□ 王立峰 呂永祥

全面從嚴(yán)治黨是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，習(xí)近平總書記對全面從嚴(yán)治黨的推進(jìn)路徑作了一系列重要的論述。2014年10月，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動總結(jié)大會上第一次明確提出了制度治黨的概念，并將“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合作為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的八項(xiàng)要求之一”。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨與制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)”。制度治黨貫穿于思想建設(shè)、政治建設(shè)等全面從嚴(yán)治黨的各個黨建領(lǐng)域之中，是統(tǒng)籌構(gòu)建全面從嚴(yán)治黨系統(tǒng)工程的有效路徑。與思想建黨相比，制度治黨是一個新興的概念和重大的研究命題，亟待從理論上加以研究和回應(yīng)。從制度治黨的視角審視全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)涵、發(fā)展進(jìn)路以及現(xiàn)實(shí)問題的破解之策，勢必會對推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨實(shí)踐向縱深發(fā)展有所裨益。

一、制度治黨：契合全面從嚴(yán)治黨的內(nèi)在要求

對于全面從嚴(yán)治黨的概念，學(xué)者們分別從對“全面”、“從嚴(yán)”和“治”的內(nèi)涵進(jìn)行闡釋的角度進(jìn)行界定?！叭妗笔侵浮八枷搿⒔M織、作風(fēng)、制度和反腐倡廉等治黨領(lǐng)域的全面涉及、治黨對象的全面覆蓋和治黨周期的全過程”*張榮臣：《關(guān)于全面從嚴(yán)治黨內(nèi)涵及對策的思考》，《人民論壇》，2015年第21期。?！啊畯膰?yán)’不僅是指作為政黨管理手段的政黨紀(jì)律的嚴(yán)格，而且包括黨的制度體系的嚴(yán)密性。”*林尚立：《從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的政治學(xué)思考》，《黨政干部文摘》，2000年第8期。“治”主要是指依靠制度來管黨治黨的方式方法。

制度治黨的關(guān)鍵是扎緊制度的籠子并確保黨員干部按制度辦事，陳家喜認(rèn)為：“作為政黨治理的一種形式，制度治黨是政黨運(yùn)用制度手段對黨的組織、領(lǐng)袖和干部以及普通黨員進(jìn)行管理和約束，使其遵從黨的組織紀(jì)律，保持對黨忠誠的治理形態(tài)”*陳家喜、黃慧丹：《制度治黨的概念緣起與實(shí)施路徑》，《江西社會科學(xué)》，2015年第3期。。制度治黨強(qiáng)調(diào)以穩(wěn)定性、公開化、權(quán)威性的黨規(guī)與國法作為管理黨組織及其成員的行為規(guī)范，樹立黨內(nèi)法規(guī)和制度的法理型權(quán)威。從類別上看，制度治黨中的“制度”有著豐富的內(nèi)涵和廣闊的外延，不僅包括黨內(nèi)法規(guī)，還包括國家法律；不僅包括正式的法律和政治制度安排等“硬法”，還包括黨的政策、“紅頭文件”等“軟法”。中國特色社會主義法治體系要堅(jiān)持依法治國與依規(guī)治黨的統(tǒng)籌推動，從制度角度入手加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨，就要不斷健全以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系?！包h章為本、憲法至上”這一理念在習(xí)近平總書記在十八屆四中全會提出的建設(shè)有中國特色社會主義法治國家的決定之中有著充分的體現(xiàn)。制度治黨中的“治黨”就是要實(shí)現(xiàn)政黨治理方式從依靠領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志來“治黨”向依靠正式的法律制度規(guī)范來“治黨”的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮黨和國家制度體系的政黨治理效能。具體來講，就是以穩(wěn)定性和長效性的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律而非領(lǐng)導(dǎo)人的個人意志作為規(guī)范黨組織及其成員的行為、調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的重要的政黨治理工具，用成熟的制度規(guī)范來管黨管人管事。通過加強(qiáng)制度建設(shè)將全面從嚴(yán)治黨的成果鞏固和升華起來，走出“人亡政息”的周期律。

全面從嚴(yán)治黨和制度治黨的內(nèi)涵界定的上述特點(diǎn)啟示我們，在分析制度治黨和全面從嚴(yán)治黨之間的關(guān)聯(lián)時，應(yīng)當(dāng)對二者的構(gòu)成要素分別進(jìn)行分解，進(jìn)一步在制度治黨的各個特征和“全面”、“從嚴(yán)”和“治黨”之間建立起邏輯關(guān)聯(lián)。

(一)制度治黨：契合全面從嚴(yán)治黨中“全面”的內(nèi)在要求

1.制度治黨：契合治黨領(lǐng)域全面涉及的內(nèi)在要求

毛澤東時期，中國共產(chǎn)黨在黨管軍隊(duì)、民主集中制和黨對政府的一元化領(lǐng)導(dǎo)等方面進(jìn)行了制度建設(shè)的初步嘗試。改革開放以后，鄧小平更加強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要性，指出“制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了”*鄧小平：《鄧小平文選(第2卷)》，人民出版社1994年版，第328頁。。進(jìn)入21世紀(jì)，將制度建設(shè)融于各個黨建領(lǐng)域之中，強(qiáng)調(diào)制度治黨對各個黨建領(lǐng)域的全面貫穿，成為全面從嚴(yán)治黨的一個顯著特征。從黨的領(lǐng)導(dǎo)人的重要論述的角度看，2002年江澤民在黨的十六大報(bào)告中指出：“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中”。2011年7月胡錦濤在《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話》中指出:“必須始終把制度建設(shè)貫穿黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)之中”。2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)，把制度建設(shè)貫穿其中，深入推進(jìn)反腐敗斗爭”。從制度建設(shè)實(shí)踐的角度看，黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記的領(lǐng)導(dǎo)下，中共中央制定并頒布了《中共中央政治局關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨廉潔從政若干準(zhǔn)則》等思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》等組織建設(shè)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)，《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013-2017年工作規(guī)劃》和《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》等反腐倡廉建設(shè)領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)。制度治黨對各個黨建領(lǐng)域的涉及廣度和深度進(jìn)一步提升，實(shí)現(xiàn)了治黨領(lǐng)域的全面涉及。

2.制度治黨：契合治黨對象全面覆蓋的內(nèi)在要求

《辭?！穼ⅰ爸贫取倍x為“要求全體成員共同遵守的、按一定程序辦事的規(guī)程或行動準(zhǔn)則”*辭海編輯委員會：《辭海》，上海辭書出版社2000年版，第223頁。。從“要求成員共同遵守”這一規(guī)定可以看出，制度在適用對象上具有普遍性的特征，制度治黨針對的是黨員這一組織成員的共同身份，而不區(qū)分適用對象是精英、骨干還是普通黨員，是隸屬于黨小組、黨支部還是隸屬于黨委。從縱向上看，“在政黨內(nèi)部，由低到高則分布著黨小組、支部、地區(qū)分部以及中央組織”*Maurice Duverger.Political Parties:Their Organization and Activity in the Modern State, Methuen Press,1954,pp.90-116.。 民主集中制是中國共產(chǎn)黨的組織原則，“下級服從上級”、“地方服從中央”的集中邏輯塑造了中共中央的科層制權(quán)威，中共中央頒布的制度必須得到各級地方黨組織和基層黨組織的普遍遵守。從橫向上看，中國共產(chǎn)黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體等各種“準(zhǔn)官方”的社會組織具有高度的嵌入性，中共中央和各級地方黨委制定的制度也必須得到轄區(qū)內(nèi)國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和國有企業(yè)等機(jī)構(gòu)中的黨組織及其成員的普遍遵守。制度在適用對象上所具有的普遍性特征，要求制度治黨做到制度適用面前沒有特權(quán)，制度約束面前沒有例外，真正實(shí)現(xiàn)了治黨對象的全面覆蓋。

3.制度治黨：契合治黨周期全過程的內(nèi)在要求

羅伯特·古丁認(rèn)為制度具有穩(wěn)定性的特征，“社會制度無非就是穩(wěn)定有序、承載價(jià)值并重復(fù)發(fā)生的行為模式”*Robert E.Goodin.The Theory of Institutional Design, Cambridge: Cambridge University Press, 1996,pp.21.。政黨制度作為政治制度的一種重要類型，處于一個國家制度體系的核心位置，更不容易受到外部社會環(huán)境變化的直接影響。“當(dāng)制度之外的世界發(fā)生變化時，政治制度仍然能夠產(chǎn)生穩(wěn)定和持續(xù)的影響作用”。*Kathleen Thelen and Sven Steinmo.Historical Institutionalism in Comparative Politics.In Sven Steinmo, Kathleen Thelen, and Frank Longstreth, eds., Structuring Politics:Historical Institutionalism in Comparative Politics ,New York: Cambridge UniversityPress, 1992,pp.18.在改革開放之前，依靠政治運(yùn)動的方式來管黨治黨是中國共產(chǎn)黨從嚴(yán)治黨的一個顯著特征。中國共產(chǎn)黨為了解決自身存在的思想認(rèn)識不統(tǒng)一、領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗、官僚主義作風(fēng)等問題，開展了整風(fēng)運(yùn)動、“三反”運(yùn)動和“五反”運(yùn)動等一系列政治運(yùn)動，在有限的時間內(nèi)取得了比較顯著的效果。但是需要指出的是，在當(dāng)今社會開展政治運(yùn)動的環(huán)境和條件不僅早已發(fā)生改變，而且政治運(yùn)動往往具有間歇性的特征，大多持續(xù)時間不長，有一個明確的起點(diǎn)和終點(diǎn)，無法保證政黨治理的全天候。“雖然政治運(yùn)動可能造成一種浩大的聲勢，但不能從根本上解決問題?；蛘哒f只能‘治標(biāo)’，難以‘治本’。‘治本’需要建立健全監(jiān)督制約權(quán)力的穩(wěn)定制度和規(guī)范干部行為舉止的長效機(jī)制。而這恰恰是政治運(yùn)動所不能提供的?！?李景治：《黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭應(yīng)加大“治本”的力度》，《理論與改革》，2016年第2期。與政治運(yùn)動相比，制度具有穩(wěn)定性和長期適用的特征，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”*鄧小平：《鄧小平文選(第2卷》，人民出版社1994年版，第333頁。制度治黨通過不斷健全黨內(nèi)法規(guī)制度體系，彌補(bǔ)了政治運(yùn)動式的管黨治黨方式所具有的上述缺陷，實(shí)現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨的常抓不懈和保持長效，保障了治黨周期的全過程。

(二) 制度治黨：契合全面從嚴(yán)治黨中“從嚴(yán)”的內(nèi)在要求

1.制度治黨：契合保障管黨治黨方式嚴(yán)厲性的內(nèi)在要求

“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范的說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約?！?[美] 道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，上海三聯(lián)書店2008年版，第19頁。這種制約性體現(xiàn)為制度對組織成員的權(quán)利和責(zé)任、獎勵與懲罰等事項(xiàng)都做出了明確的規(guī)定?！爱?dāng)這些制度規(guī)范遭受違犯時，人們常常會受到某種制裁?！?Daniel Bell.The End of Ideology:On the Exhaustion of Political Ideas in the Fifties, Cambridge: Harvard University Press, 1988,pp.51.政黨制度作為政治制度的一種重要類型，是由懲戒作為維持手段的規(guī)則，以紀(jì)律處分、撤職和免職等強(qiáng)制手段作為后盾來保障實(shí)施。與思想建黨等軟約束方式不同，制度治黨以其強(qiáng)制性特征保障了治黨方式的嚴(yán)厲性，解決了全面從嚴(yán)治黨失之于軟的問題。具體而言，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)制度確立了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部不得任性行使權(quán)力的“高壓線”，為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部行使公權(quán)力建立了“底線標(biāo)準(zhǔn)”和“禁止規(guī)范”?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》作為全面從嚴(yán)治黨的重要制度工具，不僅規(guī)定了檢查、通報(bào)、紀(jì)律處分等輕微的問責(zé)方式，而且還規(guī)定了改組、停職檢查、調(diào)整職務(wù)、責(zé)令停職、降職、免職等嚴(yán)厲的問責(zé)方式，并且各種嚴(yán)厲的問責(zé)方式之間是可以合并使用的，充分體現(xiàn)出我國執(zhí)政黨治理的規(guī)范化和嚴(yán)厲性的特征。

2.制度治黨：契合構(gòu)建管黨治黨的嚴(yán)密制度體系的內(nèi)在要求

制度治黨中的制度不是某一項(xiàng)單一的制度，而是由基本制度、具體制度和實(shí)施細(xì)則等不同層次的制度相互銜接和實(shí)體性制度、程序性制度、保障性制度和監(jiān)督與問責(zé)制度等不同類型的制度相互配合構(gòu)成的一個健全的制度體系。*王立峰、呂永祥：《新制度主義政治學(xué)視角下制度治黨的現(xiàn)實(shí)梗阻與發(fā)展進(jìn)路》，《河南社會科學(xué)》，2017年第7期。黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記“制度治黨”與“依規(guī)治黨”思想的指導(dǎo)下，中共中央先后頒布或修訂了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》和《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等一系列重要的黨內(nèi)法規(guī)和制度。除此以外，中共中央還頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》這一黨內(nèi)“立法法”，對黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限、制定原則、規(guī)劃與計(jì)劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估等作出了明確規(guī)定，從此黨內(nèi)法規(guī)制度體系的健全與完善步入了快車道。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的日益健全與完善，初步實(shí)現(xiàn)了“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的目標(biāo)，大大提高了權(quán)力與監(jiān)督體系的閉合性和有效性，在很大程度上解決了全面從嚴(yán)治黨失之于寬、失之于松的問題。

(三)制度治黨：契合全面從嚴(yán)治黨中“治黨”的內(nèi)在要求

1.制度治黨：契合實(shí)現(xiàn)政黨治理方式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求

“現(xiàn)代政黨治理的方式多種多樣，可以使用剛性的法規(guī)和制度，亦可以依賴于超凡魅力的精英和領(lǐng)袖，也可以遵循道德教化或者意識形態(tài)宣傳?！?陳家喜、黃惠丹：《論政黨治理視域中的全面從嚴(yán)治黨》，《社會主義研究》，2016年第3期。對于世界范圍內(nèi)成熟的現(xiàn)代政黨而言，政黨制度化是一個普遍的發(fā)展方向，制度治黨是現(xiàn)代政黨治理方式的重要標(biāo)志。制度治黨的實(shí)質(zhì)是政黨制度化，政黨制度化的一個重要衡量指標(biāo)就是“政黨的法定規(guī)范與其真實(shí)的權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的一致程度”*[意]安德魯·帕尼比昂科：《政黨：組織與權(quán)力》，周建勇譯，上海世紀(jì)出版社2013年版，第66頁。。在建國之初制度和法制建設(shè)尚未成熟的很長一段時期，政黨領(lǐng)袖扮演著克里斯瑪型權(quán)威的角色，其政治權(quán)力往往難以受到黨內(nèi)法規(guī)的有力約束。改革開放以后，中國共產(chǎn)黨汲取了忽視制度建設(shè)的弊端，逐漸認(rèn)識到民主和法制建設(shè)的重要作用，立足于通過加強(qiáng)制度和法制建設(shè)來塑造和維系黨內(nèi)法規(guī)制度的法理型權(quán)威。具體來講，中國共產(chǎn)黨建立健全了任期制度和領(lǐng)導(dǎo)干部退休制度、民主集中制的決策制度和決議規(guī)則，“逐漸具備了權(quán)力享有的非人格化、權(quán)力行使按照規(guī)則和程序進(jìn)行和權(quán)力關(guān)系被整合進(jìn)秩序之中等權(quán)力制度化的條件”*[美]賈恩弗朗哥·波齊：《國家：本質(zhì)、發(fā)展與前景》，陳堯譯，上海世紀(jì)出版社2007年版，第3頁。。在上述制度建設(shè)的影響下，人格化的政治權(quán)力和人身依附關(guān)系逐漸被制度的法理型權(quán)威所取代，政黨治理方式實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變。

2.制度治黨：契合體現(xiàn)依規(guī)治黨的治黨思維的內(nèi)在要求

區(qū)別于傳統(tǒng)社會的人治方式，依法治國是現(xiàn)代國家具有共識性的基本治國方略。中國共產(chǎn)黨深度嵌入國家政權(quán)之中，執(zhí)政黨的意志經(jīng)過人大機(jī)關(guān)的法定程序能夠轉(zhuǎn)化為國家意志，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律具有內(nèi)容上的高度一致性，在形式上兩者統(tǒng)一于中國特色社會主義法治體系的整體框架之中。依法治國是中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方略，依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的基本方略，黨的十九大報(bào)告指出，要堅(jiān)持“依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”，并將之作為新時代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略的重要內(nèi)容。我國的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部具有交叉任職的特點(diǎn)，依法治國的方略很早就已經(jīng)提出，政府官員在全面推進(jìn)依法治國和建設(shè)法治政府過程中培養(yǎng)的法治思維和法治方式同樣適用于他們以黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的身份所實(shí)施的黨內(nèi)履職行為。依法治國的治國方略反映到政黨治理的方式上，就是要將依規(guī)治黨作為管黨治黨的主要方式，推動黨員領(lǐng)導(dǎo)干部既要模范遵守國家法律，更要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行憲法和法律，自覺樹立尊法、守法、用法和護(hù)法的法治理念。積極推行制度治黨，有助于樹立黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在規(guī)范黨組織和黨員的行為、協(xié)調(diào)黨內(nèi)各主體之間的關(guān)系等方面的權(quán)威地位，通過塑造黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的法理型權(quán)威和培育遵紀(jì)守法的制度文化，來培育黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依規(guī)治黨的管黨治黨思維。

二、制度治黨：貫穿于全面從嚴(yán)治黨的各歷史階段

從側(cè)重于強(qiáng)調(diào)思想建黨向重視制度建設(shè)轉(zhuǎn)變，再到明確提出“制度治黨”的新要求，反映出中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨思想發(fā)展演變的歷史脈絡(luò)。制度治黨是貫徹于全面從嚴(yán)治黨不同歷史發(fā)展階段的一條主線，是對現(xiàn)階段強(qiáng)調(diào)將思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)貫穿于制度建設(shè)之中的黨建新舉措的理論概括，指明了全面從嚴(yán)治黨的發(fā)展進(jìn)路。

(一)毛澤東時期：制度建設(shè)的萌芽階段

在新民主主義革命時期，嚴(yán)峻復(fù)雜的軍事政治局勢使得中國共產(chǎn)黨無暇進(jìn)行大規(guī)模的制度建設(shè)，再加上缺乏制度建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，“思想建黨成為毛澤東黨建思想的顯著特點(diǎn)”*張書林：《思想建黨與制度治黨：目標(biāo)任務(wù)與耦合生態(tài)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2015年第11期。。1942年5月，毛澤東在延安文藝座談會上針對很多黨員組織上已經(jīng)入黨但思想上尚未入黨的問題，將思想建黨作為從嚴(yán)治黨的主要手段，指出:“掌握思想教育，是團(tuán)結(jié)全黨進(jìn)行偉大政治斗爭的中心環(huán)節(jié)”*毛澤東：《毛澤東選集(第3卷)》，人民出版社1991年版，第1094頁。。思想整風(fēng)、政治運(yùn)動和意識形態(tài)宣傳成為當(dāng)時中國共產(chǎn)黨解決黨內(nèi)存在的官僚主義作風(fēng)、腐敗等問題的主要方式。雖然毛澤東時期中國共產(chǎn)黨在黨管軍隊(duì)、黨委制和黨對政府的一元化領(lǐng)導(dǎo)等方面進(jìn)行了制度建設(shè)的初步嘗試，初步明確了民主集中制的內(nèi)涵，但是制度建設(shè)的重要性并沒有得到足夠的重視。1956年以后，因?yàn)榉从疫\(yùn)動擴(kuò)大化等政治運(yùn)動的頻繁開展，黨的制度化進(jìn)程被迫中斷，已經(jīng)建立的各項(xiàng)制度規(guī)范也大多陷入停頓或癱瘓之中。

(二)鄧小平時期：重視制度建設(shè)的階段

改革開放之后，鄧小平汲取了中國共產(chǎn)黨忽視制度建設(shè)的沉重教訓(xùn)，指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要”*鄧小平：《鄧小平文選(第2卷)》，人民出版社1994年版，第328頁。。在此思想的指導(dǎo)下，中國共產(chǎn)黨開展了卓有成效的制度建設(shè)。1982年2月，中共中央頒布了《關(guān)于老干部退休制度的規(guī)定》，廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，建立了干部退休制度。1982年9月，黨的十二大在鄧小平同志的領(lǐng)導(dǎo)下建立了集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，民主集中制得到進(jìn)一步的發(fā)展。1987年中央紀(jì)律檢查委員會制定并通過了《關(guān)于對黨員干部加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》，黨內(nèi)監(jiān)督的制度體系處于不斷健全之中。需要指出的是，雖然鄧小平高度強(qiáng)調(diào)了制度建設(shè)的重要性，但是此時的“制度建設(shè)”并不完全等同于“制度治黨”，從制度在政黨治理過程中發(fā)揮積極作用的環(huán)節(jié)來看，此時的“制度建設(shè)”主要著力于解決“無制可依”的問題，凸顯的是“建章立制”這一制度制定環(huán)節(jié)，制度執(zhí)行、對制度執(zhí)行情況的評估、反饋和問責(zé)等制度運(yùn)行環(huán)節(jié)在政黨治理中的作用尚未得到足夠的重視。除此以外，從“制度建設(shè)”在黨建體系中的地位來看，此時的“制度建設(shè)”也并沒有成為一個獨(dú)立的黨建范疇并上升到與思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和組織建設(shè)并列的全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵支柱的地位。更為重要的問題是，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的目標(biāo)，當(dāng)黨內(nèi)面臨著關(guān)于經(jīng)濟(jì)改革和政治制度創(chuàng)新的思想分歧時，鄧小平是憑借自己的克里斯瑪型權(quán)威，“以一種非制度化的方式來推動黨的制度化進(jìn)程的”*Shirk S.L..The Political Logic of Economic Reform in China, University of California Press, 1993,p.323.。由此可見，此階段制度的法理型權(quán)威還沒有樹立起來，制度還沒有上升到政黨治理的根本方式的重要地位。

(三)江澤民和胡錦濤時期：“制度建設(shè)”作為全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵支柱的階段

江澤民和胡錦濤繼承和發(fā)展了鄧小平重視制度建設(shè)的思想，制度建設(shè)在從嚴(yán)治黨總體布局中的重要性日益提升。改革開放促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，同時也間接誘發(fā)了官員腐敗、官僚主義作風(fēng)等一系列問題，但是意識形態(tài)運(yùn)動和思想整風(fēng)等傳統(tǒng)的思想建黨方式并未有效地解決上述問題，從嚴(yán)治黨需要尋找新的工具。中國共產(chǎn)黨轉(zhuǎn)而通過加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度、反腐倡廉制度等黨內(nèi)法規(guī)制度體系的建設(shè)來解決上述問題?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》、《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)的頒布，大大提高了從嚴(yán)治黨的效果。2002年江澤民在黨的十六大報(bào)告中指出：“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中?！薄爸贫冉ㄔO(shè)”作為一個獨(dú)立的范疇，被上升到與思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和組織建設(shè)并列的全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵支柱的重要地位。

(四)習(xí)近平時期：制度治黨的新階段

2014年10月，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動總結(jié)大會上第一次明確提出“制度治黨”的概念，2016年10月黨的十八屆六中全會公報(bào)將“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合”作為全面從嚴(yán)治黨的重大戰(zhàn)略部署，制度治黨在全面從嚴(yán)治黨系統(tǒng)工程中的地位不斷提升。黨規(guī)黨紀(jì)是中國共產(chǎn)黨進(jìn)行制度治黨的重要依據(jù)。2015年10月8日，習(xí)近平總書記指出：“我們現(xiàn)在要強(qiáng)調(diào)的是扎緊黨規(guī)黨紀(jì)的籠子”。王岐山同志也曾強(qiáng)調(diào)：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，首先要扎牢黨規(guī)黨紀(jì)的籠子?！敝贫扔袊曳芍贫扰c黨內(nèi)法規(guī)制度之分。凸顯黨規(guī)黨紀(jì)籠子，體現(xiàn)了紀(jì)法分開、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前的新要求。2016年12月，習(xí)近平總書記作出重要指示強(qiáng)調(diào)：加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策。我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大歷史使命、贏得具有許多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭勝利、實(shí)現(xiàn)黨和國家的長治久安，必須堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。要按照十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會部署，認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，以改革創(chuàng)新精神加快補(bǔ)齊黨建方面的法規(guī)制度短板，力爭到建黨100周年時形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力的制度保障。

習(xí)近平總書記的“制度治黨”思想與以前黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)人的制度建設(shè)思想的區(qū)別體現(xiàn)在以下兩個方面：一是旗幟鮮明地提出，中國特色社會主義法治最根本的原則就是堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下的法治，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是中國特色社會主義法治的應(yīng)有之義，執(zhí)政黨的依法執(zhí)政和治國理政就是“制度治黨”；二是制度治黨的實(shí)質(zhì)是政黨制度化，“政黨制度化不僅包括組織結(jié)構(gòu)的制度化和決策自主性的結(jié)構(gòu)層面，還包括‘價(jià)值輸入’和具體化的態(tài)度層面”*Vicky Randall, Lars Svasand.Party Institutionalization in New Democracies,Party Politics,Vol.8,No.1,2002,pp.5-29.。與以往“制度建設(shè)”概念側(cè)重于制度供給與制度執(zhí)行兩個層面不同，制度治黨沒有僅僅停留在制度制定和制度執(zhí)行這兩個層面，制度文化的培育和制度權(quán)威的維系是其中更為重要的內(nèi)容。制度治黨強(qiáng)調(diào)以制度的法理型權(quán)威取代黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的人格化權(quán)威，契合依規(guī)治黨的治黨思想，指引出全面從嚴(yán)治黨的發(fā)展方向。

三、制度治黨：破除全面從嚴(yán)治黨現(xiàn)實(shí)障礙的有效路徑

(一)制度治黨：治理黨內(nèi)權(quán)力腐敗問題的有效路徑

黨的十八大以來，雖然黨和國家加大了黨風(fēng)廉政建設(shè)的力度，反腐敗斗爭也取得了較為顯著的效果，但是正如黨的十九大報(bào)告所指出的那樣：“當(dāng)前，反腐敗斗爭的形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜”，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗的問題仍舊時有發(fā)生。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗作為一種濫用權(quán)力的現(xiàn)象，對深入推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的系統(tǒng)工程帶來了嚴(yán)重的危害。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗行為不僅會影響到中國共產(chǎn)黨在民眾心目中的人民公仆形象，背離了中國共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政宗旨，而且還會對腐敗官員所在的黨組織特別是其周邊的黨員產(chǎn)生反面的示范效應(yīng)，增加中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨的難度，嚴(yán)重時甚至?xí)绊懙矫癖妼χ袊伯a(chǎn)黨實(shí)行全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略的信心。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅”。當(dāng)前我國的反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，腐敗治理的有效策略應(yīng)當(dāng)從對腐敗成因的深入分析中去尋找。在制度反腐理論看來，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和制度建設(shè)初期存在的法律和制度體系的漏洞是導(dǎo)致某一領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象頻繁發(fā)生的制度根源。“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一種表征”*[美] 塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)書店1989年版，第53頁。，從腐敗產(chǎn)生的制度根源出發(fā)，解決黨內(nèi)權(quán)力腐敗的問題應(yīng)當(dāng)采取制度反腐的治本之策。制度反腐正是制度治黨在反腐倡廉領(lǐng)域的具體運(yùn)用，充分發(fā)揮了“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的腐敗治理效能。

首先，制度治黨有助于鏟除產(chǎn)生腐敗機(jī)會的制度土壤，發(fā)揮預(yù)防腐敗的作用?！案瘮C(jī)會是腐敗行為發(fā)生的必要條件之一，它產(chǎn)生的主要原因是制度空白、相關(guān)制度之間缺乏配合、制度缺乏約束力等制度缺陷?！?程文浩：《預(yù)防腐敗》，清華大學(xué)出版社2011年版，第45頁。鑒于此，構(gòu)建“不能腐”的有效機(jī)制，需要制度治黨的積極配合，制度治黨通過不斷健全和嚴(yán)密黨內(nèi)法規(guī)制度體系，逐漸減少執(zhí)政黨內(nèi)部產(chǎn)生腐敗機(jī)會的制度土壤，日益扎緊“不能腐”的制度籠子。具體而言，第一，制度治黨通過制度建設(shè)和制度創(chuàng)新等方式填補(bǔ)制度空白、解決政黨治理過程中出現(xiàn)的無制可依的問題。為解決習(xí)近平總書記所提出的“牛欄關(guān)貓”的問題，中國共產(chǎn)黨必須不斷加大黨內(nèi)法規(guī)和制度建設(shè)的步伐，不斷嚴(yán)密管黨治黨的制度籠子。第二，制度治黨通過基本制度、具體制度和實(shí)施機(jī)制等不同層次的制度的同向發(fā)力，通過實(shí)體性制度、程序性制度、保障性制度和監(jiān)督與問責(zé)制度等不同類型的制度的相互配合，構(gòu)建起日益嚴(yán)密的制度體系，減少了相關(guān)制度之間缺乏配合而產(chǎn)生的腐敗機(jī)會。正如習(xí)近平總書記所說：制度治黨“既要有實(shí)體性制度，又要有程序性制度，既要明確規(guī)定應(yīng)該怎么辦，又要明確違反規(guī)定怎么處理”，要“注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)”。*習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社 2014年版，第 379 頁。第三，制度治黨通過提高制度內(nèi)容的可操作性和制定詳細(xì)具體的制度實(shí)施細(xì)則，提高了制度的執(zhí)行力，切實(shí)發(fā)揮制度對權(quán)力主體的約束作用。“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對性和指導(dǎo)性?！?習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動總結(jié)大會上的講話》，《人民日報(bào)》，2014年10月9日。提高黨內(nèi)法規(guī)和制度的可操作性和詳細(xì)性，有助于為黨員和黨員干部提供明確具體的行為規(guī)范，為監(jiān)督和約束他們的行為提供切實(shí)有效的制度依據(jù)。

其次，制度治黨能夠提高腐敗主體的腐敗成本，發(fā)揮懲治腐敗的作用。在理性選擇理論看來，政府官員也具有“經(jīng)濟(jì)人”的一面，他們是否從事腐敗行為主要取決于自身對腐敗行為的預(yù)期收益與成本進(jìn)行理性算計(jì)的結(jié)果。從成本收益分析的角度看，“腐敗行為被發(fā)現(xiàn)率較低和腐敗行為受懲處的概率和力度太小等腐敗成本太低的問題是腐敗現(xiàn)象發(fā)生的重要原因”*Arvind K.Jain.Corruption:A Journal of Economic Surveys，Vol.15,No.1,2001,pp.71-121.，在腐敗預(yù)期收益相對穩(wěn)定的情況下，提高政府官員的腐敗成本是腐敗治理的一項(xiàng)重要策略。從提高政府官員的腐敗成本的角度看，制度治黨能夠通過黨務(wù)公開制度建設(shè)提高黨內(nèi)腐敗行為的被發(fā)現(xiàn)率，通過紀(jì)律檢查體制改革和國家監(jiān)察體制改革提高黨內(nèi)腐敗行為被懲罰的概率和力度。具體而言，一方面，黨務(wù)公開制度保障了黨員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提高了黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行過程的透明性和政治決策結(jié)果的公開性，在一定程度上解決了黨員和黨員干部、黨員和黨組織之間的信息不對稱問題，有利于及時地發(fā)現(xiàn)各種腐敗線索和證據(jù)，提高腐敗行為被發(fā)現(xiàn)率。另一方面，從黨的紀(jì)律檢查體制的角度看，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)實(shí)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制容易導(dǎo)致它在立案、偵辦和定罪量刑等環(huán)節(jié)上受到同級黨委的干涉，這是造成黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的概率和力度偏小的重要原因。針對上述問題，黨的十八大以來中國共產(chǎn)黨實(shí)施了“一案雙報(bào)告”、“三個以上級為主”等一系列紀(jì)律檢查體制改革，在地方各級紀(jì)委書記的選拔任用和重大腐敗案件的調(diào)查處置上更強(qiáng)調(diào)發(fā)揮上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)的作用，這些制度改革大大提高了黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)運(yùn)行的垂直性和獨(dú)立性，有利于減少來自同級黨委的不良干預(yù)，從而更有效防止瞞案不報(bào)、大案小報(bào)、重案輕處等情況的發(fā)生，大大提高了腐敗行為被懲處的概率和力度。從國家監(jiān)察體制改革的角度看，為解決原紀(jì)檢監(jiān)察體制中存在的監(jiān)察范圍過窄，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)缺乏豐富的強(qiáng)制監(jiān)察手段和黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)的“雙規(guī)”措施適法性不足等問題，國家監(jiān)察體制改革賦予新成立的監(jiān)察委員會監(jiān)督、調(diào)查和處置等監(jiān)察職權(quán)，整合了原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗局以及檢察院的反貪反瀆等部門的反腐敗職能，賦予監(jiān)察委員會查詢、凍結(jié)、留置和扣押等12項(xiàng)監(jiān)察強(qiáng)制手段，對于提高腐敗案件調(diào)查的有效性和腐敗分子處置的威懾性具有重要的作用，大大提高了腐敗分子被發(fā)現(xiàn)的概率和被懲處的力度。

(二)制度治黨：治理黨內(nèi)思想建黨成效不彰問題的有效路徑

重視思想建黨是中國共產(chǎn)黨的一個顯著特征，從毛澤東時期的思想整風(fēng)運(yùn)動，到鄧小平時期的反對資產(chǎn)階級自由化運(yùn)動，再到習(xí)近平時期的“三嚴(yán)三實(shí)”和“兩學(xué)一做”活動，思想建黨的傳統(tǒng)一直被中國共產(chǎn)黨所繼承和發(fā)展，成為全面從嚴(yán)治黨的一種主要方式。習(xí)近平總書記在黨的十八大報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“思想建設(shè)是黨的基礎(chǔ)性建設(shè)”。需要指出的是，雖然思想建黨在統(tǒng)一黨內(nèi)的思想、規(guī)范黨員行為、調(diào)整黨員之間的關(guān)系等方面發(fā)揮了積極的作用，但是現(xiàn)階段的思想建黨工作仍舊存在著一定的問題，黨的十九大報(bào)告指出，“黨內(nèi)存在的思想不純、組織不純、作風(fēng)不純等突出問題尚未得到根本解決”，一個典型的表現(xiàn)就是一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部理想信念缺失和宗旨意識淡薄的問題仍舊存在。思想建黨工作之所以存在上述問題，與思想建黨與制度治黨相結(jié)合存在薄弱環(huán)節(jié)密切相關(guān)。由于思想建黨訴諸的對象是人的主觀世界改造，其作用的發(fā)揮依托于人的道德自律和思想政治覺悟，因此思想建黨具有軟約束的特征，依靠純粹的道德說教和思想教育行動難以對不遵守黨的思想路線的黨員實(shí)施有強(qiáng)制力的懲罰，思想建黨的成果難以得到保障。除此以外，一些黨員干部由于知識結(jié)構(gòu)和思維慣性等原因?qū)λ枷虢h和制度治黨相結(jié)合的重要性缺乏充分的認(rèn)識，對思想建黨和制度治黨相結(jié)合的銜接機(jī)制缺乏積極的探索，片面強(qiáng)調(diào)思想建黨而忽視其他從嚴(yán)治黨方式的配合，結(jié)果導(dǎo)致全面從嚴(yán)治黨失之于軟、失之于寬、失之于松。

基于制度治黨與思想建黨之間相互配合和相輔相成的互補(bǔ)關(guān)系，2014年10月，習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動總結(jié)大會上指出：“從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力”。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨與制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進(jìn)黨的各項(xiàng)建設(shè)”。制度治黨能夠有效彌補(bǔ)思想建黨自身的局限，它在提高思想建黨成效上的積極作用，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

首先，制度治黨將思想建黨的成果以制度的形式固定下來，并以制度的強(qiáng)制性為后盾保障其得到貫徹執(zhí)行，有利于解決全面從嚴(yán)治黨失之于軟、失之于松的問題。黨的十八大以來，中共中央和各級地方黨委先后開展了“兩學(xué)一做”、“三嚴(yán)三實(shí)”等一系列群眾路線教育實(shí)踐活動，著力于提升黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識水平和政治道德素質(zhì)，引導(dǎo)他們樹立堅(jiān)定的社會主義核心價(jià)值觀念和遠(yuǎn)大的理想信念。這些思想政治教育活動雖然在短期內(nèi)取得了一定的成果，但是思想建黨的成果在思想政治教育活動結(jié)束之后往往面臨著難以長久保持的困境。與思想建黨主要依靠受眾的自律和內(nèi)化來鞏固思想建黨的成果不同，制度治黨是黨的意志的法規(guī)化和制度化，它是對思想建黨的內(nèi)容及其成果的外在化和具象化表達(dá)，能夠依靠自身所蘊(yùn)含的權(quán)力義務(wù)條款和獎懲機(jī)制使受眾主動或被動地執(zhí)行相關(guān)的制度規(guī)定，從而有效地保障思想建黨的成果的長期性和長效性。以制度治黨的剛性約束和思想建黨的軟約束相互配合，可以在一定程度上解決全面從嚴(yán)治黨失之于軟、失之于松的問題?；诖?，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“思想教育要結(jié)合落實(shí)制度規(guī)定進(jìn)行，抓住主要矛盾，不搞空對空。要使加強(qiáng)制度治黨的過程成為加強(qiáng)思想建黨的過程，也要使加強(qiáng)思想建黨過程成為加強(qiáng)制度治黨的過程”。*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平總書記重要講話文章選編》，中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第171-172頁。

其次，制度治黨是一種具有具體性和針對性的行為機(jī)制，思想建黨和制度治黨相結(jié)合能夠有助于解決全面從嚴(yán)治黨失之于寬的問題。思想建黨的目標(biāo)就是通過提高黨員的思想政治水平和道德素養(yǎng)，來更好地指引和約束黨員的行為，它事實(shí)上起到一種行為約束機(jī)制的作用。但是理想信念、價(jià)值原則和道德規(guī)范作為思想建黨中“思想”的主要內(nèi)容，往往具有一定的抽象性和模糊性，這種情況容易導(dǎo)致全面從嚴(yán)治黨因?yàn)槿狈γ鞔_具體的行為規(guī)范而失之于寬。與之相比，制度治黨往往依托于制度本身所具有的明確具體的權(quán)利與義務(wù)條款，對黨員行為的內(nèi)容和邊界做出清晰的規(guī)定。例如，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的良好標(biāo)準(zhǔn)和正面行為進(jìn)行了詳細(xì)的列舉，樹立了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為的“高線”；而《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的負(fù)面行為及其處分進(jìn)行了詳細(xì)的列舉，樹立了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為的“底線”，兩者從一正一反兩個方面全方位地構(gòu)建了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的行為約束機(jī)制。以制度治黨的具體性和明確性配合思想建黨的原則性和抽象性，可以在一定程度上解決全面從嚴(yán)治黨失之于寬的問題。□