梁迎修

(北京師范大學(xué)法學(xué)院，北京 100875)

引言

作為一項(xiàng)富有中國(guó)特色的政治法律制度和一個(gè)深入觀察解釋諸多中國(guó)社會(huì)問(wèn)題的窗口，信訪制度在過(guò)去數(shù)十年間引起了政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等多個(gè)學(xué)科研究者的濃厚興趣，信訪研究逐步崛起為中國(guó)學(xué)術(shù)版圖中的一項(xiàng)重要議程。[1]就當(dāng)下信訪的理論研究而言，經(jīng)過(guò)多年積累已有相當(dāng)豐富的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)；同時(shí)在實(shí)踐層面，全國(guó)范圍內(nèi)的信訪制度改革探索如問(wèn)題排查、集中接訪、信訪代理、信訪評(píng)議等創(chuàng)新舉措也如火如荼。理論上的討論與實(shí)踐中的探索對(duì)于行政信訪制度的逐步完善發(fā)揮了積極推動(dòng)作用。然而即便如此，學(xué)術(shù)界在信訪制度的治理績(jī)效、功能定位以及改革方向等基本理論問(wèn)題上仍未達(dá)成共識(shí)；信訪制度運(yùn)行過(guò)程中，重復(fù)信訪、越級(jí)信訪、擇機(jī)信訪等非正常信訪依然廣泛存在，現(xiàn)有創(chuàng)新措施的改善效果亦不盡如人意。這些情況表明，對(duì)于信訪的研究仍需加強(qiáng)深化，信訪研究應(yīng)當(dāng)直面實(shí)踐中的困境，在準(zhǔn)確把握問(wèn)題根源的基礎(chǔ)上提出有效的改革對(duì)策。有鑒于此，本文將在梳理行政信訪制度的歷史緣起和功能嬗變的基礎(chǔ)上，指出行政信訪的制度困境并剖析根源，并嘗試提出一種新的行政信訪制度改革邏輯。我國(guó)的信訪制度是一個(gè)涵蓋人大信訪、行政信訪、司法信訪等多個(gè)組成部分的復(fù)雜體系，其中行政信訪無(wú)疑是其主體，目前絕大多數(shù)的信訪研究也都是圍繞著行政信訪而展開(kāi)，因此本文研究對(duì)象同樣限定于行政信訪，但研究結(jié)論對(duì)于其他機(jī)構(gòu)的信訪工作亦有參考價(jià)值。

一、我國(guó)行政信訪制度的歷史緣起

信訪是人民群眾來(lái)信來(lái)訪的簡(jiǎn)稱(chēng)?！缎旁L條例》第二條對(duì)信訪作了明確界定：本條例所稱(chēng)信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！缎旁L條例》囿于層級(jí)限制，其所界定的信訪僅指行政機(jī)關(guān)的信訪活動(dòng)，亦即本文研究的“行政信訪”。

中國(guó)當(dāng)代包括行政信訪在內(nèi)的信訪制度是中國(guó)共產(chǎn)黨的政治創(chuàng)造，然而若從功能主義視角觀之，則會(huì)發(fā)現(xiàn)中國(guó)古代已經(jīng)存在諸多類(lèi)似今天的信訪制度。相傳在堯舜時(shí)期，堯帝立“善旌”、置“謗木”，到舜帝時(shí)又懸“諫鼓”，用以通達(dá)言路和了解下情。[2]P63這些制度在夏商周時(shí)期被繼承并有所創(chuàng)新。據(jù)《周禮》記載，西周時(shí)期又設(shè)立肺石和路鼓，為蒙受冤屈之人提供申訴渠道。西晉形成了兼具伸冤鳴屈和暢通言路雙重功能的登聞鼓制度，并一直延續(xù)至明清時(shí)期，對(duì)后世產(chǎn)生了重要影響。明清時(shí)期在登聞鼓制度基礎(chǔ)上又進(jìn)一步發(fā)展出分工更為細(xì)致的通政使司和京控制度。從辛亥革命推翻封建統(tǒng)治建立民國(guó)，再到國(guó)民政府結(jié)束在大陸的統(tǒng)治期間，則主要通過(guò)陳情、請(qǐng)?jiān)?、建議、控告、呈請(qǐng)、告發(fā)、呈訴等制度提供公眾建言和申訴的通道，其中以請(qǐng)?jiān)笧橹饕问?。中?guó)古代和近代的相關(guān)制度盡管與今天的信訪制度在深層理念和制度設(shè)計(jì)上存在明顯差別，但其塑造出的文化傳統(tǒng)對(duì)于當(dāng)下的信訪實(shí)踐仍然有相當(dāng)大影響。

當(dāng)代中國(guó)的信訪制度經(jīng)歷了從萌芽醞釀到正式確立再到不斷完善的逐步發(fā)展過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨自民主革命時(shí)期開(kāi)始就高度重視處理人民來(lái)信來(lái)訪工作。1949年4月，中央書(shū)記處設(shè)立政治秘書(shū)室專(zhuān)門(mén)處理人民來(lái)信來(lái)訪，這是黨內(nèi)最早的專(zhuān)職信訪機(jī)構(gòu)。1950年政治秘書(shū)室被撤銷(xiāo)后另設(shè)中共中央辦公廳秘書(shū)室處理人民來(lái)信。[2]P117-118隨著人民來(lái)信數(shù)量增多，中共中央辦公廳秘書(shū)室向毛澤東寫(xiě)報(bào)告，建議加強(qiáng)對(duì)群眾來(lái)信處理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)并建立規(guī)范的制度，1951年4月30日毛澤東作出批示：“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚?，滿足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。如果人民來(lái)信很多，本人處理困難，應(yīng)設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)或?qū)ｉT(mén)的人，處理這些信件?！盵3]P164在毛澤東和其他領(lǐng)導(dǎo)人的高度重視和推動(dòng)下，信訪工作的規(guī)范化和制度化工作正式提上日程。1951年6月7日，政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，該決定第一次把建立信訪制度提到國(guó)家政權(quán)建設(shè)的高度，對(duì)處理群眾來(lái)信來(lái)訪的原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及干部配備等重要問(wèn)題做出了明確規(guī)定，被視為信訪制度正式創(chuàng)立的標(biāo)志。

信訪制度確立之后在實(shí)踐中不斷得到鞏固和完善。1951年至1978年期間是信訪制度創(chuàng)立和初步探索階段，在此期間由于經(jīng)常受到政治運(yùn)動(dòng)沖擊，信訪制度建設(shè)相對(duì)比較遲緩。自1978年改革開(kāi)放至今，信訪制度建設(shè)步入正常軌道并取得了突出成就。中央層面出臺(tái)了大量有關(guān)信訪工作的規(guī)范性文件，1995年國(guó)務(wù)院頒布了第一部規(guī)范信訪工作的行政法規(guī)——《信訪條例》，2005年又出臺(tái)新的《信訪條例》，大多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市陸續(xù)出臺(tái)了地方性的信訪立法，《信訪法》的制定也已提上日程并在有序推進(jìn)之中。經(jīng)過(guò)近七十年的發(fā)展，中國(guó)的信訪制度建設(shè)取得顯著成就，已經(jīng)從處理“人民來(lái)信來(lái)訪”發(fā)展成為一項(xiàng)包括人大信訪、行政信訪、司法信訪在內(nèi)的相對(duì)完備的制度體系。盡管信訪制度極富中國(guó)特色，但事實(shí)上在國(guó)外也有諸多類(lèi)似于信訪的制度，如瑞典、芬蘭和挪威等北歐國(guó)家的申訴專(zhuān)員制度、日本的行政相談制度、韓國(guó)的國(guó)民苦衷處理委員會(huì)制度、美國(guó)的民政監(jiān)察官制度等。[4]P226這在某種程度上說(shuō)明信訪制度體現(xiàn)了國(guó)家治理的普遍規(guī)律。

二、新中國(guó)行政信訪制度的功能嬗變

通過(guò)對(duì)信訪制度歷史緣起的簡(jiǎn)單梳理不難發(fā)現(xiàn)，設(shè)立信訪制度是基于貫徹群眾路線的需要，是為了克服官僚主義，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，及時(shí)回應(yīng)人民群眾訴求。1963年由國(guó)務(wù)院秘書(shū)廳整理并頒布試行的《國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作條例(草稿)》中將信訪功能概括為了解社情民意的渠道、群眾監(jiān)督的方法、思想政治教育的途徑、調(diào)解矛盾的手段，同時(shí)指出信訪還可以起到調(diào)動(dòng)人民群眾積極性，鞏固人民民主專(zhuān)政，促進(jìn)社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)的作用。[2]P47由此可以看出最初的信訪制度是一種具備多種功能的制度設(shè)計(jì)。

(一)行政信訪制度的功能演進(jìn)

實(shí)踐中信訪制度承擔(dān)的功能會(huì)隨著黨和國(guó)家中心工作的調(diào)整而有所變化。應(yīng)星根據(jù)信訪功能的變化，將新中國(guó)信訪劃分為三個(gè)階段：第一階段是大眾動(dòng)員型信訪(1951年6月—1979年1月)，這一階段由于政治運(yùn)動(dòng)頻繁，信訪承擔(dān)著進(jìn)行揭發(fā)、開(kāi)展斗爭(zhēng)的運(yùn)動(dòng)功能與糾正偏差、化解社會(huì)矛盾的救濟(jì)功能。第二個(gè)階段被稱(chēng)為撥亂反正型信訪(1979年1月—1982年2月)，此階段的信訪制度主要服務(wù)于撥亂反正，集中、高效地解決大批歷史遺留問(wèn)題，以及平反冤假錯(cuò)案的工作需要，信訪是一種非常規(guī)的化解社會(huì)矛盾的方式。第三個(gè)階段是安定團(tuán)結(jié)型信訪(1982年2月至今)，信訪制度服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和安定團(tuán)結(jié)的大局，盡管信訪包含著從提出建議到檢舉揭發(fā)，從批評(píng)政策到伸冤告屈的廣泛內(nèi)容，但化解糾紛和實(shí)現(xiàn)救濟(jì)是其核心功能。[5]

馮仕政認(rèn)為，“國(guó)家信訪工作有兩個(gè)基本內(nèi)容: 一個(gè)是以照顧大多數(shù)為優(yōu)先考慮的沖突化解，一個(gè)是以改造大多數(shù)為優(yōu)先考慮的社會(huì)動(dòng)員。沖突化解的中心工作是利用信訪渠道助貧問(wèn)苦，以便及時(shí)化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定；社會(huì)動(dòng)員的中心工作則是利用信訪渠道激濁揚(yáng)清，以便有效地調(diào)動(dòng)民心民力，從而有效地貫徹國(guó)家的政策和部署。從群眾路線的要求來(lái)說(shuō)，信訪工作應(yīng)該做到上述兩個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)一，即一方面要尊重群眾的切身利益，把回應(yīng)群眾的利益訴求放在重要位置，另一方面也要通過(guò)適時(shí)、適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)動(dòng)員，將群眾的興趣引導(dǎo)到整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益上來(lái)。”[6]然而根據(jù)馮仕政的分析，1951-1978年間，由于受到連綿不斷的政治運(yùn)動(dòng)影響，信訪的社會(huì)動(dòng)員功能被片面推崇和發(fā)展并帶來(lái)了嚴(yán)重的后果；1978年改革開(kāi)放以后，國(guó)家大政方針從‘以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱’向‘以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心’的轉(zhuǎn)變，使得信訪制度回歸沖突化解機(jī)制的角色定位。

在筆者看來(lái)，應(yīng)星的分析雖然更為細(xì)致，但撥亂反正型的信訪實(shí)質(zhì)上解決的是一種特殊類(lèi)型的糾紛，因此不妨劃分為新中國(guó)成立到改革開(kāi)放之前和改革開(kāi)放到當(dāng)下兩個(gè)階段來(lái)觀察信訪制度功能變化更為合適。在第一個(gè)階段，信訪主要承擔(dān)社會(huì)動(dòng)員的功能，同時(shí)也在一定程度上發(fā)揮著糾紛解決的功能；在第二個(gè)階段信訪的功能則主要限于糾紛解決，社會(huì)動(dòng)員功能日趨弱化。

(二)時(shí)下行政信訪制度的功能擔(dān)當(dāng)

對(duì)于時(shí)下行政信訪制度在國(guó)家治理體系中所承擔(dān)的功能或發(fā)揮的作用，有不少學(xué)者作過(guò)理論概括。陳柏峰認(rèn)為，信訪制度在實(shí)踐中承擔(dān)著三個(gè)主要功能：第一是糾紛解決的替代功能。信訪制度是與訴訟、仲裁、調(diào)解、行政復(fù)議等并存的糾紛解決機(jī)制，并對(duì)這些糾紛解決途徑起到了替代和補(bǔ)充作用。第二是法律和政策的協(xié)商功能。信訪渠道是政府和各方利益主體的協(xié)商平臺(tái)，信訪制度承擔(dān)了法律和政策協(xié)商功能。第三是社會(huì)剩余事務(wù)兜底功能。信訪渠道接納了大量剩余事務(wù)，例如缺乏法定救濟(jì)渠道的糾紛、偏執(zhí)型上訪、“精神病人”上訪等。[7]也有學(xué)者認(rèn)為，信訪制度具有三個(gè)層面的功能，即對(duì)于公民的功能、對(duì)于國(guó)家的功能和對(duì)于制度的功能。信訪對(duì)于公民的功能包括表達(dá)意見(jiàn)、權(quán)利救濟(jì)、監(jiān)督公權(quán)力和參與國(guó)家生活的功能；對(duì)于國(guó)家的功能包括收集信息和合理化建議、低成本及時(shí)糾錯(cuò)、吸納公民不滿情緒、協(xié)調(diào)權(quán)力之間沖突和提高制度整體能力的功能；對(duì)于國(guó)家制度的功能包括在現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)民主、理性反思和高度整合、保障制度安全和防范風(fēng)險(xiǎn)以及保守國(guó)家倫理價(jià)值的功能。[2]P47-54還有學(xué)者認(rèn)為，信訪工作的基本作用包括法律作用、政治作用和社會(huì)作用。法律作用包括糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)；政治作用包括信息收集和權(quán)力監(jiān)督；社會(huì)作用包括提供公共參與渠道和充當(dāng)社會(huì)“安全閥”。[8]P8-13概括起來(lái)，包括行政信訪在內(nèi)的信訪制度大致具有民意表達(dá)、信息收集、權(quán)利救濟(jì)、糾紛解決、政治參與、政策糾錯(cuò)、監(jiān)督政府、社會(huì)動(dòng)員等多重功能。

盡管信訪制度具有多重功能，但就當(dāng)下的信訪實(shí)踐而言，糾紛解決無(wú)疑是其主體功能。盡管不同學(xué)者對(duì)信訪制度在應(yīng)然層面的功能定位仍然存在激烈分歧，但對(duì)實(shí)然層面信訪制度主要發(fā)揮著糾紛解決功能并無(wú)太多異議。對(duì)此許多學(xué)者都曾作出肯定論斷?！靶旁L制度在我國(guó)糾紛解決系統(tǒng)中具有不可替代的重要地位?！盵9]P561“盡管從憲法和《信訪條例》的規(guī)定來(lái)看，信訪制度的功能很廣泛，但救濟(jì)功能規(guī)定得不夠明確。然而在實(shí)踐中恰恰相反，絕大多數(shù)的信訪事項(xiàng)都涉及救濟(jì)問(wèn)題。”[10]“權(quán)利救濟(jì)已經(jīng)成為我國(guó)信訪制度‘最主要的功能’和‘頭號(hào)任務(wù)’?！盵11]在行政糾紛解決中，相對(duì)于行政復(fù)議和行政訴訟，行政信訪更是受到民眾的偏愛(ài)。[12]在行政糾紛中，“許多行政相對(duì)人并不是不敢或不愿去尋求救濟(jì)，而是更習(xí)慣或者更樂(lè)于通過(guò)信訪手段來(lái)實(shí)現(xiàn)救濟(jì)?？梢哉f(shuō)，在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)，信訪對(duì)于行政相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)實(shí)踐來(lái)說(shuō)具有某種特別的意義?！盵5]正是由于當(dāng)事人偏好通過(guò)信訪去尋求權(quán)利救濟(jì)，使得糾紛解決日益發(fā)展成為包括行政信訪在內(nèi)的信訪制度的主體和核心功能。當(dāng)然我們也必須承認(rèn)，盡管行政信訪制度當(dāng)下主要承擔(dān)的是糾紛解決的功能，但這并非其唯一功能，其同時(shí)發(fā)揮著政策糾錯(cuò)、民主參與以及權(quán)利監(jiān)督等其他功能。本文之所以主要討論信訪制度的糾紛解決功能，主要考慮到該項(xiàng)功能是時(shí)下行政信訪制度的主體功能，其他功能或者是由該項(xiàng)功能所派生，如監(jiān)督政府功能，或者即便不是派生功能但在實(shí)踐中并未產(chǎn)生太多問(wèn)題和引發(fā)爭(zhēng)議，如政策建議的收集功能。相對(duì)于糾紛解決功能，這些功能處于相對(duì)邊緣的位置，也正因?yàn)槿绱?，目前的信訪研究多數(shù)都集中于對(duì)信訪糾紛解決功能的討論。

(三)行政信訪糾紛解決功能凸顯的原因

行政信訪制度的初衷主要是提供民意表達(dá)的渠道，方便人民群眾建言獻(xiàn)策，保持同人民群眾的密切聯(lián)系，回應(yīng)民眾的正當(dāng)要求。然而在改革開(kāi)放之后的發(fā)展過(guò)程中，其糾紛解決功能卻逐步凸顯為主體功能。在依法治國(guó)進(jìn)程逐步走向深入的今天，理想的狀況應(yīng)當(dāng)是行政復(fù)議和行政訴訟這一類(lèi)法治特性更為突出的行政救濟(jì)途徑承擔(dān)解決行政糾紛的職責(zé)，然而實(shí)踐中行政信訪卻發(fā)展成為最主要的行政糾紛解決渠道。為什么行政糾紛當(dāng)事人會(huì)偏好信訪而放棄其他正式法律救濟(jì)機(jī)制？

胡元梓教授認(rèn)為，民眾之所以偏好信訪，原因在于司法制度解決社會(huì)沖突的效能較低，未能發(fā)揮應(yīng)有的解決社會(huì)沖突和糾紛的主渠道作用，同時(shí)也受到了“官本位”的政治權(quán)威主義價(jià)值觀的文化傳統(tǒng)的影響。[13]但張?zhí)┨K卻給出了另外一種解釋?zhuān)J(rèn)為中國(guó)民眾不選擇行政訴訟是因?yàn)閷?duì)這種訴訟的程序感到陌生和排斥。張?zhí)┨K認(rèn)為，不論古今，中國(guó)民眾都似乎偏向沖突性較低，法官主導(dǎo)功能較強(qiáng)的訴訟程序和審理方式，而現(xiàn)代的行政訴訟制度因?yàn)椴辉试S調(diào)解，也許顯得過(guò)于生硬、沖突性過(guò)強(qiáng)，因而使訪民產(chǎn)生排斥心理。[12]左衛(wèi)民教授研究團(tuán)隊(duì)的結(jié)論是：在效果不佳的情況下，民眾仍大量選擇信訪而非行政訴訟，很大程度上是因?yàn)檎降男姓葷?jì)途徑不暢或者執(zhí)行不力，導(dǎo)致大量的民眾選擇信訪或者使訴訟被迫轉(zhuǎn)化為涉訴信訪。[14]P158-170張永和教授的課題組經(jīng)過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，民眾選擇信訪主要有以下幾個(gè)方面的原因：一是與民眾的認(rèn)識(shí)水平有關(guān)，即民眾對(duì)多種解決問(wèn)題的途徑不了解，“有事找政府”是他們的常識(shí)，并指引他們的行為；二是與民眾的傳統(tǒng)觀念有關(guān)，這包括民眾對(duì)政府的信任程度、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)出面有利于解決問(wèn)題的篤信，以及不愿意采用司法途徑解決問(wèn)題的社會(huì)心理；三是信訪制度本身的特點(diǎn)契合了民眾的需求，例如不收費(fèi)，更多滿足群眾要求的可能性等。[15]P92

概括現(xiàn)有的研究，民眾偏好行政信訪的原因主要有三點(diǎn)：第一是民眾的認(rèn)知存在問(wèn)題，如對(duì)復(fù)雜的多元糾紛解決途徑不了解，對(duì)訴訟的陌生或者排斥感，受“官本位”的文化傳統(tǒng)影響等。第二是行政信訪制度自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。第三是由于訴訟、行政復(fù)議等正式法律救濟(jì)的糾紛解決效果不佳，無(wú)法滿足民眾需求。在筆者看來(lái)，第一個(gè)原因，也就是將民眾偏好信訪歸結(jié)為認(rèn)知問(wèn)題缺乏說(shuō)服力。如果說(shuō)在行政訴訟、行政復(fù)議制度建立之初民眾不太了解因而青睞信訪還比較合情合理的話，時(shí)至今日這些制度已經(jīng)實(shí)施這么多年，民眾應(yīng)該不會(huì)太陌生，而且行政信訪實(shí)踐中，信訪工作機(jī)構(gòu)在處理那些可以訴諸訴訟和復(fù)議的糾紛時(shí)，通常都會(huì)勸導(dǎo)當(dāng)事人去選擇這些途徑并為他們義務(wù)宣傳相關(guān)法律知識(shí)。更為重要的是，民眾尋求救濟(jì)最重要的目的就是要能解決問(wèn)題，如果行政訴訟、行政復(fù)議能夠比行政信訪更能解決問(wèn)題，其不太可能僅僅因?yàn)閷?duì)于相關(guān)程序陌生而堅(jiān)持選擇信訪，當(dāng)事人選擇信訪可能會(huì)有信訪制度親和性更高的因素，但這并非決定性因素。相比之下，第二個(gè)和第三個(gè)原因?qū)τ诋?dāng)事人偏向于選擇行政信訪的影響會(huì)更大一些。

民眾青睞行政信訪與該項(xiàng)制度的特性有關(guān)。在法治主義者看來(lái)，行政信訪制度的突出缺點(diǎn)就是它的非程序性和不確定性。[5]但是行政信訪也有其富有吸引力的地方。與行政訴訟、行政復(fù)議等正式法律救濟(jì)機(jī)制相比，行政信訪有三個(gè)優(yōu)勢(shì)：第一，信訪救濟(jì)可以節(jié)省救濟(jì)成本或者至少讓行政人相對(duì)人感覺(jué)成本較低；第二，信訪救濟(jì)更有利于沖破關(guān)系網(wǎng)的束縛，增強(qiáng)裁定的相對(duì)獨(dú)立性；第三，信訪救濟(jì)在救濟(jì)效力上略勝訴訟救濟(jì)，例如受案范圍更寬、救濟(jì)力度更強(qiáng)以及執(zhí)行更為順暢。[5]非程序性盡管被普遍認(rèn)為是行政信訪的缺點(diǎn)，但考慮到當(dāng)事人是糾紛解決機(jī)制的消費(fèi)者，對(duì)于選擇何種方式解決糾紛擁有選擇權(quán)，因此對(duì)于當(dāng)事人而言，非程序性可能還是優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)槌绦蛟綇?fù)雜越需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)，門(mén)檻就會(huì)越高，需要求助于專(zhuān)業(yè)人士，花費(fèi)就會(huì)更高；而且缺少程序性可能會(huì)增加實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的機(jī)會(huì)。至于獲得權(quán)利救濟(jì)結(jié)果的不確定性，在司法公正沒(méi)有得到有效保障的情況下，通過(guò)司法途徑獲得滿意結(jié)果也同樣存在不確定性。

民眾偏好行政信訪與行政訴訟、行政復(fù)議等正式法律救濟(jì)機(jī)解紛效果不佳、無(wú)法滿足民眾需求有直接關(guān)系。于建嶸在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，接受問(wèn)卷調(diào)查的632位進(jìn)京上訪的農(nóng)民中，有401位在上訪之前就上訪的問(wèn)題到法院起訴過(guò)，占總數(shù)的63.4%，其中：法院不予立案的有172位，占42.9%；認(rèn)為法院不依法辦事而判決其敗訴的有220位，占54.9%；認(rèn)為法院判決勝訴了而沒(méi)有執(zhí)行的有9位，占2.2%。[16]

正是受到多重因素的影響，使得許多當(dāng)事人更偏好行政信訪。在多元糾紛解決機(jī)制中，行政信訪與行政訴訟、行政復(fù)議等糾紛解決的制度競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，實(shí)踐中也形成了大信訪、中訴訟和小復(fù)議的行政糾紛解決格局。

三、行政信訪制度的制度困境

在改革開(kāi)放以來(lái)四十年的發(fā)展歷程中，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得世人矚目的成就的同時(shí)，社會(huì)秩序保持相對(duì)穩(wěn)定，對(duì)此作為多元糾紛解決機(jī)制重要組成部分的行政信訪制度功不可沒(méi)。①不過(guò)我們?cè)诔浞挚隙ㄐ姓旁L制度的糾紛解決功能的同時(shí)，也必須承認(rèn)該制度在實(shí)踐中遭遇到了制度困境并引發(fā)了諸多問(wèn)題。

(一)關(guān)于行政信訪制度困境的學(xué)術(shù)討論

近些年來(lái)的信訪研究中，不乏對(duì)于行政信訪制度面臨困境的關(guān)注。于建嶸在一份調(diào)研報(bào)告中指出，中國(guó)的信訪制度存在三個(gè)方面的缺陷并將導(dǎo)致了嚴(yán)重后果：第一，信訪體制不順，機(jī)構(gòu)龐雜，缺乏整體系統(tǒng)性，導(dǎo)致各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集；第二，信訪功能錯(cuò)位，責(zé)重權(quán)輕，人治色彩濃厚，在一定程度上消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威；第三，信訪程序缺失，立案不規(guī)范，終結(jié)機(jī)制不完善，不斷誘發(fā)較嚴(yán)重的沖突事件。于建嶸主張應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)解決糾紛的能力，由司法機(jī)關(guān)承辦積壓在信訪部門(mén)的案件。[16]于建嶸認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中信訪量一直居高不下并有逐年遞增的趨勢(shì)、部分信訪民眾大量涌向北京并有些人長(zhǎng)期滯留，這直接表現(xiàn)出信訪制度已經(jīng)逐漸陷入困境。對(duì)于信訪民眾的訴求，國(guó)家并不能給一個(gè)滿意的處理，成功的個(gè)案往往是因?yàn)檫\(yùn)氣得到了高層的重視，缺乏可復(fù)制性。[17]在于建嶸看來(lái)，信訪制度運(yùn)作過(guò)程中，無(wú)論是訪民的信訪行動(dòng)還是地方政府的應(yīng)對(duì)舉措都呈現(xiàn)出鮮明的機(jī)會(huì)主義特征。[18]

周永坤教授認(rèn)為，我國(guó)自二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起以及由此帶來(lái)的單位社會(huì)的解體，新社會(huì)糾紛大量涌向信訪部門(mén)形成新的上訪熱。信訪機(jī)構(gòu)由一個(gè)傳遞社會(huì)信息的渠道逐步變成了解決糾紛的正式機(jī)構(gòu)。信訪作為糾紛解決機(jī)制存在著非規(guī)范性、非程序性、非專(zhuān)業(yè)性、缺乏交往理性、結(jié)果的高度或然性等明顯的缺陷，使得其在實(shí)踐中陷入困境：一方面信訪制度破壞了司法判決在糾紛解決機(jī)制中的最終性，損害了司法的權(quán)威；另一方面糾紛通過(guò)信訪制度獲得的個(gè)別非制度甚至是反制度的解決，反而刺激了更多的人效仿，從而產(chǎn)生了無(wú)法解決的上訪洪流。因此正確的選擇是強(qiáng)化法院的功能，將信訪機(jī)構(gòu)還原為一個(gè)下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)構(gòu)。[19]

馮仕政將當(dāng)下行政信訪制度面臨的困境概括為三個(gè)方面：第一，信訪總量居高不下，形成所謂“信訪洪峰”。總量居高不下的原因在于社會(huì)矛盾不斷增多，信訪入口過(guò)寬以及信訪終結(jié)機(jī)制不完善導(dǎo)致的信訪淤塞。第二，信訪手段不斷激化甚至政治化。信訪過(guò)程中采用過(guò)激手段的情況逐漸增多，越級(jí)信訪、集體上訪和擇機(jī)信訪等非正常信訪情況經(jīng)常發(fā)生。第三，信訪制度功能異化的問(wèn)題日益突出。一些信訪群眾利用政府受制于維穩(wěn)壓力而追求息事寧人的心理，假借信訪渠道漁利，以致出現(xiàn)所謂的“謀利型上訪”、“要挾型上訪”、“上訪專(zhuān)業(yè)戶”等荒誕景象。[1]

其他學(xué)者也對(duì)行政信訪的制度困境有過(guò)深入討論。②總結(jié)現(xiàn)有相關(guān)研究，行政信訪制度的制度困境大致包括：第一，信訪總量高位運(yùn)行導(dǎo)致信訪制度負(fù)荷過(guò)重；第二，重復(fù)信訪情況突出，信訪案件終而不結(jié)；第三，信訪人不遵守法定程序，采取越級(jí)信訪、超出法定人數(shù)的集體上訪、擇機(jī)信訪等違法信訪，甚至采取極端手段，危害社會(huì)秩序；第四，政府運(yùn)用違法手段解決信訪問(wèn)題。如攔訪截訪侵害當(dāng)事人合法權(quán)利，或者犧牲法律原則息事寧人，滿足信訪人的無(wú)理訴求。第五，行政信訪解決糾紛的效率不高，具有不確定性；第六，行政信訪對(duì)糾紛的替代性解決損害了司法的權(quán)威。必須承認(rèn)，學(xué)者描述的這些現(xiàn)象在行政信訪實(shí)踐中普遍存在，但這些現(xiàn)象是否可以歸為行政信訪的制度困境則頗值商榷。

例如關(guān)于信訪總量高位運(yùn)行導(dǎo)致信訪制度負(fù)荷過(guò)重的觀點(diǎn)就容易引發(fā)爭(zhēng)議。信訪總量與信訪制度本身并沒(méi)有因果關(guān)系，因?yàn)樾旁L只是解決社會(huì)矛盾和化解糾紛的渠道，涌入信訪渠道的社會(huì)問(wèn)題本身絕大部分并非信訪制度本身造成的，而是源于社會(huì)管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題并逐步發(fā)展成為信訪案件?！案呶贿\(yùn)行”的說(shuō)法暗含了一種對(duì)于行政信訪案件數(shù)量過(guò)高的價(jià)值判斷，然而社會(huì)中行政信訪案件數(shù)量究竟應(yīng)該有多少并無(wú)一個(gè)應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)。信訪案件數(shù)量受到多重因素影響，包括社會(huì)發(fā)展所處階段、行政管理狀況、公民法律意識(shí)等因素影響。信訪案件數(shù)量并非信訪制度自身所導(dǎo)致，也并非信訪制度所能夠決定，信訪數(shù)量不過(guò)是社會(huì)中的其他問(wèn)題在信訪渠道的反映。所謂的“信訪數(shù)量高位運(yùn)行”并非行政信訪制度的困境所在，充其量不過(guò)是行政信訪制度所面臨的形勢(shì)。理論上講，如果糾紛數(shù)量增高，國(guó)家可以通過(guò)在糾紛解決領(lǐng)域投入更多解決資源進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

再如關(guān)于行政信訪制度糾紛解決效率不高的缺點(diǎn)也缺乏說(shuō)服力。不可否認(rèn)，作為一種糾紛解決機(jī)制的行政信訪制度中存在著諸多的問(wèn)題，如信訪案件終結(jié)機(jī)制不完善，案件終而不結(jié)，信訪人越級(jí)上訪、采取極端手段進(jìn)行信訪等亂象，但是我們不能將行政信訪的實(shí)然狀況同行政訴訟、行政復(fù)議等正式法律救濟(jì)途徑的應(yīng)然狀態(tài)做比較，這樣比較既缺乏客觀性又缺乏公正性。司法實(shí)踐中，司法終局性原則不能得到有效貫徹，訴訟當(dāng)事人通過(guò)涉法涉訴信訪給法院施加壓力、法院判決執(zhí)行難、司法不公等現(xiàn)象同樣存在。行政信訪制度存在問(wèn)題本身還不足以得出應(yīng)該否定該項(xiàng)制度的結(jié)論，就正如我們不能因?yàn)樗痉ㄖ贫却嬖趩?wèn)題就否定司法制度的價(jià)值一樣。一些實(shí)證研究表明，行政信訪制度盡管存在問(wèn)題，但其在糾紛解決方面確實(shí)發(fā)揮了重要的作用，每年行政信訪系統(tǒng)要處理一千萬(wàn)左右的信訪案件，而且大部分案件都得到了解決。行政信訪制度之所以給人以解決糾紛效果不好的印象，可能與人們認(rèn)知層面的選擇性偏差有關(guān)。一般而言，那些常見(jiàn)的普通信訪案件很難引起公眾的注意和討論，但是那些進(jìn)京訪、越級(jí)訪或者引發(fā)了群體性事件的信訪通常會(huì)引起媒體的關(guān)注，經(jīng)過(guò)媒體的放大效應(yīng)之后會(huì)造成一種絕大多數(shù)信訪案件都是這類(lèi)案件的印象。事實(shí)上這類(lèi)信訪疑難案件在整個(gè)信訪案件中只占很小比例。③

又如行政信訪制度的糾紛解決功能損害司法權(quán)威的論斷同樣不成立。實(shí)踐中，某些原本可以通過(guò)行政訴訟予以解決的糾紛，由于法院故意拒絕受理或者消極地不作為等故意的“截留”措施，迫使當(dāng)事人不得不轉(zhuǎn)向信訪機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì)。[20]P88有的法院會(huì)對(duì)一些認(rèn)為棘手的“在社會(huì)轉(zhuǎn)型期不宜由法院來(lái)處理的”“具有社會(huì)敏感性”的案件，選擇不予受理。[21]P91很多時(shí)候并非行政信訪工作機(jī)構(gòu)要有意僭越司法的領(lǐng)地，而是被迫成為糾紛的收容場(chǎng)，因此那些關(guān)于行政信訪制度消解了國(guó)家司法機(jī)關(guān)權(quán)威的指責(zé)并無(wú)太多道理，現(xiàn)實(shí)中是司法機(jī)關(guān)自己主動(dòng)放棄了應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。行政信訪制度的糾紛解決功能不一定必然損害司法的權(quán)威，因?yàn)椴⒎撬屑m紛都適宜于通過(guò)司法途徑來(lái)解決。通過(guò)司法途徑解決的糾紛必須具有可司法性，[22]但是現(xiàn)實(shí)生活中的某些糾紛并不具備這些條件。此外，即便是可以通過(guò)司法途徑解決的糾紛，司法途徑也并非一定是最高效的解決方式，有許多糾紛解決方式比司法更有效率。正因?yàn)槿绱?，現(xiàn)在法治國(guó)家通常會(huì)構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制來(lái)解決糾紛，并賦予當(dāng)事人選擇糾紛解決方式的自由。

(二)行政信訪真正的制度困境所在

行政信訪作為一種糾紛解決機(jī)制，其處理的糾紛主要是民眾與政府之間的行政糾紛。按照行政信訪的制度目標(biāo)，理想的狀態(tài)應(yīng)當(dāng)是信訪人按照規(guī)定的法律程序去提出信訪訴求，政府部門(mén)依據(jù)法律政策作出公平合理的裁決，在此基礎(chǔ)上有效解決行政糾紛。簡(jiǎn)而言之，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合法合理的結(jié)果。然而在行政信訪實(shí)踐中，這樣的制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)會(huì)遭遇如下兩個(gè)方面的障礙：

第一，信訪人的非正常信訪行為沖擊信訪秩序。《信訪條例》中詳細(xì)地規(guī)定了信訪的工作原則和程序，如逐級(jí)信訪、超過(guò)5人的集體信訪應(yīng)推選代表、經(jīng)過(guò)三級(jí)程序處理的信訪必須終結(jié)等，并要求信訪人的信訪行為不得擾亂公共秩序等。然而實(shí)踐中這些信訪的工作原則和程序很難有效規(guī)制信訪人的信訪行為。信訪人經(jīng)常不遵循法定程序，而是轉(zhuǎn)而采取非正常上訪來(lái)表達(dá)訴求，并以此給有權(quán)處理機(jī)關(guān)施加壓力。行政信訪渠道處理的糾紛是行政管理相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛，而糾紛的裁決機(jī)關(guān)又是作出行政決定的行政機(jī)關(guān)或其上級(jí)機(jī)關(guān)，這使得裁決機(jī)關(guān)的中立性有所欠缺。信訪人相對(duì)于裁決糾紛的有權(quán)處理機(jī)關(guān)，屬于明顯的“弱者”。作為弱勢(shì)的一方，在現(xiàn)有的信訪框架下，信訪人的正常的信訪、逐級(jí)上訪通常并不會(huì)受到重視，如獲得領(lǐng)導(dǎo)的批示、領(lǐng)導(dǎo)的包案處理、由政府各職能部門(mén)協(xié)調(diào)解決等機(jī)會(huì)。為了使自己的信訪事項(xiàng)獲得被重視的機(jī)會(huì)，信訪人會(huì)采取‘問(wèn)題化’的技術(shù)和策略。[20]P205

所謂“問(wèn)題化”的技術(shù)和策略，是指信訪人為了使自己的具體問(wèn)題納入政府解決問(wèn)題的議事日程中，其不斷運(yùn)用各種策略和技術(shù)把自己的困境建構(gòu)成為國(guó)家本身真正重視的社會(huì)秩序問(wèn)題。把自身的生存困境或不公遭遇建構(gòu)為危機(jī)社會(huì)穩(wěn)定因而使政府無(wú)法回避、推諉、拖延和敷衍的緊要問(wèn)題。[23]P317-318問(wèn)題化的技術(shù)包括話語(yǔ)和實(shí)踐層面的內(nèi)容。在話語(yǔ)的層面，需要信訪人運(yùn)用“訴苦技術(shù)”將自己的問(wèn)題展現(xiàn)出來(lái)以博得上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)的悲憫和同情，同時(shí)需要為自己的行動(dòng)尋找法律和政策上的依據(jù)作為支撐；[24]P171-177在實(shí)踐層面則需要運(yùn)用非常規(guī)的手段來(lái)把信訪事項(xiàng)問(wèn)題化，對(duì)行政機(jī)關(guān)施加壓力并進(jìn)而使其關(guān)注信訪人的具體訴求，這些非常規(guī)的手段就是各種非正常信訪行為。有學(xué)者將這些非正常信訪行為概括為兩類(lèi)：一類(lèi)是“鬧訪”，另一類(lèi)是絕望的反抗或者報(bào)復(fù)。鬧訪又可分為五種情形：吵鬧；攔轎喊冤；對(duì)信訪事項(xiàng)或信訪中的遭遇進(jìn)行揭露或宣傳；越級(jí)上訪；以及集體上訪。絕望的反抗或報(bào)復(fù)指的是以極端的形式采取“魚(yú)死網(wǎng)破”的行為或“以死抗?fàn)帯钡拇胧24]P184-192如果運(yùn)用這些手段窮盡行政信訪的三級(jí)處理程序仍未實(shí)現(xiàn)信訪訴求，某些信訪人還會(huì)選擇重復(fù)上訪來(lái)繼續(xù)抗?fàn)?。盡管非正常信訪行為可能會(huì)增加當(dāng)事人信訪訴求得到重視和解決的機(jī)會(huì)，然而卻犧牲了法律的權(quán)威和尊嚴(yán)，使得信訪秩序無(wú)法得到切實(shí)維護(hù)。

第二， 政府部門(mén)對(duì)信訪訴求的法外處理。根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，信訪工作機(jī)構(gòu)在受理信訪事項(xiàng)之后只需嚴(yán)格依據(jù)法律和政策作出處理即可。對(duì)于那些符合法律和政策的信訪訴求予以支持，對(duì)于那些缺乏法律和政策依據(jù)的信訪訴求不予支持，然而事實(shí)并非這么簡(jiǎn)單。就如同信訪人不按照《信訪條例》規(guī)定的原則和程序去信訪那樣，許多時(shí)候政府部門(mén)也并未嚴(yán)格按照法治原則去作出處理信訪事項(xiàng)。

信訪實(shí)踐中，為了規(guī)避?chē)?yán)格的信訪工作績(jī)效考核機(jī)制所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)面對(duì)信訪人的非正常信訪所帶來(lái)的壓力，可能會(huì)放棄法治主義的處理思路，轉(zhuǎn)而采取如下一些違法或者不那么合法的回應(yīng)手段，如無(wú)視、截訪、壓訪、制裁、無(wú)原則地妥協(xié)、收買(mǎi)與合流、注銷(xiāo)戶口、花錢(qián)銷(xiāo)號(hào)等。[20]P215-224政府部門(mén)為了應(yīng)對(duì)非正常信訪使出了渾身解數(shù)，甚至不惜采取違法手段。實(shí)踐中政府部門(mén)大致依據(jù)這樣的邏輯來(lái)應(yīng)對(duì)信訪人的非正常信訪行為：首先是拿法律政策說(shuō)事，如果信訪訴求不符合法律政策要求予以回絕并做好宣傳解釋工作；如果信訪人不接受處理結(jié)果并繼續(xù)采取非正常手段繼續(xù)施加壓力，政府部門(mén)會(huì)采取包括截訪、壓訪、穩(wěn)控等在內(nèi)的壓制措施，甚至?xí)?dòng)用法律手段制裁那些采取極端手段的信訪人，或者運(yùn)用收買(mǎi)與合流、注銷(xiāo)戶口等上不了臺(tái)面的措施來(lái)應(yīng)對(duì)；如果這些措施仍然不能發(fā)揮作用，政府部門(mén)則有可能會(huì)選擇妥協(xié)，違背法律原則答應(yīng)信訪人的非法無(wú)理訴求。

政府部門(mén)的這些法外解決手段會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面后果，而且也不一定能夠保證有效解決糾紛。那些嚴(yán)重的負(fù)面后果包括：第一，侵犯信訪人的合法權(quán)益。第二，無(wú)原則的妥協(xié)犧牲了公共利益。第三，帶來(lái)不好的先例，在解決部分問(wèn)題的同時(shí)制造了更多的問(wèn)題，刺激人們通過(guò)非正常渠道來(lái)解決。

在行政信訪實(shí)踐中，依法行動(dòng)并未成為信訪人和政府部門(mén)的共識(shí)，雙方的行動(dòng)邏輯是高度政治化的，法律僅僅是其中的考慮因素之一而非具有最高權(quán)威的行動(dòng)準(zhǔn)則，為了取得有利于自身的行動(dòng)后果，法律隨時(shí)可以被放在一邊。這種政治化的解決思路，使得法律的尊嚴(yán)蕩然無(wú)存，使得糾紛的解決付出了高昂的代價(jià)，背離了制度化解決的初衷。

無(wú)論是信訪人的非正常信訪策略還是有權(quán)處理機(jī)關(guān)的法外處理，都在某種程度上反映了行政信訪制度的困境。行政信訪制度作為一種制度化的糾紛解決方式，應(yīng)當(dāng)確保依照法定原則和程序來(lái)開(kāi)展糾紛解決活動(dòng)，使得糾紛能夠以理性文明的方式得到解決。然而行政信訪制度所提供的一套解決問(wèn)題的原則和程序無(wú)法有效處理某些類(lèi)型的社會(huì)問(wèn)題，無(wú)論是信訪人還是有權(quán)處理機(jī)關(guān)都選擇了運(yùn)用在正式制度之外的“潛規(guī)則”來(lái)解決問(wèn)題，行政信訪制度的表達(dá)和實(shí)踐之間出現(xiàn)了嚴(yán)重的背離，使得行政信訪制度變得不再有效并導(dǎo)致法治原則的喪失，這才是行政信訪真正的制度困境所在。

四、行政信訪制度困境背后的根源

為什么信訪人不遵循法定程序而不惜冒違法風(fēng)險(xiǎn)去用極端方式表達(dá)信訪訴求？為什么政府部門(mén)無(wú)法做到依法處理而選擇法外解決？其深層的根源在于行政信訪渠道處理的糾紛的特殊性及其行政信訪制度能力方面存在的不足。

(一)基于行政信訪渠道化解的糾紛特性的分析

我們不妨先對(duì)行政糾紛渠道所處理糾紛的特性進(jìn)行考察。《信訪條例》第14條對(duì)行政信訪的管轄范圍作了概括加排除式的規(guī)定，確定了信訪的補(bǔ)充管轄原則。④根據(jù)該條規(guī)定，行政信訪接納的是訴訟、仲裁和行政復(fù)議等法定途徑救濟(jì)管轄之外的“剩余部分”，對(duì)其他法定糾紛解決途徑起到一種補(bǔ)充作用。但這僅僅是這種規(guī)范層面的表達(dá)而已，實(shí)踐中的行政信訪并未遵循這種受案范圍的限制，那些本應(yīng)通過(guò)訴訟、仲裁和行政復(fù)議等法定途徑解決的糾紛也有部分涌入了行政信訪渠道。因此行政信訪制度所承擔(dān)的糾紛解決功能實(shí)際上包括兩部分：替代性的糾紛解決和補(bǔ)充性的糾紛解決。

行政信訪制度的初衷是進(jìn)行補(bǔ)充性的糾紛解決，在實(shí)踐中卻發(fā)揮了部分替代性糾紛解決功能。尤其是許多本來(lái)應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法或者行政復(fù)議渠道解決的案件，最終涌入行政信訪渠道。由于入口過(guò)寬，行政信訪被譏諷為“信訪是個(gè)筐，什么都往里裝”，不但導(dǎo)致行政信訪功能超載，而且還被經(jīng)常批評(píng)為侵蝕了司法領(lǐng)地和損害司法權(quán)威。為了弱化行政信訪的替代性糾紛解決功能，2014年3月中辦國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問(wèn)題的意見(jiàn)》，實(shí)行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制(行政信訪體制)中分離出來(lái)，由政法機(jī)關(guān)依法處理。自2015年開(kāi)始，國(guó)家信訪局開(kāi)始推行依法分類(lèi)處理信訪訴求改革，力圖厘清信訪與其他法定途徑的界限，引導(dǎo)通過(guò)其他法定途徑化解糾紛，為行政信訪機(jī)構(gòu)減負(fù)。實(shí)際上，行政信訪的替代性糾紛解決功能的前景取決于訴訟和行政復(fù)議等其他法定糾紛解決渠道的制度表現(xiàn)，隨著這些法定渠道糾紛解決功能的進(jìn)一步加強(qiáng)，其替代糾紛解決功能會(huì)逐漸趨于弱化。

盡管許多學(xué)者對(duì)行政信訪的替代性糾紛解決功能頗有微詞，但事實(shí)上這項(xiàng)功能如果發(fā)揮適當(dāng)也并無(wú)大礙，因?yàn)閺淖鹬丶m紛當(dāng)事人的處分自由的角度，可以將其信訪行為視為在求助法定救濟(jì)途徑之前與行政機(jī)關(guān)的協(xié)商行為，如果當(dāng)事人對(duì)于行政信訪的決定不服，仍可以訴諸其他法定救濟(jì)途徑。當(dāng)然如果當(dāng)事人已經(jīng)訴諸其他法定途徑，無(wú)論是其他法定途徑已經(jīng)作出裁決還是正在裁決過(guò)程中，則行政信訪工作機(jī)構(gòu)必須尊重其他機(jī)關(guān)的獨(dú)立裁決權(quán)限，不應(yīng)再接納和處理這類(lèi)糾紛。對(duì)于這類(lèi)本應(yīng)由其他法定救濟(jì)途徑解決的糾紛，行政信訪工作機(jī)構(gòu)無(wú)需承擔(dān)太大的壓力，如果其裁決方案被當(dāng)事人接受則糾紛依然得到妥善處理，如果被拒絕接受，其可以告知當(dāng)事人訴諸其他法定救濟(jì)途徑。

即便是未來(lái)隨著其他法定救濟(jì)機(jī)制解紛效果的逐步增強(qiáng)，行政信訪的替代性糾紛解決功能會(huì)逐漸弱化，但其補(bǔ)充性的糾紛解決功能則會(huì)一直存在，因?yàn)閷?duì)于那些不適宜通過(guò)訴訟途徑解決的糾紛而言，國(guó)家必須為其提供兜底性的糾紛解決的制度化渠道，如果缺少信訪這樣一種底線救濟(jì)途徑，那么很多糾紛就會(huì)推向社會(huì)導(dǎo)致私力救濟(jì)泛濫，構(gòu)成對(duì)社會(huì)秩序的威脅。事實(shí)上，按照《信訪條例》的立法原意，補(bǔ)充性的糾紛解決是作為糾紛解決機(jī)制的行政信訪制度的應(yīng)有功能。

根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，行政信訪渠道解決的應(yīng)當(dāng)是那些無(wú)法進(jìn)入其他法定救濟(jì)渠道的糾紛。那么究竟哪些糾紛是其他法定救濟(jì)渠道所無(wú)法解決的？學(xué)者劉國(guó)乾結(jié)合目前的法律規(guī)定，從法教義學(xué)的角度對(duì)行政信訪的補(bǔ)充管轄范圍作了細(xì)致的分析。⑤當(dāng)然僅有規(guī)范層面的分析還不夠，需要輔之以來(lái)自經(jīng)驗(yàn)研究的證據(jù)。根據(jù)一些學(xué)者的實(shí)證調(diào)查，實(shí)踐中行政信訪補(bǔ)充管轄的糾紛主要包括：因辭退民辦教師、清退代課教師給予的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)的糾紛；因土地征收、拆遷、移民的補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)引發(fā)的糾紛；興修水庫(kù)等大型公共工程導(dǎo)致征收、征用和移民安置引發(fā)的糾紛；退役、轉(zhuǎn)業(yè)軍人安置或其他特殊人員的照顧、安置引發(fā)的糾紛；村民自治范圍的糾紛，如個(gè)別村民對(duì)村民集體決定的事項(xiàng)不服的糾紛；因國(guó)有企業(yè)改制安置方案引發(fā)的糾紛等。⑥

行政信訪補(bǔ)充管轄的糾紛呈現(xiàn)出兩個(gè)共同的特殊性：第一，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定無(wú)法通過(guò)行政訴訟、行政復(fù)議等其他法定救濟(jì)途徑解決。第二，這些糾紛多數(shù)與公共政策有關(guān)。張宗林等人通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)下的信訪越來(lái)越和公共政策的制定與執(zhí)行相關(guān)?！巴ㄟ^(guò)信訪窗口我們發(fā)現(xiàn)，有些公共政策較多地注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略社會(huì)公平正義，而有些政策在制定時(shí)缺乏戰(zhàn)略性研究，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，沒(méi)有形成科學(xué)合理的政策體系，缺乏配套性和協(xié)調(diào)性，沒(méi)有形成損益補(bǔ)償?shù)茹暯雍团涮讬C(jī)制，政策執(zhí)行后出現(xiàn)一系列問(wèn)題，成為觸發(fā)矛盾的政策因素?！盵25]楊小軍認(rèn)為，“很多信訪案件實(shí)際反映的是所涉法律和政策本身規(guī)定存在問(wèn)題……例如，集體信訪事件經(jīng)常反映的土地征收、房屋拆遷標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，主要涉及法律與政策規(guī)定本身的問(wèn)題，而不僅僅是執(zhí)行中的問(wèn)題，更不是司法的問(wèn)題……因此，政策制定的合法性、合理性和公平性是制約信訪工作的一個(gè)重要原因，也是誘發(fā)源源不斷新的信訪訴求的重要因素?！盵26]劉國(guó)乾的研究也得出類(lèi)似結(jié)論，這些糾紛多由“利益分配、調(diào)整型決策”和“抽象法律、政策目標(biāo)的落實(shí)”所引發(fā)，[27]涉及較強(qiáng)的政策裁量和專(zhuān)業(yè)判斷問(wèn)題。[20]P175左衛(wèi)民教授的團(tuán)隊(duì)通過(guò)對(duì)某縣信訪情況的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，基層信訪中處理的糾紛以政策性糾紛為主導(dǎo)，其所占比例達(dá)到了85.8%。[14]P138行政信訪實(shí)踐中糾紛解決難度大，容易引發(fā)重復(fù)信訪、越級(jí)上訪等非正常信訪的糾紛大都屬于這類(lèi)政策性糾紛。這類(lèi)糾紛盡管數(shù)量不多，但由于其解決難度大，耗費(fèi)了大量行政資源。

(二)基于行政信訪糾紛解決的制度能力的考察

為什么政策性糾紛解決難度大并更容易引發(fā)非正常信訪？這與行政信訪的糾紛解決模式以及由此決定的制度能力直接相關(guān)?！缎旁L條例》第32條第1款規(guī)定：“對(duì)信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關(guān)規(guī)定，分別作出以下處理，并書(shū)面答復(fù)信訪人：(一)請(qǐng)求事實(shí)清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，予以支持；”(二)請(qǐng)求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)對(duì)信訪人做好解釋工作；(三)請(qǐng)求缺乏事實(shí)根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，不予支持。由此可以看出，行政信訪制度中采用的是一種準(zhǔn)司法的糾紛解決模式，其同樣依據(jù)依法裁判的原則，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩進(jìn)行裁決。[27]

如果單純從法律邏輯出發(fā)，政府部門(mén)處理信訪糾紛時(shí)只需依法裁決即可。對(duì)于當(dāng)事人的信訪訴求，如果有法律和政策依據(jù)，予以支持；如果不符合法律和政策規(guī)定，不予支持。然而實(shí)踐并非這么簡(jiǎn)單。實(shí)踐中行政信訪渠道處理的許多糾紛中，政府部門(mén)的執(zhí)法行為都有相應(yīng)的法律政策依據(jù)，從形式或程序上而言并不違法，換言之，政府部門(mén)的執(zhí)法行為符合形式法治的要求。但是問(wèn)題在于，信訪人對(duì)作為政府部門(mén)執(zhí)法依據(jù)的現(xiàn)行法律政策本身有異議，其挑戰(zhàn)的并非是政府部門(mén)執(zhí)法行為形式上的合法律性，而是實(shí)質(zhì)上的合法性(正當(dāng)性)?！巴ǔＰ姓C(jī)關(guān)只需遵循法定程序，就能滿足依法行政的形式要求。然而，滿足合法性的形式要求并不意味著行為的內(nèi)容就不存在爭(zhēng)議?！盵20]P172對(duì)于政府部門(mén)而言，其很難滿足信訪人的要求，因?yàn)榘凑找婪ㄐ姓脑瓌t，法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。信訪人的訴求如果沒(méi)有法律政策依據(jù)，用法律人的話說(shuō)，缺乏請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，那么政府機(jī)關(guān)就無(wú)法予以滿足，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)，其僅有執(zhí)行法律和政策義務(wù)而沒(méi)有改變法律和政策的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)的裁決模式要求其只能依法裁判，而不能質(zhì)疑和挑戰(zhàn)作為裁判依據(jù)的法律和政策本身。

如果行政機(jī)關(guān)突破法律和政策去滿足信訪人的訴求，不僅會(huì)面臨違法風(fēng)險(xiǎn)，而且還可能因?yàn)殚_(kāi)口子而引發(fā)“攀比效應(yīng)”導(dǎo)致更多的糾紛。處理信訪訴求的行政機(jī)關(guān)所能夠做的只能是將處理信訪問(wèn)題過(guò)程中所積累的信息傳遞給政策制定機(jī)關(guān)，推動(dòng)公共政策的改變，或者在職權(quán)裁量的空間內(nèi)將政策用足，或者對(duì)有關(guān)公共政策做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但調(diào)整的空間取決于行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)限。要改變作為執(zhí)法依據(jù)的法律和政策本身，需要訴諸政治過(guò)程亦即公共政策的決策過(guò)程方可解決，而這已經(jīng)超出了行政信訪的制度能力，而且公共政策的調(diào)整需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜過(guò)程，很難在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)。這也能夠解釋實(shí)踐中為什么會(huì)出現(xiàn)那些采取極端方式的非正常上訪，因?yàn)椤靶旁L救濟(jì)作為一種壓力型救濟(jì)模式，信訪事項(xiàng)能否獲得相關(guān)部門(mén)的重視關(guān)注和優(yōu)先回應(yīng)，很大程度上取決于信訪人給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)的壓力系數(shù)，信訪信息的傳遞形式遠(yuǎn)比信息本身更為重要?！盵28]采用激進(jìn)的也就是壓力系數(shù)更高的信訪模式才更有可能撬動(dòng)“政策之窗”，獲得更好的政策反饋與利益回報(bào)。[29]

行政信訪制度采用的是準(zhǔn)司法的模式，其堅(jiān)持的是依法裁判原則，只能保證依據(jù)現(xiàn)行的法律作出裁判，其并不能解決作為裁判依據(jù)的法律與政策本身的正當(dāng)性問(wèn)題。然而行政信訪實(shí)踐中所要解決的糾紛涉及的則是法律背后的公共政策的正當(dāng)性問(wèn)題，這也折射出形式法治與實(shí)質(zhì)法治之間的內(nèi)在張力?，F(xiàn)行的行政信訪渠道變成了利益表達(dá)和政策博弈的場(chǎng)所，這與行政信訪的糾紛解決模式背后的法治思維之間產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖突。按照公共政策制定和實(shí)施的一般原理，在政策制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的利益表達(dá)和政策博弈，但是一旦政策出臺(tái)之后，必須保持政策的穩(wěn)定性和權(quán)威性，不能朝令夕改。在公共政策實(shí)施過(guò)程中，民眾仍然可以進(jìn)行利益表達(dá)，對(duì)公共政策提出批評(píng)，但是并不能影響政策本身的執(zhí)行，否則公共政策就無(wú)法正常實(shí)施?，F(xiàn)行的行政信訪之所以會(huì)遭遇困境，原因在于信訪人在政策實(shí)施過(guò)程中的政策博弈行為將意見(jiàn)表達(dá)與問(wèn)題解決捆綁在一起，信訪人并不僅僅滿足于表達(dá)對(duì)于公共政策的不滿，還會(huì)要求政府部門(mén)改變公共政策本身。這種政策實(shí)施過(guò)程中的政策博弈行為會(huì)使得政府部門(mén)陷入兩難境地。如果在政策實(shí)施過(guò)程中輕易修改公共政策，則公共政策的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性無(wú)法得到保證；如果不滿足信訪人的訴求，則會(huì)引發(fā)信訪人的抗?fàn)帯?/p>

非正常上訪的大量存在與當(dāng)下的社會(huì)維穩(wěn)體制和信訪考核機(jī)制也有直接關(guān)系。實(shí)踐中，信訪問(wèn)題往往和維穩(wěn)問(wèn)題密切聯(lián)系在一起，如果信訪問(wèn)題處理不好，會(huì)對(duì)維穩(wěn)造成壓力。因此為了督促政府部門(mén)重視信訪工作和維持社會(huì)穩(wěn)定，從中央到地方層層建立了嚴(yán)苛的信訪考核機(jī)制。中央為了督促地方政府積極維持社會(huì)穩(wěn)定和減少中央的信訪壓力，規(guī)定了硬性的量化指標(biāo)，實(shí)行信訪一票否決等，嚴(yán)格要求地方政府“將矛盾化解在基層”；地方政府復(fù)制中央的做法，層層施壓給本級(jí)部門(mén)和下級(jí)政府。[18]維穩(wěn)體制和信訪考核機(jī)制對(duì)于督促政府部門(mén)重視信訪問(wèn)題發(fā)揮了重要作用，但是也帶來(lái)了顯而易見(jiàn)的負(fù)面效果。由于行政信訪渠道解決的許多糾紛都涉及公共政策問(wèn)題，盡管中央和上級(jí)政府要求將信訪矛盾化解到基層，但實(shí)際上如果政策本身不改變，這些糾紛很難依照法治方式加以解決，而很多時(shí)候下級(jí)政府并無(wú)改變公共政策的權(quán)力，也就是說(shuō)，基層政府缺乏解決糾紛的能力和資源?，F(xiàn)行的維穩(wěn)體制和信訪考核機(jī)制是典型的結(jié)果導(dǎo)向，考核機(jī)關(guān)不問(wèn)原因，只看是否發(fā)生非正常上訪事件，如果發(fā)生就要問(wèn)責(zé)。政府部門(mén)為了規(guī)避被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)采取截訪或者無(wú)原則妥協(xié)的權(quán)宜之計(jì)。截訪會(huì)侵害信訪人的合法權(quán)利，而無(wú)原則妥協(xié)在解決部分問(wèn)題的同時(shí)會(huì)制造更多的問(wèn)題。而且這種嚴(yán)格的考核機(jī)制會(huì)被部分訪民用來(lái)威脅和敲詐政府，導(dǎo)致謀利型信訪的蔓延。[30]

如果行政信訪渠道無(wú)法有效地解決這些糾紛，那么行政復(fù)議或者行政訴訟方式是否會(huì)更有利于這種類(lèi)型糾紛的解決？情況恐怕并不樂(lè)觀。因?yàn)樾姓?fù)議和行政訴訟同行政信訪的糾紛裁決模型是相同或相似的，而且我國(guó)行政訴訟的受案范圍并不包括對(duì)抽象行政行為提起的訴訟，行政復(fù)議中雖然可以附帶審查規(guī)范性文件，但僅限于合法性審查而不包括合理性審查，而行政信訪中的糾紛很多是源于對(duì)規(guī)范性文件合理性的爭(zhēng)議。這些糾紛的解決權(quán)即便配置給行政復(fù)議和行政訴訟依然會(huì)面臨同樣的問(wèn)題，很難獲得理想的結(jié)果。

五、邁向以強(qiáng)化公共政策功能為導(dǎo)向的行政信訪改革

行政信訪的制度困境激發(fā)了許多學(xué)者針對(duì)行政信訪變革的熱烈討論。有學(xué)者甚至提出應(yīng)當(dāng)取消信訪制度的激進(jìn)主張，但更多學(xué)者認(rèn)為可以通過(guò)改革不斷完善信訪制度。⑦概括起來(lái)，大致可以分為取消論和改革論兩種觀點(diǎn)。取消論者認(rèn)為信訪制度無(wú)法有效地解決社會(huì)問(wèn)題，而且會(huì)導(dǎo)致政府的公共信用和權(quán)威的喪失，因此應(yīng)當(dāng)取消信訪制度，轉(zhuǎn)而從大處著手，解決公共信用問(wèn)題。[31]更多學(xué)者則主張對(duì)信訪制度進(jìn)行改革，然而對(duì)如何改革卻有著不同的看法，既有倡導(dǎo)強(qiáng)化信訪部門(mén)權(quán)力者，也有主張弱化信訪制度糾紛解決功能者。取消論者觀點(diǎn)未免過(guò)于激進(jìn)，其不僅夸大了行政信訪制度的缺陷，而且還忽略了該項(xiàng)制度在社會(huì)治理中所扮演的多重角色。弱化信訪制度糾紛解決功能者則未能意識(shí)到行政信訪制度對(duì)于那些不具有可司法性的特殊類(lèi)型糾紛的化解所發(fā)揮的重要作用。在學(xué)術(shù)界對(duì)行政信訪制度變革進(jìn)行深入討論的同時(shí)，實(shí)踐中的探索也層出不窮。近些年來(lái)中央政府出臺(tái)了一系列政策文件對(duì)信訪制度改革進(jìn)行整體推進(jìn)，地方政府也在不斷進(jìn)行創(chuàng)新信訪工作的嘗試，如重視排查與矛盾預(yù)防、暢通和拓寬信訪渠道、加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)處理、健全信息匯集分析機(jī)制以及強(qiáng)化信訪督察督辦力度等措施。雖然這些改革措施對(duì)于促進(jìn)糾紛解決有積極意義，但對(duì)政策性糾紛的解決效果還是不太明顯。

鑒于行政信訪制度所要化解的矛盾和解決的糾紛與公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程中的缺陷呈現(xiàn)出高度的關(guān)聯(lián)性，因此未來(lái)的改革進(jìn)路應(yīng)當(dāng)是邁向以強(qiáng)化公共政策功能為導(dǎo)向的行政信訪改革，唯有如此才能切實(shí)提高行政信訪制度化解政策性糾紛的制度能力，從根本上緩解形式法治與實(shí)質(zhì)法治的內(nèi)在緊張。具體而言，可以考慮從如下方面進(jìn)行相應(yīng)改革：

(一) 提升行政信訪對(duì)公共決策的支持能力

那些解決難度高的糾紛多數(shù)是由公共政策的缺陷所引發(fā)，因此提高公共政策質(zhì)量是實(shí)現(xiàn)源頭預(yù)防的關(guān)鍵，行政信訪制度改革的目標(biāo)之一應(yīng)當(dāng)是提高行政信訪對(duì)公共決策的支持能力?！缎旁L條例》第5條第1款規(guī)定：“各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門(mén)應(yīng)當(dāng)科學(xué)、民主決策，依法履行職責(zé)，從源頭上預(yù)防導(dǎo)致信訪事項(xiàng)的矛盾和糾紛。”《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，要在政策制定中統(tǒng)籌兼顧好各方利益。要堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，綜合考慮改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受的程度；保持政策的嚴(yán)肅性、連續(xù)性、穩(wěn)定性，注意相關(guān)政策之間的關(guān)聯(lián)性。在制定政策時(shí)，要充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，重視信訪部門(mén)的意見(jiàn)和建議?！蛾P(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，要著力從源頭上預(yù)防和減少信訪問(wèn)題發(fā)生，提高科學(xué)民主決策水平。提高公共決策質(zhì)量，關(guān)鍵在于完善決策機(jī)制和程序，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度。因此，建立健全人民建議征集制度、重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和落實(shí)決策責(zé)任追究機(jī)制應(yīng)當(dāng)是決策制度建設(shè)的重點(diǎn)。行政信訪的實(shí)踐表明，行政信訪的公眾參與特點(diǎn)能夠提升公共政策的民主程度，行政信訪部門(mén)所掌握的信訪數(shù)據(jù)對(duì)于公共決策具有決策咨詢和決策參考功能，能夠促使公共決策科學(xué)反映民生訴求，提高公共政策的合理性和科學(xué)性。[31]因此未來(lái)應(yīng)當(dāng)致力于提升行政信訪對(duì)于公共決策的支撐能力，對(duì)于提高公共決策質(zhì)量發(fā)揮積極作用。

(二)強(qiáng)化行政信訪推動(dòng)公共政策調(diào)整的能力

那些導(dǎo)致非正常信訪的糾紛如果要得到徹底解決，需要有關(guān)公共政策的改變。雖然作為執(zhí)行機(jī)關(guān)的信訪工作機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)直接改變政策，但是可以通過(guò)適當(dāng)方式來(lái)推動(dòng)公共政策的調(diào)整，并最終有效化解信訪矛盾和解決糾紛，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信訪工作機(jī)構(gòu)推動(dòng)公共政策調(diào)整的能力?！蛾P(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)，要健全決策糾錯(cuò)改正機(jī)制，實(shí)施跟蹤決策實(shí)施情況，及時(shí)了解利益相關(guān)方和社會(huì)公眾對(duì)于決策實(shí)施的意見(jiàn)和建議，全面評(píng)估決策執(zhí)行效果，適時(shí)決定是否對(duì)決策予以調(diào)整或者停止執(zhí)行。強(qiáng)化行政信訪推動(dòng)公共政策調(diào)整的能力需要?jiǎng)?chuàng)新信訪工作的路徑和方法，更加重視信訪工作機(jī)構(gòu)的政策和理論研究工作。信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用積累的信訪大數(shù)據(jù)，將挖掘出的有用信息及時(shí)反饋給決策層，以數(shù)字反映矛盾規(guī)律，以規(guī)律促進(jìn)科學(xué)決策，為決策機(jī)構(gòu)的政策調(diào)整提供支撐。同時(shí)應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)信訪工作理念的三個(gè)轉(zhuǎn)變，即從表層匯總型信訪向深層剖析型信訪轉(zhuǎn)變，從實(shí)務(wù)操作型信訪向理論研究型信訪轉(zhuǎn)變，從參與保障型信訪向服務(wù)決策型信訪轉(zhuǎn)變。[25]此外還需要加強(qiáng)相應(yīng)的保障機(jī)制建設(shè)，例如完善信訪信息篩選和信息共享機(jī)制、強(qiáng)化社會(huì)矛盾和政策問(wèn)題的研究診斷機(jī)制、健全信訪工作對(duì)公共政策的約束機(jī)制、強(qiáng)化信訪工作的公共政策協(xié)調(diào)機(jī)制以及整合促進(jìn)政策調(diào)整的信訪工作機(jī)制等。[32]

(三)改進(jìn)信訪績(jī)效考核體系

《信訪條例》第7條規(guī)定了信訪工作責(zé)任制并要求將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系。信訪工作責(zé)任制和信訪績(jī)效考核的目的在于督促相關(guān)行政部門(mén)更好地履行信訪工作責(zé)任，提高信訪工作水平?！缎旁L條例》并未規(guī)定明確的信訪績(jī)效考核辦法，信訪績(jī)效考核在實(shí)踐中演變成了對(duì)非正常信訪人數(shù)的“信訪排名”和對(duì)黨政干部的“信訪一票否決制”。這種信訪考核辦法盡管對(duì)于督促行政機(jī)關(guān)重視信訪工作有明顯效果，但過(guò)度結(jié)果主義導(dǎo)向的考核方式忽略了信訪問(wèn)題產(chǎn)生的復(fù)雜因素和信訪問(wèn)題化解的難度，因此出現(xiàn)了很多副作用。如有的政府部門(mén)為了規(guī)避不合理考核的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，選擇通過(guò)違背法律和政策來(lái)滿足信訪人的無(wú)理訴求，不但損害了法律政策的權(quán)威，而且導(dǎo)致在解決部分信訪問(wèn)題的同時(shí)制造了更多的問(wèn)題；還有的政府部門(mén)運(yùn)用非法手段來(lái)截訪和壓訪，侵害信訪人的合法權(quán)利。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步改進(jìn)信訪工作考核的標(biāo)準(zhǔn)和方法，促使單純以“非正常上訪”人次數(shù)為基礎(chǔ)的信訪責(zé)任追究機(jī)制向科學(xué)合理的績(jī)效考核體系轉(zhuǎn)變?！翱梢栽诳紤]不同區(qū)域、不同發(fā)展模式、不同發(fā)展速度等因素對(duì)群眾信訪以及信訪工作影響的差異性的基礎(chǔ)上，調(diào)整績(jī)效考核中以地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)?yōu)榇鷥r(jià)的信訪工作簡(jiǎn)單數(shù)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，降低政績(jī)值與信訪情況之間的對(duì)立性，變‘堵’為‘疏’，變減少上訪‘?dāng)?shù)量’地方政府責(zé)任為增加解決信訪問(wèn)題‘質(zhì)量’地方政府責(zé)任，從而為信訪工作營(yíng)造寬松有利的社會(huì)綜合治理環(huán)境?！盵33]

(四) 融合剛性的法治思維與柔性的群眾工作

行政信訪工作必須堅(jiān)持法治思維?！缎旁L條例》第4條規(guī)定，信訪工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持依法按政策辦事，不能突破法律法規(guī)和政策規(guī)定，不能為求得一時(shí)一事的解決而引發(fā)攀比和新的矛盾?！?《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問(wèn)題的意見(jiàn)》中指出，注重用法治思維和法治方式化解矛盾糾紛，防止以鬧求解決、以訪謀私利。無(wú)理纏訪鬧訪等現(xiàn)象發(fā)生。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中提到，要把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合法合理的結(jié)果。行政信訪追求保障信訪權(quán)利和維持信訪秩序的雙重價(jià)值目標(biāo)，行政信訪工作必須堅(jiān)持法治原則，運(yùn)用法治思維和法治方式來(lái)處理信訪矛盾，在對(duì)那些行政機(jī)關(guān)在信訪工作中的失職和瀆職行為問(wèn)責(zé)的同時(shí)，也要堅(jiān)持依法信訪原則并妥善處理違法上訪的問(wèn)題。[34]對(duì)于不合理的信訪訴求應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守規(guī)則底線，不能一味妥協(xié)甚至犧牲法律和政策原則，否則將會(huì)損害法律權(quán)威并危及信訪秩序。

行政信訪工作中應(yīng)當(dāng)將剛性的法治思維與柔性的群眾工作有效融合。行政信訪本質(zhì)上是群眾工作?！八馕吨_(kāi)展信訪工作時(shí)必須對(duì)群眾帶有深厚的感情，而不僅僅是解決糾紛；對(duì)群眾的一切問(wèn)題和困難都應(yīng)當(dāng)回應(yīng)，不能拒絕群眾的要求?！盵7]因此，信訪工作中必須堅(jiān)持群眾路線，貫徹“三到位一處理”原則，⑧通過(guò)對(duì)信訪人提供臨時(shí)社會(huì)救助、法律援助，對(duì)訴求過(guò)高或不合理的信訪人以及偏執(zhí)型信訪人進(jìn)行心理疏導(dǎo)等柔性措施，將會(huì)有助于平和信訪人的心態(tài)，防范個(gè)人極端行為的發(fā)生。[35]群眾工作可以通過(guò)耐心細(xì)致的政策解釋等，加強(qiáng)官民之間的溝通等，疏導(dǎo)人的情緒。普法或者法治思維的訓(xùn)練看來(lái)是繞不過(guò)去的基礎(chǔ)工作。通過(guò)群眾工作，淡化法律的強(qiáng)制性的一面，使人民群眾感受到法律的理性和溫情的另一面。信訪中有許多無(wú)理信訪，或者是得不到支持的信訪，必須通過(guò)耐心細(xì)致的政策解釋?zhuān)估习傩战邮堋Ｈ嵝缘娜罕姽ぷ黧w現(xiàn)了以人為本的理念，對(duì)于密切執(zhí)政黨同人民群眾的聯(lián)系，防止政治信任的流失，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮著重要作用。

注釋?zhuān)?/p>

① 信訪制度通過(guò)化解矛盾和解決糾紛來(lái)保障社會(huì)秩序穩(wěn)定的重要作用得到了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的充分肯定。2018年7月18-19日在北京召開(kāi)第八次全國(guó)信訪工作會(huì)議，習(xí)近平總書(shū)記期間對(duì)信訪工作作出的批示中指出：“近年來(lái)，全國(guó)信訪系統(tǒng)扎實(shí)工作，廣大信訪干部付出大量艱辛努力，推動(dòng)解決了一大批事關(guān)群眾切身利益的問(wèn)題，在維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局中發(fā)揮了重要作用?！眳⒁?jiàn)《人民日?qǐng)?bào)》記者張璁報(bào)道：“習(xí)近平：千方百計(jì)為群眾排憂解難 不斷開(kāi)創(chuàng)信訪工作新局面”，載《人民日?qǐng)?bào)》2017年7月20日第1版。一些學(xué)者的實(shí)證研究也充分證明了這一點(diǎn)。參見(jiàn)張永和、張煒：《臨潼信訪：中國(guó)基層信訪問(wèn)題研究報(bào)告》，人民出版社2009年版，第61頁(yè)。

② 相關(guān)分析，請(qǐng)參見(jiàn)劉正強(qiáng)：“中國(guó)信訪的現(xiàn)實(shí)困境與治理圖景”，載《毛澤東鄧小平理論研究》2015年第7期；余凈植：“信訪的困境與出路”，載《山東社會(huì)科學(xué)》2010年第6期；王彥平：“回歸法治化軌道——信訪制度的功能定位、面臨困境及化解圖景”，載《社會(huì)主義研究》2015年第1期；田先紅：“信訪分類(lèi)治理體系的困境與變革”，載《中國(guó)黨政干部論壇》2016年第3期。

③ 這已為部分學(xué)者的研究所證實(shí)，張永和、張煒?biāo)I(lǐng)導(dǎo)的課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，人們常常從一些沖突較為劇烈的鬧訪、纏訪和群訪案件而得出對(duì)整個(gè)信訪制度的印象和評(píng)價(jià)。參見(jiàn)張永和、張煒等：《臨潼信訪：中國(guó)基層信訪問(wèn)題研究報(bào)告》，人民出版社2009年版，第61頁(yè)；，還可參見(jiàn)陳柏峰的文章，《信訪制度的功能及其法治化改革》，載《中外法學(xué)》2016年第5期。

④ 《信訪條例》第14條共有兩款，第一款規(guī)定：信訪人對(duì)下列組織、人員的職務(wù)行為反映情況，提出建議、意見(jiàn)，或者不服下列組織、人員的職務(wù)行為，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)：(一)行政機(jī)關(guān)及其工作人員；(二)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員；(三)提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；(四)社會(huì)團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員；(五)村民委員會(huì)、居民委員會(huì)及其成員。第二款規(guī)定：對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。

⑤ 根據(jù)劉國(guó)乾的分析，行政信訪獲得剩余管轄范圍包括：第一，有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織及其工作人員作出的國(guó)家行為，無(wú)法訴諸行政復(fù)議的抽象行政行為，可訴諸行政復(fù)議抽象行政行為的合理性引發(fā)的爭(zhēng)議，以及無(wú)法依法申訴的內(nèi)部行政行為。第二，行政賠償制度不予救濟(jì)的，有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)、組織及其工作人員違法行為造成的非人身和財(cái)產(chǎn)損害，非針對(duì)具體對(duì)象的事實(shí)行政行為造成的損害。第三，提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員，社會(huì)團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)及其成員職務(wù)行為引發(fā)的爭(zhēng)議，不能申請(qǐng)行政救濟(jì)，也無(wú)法訴諸民事救濟(jì)的爭(zhēng)議。參見(jiàn)劉國(guó)乾：《想象、現(xiàn)實(shí)與出路：糾紛解決視野下的行政信訪》，法律出版社2015年版，第85頁(yè)。

⑥ 部分學(xué)者通過(guò)可靠的實(shí)證研究對(duì)行政信訪渠道補(bǔ)充性管轄的糾紛類(lèi)型進(jìn)行全面細(xì)致的梳理，如左衛(wèi)民等：《中國(guó)基層糾紛解決研究》，人民出版社2010年版，第132-137頁(yè)；劉國(guó)乾：《想象、現(xiàn)實(shí)與出路：糾紛解決視野下的行政信訪》，法律出版社2015年版，第171-174頁(yè)。

⑦ 對(duì)于信訪變革相關(guān)學(xué)術(shù)討論的系統(tǒng)梳理，可參見(jiàn)劉國(guó)乾：《想象、現(xiàn)實(shí)與出路：糾紛解決視野下的行政信訪》，法律出版社2015年版，第238-249頁(yè)；或者張永和、張煒等：《臨潼信訪：中國(guó)基層信訪問(wèn)題研究報(bào)告》，人民出版社2009年版，第6-11頁(yè)。

⑧ 所謂三到位一處理，是指群眾訴求合理的解決問(wèn)題到位；訴求無(wú)理的思想教育到位；生活困難的幫扶到位；行為違法的依法處理。