋的區(qū)別也未予澄清，特別是司法機(jī)關(guān)制定大量解釋性抽象文件后，司法解釋與法律解釋的界限更加模糊。在法律“默不作聲”的情況下，司法解釋不斷自我確權(quán)和賦權(quán)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》即規(guī)定，最高人民法院發(fā)布的司法解釋具有法律效力，而且解釋對(duì)象不限于如何具體應(yīng)用法律，范圍擴(kuò)展至抽象解釋?zhuān)喠⒌某绦蛞?guī)則也非常正式。同時(shí)，《人民法院民事裁判文書(shū)制作規(guī)范》將司法解釋直接列為裁判依據(jù)而不只是說(shuō)理依據(jù)，《關(guān)于裁判文書(shū)引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》將裁判依據(jù)的引用排序?yàn)榉杉胺山忉?、行政法?guī)、地方性法規(guī)、自治條例或者單行條例、司法解釋?zhuān)纱怂痉ń忉尩姆尚Я托Яξ浑A得到司法機(jī)關(guān)的自我認(rèn)定。既然司法解釋的性質(zhì)和效力始終沒(méi)有得到立法機(jī)關(guān)的明確回答，那么它給自己所作的身份認(rèn)定是否有效，便值得懷疑，畢竟司法解釋不是法律解釋。這個(gè)問(wèn)題在2005年建立司法解釋備案審查制度之前是不明確的，因此才出現(xiàn)了“存檔備查”的做法。需要注意的是，2005年《司法解釋備案審查工作程序》僅屬于人大內(nèi)部文件，在沒(méi)有國(guó)家法律授權(quán)的情況下，直接增加備案審查的對(duì)象，也不合適。因此2006年《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》明確規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)司法解釋備案審查，就屬于最高立法機(jī)關(guān)對(duì)此問(wèn)題的權(quán)威表態(tài)——司法解釋有法律效力，可以備案審查。

(三)地方“兩院”規(guī)范性文件的法律效力模糊難辨

以上筆者已證明，凡納入法定備案審查范圍的規(guī)范性文件都具有法律效力，這是根據(jù)法律效力判斷標(biāo)準(zhǔn)所作出的學(xué)理認(rèn)定。也許有人會(huì)說(shuō)，這樣做不是多此一舉嘛。既然規(guī)范性文件是否有法律效力和它是否接受備案審查互為因果關(guān)系，那么僅憑這一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，不就可以確定誰(shuí)有效力誰(shuí)無(wú)效力了嗎？其實(shí)這種認(rèn)識(shí)是誤解了法律效力判斷標(biāo)準(zhǔn)的使用方法。筆者曾列舉了四項(xiàng)法律效力判斷標(biāo)準(zhǔn)，前三項(xiàng)是具有遞進(jìn)關(guān)系的直接標(biāo)準(zhǔn)——有法律規(guī)定、有賦效意圖、有位階安排，最后一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)是具有校驗(yàn)性功能的間接標(biāo)準(zhǔn)——可備案審查。只有依據(jù)直接標(biāo)準(zhǔn)與間接標(biāo)準(zhǔn)獲得一致判斷的情況下，某類(lèi)規(guī)范性文件是否具有效力的結(jié)論才是可靠的。如果不能得到同一而確定的結(jié)論，則說(shuō)明立法者在是否賦予其法律效力的問(wèn)題上是自我矛盾或猶豫不決的。因此，筆者是通過(guò)兩套判斷標(biāo)準(zhǔn)相互印證的方法，才得出納入備案審查的規(guī)范性文件具有確定法律效力的結(jié)論。與之相反，地方“兩院”的規(guī)范性文件到目前為止一直處于效力模糊的狀態(tài)，表現(xiàn)在其法律效力既有存在之證據(jù)，也有不存在之證據(jù)，而且較難通過(guò)邏輯推理或法律解釋消弭它們之間的矛盾。

地方“兩院”制發(fā)規(guī)范性文件的情況早已出現(xiàn)，但立法者對(duì)制發(fā)行為合法性與文件法律效力的態(tài)度始終不明朗。2006年《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》只將司法解釋納入備案審查范圍而對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件不置可否，這相當(dāng)于間接認(rèn)定地方“兩院”制定的規(guī)范性文件全部無(wú)法律效力。然而，2012年“兩高”下發(fā)的《通知》重申地方“兩院”不得制定司法解釋性質(zhì)的文件，并許可它們可以制定非司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件，從而地方“兩院”的規(guī)范性文件(除去司法解釋性質(zhì)的文件)又有了獲得法律效力的可能。這與2010年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見(jiàn)》形成銜接，該“若干意見(jiàn)”規(guī)定高級(jí)人民法院可以通過(guò)制定審判業(yè)務(wù)文件來(lái)指導(dǎo)下級(jí)法院的審判業(yè)務(wù)工作，同時(shí)要求它們不得與現(xiàn)行法律、司法解釋相抵觸(即確定效力位階)。筆者推測(cè)，此處的“審判業(yè)務(wù)文件”就是非司法解釋性質(zhì)的規(guī)范性文件的正式名稱?？梢?jiàn)，最高司法機(jī)關(guān)通過(guò)一系列的文件，表達(dá)了給予部分地方法院規(guī)范性文件以法律效力的意圖?？墒牵?015年修改后的《立法法》又只提“兩高”以外的司法機(jī)關(guān)不得作出具體應(yīng)用法律的解釋(即制定司法解釋性質(zhì)的文件)，這僅是對(duì)2012年“兩高”《通知》中內(nèi)容的追認(rèn)和重申，卻對(duì)審判業(yè)務(wù)文件“只字不提”，或許立法機(jī)關(guān)認(rèn)為根本不存在審判業(yè)務(wù)文件，或者即使存在也不該賦予其效力。由此全國(guó)人大和最高人民法院出現(xiàn)了意見(jiàn)分歧，但前者并沒(méi)有否定后者的既有規(guī)定。同時(shí)，地方人大對(duì)此也意見(jiàn)不一，主要表現(xiàn)在各地人大常委會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)可以被劃分為兩個(gè)陣營(yíng)，一部分地方性法規(guī)將本級(jí)地方“兩院”規(guī)范性文件納入備案審查范圍，另一部分則不將其列為備案審查對(duì)象。在《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》頒行之后，有些地方將地方“兩院”規(guī)范性文件排除出備案審查范圍，有些地方則堅(jiān)持不做修改，還有些地方在新制定的地方性法規(guī)中繼續(xù)要求對(duì)其備案審查，更多的地方是在觀望等待全國(guó)人大的表態(tài)。因此，從間接判斷標(biāo)準(zhǔn)看，地方“兩院”規(guī)范性文件的效力問(wèn)題在地方上是存在爭(zhēng)議的。不過(guò)，地方性法規(guī)也是“法”，在未被上級(jí)人大常委會(huì)撤銷(xiāo)前，是被推定合法有效的。也就是說(shuō)，在本地法規(guī)允許對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的地方，它們的法律效力是被認(rèn)可的。如果全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì)這些地方性法規(guī)備案后而長(zhǎng)期不予否定，則等于默認(rèn)該地的地方“兩院”有權(quán)制定有效力的規(guī)范性文件。由此，這便造成國(guó)家法制的不統(tǒng)一，各地處于自行其是的狀態(tài)。

除了上述規(guī)范之間的沖突，因其產(chǎn)生的法治實(shí)踐也矛盾叢生。比如，若某類(lèi)規(guī)范性文件獲得法律效力，則基本前提是對(duì)外公布而讓公眾知悉，但筆者查詢了各省高級(jí)人民法院的官方網(wǎng)站，絕大多數(shù)省市的高級(jí)人民法院并未設(shè)置規(guī)范性文件公開(kāi)欄目，目前僅見(jiàn)“浙江法院公開(kāi)網(wǎng)”設(shè)有“司法文件”專(zhuān)欄，對(duì)外公布“最高人民法院指導(dǎo)文件”和“浙江省法院指導(dǎo)文件”。這種做法就與最高人民法院的司法解釋公布狀況有天壤之別，后者不僅通過(guò)《最高人民法院公報(bào)》公開(kāi)，而且在最高人民法院官方網(wǎng)站上全文公布。這也從一個(gè)側(cè)面反映地方“兩院”規(guī)范性文件無(wú)法律效力。然而，從筆者掌握的部分地方“兩院”規(guī)范性文件的措辭看，地方高級(jí)人民法院往往習(xí)慣于對(duì)下級(jí)法院使用“請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行”“請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行”“自下發(fā)之日起施行”等帶有強(qiáng)制命令性的詞語(yǔ)，卻較少使用“請(qǐng)參照?qǐng)?zhí)行”等指導(dǎo)性和建議性的詞語(yǔ)，而法律上約束力的判斷主要是通過(guò)規(guī)則所采用的語(yǔ)言來(lái)進(jìn)行的，前一種表述實(shí)際取消了下級(jí)法院的司法裁量余地，相當(dāng)于對(duì)自身的規(guī)范性文件賦予法律效力，這就與因不公開(kāi)而無(wú)效力的結(jié)論發(fā)生抵牾。綜合看來(lái)，形成當(dāng)前困局的根本原因就在于地方“兩院”規(guī)范性文件的法律效力不明確，繼而產(chǎn)生能否備案審查、審查范圍如何、由誰(shuí)來(lái)審查、怎么審查等一系列問(wèn)題，其中能否審查是首要難題，也是解決其他困惑的前提，且與文件的法律效力直接勾連。可是就在規(guī)范性文件法律效力的問(wèn)題上，全國(guó)人大、地方人大、“兩高”、地方“兩院”有不同的認(rèn)識(shí)和做法，形成復(fù)雜的多元博弈關(guān)系，其中全國(guó)人大常委會(huì)的態(tài)度是最關(guān)鍵的，但由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議結(jié)束分歧并不合適，因?yàn)樗炔荒艽砣珖?guó)人大常委會(huì)也不能解釋法律，恐怕?tīng)?zhēng)議還將繼續(xù)下去。

三、困局紓解之關(guān)鍵：地方“兩院”規(guī)范性文件及其審查決定的性質(zhì)皆屬于無(wú)法律效力

在全國(guó)人大提出“規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里”后，由地方人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性進(jìn)行備案審查勢(shì)在必行且任務(wù)艱巨。說(shuō)其“艱巨”不僅在于備案審查對(duì)象量大面廣，而且在于前面橫亙著難以跨越的法律障礙，因?yàn)閷⑺鼈円{入備案審查范圍，就先要承認(rèn)其法律效力，否則“皮之不存，毛將焉附”。因此需要在現(xiàn)有法治框架下，轉(zhuǎn)變觀念和思路，并在借鑒法治發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)有關(guān)制度進(jìn)行調(diào)整。筆者認(rèn)為，只要將地方“兩院”規(guī)范性文件視作無(wú)法律效力的文件，并將人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件備案審查視為無(wú)法律效力的監(jiān)督行為，則上述所有困局和難題都將得到紓解。

(一)地方“兩院”規(guī)范性文件是無(wú)法律效力的上級(jí)法院指導(dǎo)性文件

目前情況下，如果一定要從內(nèi)容上將地方“兩院”規(guī)范性文件分為司法解釋性質(zhì)的和非司法解釋性質(zhì)的，那么大多數(shù)文件無(wú)疑屬于前者，若監(jiān)督者“較真”，就應(yīng)當(dāng)是宣告文件整體無(wú)效，而不是現(xiàn)在的因某條文抵觸法律而部分失效(如李步云上書(shū)事件中的浙江省高級(jí)人民法院文件，該院也自認(rèn)其屬于司法解釋性質(zhì)文件)。顯然，無(wú)論是全國(guó)人大、地方人大還是“兩高”，對(duì)于地方“兩院”制定規(guī)范性文件的必要性還是認(rèn)可的，只是全國(guó)人大不愿意在法制上予以明確承認(rèn)，地方人大又因意見(jiàn)不一而各執(zhí)一詞，而最高人民法院則通過(guò)復(fù)雜的概念構(gòu)建，讓地方“兩院”規(guī)范性文件究竟為何變得不可捉摸，因此必須從理論上另辟蹊徑解除制度困局。類(lèi)似的問(wèn)題在法治實(shí)踐中也很常見(jiàn)，有的已形成合理的解決方案。比如，以往行政法學(xué)在界分行政立法和行政規(guī)范性文件時(shí)都以實(shí)體內(nèi)容為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，即凡是設(shè)定了公民權(quán)利義務(wù)的規(guī)范就屬于行政立法，凡是屬于具體化不確定法律概念和訂定裁量規(guī)則的規(guī)范就屬于規(guī)范性文件。然而，事實(shí)證明這種區(qū)分沒(méi)有必要也很難操作，有時(shí)行政規(guī)范性文件對(duì)公民權(quán)利義務(wù)的實(shí)際影響遠(yuǎn)大于行政立法，甚至能達(dá)到變更法定權(quán)利義務(wù)的程度，而且“設(shè)定權(quán)利”和“涉及權(quán)利”在很多情況下并非涇渭分明。因此有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)引入美國(guó)聯(lián)邦最高法院的最新觀點(diǎn)，對(duì)行政立法與行政規(guī)范性文件的區(qū)分可以使用程序標(biāo)準(zhǔn)，即只要沒(méi)有經(jīng)過(guò)立法程序制定的就是行政規(guī)范性文件，而由于行政規(guī)范性文件不是“法”，無(wú)論它規(guī)定什么內(nèi)容都不可能創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，所謂“帶有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件”是偽命題。[注]參見(jiàn)王留一：《論行政立法與行政規(guī)范性文件的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)》，《政治與法律》2018年第6期。筆者從以上事例中受到啟發(fā)——有時(shí)規(guī)范的性質(zhì)區(qū)分并非一定要從內(nèi)容角度入手，當(dāng)內(nèi)容分辨不清時(shí)可以改變思路，轉(zhuǎn)而求助于其它標(biāo)準(zhǔn)也許更為可行與務(wù)實(shí)。筆者就此認(rèn)為，司法解釋和地方“兩院”規(guī)范性文件在內(nèi)容上也是無(wú)法區(qū)分的，但“備案審查全覆蓋”要求的提出讓矛盾集中爆發(fā)而必須即刻紓解，解決的辦法就是以法律效力為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)區(qū)分司法解釋和地方“兩院”規(guī)范性文件。也就是說(shuō)，最高人民法院和地方法院都可以作出“具體應(yīng)用法律的解釋”(是從內(nèi)容上講的)，只不過(guò)前者具有法律效力，后者沒(méi)有法律效力。換言之，地方“兩院”根本制定不出具有司法解釋性質(zhì)的文件，因?yàn)檫@里的“性質(zhì)”是針對(duì)法律效力而言的，而不是從內(nèi)容角度界定的。因此，地方“兩院”的所有規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)被視為無(wú)法律效力的上級(jí)法院指導(dǎo)性文件。

上述觀點(diǎn)完全可以得到法理與實(shí)定法的確證與印證。第一，根據(jù)筆者歸納的判斷標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范性文件獲得法律效力是和國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施結(jié)合在一起的，如果某個(gè)規(guī)范性文件在國(guó)家的觀念中僅具有指導(dǎo)意義，不需要通過(guò)自身強(qiáng)制力來(lái)保障執(zhí)行，則它便是沒(méi)有法律效力的。因此地方“兩院”規(guī)范性文件的無(wú)效力和具有指導(dǎo)性這兩個(gè)特點(diǎn)是共容的，不存在抵牾?？赡墚a(chǎn)生疑問(wèn)的是，既然“規(guī)范”的本義是“應(yīng)為”，且規(guī)范性文件的特征之一是“具有普遍約束力”，那么怎么可能存在不要求必須遵守的規(guī)范性文件呢？實(shí)際上，“規(guī)范”除了“應(yīng)為”含義，還有“最好這樣為”的含義，比如道德規(guī)范雖然沒(méi)有強(qiáng)制性特質(zhì)，卻具有指導(dǎo)性的“最好這樣為”的特質(zhì)。同時(shí)，“約束力”也未必是法律上的約束力，還可表現(xiàn)為政治學(xué)或社會(huì)學(xué)上的約束力，即事實(shí)上的約束力，它們分別對(duì)應(yīng)于規(guī)范命題和事實(shí)命題，可共享“約束力”這個(gè)概念。第二，我國(guó)學(xué)者早就提出，具體應(yīng)用法律的解釋并沒(méi)有獨(dú)立、直接的法律效力，但有事實(shí)上的約束力，它是法律效力的延伸，產(chǎn)生于法律的確定性要求和下級(jí)法院對(duì)先例的尊重。[注]參見(jiàn)陳斯喜：《論立法解釋制度的是與非及其他》，《中國(guó)法學(xué)》1998年第3期。盡管這是針對(duì)最高人民法院司法解釋的功能而闡發(fā)的觀點(diǎn)，已不符合司法解釋具有確定法律效力的現(xiàn)狀，但它對(duì)幫助人們認(rèn)識(shí)地方“兩院”規(guī)范性文件的特性有輔導(dǎo)意義，因?yàn)榈胤健皟稍骸睂?shí)際上也在進(jìn)行具體應(yīng)用法律的解釋。就本質(zhì)而言，地方法院規(guī)范性文件就是上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院作出的裁判指導(dǎo)性文件，目的在于明確告訴下級(jí)法院，當(dāng)其審理的案件一旦再訴至本院，本院將如何作出裁判，即以審級(jí)的權(quán)威性引導(dǎo)下級(jí)法院依法裁判。如果下級(jí)法院不予適用，除案件被依法改判外，上級(jí)法院不得因其不遵從自己的規(guī)范性文件而作出錯(cuò)案追究。同時(shí)，如果下級(jí)法院針對(duì)個(gè)案，有恰當(dāng)?shù)睦碛赏黄埔?guī)范性文件的規(guī)定，也可以直接依法作出裁判，即履行個(gè)案裁量義務(wù)。第三，盡管筆者之前已述及地方“兩院”規(guī)范性文件的法律效力不確定，法律效力存否之依據(jù)皆能從制定法或司法解釋中找到，但作為最高立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大的態(tài)度還是傾向于否認(rèn)其法律效力的，只不過(guò)沒(méi)有通過(guò)否定持相反立場(chǎng)的地方性法規(guī)和司法解釋的形式而明確表達(dá)出來(lái)。即使將來(lái)對(duì)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》和《立法法》做立法解釋?zhuān)蛴勺罡呷嗣穹ㄔ涸僮鏊痉ń忉專(zhuān)瑢⒋祟?lèi)規(guī)范性文件解釋為有效力也比解釋成無(wú)效力難度更大，因?yàn)楦鶕?jù)“公權(quán)力無(wú)法律規(guī)定不可為”原則，地方“兩院”制定有法律效力的規(guī)范性文件的權(quán)力不能憑空產(chǎn)生，必須要有法定依據(jù)，而且按照法律保留的范圍，此事項(xiàng)涉及司法制度，賦權(quán)依據(jù)不能由地方性法規(guī)來(lái)充當(dāng)。很明顯，目前在法律未作授權(quán)的情況下，以不認(rèn)定其具有法律效力為宜。此外，即使最高人民法院有賦予此類(lèi)文件法律效力的意圖，但相關(guān)表述又抵消了這樣的意思。比如，《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見(jiàn)》規(guī)定，高級(jí)人民法院通過(guò)審理案件、制定審判業(yè)務(wù)文件、發(fā)布參考性案例等形式，對(duì)下級(jí)法院的審判業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)。既然文件是指導(dǎo)性的，則無(wú)法律效力是必然的。

筆者以上的論述只是說(shuō)明地方“兩院”規(guī)范性文件可以被視作無(wú)法律效力的指導(dǎo)性文件，尚不能證明必須對(duì)其做這樣的性質(zhì)認(rèn)定。有人也許會(huì)說(shuō)，通過(guò)修改《立法法》轉(zhuǎn)而規(guī)定地方“兩院”可以制定具有法律效力的規(guī)范性文件，并相應(yīng)地在《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》中增加備案審查的對(duì)象，不就可以一勞永逸地解決法律難題了嗎？筆者認(rèn)為，這是不妥當(dāng)?shù)?，因?yàn)樗茐牧藨椃ㄋ_立的法權(quán)分配方案。一般來(lái)說(shuō)，規(guī)范性文件具備“涉及權(quán)利義務(wù)”“具有普遍約束力”“可反復(fù)適用”三要素，如果法律賦予某類(lèi)規(guī)范性文件法律效力，則意味著它被國(guó)家納入了法律體系中效力鏈條的一環(huán)，成為評(píng)判下位規(guī)范合法性的依據(jù)，由此一般約束力轉(zhuǎn)化為法律約束力，從而具有強(qiáng)制性的特征，這樣的規(guī)范性文件是立法或準(zhǔn)立法(如行政規(guī)則)。現(xiàn)代國(guó)家中，立法權(quán)一般由代議機(jī)關(guān)執(zhí)掌，特殊情況下可經(jīng)授權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，但這只能在迫不得已的情況下偶爾為之，讓司法機(jī)關(guān)承擔(dān)立法任務(wù)是絕對(duì)禁止的，因?yàn)槠湓诮M織、人員、程序等方面不適合進(jìn)行具有民主性、政治性的抽象規(guī)則制定活動(dòng)。并且，司法機(jī)關(guān)的地位是中立的， 由它既充當(dāng)立法者又擔(dān)任裁判者，其公正性會(huì)受到嚴(yán)重質(zhì)疑，司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定了它只能在個(gè)案中闡釋法律涵義，而不能任意地制定規(guī)則。如果賦予地方“兩院”規(guī)范性文件法律效力，還會(huì)造成司法審級(jí)制度的破壞，行政規(guī)范性文件尚可經(jīng)過(guò)法院的合法性審查后而選擇性適用，而具有法律效力的上級(jí)法院規(guī)范性文件是不會(huì)受到下級(jí)法院挑戰(zhàn)的，這樣下級(jí)法院便被迫放棄個(gè)案考量的職權(quán)活動(dòng)，但上級(jí)法院的規(guī)范性文件又有可能沒(méi)有揭示出必須考慮的事項(xiàng)，由此將造成個(gè)案不公正甚至是違法斷案，并使得二審、再審糾錯(cuò)機(jī)制形同虛設(shè)。從域外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，普通法系國(guó)家的判例雖然具有法律約束力，但它是基于個(gè)案裁判而產(chǎn)生的，是具體性的和司法性的，屬于真正的應(yīng)用法律的解釋?zhuān)@和具有抽象性特征的規(guī)范性文件有本質(zhì)區(qū)別。在我國(guó)，最高人民法院的抽象司法解釋占很大比例頗受詬病，其受全國(guó)人大備案審查后的糾錯(cuò)率也比較高，如果將司法解釋權(quán)下放到地方法院，后果是堪憂的，即使其接受同級(jí)人大的備案審查，也會(huì)因人大審查能力的限制而問(wèn)題叢生，對(duì)國(guó)家法制統(tǒng)一造成沖擊?，F(xiàn)在的趨勢(shì)是用指導(dǎo)性案例來(lái)配合司法解釋發(fā)揮作用，具有具體針對(duì)性正是前者功能優(yōu)勢(shì)所在。在這樣的背景下，再賦予地方“兩院”規(guī)范性文件法律效力就顯得不合時(shí)宜了。因此，在法律體系日益完善的當(dāng)下，全國(guó)人大只會(huì)收縮司法機(jī)關(guān)的規(guī)則制定權(quán)，地方“兩院”規(guī)范性文件獲得法律效力幾無(wú)可能。

(二)人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件備案審查是無(wú)法律效力的監(jiān)督行為

雖然地方“兩院”規(guī)范性文件本身沒(méi)有法律效力，但不等于對(duì)其沒(méi)有備案審查的必要。這是因?yàn)樗鼈兙哂惺聦?shí)上的約束力，如果下級(jí)法院不遵從上級(jí)法院發(fā)布的規(guī)范性文件，極有可能帶來(lái)改判的后果，任何法官都不會(huì)對(duì)上級(jí)法院發(fā)布的規(guī)范性文件視而不見(jiàn)。所以地方人大對(duì)本級(jí)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查責(zé)無(wú)旁貸，同時(shí)，由于法院是社會(huì)糾紛的最終裁決者，它們的規(guī)范性文件往往也能對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)和公民產(chǎn)生事實(shí)上的約束力，即裁判規(guī)范通常可轉(zhuǎn)化為社會(huì)行為指引，如果這樣的規(guī)范性文件違反法律，則可能間接導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂。比如2009年發(fā)生在上海的“釣魚(yú)執(zhí)法事件”，就直接起因于上海市高級(jí)人民法院行政審判庭制定的《關(guān)于審理出租汽車(chē)管理行政案件的若干意見(jiàn)》設(shè)置的不合理的對(duì)案件的事實(shí)認(rèn)定規(guī)則，即法院認(rèn)可被告將執(zhí)法人員對(duì)乘客所作的詢問(wèn)筆錄直接作為行政處罰的依據(jù)，由此導(dǎo)致政府公信力受到質(zhì)疑。因此，由同級(jí)人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督，是從根源上減少司法錯(cuò)案的重要舉措，同時(shí)也是恢復(fù)受到違法規(guī)范性文件影響的社會(huì)關(guān)系的主要手段。那么，同級(jí)人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的行為究竟具有何種法律性質(zhì)呢？目前對(duì)備案審查制度的研究主要涉及備案審查的主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，但筆者于本文中的研究重點(diǎn)在于探究審查的最后結(jié)果，即人大常委會(huì)表決通過(guò)的要求修改或廢止地方“兩院”規(guī)范性文件之決定。因?yàn)橹挥凶罱K作出的審查決定才存在法律效力問(wèn)題，是備案審查至為關(guān)鍵的一步，其他的行為皆為過(guò)程性行為，只存在合法與違法的區(qū)別，而沒(méi)有有效和無(wú)效的評(píng)價(jià)。因此筆者于本文中所稱同級(jí)人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件備案審查的法律性質(zhì)其實(shí)指的就是審查決定的性質(zhì)。筆者認(rèn)為，同級(jí)人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件備案審查的性質(zhì)是無(wú)法律效力的法律監(jiān)督行為。

筆者以上僅論述了規(guī)范性文件的法律效力問(wèn)題，那么審查決定既非法律也非規(guī)范性文件，何來(lái)效力一說(shuō)呢？其實(shí)，法律效力一詞至少有三種不同用法，即法律規(guī)范的法律效力、裁判文書(shū)的法律效力和民事法律行為的法律效力，分別對(duì)應(yīng)于法律的效力、法律上的效力和法律認(rèn)可的效力。[注]參見(jiàn)張根大：《法律效力論》，法律出版社1999年版，第7-8頁(yè)。這三種“法律效力”是內(nèi)在統(tǒng)一的。凱爾森認(rèn)為，法律不僅包含可反復(fù)適用的一般規(guī)范，也包括只針對(duì)特殊場(chǎng)合一次性適用的個(gè)別規(guī)范，因?yàn)樗鼈兌急磉_(dá)了“應(yīng)為”命題，都可以用“有效”和“無(wú)效”作出價(jià)值評(píng)判，司法裁判、行政行為、私法上的法律行為即為適例。[注]參見(jiàn)前注⑧，凱爾森書(shū)，第40-41頁(yè)。個(gè)別規(guī)范處于規(guī)范體系的最底端，即個(gè)別規(guī)范的效力由一般規(guī)范所決定，其效力也可以逐層追溯至“基礎(chǔ)規(guī)范”。因此，某行為所具有的法律上的效力或法律認(rèn)可的效力，本質(zhì)上都由高級(jí)規(guī)范的效力傳導(dǎo)而來(lái)，即只要個(gè)別規(guī)范符合高級(jí)規(guī)范，國(guó)家強(qiáng)制力便保障其主觀效果的實(shí)現(xiàn)。人大作出任何決議、決定，形式上與司法裁判近似，是一種判斷權(quán)的行使，它也需要符合一定的程序，就像法院判案必須符合訴訟程序一樣。如果這種程序是法定的，那么人大依其作出的決定便具有法律效力。我國(guó)各級(jí)人大對(duì)備案之規(guī)范性文件作出審查決定也是有法律效力的，因?yàn)檫@種審查是有法律依據(jù)且符合法定程序的，它的法律性質(zhì)是人大依法對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容合法性效力作出判斷。如果人大認(rèn)定規(guī)范性文件抵觸上位規(guī)范，則以撤銷(xiāo)的方式否定其法律效力，表現(xiàn)為形式權(quán)威性效力最終讓步于內(nèi)容合法性效力，即規(guī)范性文件由“初顯有效”變?yōu)榇_定無(wú)效。

上述情形是人大對(duì)有法律效力規(guī)范性文件的監(jiān)督常態(tài)，但人大如何對(duì)無(wú)法律效力的文件進(jìn)行監(jiān)督呢？恐怕人大只能同樣以無(wú)法律效力的決定、決議對(duì)待這類(lèi)有違法情形的規(guī)范性文件，因?yàn)楸粚彶榈囊?guī)范性文件其本來(lái)的屬性就是無(wú)效力的，就無(wú)法也不應(yīng)當(dāng)用具有法律效力的撤銷(xiāo)行為作出處理，否則就間接承認(rèn)了其本來(lái)屬性是有效力的。這在域外法中是有經(jīng)驗(yàn)可循的。在有些國(guó)家，因立法權(quán)是國(guó)會(huì)的憲定權(quán)力，其制定的法律具有當(dāng)然的法律效力，但其他國(guó)會(huì)決定并非都有法律效力。比如，德國(guó)的國(guó)會(huì)單純決議，它是只需國(guó)會(huì)兩院中一院通過(guò)的議案，無(wú)須提交給總統(tǒng)，也不經(jīng)過(guò)三讀，一般用于訂立院內(nèi)議事規(guī)則，或議院作為一個(gè)整體表達(dá)對(duì)某事件的看法，除非單純國(guó)會(huì)決議有法律依據(jù)，否則不產(chǎn)生任何法律拘束力，因?yàn)闆Q議只是依據(jù)國(guó)會(huì)議事規(guī)則作出，而議事規(guī)則本身并非法律，它只是國(guó)會(huì)內(nèi)部有效的自治內(nèi)規(guī)而已，尚不得課予國(guó)會(huì)成員以外第三人任何法律上的義務(wù)。正是基于此種特性，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者許宗力認(rèn)為，單純決議在德國(guó)成為國(guó)會(huì)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)無(wú)法律效力之行政規(guī)則的可行方式。這是因?yàn)橹贫ㄐ姓?guī)則是行政機(jī)關(guān)的原始權(quán)限，如果立法機(jī)關(guān)采取具有法律效力的監(jiān)督措施，就會(huì)侵犯行政權(quán)的核心領(lǐng)域，造成立法權(quán)干涉過(guò)度，故只能采用具有建議性質(zhì)或僅具政治效力的溫和模式，比如課予行政機(jī)關(guān)單純送置義務(wù)(類(lèi)似于備案)，若發(fā)現(xiàn)違法再以單純決議通知行政機(jī)關(guān)變更或廢棄(具有建議性質(zhì))。[注]參見(jiàn)許宗力：《法與國(guó)家權(quán)力》，月旦出版股份有限公司(臺(tái)北)1993年版，第269-300頁(yè)。此外，我國(guó)香港地區(qū)立法會(huì)也存在所謂“不擬具立法效力的議案”，議員通過(guò)不擬具立法效力的議案辯論，對(duì)公眾關(guān)注的事項(xiàng)表達(dá)意見(jiàn)，或吁請(qǐng)政府采取或取消某些措施，并最終通過(guò)表決發(fā)揮影響力。

筆者認(rèn)為，我國(guó)同級(jí)人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件的監(jiān)督也可借鑒上述做法。這是因?yàn)閮烧吖蚕硐嗤谋O(jiān)督原理，德國(guó)議會(huì)使用無(wú)法律效力的單純決議監(jiān)督無(wú)效力的行政規(guī)則，是由于行政規(guī)則具有類(lèi)似于我國(guó)司法類(lèi)規(guī)范性文件那樣的事實(shí)上的外部約束力(通過(guò)行政慣例和平等原則而產(chǎn)生)，同樣，我國(guó)地方人大使用無(wú)法律效力的審查決定監(jiān)督同級(jí)地方“兩院”規(guī)范性文件，也可以防止立法機(jī)關(guān)侵入司法機(jī)關(guān)所享有的內(nèi)部協(xié)調(diào)辦案標(biāo)準(zhǔn)之“核心權(quán)力”。有人也許會(huì)說(shuō)，我國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)作出的決定、決議都是有法律效力的，這是因?yàn)槿舜笞约褐贫ǖ淖h事規(guī)則也是“法”，所有依之作出的人大決定不可能沒(méi)效力。這種說(shuō)法對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的兩個(gè)議事規(guī)則是適用的，因?yàn)檫@兩個(gè)議事規(guī)則是由國(guó)家主席簽署發(fā)布的，因符合立法程序而屬于法律。不過(guò)，地方人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則只是由自己審議通過(guò)，既可以看成地方性法規(guī)也可以看作自治內(nèi)規(guī)，兩者在制定程序上是一樣的，但人們習(xí)慣上將其看作地方性法規(guī)。然而，議事規(guī)則和立法還是有根本區(qū)別的，它是立法行為的先在性規(guī)則，不經(jīng)三審而是一次審議即獲通過(guò)，調(diào)整范圍限于內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和議員的活動(dòng)，不具有司法適用的特點(diǎn)。[注]參見(jiàn)鄒平學(xué)：《抵觸基本法還是符合基本法——評(píng)香港特區(qū)立法會(huì)〈議事規(guī)則〉第57(6)條之定位》，《法學(xué)》2007年第5期。可見(jiàn)，地方人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則宜被視作自治性內(nèi)部規(guī)則。因此地方人大的決定并非都有法律效力，是否有效力關(guān)鍵看決定內(nèi)容是否有法律依據(jù)，而由同級(jí)人大審查“兩院”規(guī)范性文件恰恰屬于沒(méi)有法律依據(jù)的情況。同級(jí)人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件作出審查決定，僅僅是其依據(jù)議事規(guī)則作出的無(wú)法律效力的決定，具有建議性的特征，地方“兩院”可以接受也可以不接受。根據(jù)西方國(guó)家的法制邏輯，有法律效力的議會(huì)決議只能針對(duì)無(wú)法律效力的政府行為和規(guī)范性文件，而無(wú)法律效力的議會(huì)決議所針對(duì)的對(duì)象，其本身是否有法律效力則在所不問(wèn)。形象地講，議會(huì)決議可以“以柔克剛”卻不能“以剛克柔”。這是因?yàn)槿绻杂行ЯQ議“對(duì)付”無(wú)效力文件，則不僅違背權(quán)力分立原則，也間接使得本身并無(wú)法律效力屬性的文件變成了有效力，僅具建議性、指導(dǎo)性的文件根本不需要?jiǎng)傂员O(jiān)督；而無(wú)法律效力的議會(huì)決議既然也是建議性、指導(dǎo)性的，那么通過(guò)它來(lái)影響有法律效力的文件是有益無(wú)害的，不僅不會(huì)侵犯制定機(jī)關(guān)的法定權(quán)力，反而對(duì)其正確適用法律有所裨益，德國(guó)議會(huì)通過(guò)單純決議監(jiān)督具有法律效力的法規(guī)命令即是適例。需要說(shuō)明的是，盡管同級(jí)人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件的審查決定無(wú)法律效力，但它和規(guī)范性文件有事實(shí)上的約束力一樣，對(duì)制定文件的地方“兩院”也有事實(shí)上的約束力，這是由人大的政治權(quán)威與其他監(jiān)督權(quán)所決定的。人大既是立法機(jī)關(guān)也是民意代表機(jī)關(guān)，即使它作出的審查決定無(wú)法律效力，地方“兩院”多數(shù)情況下也是會(huì)主動(dòng)服從的，因?yàn)槿绻环?，就?huì)產(chǎn)生巨大的政治壓力，情況嚴(yán)重的還會(huì)導(dǎo)致人大動(dòng)用其他監(jiān)督方式，如質(zhì)詢、聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查，乃至撤除地方“兩院”負(fù)責(zé)人的職務(wù)。簡(jiǎn)單地講，審查決定無(wú)法律效力不等于無(wú)政治效力或其他效力，更不等于人大的審查行為是違法的。

四、結(jié)論：理論的應(yīng)用效果及制度的改良方案

通過(guò)以上對(duì)兩個(gè)“無(wú)法律效力”的論證，人們可以走出“規(guī)范性文件是否有法律效力和它是否接受備案審查互為因果關(guān)系”所導(dǎo)致的監(jiān)督難題，前文所列之法理難題和現(xiàn)實(shí)困境也迎刃而解。其一，法律和司法解釋雖然限制地方“兩院”制定規(guī)范性文件，但僅限制制定有法律效力的文件，今后地方“兩院”可以大膽制定滿足統(tǒng)一裁判尺度需求的無(wú)效力指導(dǎo)性文件，而不必遮遮掩掩地從標(biāo)題上規(guī)避所謂的權(quán)限限制。其二，無(wú)須再去從內(nèi)容上區(qū)分“具體應(yīng)用法律的解釋”“司法解釋性質(zhì)的文件”“審判業(yè)務(wù)文件”等。最高人民法院和地方法院都可以針對(duì)具體應(yīng)用法律作出解釋?zhuān)罢呓小八痉ń忉尅?，后者稱“地方‘兩院’規(guī)范性文件”，界分兩者依據(jù)效力標(biāo)準(zhǔn)，即司法解釋有法律效力，地方“兩院”規(guī)范性文件無(wú)法律效力。易言之，要使某個(gè)具體應(yīng)用法律的解釋獲得法律效力，就必須由最高人民法院制定司法解釋。其三，地方人大不應(yīng)再制定允許對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件備案審查的地方性法規(guī)，否則將與我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》和《立法法》直接沖突，造成對(duì)此類(lèi)規(guī)范性文件賦予法律效力的效果，但地方人大依然可以依據(jù)自己的議事規(guī)則對(duì)它們作出無(wú)法律(約束)效力的審查決定，并輔以其他監(jiān)督方式，改善當(dāng)?shù)氐乃痉ōh(huán)境和社會(huì)環(huán)境。其四，雖然地方“兩院”不屬于地方國(guó)家機(jī)關(guān)，受同級(jí)人大監(jiān)督的強(qiáng)度較小，但依照地方人大保證憲法、法律在本地域獲得遵守執(zhí)行的憲定職責(zé)，地方人大仍然有權(quán)審查地方“兩院”的規(guī)范性文件，只不過(guò)要采用無(wú)效力的建議性審查決定，將它們主要交給全國(guó)人大常委會(huì)和“兩高”審查是不現(xiàn)實(shí)的。其五，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)內(nèi)部文件推動(dòng)地方人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的舉措，不能視為全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的解釋?zhuān)粦?yīng)導(dǎo)致地方人大普遍制定備案審查范圍擴(kuò)及地方“兩院”規(guī)范性文件的地方性法規(guī)，只能將其視作促動(dòng)地方人大對(duì)此類(lèi)文件實(shí)施無(wú)法律效力審查的倡導(dǎo)，即使提出“參照?qǐng)?zhí)行”有關(guān)工作規(guī)范，地方也只能作“形似神不似”的制度模仿，這是因?yàn)?，有法律效力的監(jiān)督和無(wú)法律效力的監(jiān)督是有較大差別的。

筆者認(rèn)為，地方“兩院”規(guī)范性文件的屬性無(wú)法律效力和同級(jí)人大對(duì)其備案審查的屬性也無(wú)法律效力的結(jié)論，并不會(huì)對(duì)我國(guó)的法治環(huán)境和法制結(jié)構(gòu)造成太大沖擊，相反，這對(duì)人們傳統(tǒng)觀念和行為模式的改變提出了較高要求。具體來(lái)講，我國(guó)涉及人大監(jiān)督和規(guī)范性文件備案審查的法律可以不做任何改動(dòng)，我國(guó)《各級(jí)地方人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府地方組織法》與《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》本就沒(méi)有規(guī)定地方“兩院”規(guī)范性文件需要接受有法律效力的備案審查，這樣的規(guī)定自然與地方“兩院”規(guī)范性文件無(wú)法律效力的性質(zhì)相匹配而無(wú)需修改，《立法法》關(guān)于“兩高”以外司法機(jī)關(guān)不得作出具體應(yīng)用法律的解釋的規(guī)定，也因?yàn)榭山忉尀榻沟胤健皟稍骸敝瓢l(fā)有法律效力的解釋性文件，從而與本文的理論和推論完全一致而無(wú)需變動(dòng)。目前絕大多數(shù)地方性法規(guī)沒(méi)有規(guī)定人大可以對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，這是符合相關(guān)上位法原意的，少數(shù)省市的地方性法規(guī)將備案范圍擴(kuò)展至地方“兩院”規(guī)范性文件，需要適時(shí)修改和廢止，事實(shí)上，江蘇省已于2008年根據(jù)我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的精神廢止了《對(duì)行政、審判、檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的規(guī)定(試行)》，這一舉動(dòng)值得其他地方人大借鑒。最高人民法院關(guān)于如何處理地方“兩院”規(guī)范性文件的司法文件需要作出清理，可以適時(shí)廢止《批復(fù)》和《通知》，盡管它們可以被作出合理化的解釋?zhuān)吘箷?huì)混淆視聽(tīng)和造成理解上的混亂。今后“司法解釋性質(zhì)的文件”只能用于最高人民法院制定的非以“解釋”“規(guī)定”“批復(fù)”“決定”命名的但有具體應(yīng)用法律解釋內(nèi)容的司法文件(如《關(guān)于虛開(kāi)增值稅發(fā)票定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的通知》)，而不應(yīng)再指稱地方“兩院”制定的超越權(quán)限的規(guī)范性文件。同時(shí)，最高人民法院還應(yīng)在《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)文強(qiáng)調(diào)地方法院規(guī)范性文件的指導(dǎo)性特征，督促地方法院在文件中不再使用“遵照?qǐng)?zhí)行”“貫徹執(zhí)行”等帶有命令性的語(yǔ)言，并改變法院內(nèi)部依據(jù)規(guī)范性文件進(jìn)行錯(cuò)案追究的機(jī)制，努力營(yíng)造將地方法院規(guī)范性文件視為無(wú)法律效力文件的社會(huì)環(huán)境。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地方人大監(jiān)督地方“兩院”規(guī)范性文件方式的指導(dǎo)，使地方人大對(duì)自身審查決定無(wú)法律效力的主張得到廣泛接受。

與此同時(shí)，各地方人大常委會(huì)可對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件備案審查的工作進(jìn)行單獨(dú)的規(guī)程設(shè)計(jì)，在備案范圍、審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查結(jié)果的效力方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，從而形成與當(dāng)前的備案審查方式既有共性又有差異的監(jiān)督模式。因?yàn)榈胤饺舜笸ㄟ^(guò)的審查決定是沒(méi)有法律效力的，只是表態(tài)性和建議性的，為了避免誤會(huì)，應(yīng)在決定中特別注明“建議”二字。即使按照慣例，決定的表述沒(méi)有體現(xiàn)建議性特征，各方也應(yīng)將其理解為無(wú)強(qiáng)制力的。也許有人會(huì)說(shuō)，既然人大的審查決定是無(wú)法律效力的，那么其審查程序就規(guī)定到審查部門(mén)(常委會(huì)法制工作委員會(huì)或人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì))向制定機(jī)關(guān)提出正式書(shū)面審查研究意見(jiàn)為止就可以了嘛。筆者認(rèn)為，這種理解是不正確的。人大內(nèi)設(shè)部門(mén)的監(jiān)督不能代替人大的監(jiān)督，只有經(jīng)過(guò)人大代表或常委會(huì)組成人員集體表決而作出的審查決定，才能代表人大的意志，尤其在規(guī)范性文件是否違憲、違法或不適當(dāng)這樣一個(gè)非此即彼的判斷上，人大必須以整體的名義旗幟鮮明地表達(dá)態(tài)度和立場(chǎng)，如果沒(méi)有這個(gè)后盾，審查部門(mén)的監(jiān)督底氣也是不足的。此外，地方人大對(duì)地方“兩院”規(guī)范性文件的審查決定宜與我國(guó)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》對(duì)司法解釋備案審查的表述保持基本一致，即采用“建議修改、廢止”的表達(dá)(不使用“撤銷(xiāo)”的表達(dá))。既然是建議，就應(yīng)當(dāng)讓制定機(jī)關(guān)自行決定是否以及何時(shí)修改或廢止規(guī)范性文件，而不應(yīng)予以干涉。如果立即修改或廢止，則監(jiān)督目的達(dá)到，沒(méi)有修改或廢止也悉聽(tīng)尊便。如果制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要對(duì)文件作出撤銷(xiāo)，使規(guī)范性文件自始無(wú)效，甚至對(duì)既往案件進(jìn)行重新審理，進(jìn)而追究辦案人員的錯(cuò)案責(zé)任，地方人大也應(yīng)當(dāng)持歡迎的態(tài)度，因?yàn)檫@相當(dāng)于制定機(jī)關(guān)澄清了地方“兩院”規(guī)范性文件僅具指導(dǎo)性——如果辦案人員不顧法律規(guī)定和個(gè)案的具體情況，而只依照規(guī)范性文件處理案件，那么一旦出錯(cuò)就要自行承擔(dān)責(zé)任。