□ 朱旭峰 吳冠生

一、引言

中國作為一個(gè)人口眾多、地域遼闊、地區(qū)間發(fā)展極不平衡的大國，如何處理好中央與地方關(guān)系長久以來一直是執(zhí)政者所面臨的難題，也是政治學(xué)與公共管理學(xué)領(lǐng)域?qū)W者們的關(guān)注熱點(diǎn)。一般而言，中央與地方關(guān)系是指國家體制中縱向上權(quán)力與資源配置的基本關(guān)系。*本文所討論的中央與地方關(guān)系主要是中國中央與一般行政地方的關(guān)系，不包括特別行政區(qū)以及民族區(qū)域自治地區(qū)。*景躍進(jìn)等:《當(dāng)代中國政府與政治》,中國人民大學(xué)出版社2016年版。中國的《憲法》對中央和地方國家機(jī)關(guān)之間的職權(quán)劃分是這么表述的：“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性原則”，有著鮮明的中央集權(quán)的特征，但從實(shí)踐層面而言中國的中央與地方關(guān)系卻呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的形態(tài)。

改革開放以來，具有中國特色的中央與地方關(guān)系被學(xué)者們普遍視為解釋中國經(jīng)濟(jì)騰飛的關(guān)鍵要素。但對如何認(rèn)識中國的中央與地方關(guān)系，目前學(xué)界仍未形成統(tǒng)一的看法。從法理上來看，中國的地方政府處于中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，具有較高的集權(quán)屬性，是一個(gè)典型的單一制國家。但從實(shí)踐層面而言，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)中國的中央與地方關(guān)系存在著諸多與單一制不符的特征，一大表現(xiàn)就是中央決策權(quán)力的下放，只要能夠在保持政治穩(wěn)定的情況下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，地方政府就能在中央政府的默許下按照其自身環(huán)境與偏好來執(zhí)行既定的政策。*李侃如:《治理中國:從革命到改革》，中國社會科學(xué)出版社2010年版。*Chung，Jae Ho.(2016).Centrifugal Empire:Central-Local Relations in China.Columbia University Press，2016.因此，有學(xué)者認(rèn)為中國的中央與地方關(guān)系具有某種事實(shí)上的聯(lián)邦制的特征，甚至在一定程度上中國地方政府所擁有的權(quán)力比聯(lián)邦國家的地方政府還要大得多。*鄭永年:《中國的“行為聯(lián)邦制”:中央―地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》,東方出版社2013年版。

圍繞如何解釋中國的中央與地方關(guān)系，學(xué)界主要形成了三類觀點(diǎn)。一類是，錢穎一等人提出的具有中國特色的財(cái)政聯(lián)邦制，他們認(rèn)為帶有中國特色的分權(quán)化改革，形成了“維護(hù)市場型的財(cái)政聯(lián)邦制”*Qian，Yingyi & Barry R.Weingast.(2011).China's Transition to Markets:Market-preserving Federalism，Chinese Style.Journal of Policy Reform，1(2)，149-185.，中央與地方之間有效的財(cái)政安排是理解中國政府取得成功的核心。*Jin，H.，Qian，Y.，& Weingast，B.R.(2005).Regional Decentralization and Fiscal Incentives:Federalism，Chinese Style.Journal of Public Economics，89(9-10)，1719-1742.另一類則主要從中國政治上高度集權(quán)的威權(quán)體制出發(fā)，解釋了中國如何通過地區(qū)競爭機(jī)制的建立以解決普通威權(quán)制解決不了的激勵(lì)問題，代表性的觀點(diǎn)包括壓力型體制*榮敬本等:《縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革,如何建立民主的合作新體制——新密市縣鄉(xiāng)兩級人民代表大會制度運(yùn)作機(jī)制的調(diào)查研究報(bào)告》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》,1997年第4期。、晉升錦標(biāo)賽*Li，H.，& Zhou，L.A.(2005).Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China.Journal of Public Economics，89(9-10)，1743-1762.、威權(quán)集權(quán)體制*Cai，Hongbin，and Daniel Treisman.(2006).Did Government Decentralization Cause China's Economic Miracle? World Politics 58(4)，505-35.、地方分權(quán)下的威權(quán)體制*Xu，C.(2011).The Fundamental Institutions of China's Reforms and Development.Journal of Economic Literature，49(4)，1076-1151.等。再一類是，強(qiáng)調(diào)“摸著石頭過河”思想下的“分級制實(shí)驗(yàn)”，中央通過試點(diǎn)、試驗(yàn)區(qū)等形式多樣的地方政府創(chuàng)新為改革積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)，以應(yīng)對改革中的變動(dòng)性與不確定性，成功避免了大規(guī)模動(dòng)蕩的出現(xiàn)*Heilmann，S.(2008).From Local Experiments to National Policy:The Origins of China's Distinctive Policy Process.The China Journal,59(Volume 59)，1-30.。這些討論都為我們理解中國的中央與地方關(guān)系如何促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了很好的視角。

在這篇文章中，作者將先界定理解中國央地之間權(quán)力與資源配置調(diào)整的四個(gè)主要維度，即立法權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)和人事權(quán)；隨后文章將建國以來中國央地關(guān)系的演變劃分為三個(gè)階段，并總結(jié)每個(gè)階段的發(fā)展趨勢；最后，作者提出中國的央地關(guān)系始終處于復(fù)雜且靈活的動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，并呈現(xiàn)出三個(gè)頗具中國特色的基本特點(diǎn)，包括(1)漸進(jìn)式的集(分)權(quán)：政策調(diào)整的適應(yīng)性；(2)有選擇的集(分)權(quán)：不同政策的異質(zhì)性；(3)差異化的集(分)權(quán)：政策工具的多樣性。

二、理解中央與地方關(guān)系調(diào)整的四個(gè)維度

自新中國成立以來，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，其中央與地方關(guān)系也始終處于動(dòng)態(tài)調(diào)整之中。*劉承禮:《理解當(dāng)代中國的中央與地方關(guān)系》,《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》,2008年第5期。對近七十年中國央地關(guān)系的變遷進(jìn)行梳理，從中可以發(fā)現(xiàn)立法權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)構(gòu)成了中央與地方關(guān)系調(diào)整的四個(gè)主要維度。也就是說，中國大多通過這四個(gè)維度來實(shí)現(xiàn)了對中央與地方關(guān)系的調(diào)整。

(一)立法權(quán)

在中國，中央和地方之間立法權(quán)的劃分問題直到20世紀(jì)70年代末才出現(xiàn)。這是因?yàn)?，?949年新中國成立一直到1978年，中國一直實(shí)行中央完全集權(quán)的立法模式。1954年的《憲法》確立了新中國的一級立法體制，即全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，一切立法權(quán)均由中央國家機(jī)關(guān)(全國人大)行使。直到1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》審議通過后，中國的立法模式才變更為二級立法體制(指中央和地方都有立法權(quán)限)。此后，在1982年的《憲法》中又再次確認(rèn)了這一規(guī)定，中國的二級立法體制得以正式形成。

2000年，為了規(guī)范立法活動(dòng)、健全國家立法制度，中國制定并頒布了《中華人民共和國立法法》，并從諸多方面界定了中央和地方的立法權(quán)限劃分。首先是，確立了全國人大及其常委會的專屬立法事項(xiàng)；其次是，明確了地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)時(shí)必須遵循的“不抵觸”原則；最后是，框定了地方政府規(guī)章的立法權(quán)限范圍，包括執(zhí)行性地方政府規(guī)章、創(chuàng)制性地方政府規(guī)章兩個(gè)方面。近年來，隨著依法治國進(jìn)程在中國的不斷深入，中國中央和地方之間立法權(quán)的調(diào)整也有了法制化的途徑，例如在2015年中國就以修正案的形式對《立法法》中的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修改。

(二)財(cái)權(quán)

廣義上的財(cái)權(quán)是指某一級政府所擁有的財(cái)政管理權(quán)限，包括財(cái)政收入權(quán)和支出權(quán)，狹義上的財(cái)權(quán)則主要指財(cái)政收入權(quán)。遵循學(xué)者討論中央與地方關(guān)系時(shí)的一般做法，本文的財(cái)權(quán)采用第二種含義，它衡量的是財(cái)政收入在各級政府間分配的情況。*王國清、呂偉:《事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力的界定及相互關(guān)系》,《財(cái)經(jīng)科學(xué)》,2000年第4期。由于稅收是一國財(cái)政收入的主要來源，因此實(shí)行分稅制是市場經(jīng)濟(jì)國家在中央和地方之間配置財(cái)權(quán)的普遍做法，即采取相對固定的分稅種的辦法來劃分中央和地方的收入，按稅種劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，地方分享的共享稅收入由中央以稅收返還或轉(zhuǎn)移支付的方式再劃轉(zhuǎn)給地方，因此地方的財(cái)力由地方稅和中央劃轉(zhuǎn)的共享稅兩部分構(gòu)成。

中國在1994年實(shí)行分稅制改革之前，中央與地方之間的財(cái)權(quán)配置還經(jīng)歷過兩種模式：“統(tǒng)收統(tǒng)支”和“財(cái)政包干”。在“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制下，地方財(cái)政基本只是中央財(cái)政的延伸，即地方的絕大部分財(cái)政收入都要上繳中央，地方的財(cái)政支出也都要經(jīng)中央在國家計(jì)劃的范圍內(nèi)進(jìn)行審批，由中央核定指標(biāo)后?？顚Ｓ茫虼说胤秸畮缀鯖]有財(cái)政自主權(quán)。“財(cái)政包干”則是指在明確劃分中央和地方財(cái)政的收支范圍后，按照一定辦法確定地方財(cái)政的包干基數(shù)，收入大于支出的地方，多余部分按照一定的比例上繳，支出大于收入的地方，由中央從工商稅中給予調(diào)劑收入或另外給予定額補(bǔ)助，這意味著地方政府在基于包干基數(shù)上解中央財(cái)政后剩余部分的財(cái)政收入，成為其可自行支配的財(cái)權(quán)。

(三)事權(quán)

事權(quán)是指政府對管理社會公共事務(wù)的權(quán)力和提供公共服務(wù)的職責(zé)，一般來說可以根據(jù)公共物品的層次性理論來對各級政府間的事權(quán)進(jìn)行劃分。在中國憲法中，除對外事務(wù)、國防建設(shè)等少數(shù)事權(quán)明確屬于中央外，各級政府的職責(zé)并沒有明確的界限，形成了各級政府“上下對口，職責(zé)同構(gòu)”的制度框架，表現(xiàn)為在各項(xiàng)事權(quán)上都是高度的齊抓共管。*朱光磊、張志紅:《“職責(zé)同構(gòu)”批判》,《北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2005年第1期。雖然對諸多事權(quán)的劃分并不清晰，但中國憲法也賦予了中央政府調(diào)整中央與地方之間事權(quán)配置的權(quán)力，即國務(wù)院有權(quán)“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。因此，在缺乏法律規(guī)范的背景之下，中國央地之間的事權(quán)劃分在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)以文件形式的行政命令為主，由于缺乏必要的法律權(quán)威和約束力，一些領(lǐng)域的事權(quán)頻繁上收下放，存在一定的偶然性和隨意性。*樓繼偉：《推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化法律化》,《人民日報(bào)》,2014年12月1日。

20世紀(jì)90年代，隨著分稅制改革的進(jìn)行，中國央地之間的事權(quán)調(diào)整開始更多地通過財(cái)稅體制改革在財(cái)政支出責(zé)任上顯現(xiàn)出來。*景躍進(jìn)等:《當(dāng)代中國政府與政治》,中國人民大學(xué)出版社2016年版。這種以財(cái)政支出責(zé)任來度量的事權(quán)也被稱之為“財(cái)政事權(quán)”，用于指代一級政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)。分稅制改革初步構(gòu)建了中國央地之間財(cái)政事權(quán)劃分的體系框架，在其綱領(lǐng)性文件《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中，規(guī)定“中央財(cái)政主要承擔(dān)國家安全、外交和中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出”，“地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出”。但也可以看出，受當(dāng)時(shí)客觀條件約束，分稅制改革僅對中央與地方之間的財(cái)政事權(quán)做了籠統(tǒng)模糊的劃分。進(jìn)入21世紀(jì)后，為了緩解日益嚴(yán)重的地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的矛盾，明確中央與地方之間支出責(zé)任成為中國政府改革的一個(gè)重要議題。在2016年出臺的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中，中國提出將政府的支出責(zé)任劃分為中央財(cái)政事權(quán)、地方財(cái)政事權(quán)以及中央與地方共同財(cái)政事權(quán)，到2019—2020年形成中央與地方之間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。

(四)人事權(quán)

人事權(quán)的核心自然是干部任免權(quán)。中國的干部人事制度是在中國共產(chǎn)黨管理干部(即“黨管干部”)的根本原則指導(dǎo)下建立起來的，“黨管干部”是指黨中央和黨的組織系統(tǒng)在官員的任命和管理中居于領(lǐng)導(dǎo)地位。*朱光磊:《當(dāng)代中國政府過程》，天津人民出版社2008年版。根據(jù)中國共產(chǎn)黨《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2014年修訂版)，縣級以上的黨委、人大、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院以及人民檢察院的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部都適用這一規(guī)定。也就是說，中國的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部是由各級黨委按照干部管理權(quán)限，經(jīng)過動(dòng)議、民主推薦、考察、討論決定后，依法向人民代表大會、人大常委會、政府推薦人選或提名人選，再由其進(jìn)行任命產(chǎn)生的。因此，中國的干部任免權(quán)主要由擁有相應(yīng)管理權(quán)限的一級黨委掌握。

在“黨管干部”體制下，中國的人事權(quán)雖呈現(xiàn)出高度集權(quán)的特征，但并不意味著它在中央與地方之間的配置是一成不變的。在實(shí)踐中，中國中央與地方政府之間干部任免權(quán)的調(diào)整主要通過三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)：管理幅度、選任標(biāo)準(zhǔn)和干部交流。(1)管理幅度，即縱向上的管理范圍，新中國成立以后很長一段時(shí)間內(nèi)，中國實(shí)行了“下管兩級”甚至“下管三級”的干部人事制度，一直到20世紀(jì)80年代才轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋鹿芤患墶保?2)選任標(biāo)準(zhǔn)，《中國共產(chǎn)黨章程》指出“黨按照德才兼?zhèn)?、以德為先的原則選拔干部”，操作層面則由各級黨委根據(jù)實(shí)際制定具體考察標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整干部選任標(biāo)準(zhǔn)被許多學(xué)者視為中國通過干部任免來實(shí)現(xiàn)治理成功的關(guān)鍵所在，較為流行的兩個(gè)觀點(diǎn)便是以經(jīng)濟(jì)績效為基礎(chǔ)的晉升錦標(biāo)賽*Li，H.，& Zhou，L.A.(2005).Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China.Journal of Public Economics，89(9-10)，1743-1762.和基于關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的政治選拔*Kyong.C.E.(2012).Patronage and Performance:Factors in the Political Mobility of Provincial Leaders in Post-Deng China.China Quarterly，212:965-981.*Shih V.，Adolph C.,Liu M.(2012).Getting Ahead in the Communist Party:Explaining the Advancement of Central Committee Members in China.American Political Science Review，106(1):166-187.；(3)干部交流，指各級黨委及其組織部門可以按照干部管理權(quán)限，通過調(diào)任、轉(zhuǎn)任對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的工作崗位進(jìn)行調(diào)整，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》要求從中央到地方的黨、人大、政府、政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)班子及其職能部門負(fù)責(zé)人以及紀(jì)委、法院、檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員都屬于參與干部交流的對象。

三、中央與地方關(guān)系演變的三個(gè)階段

學(xué)者們一般會將新中國成立后中國央地關(guān)系的演變劃分為三個(gè)階段*李芝蘭、劉承禮:《當(dāng)代中國的中央與地方關(guān)系:趨勢、過程及其對政策執(zhí)行的影響》,《國外理論動(dòng)態(tài)》,2013年第4期。，第一個(gè)階段是建國初期到改革開放之前，由于種種原因中國的中央與地方關(guān)系在這一階段多次進(jìn)行重大調(diào)整，呈現(xiàn)出較大的波動(dòng)性。另外兩個(gè)階段則是以1992年確立建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為分界點(diǎn)，將改革開放以來我國中央與地方關(guān)系的調(diào)整分為兩個(gè)階段，前一個(gè)階段表現(xiàn)為中央以向地方放權(quán)為主的特征，后一個(gè)階段則呈現(xiàn)出放權(quán)與收權(quán)并行的狀況。

(一)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的兩次權(quán)力收放循環(huán)(1949年—1978年)

在建國之初，隨著社會主義改造的完成和模仿蘇聯(lián)式高度集權(quán)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，中國在中央與地方關(guān)系方面形成了中央高度集權(quán)的局面。*宋琳:《選擇性集權(quán)與國家治理轉(zhuǎn)型——基于中央與地方關(guān)系的考察》,《陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2013年第4期。但這一體制的弊端很快就顯現(xiàn)出來，新中國的領(lǐng)導(dǎo)人對如何建構(gòu)適合中國的中央與地方關(guān)系進(jìn)行了理論上的思考與實(shí)踐上的嘗試。1956年毛澤東在《論十大關(guān)系》中指出：“目前要注意的是，應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情……我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡的死死的，一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)都沒有?！?毛澤東:《論十大關(guān)系》,《毛澤東文集:第7卷》，人民出版社1999年版。此后一直到改革開放之前，這一時(shí)期中國的中央與地方關(guān)系可以概括為經(jīng)歷了兩次權(quán)力收放的循環(huán)。

第一次是從1956年到1966年,在社會主義改造基本完成后，中國中央地方之間的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從大規(guī)模放權(quán)到“以黨領(lǐng)政”的轉(zhuǎn)變。從1956年開始，在批判蘇聯(lián)體制的基礎(chǔ)上，一場放權(quán)風(fēng)開始席卷整個(gè)中國，經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和大量企事業(yè)單位的管理權(quán)力都由中央下放到地方政府。權(quán)力的大規(guī)模下放雖然提高了地方政府的積極性和主動(dòng)性，但也帶有明顯的“大躍進(jìn)”的特征，導(dǎo)致這一波分權(quán)改革走向了極端，出現(xiàn)了許多盲目性生產(chǎn)和重復(fù)建設(shè)，不僅造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，還對中央的統(tǒng)一指揮造成了極大的破壞。這一輪大規(guī)模放權(quán)終結(jié)的標(biāo)志是“全國一盤棋”思想的出臺，1959年2月《人民日報(bào)》發(fā)表了題為《全國一盤棋》的社論，強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一安排”。隨著1961年全國范圍6個(gè)直屬中共中央的中央局的重新設(shè)立，各個(gè)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)也相應(yīng)都收歸中央所有。需要注意的是，這一輪放權(quán)—收權(quán)后，50年代初下放給地方的權(quán)力不是收歸到中央政府及其所屬部門,而是將其收歸到黨的系統(tǒng)中去。因此，這一輪的中央收權(quán)，其突出特點(diǎn)表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)了“以黨領(lǐng)政”的轉(zhuǎn)變。

第二次權(quán)力收放循環(huán)是1966年間到1978年間，這個(gè)期間，中國中央地方之間的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從文革期間的混亂放權(quán)到后來中央逐步收權(quán)的過程。隨著1966年文化大革命的全面爆發(fā)，中國出現(xiàn)了自大躍進(jìn)后的第二次權(quán)力大規(guī)模下放，這一時(shí)期中國的中央與地方之間權(quán)力配置情況就如當(dāng)時(shí)中國的政治環(huán)境一樣混亂，盲目的權(quán)力下放導(dǎo)致了嚴(yán)重的地區(qū)分割、部門分割問題。直到1976年粉碎四人幫后，為了恢復(fù)因政治運(yùn)動(dòng)而停滯的生產(chǎn)，特別是為了建立起獨(dú)立完整的國防工業(yè)體系，在鄧小平的主持下中央才又展開了以加強(qiáng)中央權(quán)力為核心的一系列政治經(jīng)濟(jì)改革，中央政府又一次對權(quán)力進(jìn)行上收。

總的來說，從建國到改革開放之前中國的中央與地方關(guān)系更多地表現(xiàn)為中央集權(quán)的特征，其間也經(jīng)歷了多次較大的調(diào)整，這種收放之間的反復(fù)調(diào)整也被形容為中國政府陷入了“一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的循環(huán)怪圈。

(二)改革開放初期以放權(quán)讓利為主的地方分權(quán)(1978年—1992年)

從1978年實(shí)行改革開放到1992年確立市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)前的這十幾年間，在經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)下，中國的中央與地方關(guān)系逐步打破了高度集權(quán)的模式，向地方分權(quán)型轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期中央地方關(guān)系調(diào)整的主要方針就是放權(quán)讓利，呈現(xiàn)出權(quán)力向地方傾斜的特征。

一個(gè)標(biāo)志就是財(cái)權(quán)的下放，開始在中央和地方之間實(shí)行“分灶吃飯的財(cái)政包干制”。從1980年起，中國對建國以來一直實(shí)行的“統(tǒng)收統(tǒng)支”這一中央高度集權(quán)的財(cái)政體制進(jìn)行了改革，開始實(shí)行“劃分收支、分級包干”的新財(cái)政體制。中央還針對不同地區(qū)的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,分別實(shí)施了“收入定額上繳”、“收入上繳遞增包干”、“總額分成加增長分成”等多種形式的包干辦法，試圖針對不同地區(qū)的財(cái)政狀況因地制宜，以此來激發(fā)地方政府通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來增加財(cái)政收入的積極性。

在擴(kuò)大地方財(cái)權(quán)的同時(shí),中央還大范圍地將經(jīng)濟(jì)管理上的事權(quán)下放給地方，主要包括固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃的審批權(quán)、外資審批權(quán)、對外貿(mào)易和外匯管理權(quán)、物價(jià)管理權(quán)、物資分配權(quán)、旅游事業(yè)的外聯(lián)權(quán)和簽證通知權(quán)等。從20世紀(jì)80年代開始，中國在沿海地區(qū)先后設(shè)立5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)并通過計(jì)劃單列的形式賦予一些中心城市相當(dāng)于省一級的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，讓它們擁有更多的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)權(quán)。此外，在黨政關(guān)系方面,中央自十一屆三中全會以來就開始對此前“黨政不分”的權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，推行黨政分離，從而擴(kuò)大了各級政府的權(quán)限范圍，增強(qiáng)了地方政府的行政自主權(quán)。

隨著中央經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的不斷下放，干部任免權(quán)也相應(yīng)地根據(jù)發(fā)展需要進(jìn)行了調(diào)整。在1983年10月，中央組織部發(fā)布了《中共中央組織部關(guān)于改革干部管理體制若干問題的規(guī)定》，提出了“管少、管活、管好”的精神，將中央管理干部的范圍限定于省這一級的黨政干部。隨后在1984年，中央組織部又進(jìn)一步下發(fā)了《中共中央組織部關(guān)于修訂〈中共中央管理的干部職務(wù)名稱表〉的通知》，正式形成了“下管一級、備案一級”的干部管理體制。從下管兩級到下管一級，地方政府的干部任免權(quán)得到有效擴(kuò)大。

在這一時(shí)期，即使是一直由中央完全集權(quán)的立法權(quán)也開始向地方下放。1979年審議通過的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)”，使得中國的省級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)獲得了立法權(quán)。隨后，在1982年、1986年全國人大常委會又先后兩次對《地方組織法》進(jìn)行了修改，進(jìn)一步賦予了省級人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市制定地方性法規(guī)或規(guī)章的立法權(quán)。

但是，這一放權(quán)讓利的分權(quán)改革在充分激發(fā)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展熱情的同時(shí)也引致了諸多問題。地區(qū)間在經(jīng)濟(jì)競賽下出現(xiàn)了惡性競爭和地方保護(hù)壁壘的現(xiàn)象，地方政府特別是那些需要向中央提供上解財(cái)政收入的相對富裕的地方政府，紛紛選擇減小稅收以達(dá)到向中央上解收入最小化、地方收入最大化的目的，進(jìn)而導(dǎo)致中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重下降至接近危機(jī)的水平。*張光:《十八大以來我國事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分政策動(dòng)向:突破還是因循?》,《地方財(cái)政研究》,2017年第4期。從1979年到1993年，中央財(cái)政占財(cái)政總收入的比重從46.8%下降至31.6%。中央財(cái)力的大幅減弱，使其不僅得靠地方財(cái)政的收入上解來維持收支平衡，甚至還曾先后兩次以設(shè)立基金的方式向地方政府“借錢”。*周飛舟:《分稅制十年:制度及其影響》,《中國社會科學(xué)》,2006年第6期。隨著中央財(cái)政收入和支出占GDP比重的不斷下降，其在全國范圍內(nèi)進(jìn)行宏觀調(diào)控、地區(qū)均衡的能力也被嚴(yán)重削弱。*胡鞍鋼、唐嘯、楊竺松:《中國國家治理現(xiàn)代化》,中國人民大學(xué)出版社2014年版。在20世紀(jì)80年代末期，這一地方政府各自為政的問題就已引起中央的高度重視，鄧小平在1988年9月12日的一次講話中就曾強(qiáng)調(diào)：“中央要有權(quán)威，宏觀管理要體現(xiàn)在中央說話能夠算數(shù)”*鄧小平:《中央要有權(quán)威》,《鄧小平文選(第3卷)》,人民出版社1993年版。，這也為此后中國新一輪中央與地方關(guān)系的調(diào)整埋下了伏筆。

(三)實(shí)行市場化改革以來：分權(quán)與集權(quán)并行(1992年至今)

自1992年鄧小平南巡講話后，中國就把大力發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)、建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立為經(jīng)濟(jì)體制改革的主要目標(biāo)。此后，隨著市場化改革的不斷推進(jìn),中國的中央與地方關(guān)系也進(jìn)入了一個(gè)新的調(diào)整時(shí)期。這一時(shí)期中央與地方關(guān)系的調(diào)整雖然并未徹底擺脫權(quán)力的收放循環(huán)，但中央地方之間的權(quán)力與資源配置不再是簡單地在“集權(quán)—分權(quán)”之間交替進(jìn)行，而呈現(xiàn)出更為復(fù)雜、靈活與動(dòng)態(tài)的局面。

為了提升中央政府的財(cái)政汲取和分配能力，國務(wù)院決定自1994年起開始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。分稅制實(shí)施當(dāng)年，中央財(cái)政收入占總財(cái)政的收入比重就增長到了55%，極大地增強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力。為了確保中央政府在財(cái)政上的集權(quán)并擁有充足的財(cái)力作為轉(zhuǎn)移支付的資金基礎(chǔ)，實(shí)行分稅制后的二十余年來，中國又持續(xù)多次對稅種或分成比例進(jìn)行調(diào)整。2002年中國開始實(shí)行所得稅收入分享改革，將過去作為地方稅的企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅變?yōu)楣蚕矶悾?002年按中央地方各50%的比例分享，自2003年開始則按中央60%、地方40%的比例分享。2012年中國首先在上海市部分行業(yè)試點(diǎn)營業(yè)稅改增值稅，此后隨著試點(diǎn)的不斷深入和范圍擴(kuò)大，自2016年5月1日起在全國范圍全面推開營業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)。與此同時(shí)，為了基本維持中央與地方之間原有的財(cái)力結(jié)構(gòu)，中國將原本按照75：25在中央和地方分配的增值稅的分享比例調(diào)整為五五分成。也正是得益于這些制度安排，自1994年以來中國的中央財(cái)政收入占全國公共財(cái)政總收入的比重始終保持在50%左右。

區(qū)別于在財(cái)權(quán)上以中央集權(quán)為主，近二十年來中國中央與地方在事權(quán)上的調(diào)整則要顯得復(fù)雜的多，集權(quán)或分權(quán)的動(dòng)作都并不少見。在實(shí)行市場化改革之初，中央提出了一系列旨在進(jìn)一步理順中央與地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的改革設(shè)想并在實(shí)際中加以推進(jìn)。1993年黨的十四屆三中全會提出要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，深化企業(yè)改革特別是國有企業(yè)改革，中央不再直接管理大部分國有企業(yè)，而是通過財(cái)政、金融的渠道和企業(yè)發(fā)生關(guān)系，許多企業(yè)都下放給了地方。1994年的投資體制改革在明確中央與地方的投資范圍和投資責(zé)任的同時(shí)，增加了地方政府投資跨區(qū)域性的基礎(chǔ)性項(xiàng)目的權(quán)限，地方政府投資權(quán)限的擴(kuò)大也改變了過去中央投資包攬過多的情況。這些舉措都使得地方政府對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的管理權(quán)大大得到增強(qiáng)。進(jìn)入21世紀(jì)后，行政審批權(quán)改革和簡政放權(quán)也成為中國多屆政府的主要任務(wù)。截至2014年10月，國務(wù)院針對各部門的行政審批一共取消審批項(xiàng)目2277項(xiàng)，下放審批項(xiàng)目373項(xiàng)(不包含部分取消或下放)，兩者合計(jì)占原有行政審批項(xiàng)目總數(shù)的70%以上。*李振、魯宇:《中國的選擇性分(集)權(quán)模式——以部門垂直管理化和行政審批權(quán)限改革為案例的研究》,《公共管理學(xué)報(bào)》,2015年第3期。與此同時(shí)，中國的中央政府在不同階段還針對性地上收了部分權(quán)力。帶有集權(quán)色彩的部門垂直化管理改革就出現(xiàn)過兩個(gè)明顯的高潮，分別在1997—1998 年和2005—2006 年，涉及的部門包括金融、安全生產(chǎn)、統(tǒng)計(jì)、國土資源以及環(huán)境保護(hù)部等多個(gè)領(lǐng)域。十八大以來，中共中央還加強(qiáng)了對地方紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委系統(tǒng)由過去的完全屬地管理變成了半垂直管理；通過新設(shè)立的國家安全委員會整合維護(hù)社會穩(wěn)定的各部門力量；通過新設(shè)立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組強(qiáng)化了對改革的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，由中央負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)?？傮w而言，可以觀察到中國采取了分階段、分重點(diǎn)、多元化的方式來調(diào)整事權(quán)在中央與地方之間的配置。

此外，如果從財(cái)政事權(quán)的角度來看，近年來中國中央與地方之間的事權(quán)則經(jīng)歷了從下放到上收的轉(zhuǎn)變。分稅制改革后，隨著中央財(cái)權(quán)的不斷集中，中央與地方之間事權(quán)模糊不清的弊端逐步暴露出來，財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的不匹配愈演愈烈。在實(shí)行分稅制后，收入端中央收入占總收入比重顯著增加，但由中央執(zhí)行的支出任務(wù)并沒有增加。新增的政府支出責(zé)任尤其是社會保障支出責(zé)任幾乎都是完全由地方政府來承擔(dān)，地方財(cái)政支出占公共財(cái)政總支出的比重從1990年代中期的70%逐步增至2010年代中期的85%。*張光:《十八大以來我國事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分政策動(dòng)向:突破還是因循?》,《地方財(cái)政研究》,2017年第4期。這樣一來，在地方財(cái)政收入比重沒有增加的情況下，地方政府卻要承擔(dān)越來越多的財(cái)政支出任務(wù)。轉(zhuǎn)移支付也因此成為中央消化其巨額財(cái)政收入剩余、地方填補(bǔ)其巨額財(cái)政收支赤字的基本手段。而中國轉(zhuǎn)移支付尤其是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的非規(guī)范性和非均等化等問題又使得其難以發(fā)揮好應(yīng)有的作用，因而進(jìn)一步加劇了地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配的沖突。針對這一問題，2006年中國在十一五規(guī)劃中明確提出要建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，黨的十七大報(bào)告也提出要健全中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的體制。中共十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出“部分社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)”，意味著中央要在社會保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等部分領(lǐng)域中承擔(dān)更多的支出責(zé)任。這樣的事權(quán)劃分框架也打破了分稅制改革以來中央只上收財(cái)權(quán)的局面，而是變成“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)也上收”。*聶輝華:《中央與地方關(guān)系的新變化》,《理論學(xué)習(xí)》,2014年第1期。

此外，在中央與地方之間立法權(quán)的配置上，中國延續(xù)了改革開放以來不斷下放的趨勢。在2015年對《立法法》進(jìn)行的修訂中，中國有權(quán)制定政府規(guī)章的地方政府由“省級人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市”進(jìn)一步擴(kuò)大到“設(shè)區(qū)的市”，并明確了設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)。

在干部管理方面，由于下管一級的改革在增強(qiáng)地方干部任免權(quán)的同時(shí)，也出現(xiàn)了地方主義的現(xiàn)象，為了遏制這一傾向，中國自1999年起建立起干部交流制度。此后，中央和地方之間的干部交流日趨頻繁。在2010年6月至12月，中共中央組織部按照中央要求，分別有66名中央和國家機(jī)關(guān)中青年干部到省區(qū)市和66名省區(qū)市中青年干部到中央和國家機(jī)關(guān)進(jìn)行雙向交流任職。*中國政務(wù)景氣監(jiān)測中心:《干部交流任職的“中央版”和“地方版”》,《領(lǐng)導(dǎo)決策信息》,2011年第20期。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的變遷，作為中央政府對地方政府的“指揮棒”的干部選任標(biāo)準(zhǔn)，也隨之發(fā)生了變化。中央對地方的考核中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)逐漸被淡化，開始嘗試以包括經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)保等在內(nèi)的更加綜合的績效標(biāo)準(zhǔn)對地方進(jìn)行考核。*方紅生、張軍:《中國地方政府競爭、預(yù)算軟約束與擴(kuò)張偏向的財(cái)政行為》,《經(jīng)濟(jì)研究》,2009年第12期。此外，還有學(xué)者提出由于經(jīng)濟(jì)增長為地方政府帶來收益的空間正日益縮小,為獲取相對競爭優(yōu)勢,中國地方政府已經(jīng)開始為“社會創(chuàng)新”而競爭。*何艷玲、李妮:《為創(chuàng)新而競爭:一種新的地方政府競爭機(jī)制》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》,2017年第1期。這些標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整也自然引起了地方政府間競爭的變化。

綜上，實(shí)行市場化改革以來，中國的中央與地方關(guān)系基于特定的政策目標(biāo)在不同的政策領(lǐng)域有收有放，呈現(xiàn)為分權(quán)與集權(quán)并行的態(tài)勢。

四、結(jié) 論

從世界范圍看，如何妥善地平衡中央與地方的關(guān)系是各國普遍面臨的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，不斷調(diào)整是各國中央與地方關(guān)系的常態(tài)。有學(xué)者研究指出，西方發(fā)達(dá)國家的中央與地方關(guān)系呈現(xiàn)出“相向而行”的發(fā)展趨勢，即集權(quán)程度較高的國家不斷分權(quán)，分權(quán)程度較高的國家則不斷集權(quán)。*魏紅英:《西方發(fā)達(dá)國家處理中央與地方關(guān)系的幾點(diǎn)啟示》,《廣西社會科學(xué)》,2002年第3期。本文從立法權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)以及人事權(quán)這四個(gè)維度對中國央地關(guān)系演變的三個(gè)階段進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)建國以來中國的央地關(guān)系始終處于“復(fù)雜且靈活的動(dòng)態(tài)調(diào)整”之中。它可以理解為是中國領(lǐng)導(dǎo)人在試圖實(shí)現(xiàn)“充分發(fā)揮中央地方兩個(gè)積極性”的探索過程中，為平衡中央與地方之間權(quán)力與資源配置上所做的種種努力*蘇力:《當(dāng)代中國的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東《論十大關(guān)系》第五節(jié)》,《中國社會科學(xué)》,2004年第2期。，其根植于中國共產(chǎn)黨人辯證唯物主義的世界觀和方法論*韓博天、裴宜理:《中國如何處理不確定性：游擊式政策與適應(yīng)性治理》,《比較》,2012年第6期。。雖然與經(jīng)過數(shù)百年構(gòu)建、完善、調(diào)整、改革的西方發(fā)達(dá)國家相比，中國央地關(guān)系的調(diào)整在制度化、規(guī)范化層面仍顯得較為薄弱*楊小云、邢翠微:《西方國家協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的幾種模式及啟示》,《政治學(xué)研究》,1999年第2期。，但作者認(rèn)為在近七十年不斷摸索完善的過程中，中國央地關(guān)系這種“復(fù)雜且靈活的動(dòng)態(tài)調(diào)整”呈現(xiàn)出以下三個(gè)頗具中國特色的基本特點(diǎn)：

(一)漸進(jìn)式的集(分)權(quán)：政策調(diào)整的適應(yīng)性

從縱向上看，中國的中央與地方關(guān)系演變是一個(gè)帶有鮮明實(shí)驗(yàn)主義特點(diǎn)的漸進(jìn)調(diào)試的過程。回顧中央與地方關(guān)系演變的三個(gè)階段，不難發(fā)現(xiàn)具有高度權(quán)威的中央政府可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要相機(jī)決策，隨時(shí)在幾乎所有領(lǐng)域?qū)χ醒肱c地方之間的權(quán)力和資源配置進(jìn)行調(diào)整：當(dāng)需要強(qiáng)化宏觀調(diào)控打破地方主義時(shí)就進(jìn)行中央集權(quán)，當(dāng)需要調(diào)動(dòng)地方積極性發(fā)揮其信息優(yōu)勢時(shí)就進(jìn)行地方分權(quán)。在筆者看來，這種政策調(diào)整的適應(yīng)性是中國共產(chǎn)黨人“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理唯一標(biāo)準(zhǔn)”精神的集中體現(xiàn)。與此同時(shí)，隨著中央與地方關(guān)系的日趨穩(wěn)定和治國理政經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，中國執(zhí)政者已鮮有過去那般大規(guī)模進(jìn)行分權(quán)或集權(quán)的改革，其調(diào)整方式變得更加溫和，多以微調(diào)為主。

(二)有選擇的集(分)權(quán)：不同政策的異質(zhì)性

從橫向上看，“政治集權(quán)與經(jīng)濟(jì)分權(quán)”已無法準(zhǔn)確概括當(dāng)前中國中央與地方之間權(quán)力與資源的配置情況。正如前文所描述的，當(dāng)代中國的中央與地方關(guān)系表現(xiàn)為在不同維度上或集權(quán)、或分權(quán)、或集權(quán)分權(quán)并行的多元組合，形成了一個(gè)多維的權(quán)力和資源配置的混合結(jié)構(gòu)。因此，不能再單向度地以分權(quán)或集權(quán)來概括中國的中央與地方關(guān)系調(diào)整。中央政府在立法權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)等不同維度乃至同一維度不同政策領(lǐng)域，尋求分權(quán)和集權(quán)的最優(yōu)組合，進(jìn)而在中央與地方之間達(dá)成一種有效的相互制衡。*張永生:《中央與地方的政府間關(guān)系:一個(gè)理論框架及其應(yīng)用》,《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》,2009年第2期。

(三)差異化的集(分)權(quán)：政策工具的多樣性

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提升和治理目標(biāo)的多元化，中國調(diào)整中央與地方關(guān)系的政策工具也越來越豐富。既可以通過下放立法權(quán)限增加地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需要進(jìn)行立法的權(quán)力，也可以通過明確擁有立法權(quán)限的內(nèi)容以規(guī)范地方的立法亂象問題；既可以通過財(cái)稅分成影響地方的財(cái)權(quán)，也可以通過轉(zhuǎn)移支付改變地方的財(cái)政事權(quán)；既可以通過垂直管理加強(qiáng)中央對地方政府的管理，也可以通過半垂直管理(省以下垂直管理)賦予省一級政府更大的權(quán)力；既可以通過績效考核標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整地方官員競爭的目標(biāo)，也可以通過干部交流打破地方干部的保護(hù)主義。正是這些豐富的政策工具為中國央地關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整提供了更多的選擇，始終確保中央對地方的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?！?/p>