朱未易

(南京市社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)法學(xué)研究所，江蘇 南京 210018)

提出地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建這樣一個(gè)命題，是借用環(huán)境科學(xué)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)監(jiān)測(cè)的原理與方法而來(lái)，法治能夠被評(píng)估已經(jīng)是一個(gè)具有共識(shí)的結(jié)論，而法治是否能夠被監(jiān)測(cè)也已經(jīng)不是一個(gè)學(xué)理性問(wèn)題，而是一個(gè)法治的實(shí)踐性問(wèn)題，似乎無(wú)需去證明而只需去實(shí)踐，因?yàn)樗欠ㄖ卧u(píng)估的根基和條件。構(gòu)建我國(guó)地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的目的，是為了對(duì)地方法治建設(shè)的能力與狀況進(jìn)行動(dòng)態(tài)和靜態(tài)的觀察與檢視，也是在為法治評(píng)估提供全方位的數(shù)據(jù)支撐和基礎(chǔ)條件，也為了使當(dāng)前全國(guó)各地的法治評(píng)估能夠從主觀主義和形式主義的亂象中解脫出來(lái)，同時(shí)也想嘗試能夠?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)尋找一條更具科學(xué)與理性的評(píng)估方法與路徑。

一、地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的背景

地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)概念的提出是基于這樣一個(gè)基本的事實(shí)，自2007年開(kāi)展《“法治余杭”量化評(píng)估體系》開(kāi)始的十年中，我國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的法治建設(shè)指標(biāo)評(píng)估的熱潮，就目前我國(guó)正在進(jìn)行的地方法治評(píng)價(jià)體系來(lái)看，呈現(xiàn)著兩種不同運(yùn)作模式，一種是自上而下的體制內(nèi)回應(yīng)型法治考評(píng)模式，或者說(shuō)是一種黨委政府的法治考評(píng)模式，也可以認(rèn)為是一種“管理型法治評(píng)估模式”[1]，自十八屆三中全會(huì)決定提出的“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，以及四中全會(huì)決定提出的“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系”要求的提出，從全國(guó)各省到市再到縣(區(qū))，各級(jí)地方黨委和政府出臺(tái)的法治考評(píng)實(shí)施辦法已經(jīng)進(jìn)入到了全面的操作階段，這種考評(píng)模式具有在體制內(nèi)封閉運(yùn)作的特點(diǎn)。另一種則是先行先試的體制外試驗(yàn)型法治評(píng)估模式，或者說(shuō)是一種以研究機(jī)構(gòu)為主的法治評(píng)估模式，也可以認(rèn)為是一種“治理型法治評(píng)估模式”[1]，實(shí)施的主體是多元的，運(yùn)行的環(huán)境是開(kāi)放的，該模式最早借鑒了“香港法治指數(shù)”的設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)與操作方法。兩種模式因評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)內(nèi)容、指標(biāo)設(shè)置存在著很大的差異，就目前的情況而言似乎既無(wú)法統(tǒng)一也無(wú)法銜接，但存在著相互借鑒的可能。這兩種法治評(píng)估模式，特別是面廣量大的各地方黨委和政府出臺(tái)的法治考評(píng)辦法，其中最值得研究的是法治評(píng)估數(shù)據(jù)來(lái)源的科學(xué)性和正當(dāng)性問(wèn)題，這是進(jìn)行法治評(píng)估的基礎(chǔ)性前提。

法治評(píng)估既可以是定性式的也可以是定量式的，這大概也已經(jīng)成為學(xué)界比較一致的看法，特別是從大數(shù)據(jù)發(fā)展和運(yùn)用的趨勢(shì)來(lái)看，法治與數(shù)據(jù)的結(jié)合越來(lái)越緊密，比如司法大數(shù)據(jù)建設(shè)就是一個(gè)典型的例子，可以說(shuō)數(shù)據(jù)是可以反映法治狀況的，這已經(jīng)是一個(gè)無(wú)爭(zhēng)的事實(shí)，而且在法治的許多領(lǐng)域也是可以進(jìn)行定量評(píng)估的，但對(duì)于法治評(píng)估的數(shù)據(jù)客觀性問(wèn)題似乎諱莫如深，實(shí)際上這是評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的基礎(chǔ)性或者說(shuō)源頭性的問(wèn)題，它關(guān)系到法治評(píng)估的真實(shí)性和有效性。目前，很多地方黨委和政府制定的法治評(píng)估指標(biāo)的絕大部分評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)并不具有客觀測(cè)度的屬性，其主觀地規(guī)定某個(gè)衡量指標(biāo)和權(quán)重也缺乏一定的科學(xué)性和正當(dāng)性。如以“法治江蘇建設(shè)指標(biāo)體系”為例，其中一級(jí)指標(biāo)“法治政府建設(shè)”設(shè)定了9個(gè)二級(jí)指標(biāo)21項(xiàng)具體評(píng)估內(nèi)容，人為分配的考評(píng)權(quán)重為18%(也就是18個(gè)分值)，其中具有客觀性評(píng)估的指標(biāo)只有2項(xiàng)，如行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人重大行政復(fù)議案件出席率95%以上、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭率90%以上，其他19項(xiàng)均為主觀性價(jià)值判斷的評(píng)估指標(biāo)[2]。再以“廣東省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”為例，其中二級(jí)指標(biāo)“行政執(zhí)法”的量化指標(biāo)規(guī)定，“社會(huì)公眾對(duì)行政執(zhí)法的總體滿意度(滿意率+基本滿意率)達(dá)80%以上，”[3]社會(huì)公眾的滿意度評(píng)價(jià)會(huì)因滿意度調(diào)查的范圍、對(duì)象和數(shù)量的不同而使結(jié)果差異很大，其效度如何也是一個(gè)需要研究的問(wèn)題。而且，全國(guó)各地的法治建設(shè)指標(biāo)體系的種類與模式千差萬(wàn)別，缺乏統(tǒng)一規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，再加上主觀指標(biāo)過(guò)多客觀指標(biāo)嚴(yán)重不足，導(dǎo)致了一些地方法治評(píng)估的失范和失真，遭到了來(lái)自各方面的質(zhì)疑：一是指標(biāo)體系設(shè)定的分?jǐn)?shù)是否具有科學(xué)性與正當(dāng)性依據(jù)？二是指標(biāo)體系規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)是否能夠體現(xiàn)法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求？三是指標(biāo)體系得出的結(jié)論是否能夠與地方法治建設(shè)的現(xiàn)狀相吻合？筆者認(rèn)為，這三個(gè)方面的質(zhì)疑也是我國(guó)目前地方法治建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還沒(méi)有很好解決的幾個(gè)重要問(wèn)題，也是法治評(píng)估需要深入進(jìn)行探索和研究的重要問(wèn)題。

國(guó)內(nèi)最早也最有影響的法治評(píng)估要數(shù)“余杭法治指數(shù)”與“成都法治城市評(píng)估指標(biāo)”的定量分析了，而我國(guó)臺(tái)灣和香港的“臺(tái)灣公共治理指標(biāo)”及“香港的法治指數(shù)”則更加早些。①后來(lái)全國(guó)各地出臺(tái)的各種各樣的地方法治建設(shè)評(píng)估與考核指標(biāo)基本上都是源于此，但已經(jīng)發(fā)展得更加主觀化。到目前為止，各地黨委和政府出臺(tái)的法治評(píng)估辦法基本上都是屬于體制內(nèi)考評(píng)而主觀設(shè)定的分值，總分往往是100分，再按照二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行分值的權(quán)重分配和層層分解，但這些分?jǐn)?shù)能夠在多大的程度和意義上真實(shí)體現(xiàn)法治現(xiàn)狀，這些形式各異的法治評(píng)估方法，也引發(fā)了廣泛和熱烈的爭(zhēng)議，甚至是批評(píng)，看來(lái)確實(shí)有必要對(duì)法治評(píng)估的方法進(jìn)行再評(píng)估了[4]。如果將人為設(shè)定的分?jǐn)?shù)作為評(píng)估分值的話，那么，目前的法治評(píng)估或考核辦法恐怕陷入了一個(gè)源頭性或基礎(chǔ)性的誤區(qū)——用主觀分?jǐn)?shù)來(lái)對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)進(jìn)行主觀評(píng)判，很容易產(chǎn)生“我認(rèn)為好，不好也好；我認(rèn)為不好，好也不好”的主觀臆斷，因此，在非定量和無(wú)客觀數(shù)據(jù)情況下如何真實(shí)和客觀評(píng)估地方法治建設(shè)的成效與問(wèn)題，這恐怕是一個(gè)亟待研究和解決的問(wèn)題。

但不可否認(rèn)的另一面卻是，在人為主觀設(shè)定評(píng)判分?jǐn)?shù)的同時(shí)往往忽視了另一些至關(guān)重要的客觀數(shù)據(jù)，那就是地方各涉法部門(mén)在受理與辦理案件、處理事件和辦理事務(wù)中所產(chǎn)生的臺(tái)賬數(shù)據(jù)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)能夠直觀和真實(shí)地反映地方法治建設(shè)和運(yùn)行的成效，也只有這些數(shù)據(jù)才能夠更加直接和客觀地說(shuō)明一個(gè)地方法治運(yùn)行的狀況。毫無(wú)疑問(wèn)，只有那些客觀、真實(shí)地發(fā)生過(guò)的并自然生成的數(shù)據(jù)才能夠反映事物的本來(lái)面目，那些涉法部門(mén)的立法、行政、執(zhí)法、司法等法治工作數(shù)據(jù)相較于人為設(shè)定的評(píng)判分?jǐn)?shù)而言，無(wú)疑更具分析價(jià)值、更能體現(xiàn)地方法治的面貌，關(guān)鍵在于如何選取和利用這些數(shù)據(jù)并構(gòu)建科學(xué)的數(shù)據(jù)群和數(shù)據(jù)指標(biāo)，將客觀產(chǎn)生的數(shù)據(jù)作為法治評(píng)估的基礎(chǔ)性工作來(lái)對(duì)待。通過(guò)客觀數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)或模型分析所得出的評(píng)估結(jié)果或結(jié)論，或許能夠更加清晰或準(zhǔn)確地描述法治的當(dāng)下?tīng)顩r與發(fā)展趨勢(shì)。從法治發(fā)展的規(guī)律性來(lái)看，地方法治建設(shè)不是要不要進(jìn)行評(píng)估的問(wèn)題，而是如何進(jìn)行評(píng)估的問(wèn)題，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系是否能夠運(yùn)用于法治建設(shè)領(lǐng)域，這確實(shí)是一個(gè)需要進(jìn)行理論和實(shí)踐相結(jié)合研究并證成的命題。

二、地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的可能

思路決定出路，如果能將環(huán)境生態(tài)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的基本原理或監(jiān)測(cè)方法運(yùn)用到地方法治建設(shè)領(lǐng)域或許是一種可能的路徑選擇。

1、實(shí)踐法治觀的提出與發(fā)展。從最早提出規(guī)范法治觀向?qū)嵺`法治觀轉(zhuǎn)型的觀點(diǎn)②到中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派③形成與發(fā)展的十幾年時(shí)間里，中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派的實(shí)踐法治觀從觀點(diǎn)的萌發(fā)到概念的提出、從范式的建構(gòu)到體系的完善，都高度契合了中國(guó)法治建設(shè)的問(wèn)題場(chǎng)域和本土特質(zhì)，已經(jīng)成為中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派的核心理念與行動(dòng)范式。實(shí)踐法治觀的特點(diǎn)可以歸納為：在價(jià)值目標(biāo)上是實(shí)踐主義的，在理論框架上注重法治構(gòu)成要素，在路徑模式上采取漸進(jìn)式實(shí)驗(yàn)主義模式，在知識(shí)體系上是單學(xué)科體系，在研究范式上采取實(shí)證主義，在歷史情境上具有法治的本土意蘊(yùn)，在參與主體上為公眾參與，可以說(shuō)，實(shí)踐法治觀提供的是一種以實(shí)踐為導(dǎo)向的認(rèn)知模式[5]。或者說(shuō)，實(shí)踐法治觀是一種解決中國(guó)問(wèn)題的具有中國(guó)特色的法治思維觀與法治行動(dòng)觀。具體而言，在法治實(shí)踐的目標(biāo)指向上，瞄準(zhǔn)的是中國(guó)法治建設(shè)的問(wèn)題，帶有強(qiáng)烈的解決問(wèn)題的意識(shí)；在法治實(shí)踐的研究方法上，采用的是實(shí)證主義與實(shí)驗(yàn)主義的研究工具，努力在規(guī)范與現(xiàn)實(shí)的張力中尋找一種聯(lián)接；在法治實(shí)踐的價(jià)值取向上，追求的是良法善治、控制公權(quán)、保障私權(quán)的法治目標(biāo)；在法治實(shí)踐的行動(dòng)路徑上，是要為法治建設(shè)提供中國(guó)思路、中國(guó)理念、中國(guó)思維、中國(guó)設(shè)計(jì)與中國(guó)方案。

實(shí)踐法治觀旨在提倡一種行動(dòng)的理念，法治本身就是一種行動(dòng)，只有依靠行動(dòng)才能促進(jìn)法治的實(shí)現(xiàn)。[6]這十幾年來(lái)，法治中國(guó)建設(shè)的理論研究與實(shí)踐運(yùn)作如火如荼，各種實(shí)踐模式及其先行先試的經(jīng)驗(yàn)層出不窮，甚至從地方性試驗(yàn)轉(zhuǎn)變成為地方性政策或規(guī)范性文件，其中最為典型的案例就是各地方黨委和政府法治評(píng)估指標(biāo)體系的全面實(shí)施，雖然我們很難說(shuō)目前這種較為廣泛的法治評(píng)估方式是成熟或具有體系化的，其中也需要進(jìn)一步的完善，但有一點(diǎn)無(wú)需懷疑，那就是對(duì)法治建設(shè)的效果需要一種測(cè)量與檢驗(yàn)，以便能夠克服或修正自身在發(fā)展過(guò)程中的某種局限與偏差，地方法治建設(shè)的指標(biāo)體系建設(shè)在構(gòu)建過(guò)程中采取的確實(shí)也是一條漸進(jìn)的實(shí)驗(yàn)主義路徑，實(shí)踐法治觀的提出能夠?yàn)榉ㄖ胃拍顚?shí)現(xiàn)從抽象層面向經(jīng)驗(yàn)層面的層層遞進(jìn)，使在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的法治建設(shè)指標(biāo)體系得以凸顯其實(shí)踐、實(shí)證和實(shí)效的鮮明特色。實(shí)踐法治觀作為聯(lián)系抽象理論與具體生活事實(shí)的媒介，為法治概念的操作化提供了更為恰切的理論向度與視域。[5]法治評(píng)估作為舶來(lái)的理論、方法和技術(shù)，要有效回應(yīng)當(dāng)前地方法治建設(shè)中的實(shí)質(zhì)癥結(jié)和問(wèn)題所在，其評(píng)估的目標(biāo)設(shè)定和功能定位就應(yīng)當(dāng)避免簡(jiǎn)單機(jī)械的主觀主義或形式主義傾向，同時(shí)也要在制度話語(yǔ)范圍內(nèi)反映共同體內(nèi)部的個(gè)體差異性，防止價(jià)值取向的單一性，這也是規(guī)范法治觀所無(wú)法達(dá)致的一種局限。因此，地方法治建設(shè)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建作為評(píng)估體系的重要基礎(chǔ)與核心組成部分，其無(wú)論是設(shè)計(jì)理念還是具體運(yùn)作都需要實(shí)踐法治觀的領(lǐng)航與指導(dǎo)。

2、法治監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的跨學(xué)科引入。數(shù)據(jù)也稱數(shù)值，是我們通過(guò)觀察、實(shí)驗(yàn)或計(jì)算得出的結(jié)果，是對(duì)客觀事物的邏輯歸納，是用于表示客觀事物尺度的未經(jīng)加工的原始素材。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)最早是用于對(duì)水、大氣和土壤等生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)與評(píng)估，同時(shí)也在自然科學(xué)與工程技術(shù)等許多領(lǐng)域進(jìn)行廣泛運(yùn)用，后來(lái)又較多地運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育科學(xué)、社會(huì)保障及社會(huì)輿情等社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的運(yùn)用已經(jīng)建立了一套相對(duì)完整和成熟的評(píng)估范式與實(shí)踐模式。無(wú)論是自然科學(xué)領(lǐng)域還社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)理論與實(shí)踐模型，都包含了如下幾個(gè)方面的基本要素，這些抽象和歸納而成的基本要素，為跨學(xué)科引入地方法治建設(shè)領(lǐng)域提供了一般性的方法論觀照，也為構(gòu)建法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系提供了理論預(yù)設(shè)與實(shí)踐可能。

一是監(jiān)測(cè)指標(biāo)的框架設(shè)計(jì)。指標(biāo)的設(shè)定要最能夠體現(xiàn)被監(jiān)測(cè)對(duì)象內(nèi)在結(jié)構(gòu)要素的本質(zhì)或?qū)嵸|(zhì)。比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r可以通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中一系列數(shù)據(jù)或指標(biāo)進(jìn)行分析得出結(jié)論，即對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中能夠反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)變動(dòng)、社會(huì)總供給與總需求變動(dòng)、市場(chǎng)行情和社會(huì)總供求平衡、國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益變動(dòng)等狀況的數(shù)據(jù)或指標(biāo)來(lái)判定經(jīng)濟(jì)發(fā)展的景氣與否。根據(jù)這一原理和方法，如果我們要對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督是否有效進(jìn)行監(jiān)測(cè)指標(biāo)的設(shè)計(jì)，有幾個(gè)主要監(jiān)測(cè)指標(biāo)是不可缺少的，諸如各級(jí)黨委、人大、政協(xié)、司法、媒體、公眾對(duì)依法行政的監(jiān)督情況，行政復(fù)議或行政訴訟案件審理情況，行政部門(mén)內(nèi)控機(jī)制執(zhí)行情況，行政權(quán)力清單目錄公布情況，行政不作為或亂作為案件、失職瀆職案件、濫用職權(quán)案件以及嚴(yán)重?fù)p害群眾利益案件查處情況等主要監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)與范圍。這些監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)與范圍的設(shè)置是否能夠較為有效地反映出對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督效果，除了考慮監(jiān)測(cè)指標(biāo)設(shè)計(jì)的框架是否系統(tǒng)與完整之外，還必須考慮到這些監(jiān)測(cè)指標(biāo)是否能夠從具有監(jiān)督職能的部門(mén)與機(jī)構(gòu)工作中獲得客觀而真實(shí)的數(shù)據(jù)。也就是說(shuō)，監(jiān)測(cè)指標(biāo)框架建構(gòu)的可行性與數(shù)據(jù)獲得的實(shí)在性構(gòu)成了地方法治建設(shè)評(píng)估的兩大基礎(chǔ)性要素。

二是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的采集利用。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是選定目標(biāo)或?qū)ο蟮牧炕磉_(dá)，是客觀存在事物變化的測(cè)度結(jié)果，也是評(píng)估一個(gè)事物水平與質(zhì)量的基礎(chǔ)，其根本要求是客觀真實(shí)性。這些有關(guān)司法質(zhì)量與效率的數(shù)據(jù)，可以從公檢法監(jiān)等司法行政機(jī)關(guān)的辦案臺(tái)帳和年度報(bào)送的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中獲得，在現(xiàn)代司法大數(shù)據(jù)發(fā)展過(guò)程中獲得這些數(shù)據(jù)不是一件難事，關(guān)鍵問(wèn)題是選取的數(shù)據(jù)首先是能夠否客觀和真實(shí)地反映地方司法質(zhì)量與效率的總體面貌和現(xiàn)狀，其次是能否形成數(shù)據(jù)間的相互證偽或證成，構(gòu)成一個(gè)完整而系統(tǒng)的數(shù)據(jù)鏈，單獨(dú)一個(gè)數(shù)據(jù)往往無(wú)法說(shuō)明問(wèn)題。比如單單一個(gè)法院審理案件數(shù)的高低并不能說(shuō)明一個(gè)確定的問(wèn)題，審理案件數(shù)量大可能表示效率高，或可能表示審理案件質(zhì)量不能保證，或可能表示社會(huì)矛盾沖突加劇，還有可能表示訴訟成本較低等情況。但如果將案件審理數(shù)與一審案件服判數(shù)、二審案件數(shù)、二審案件維持?jǐn)?shù)、再審案件數(shù)、申訴案件數(shù)、執(zhí)行案件數(shù)、執(zhí)結(jié)案件數(shù)、冤假錯(cuò)案立案審查數(shù)與糾正數(shù)等數(shù)據(jù)放在一起分析，形成一個(gè)完整的能夠相互印證的數(shù)據(jù)鏈或數(shù)據(jù)群，這就能夠較為客觀地分析審理案件的質(zhì)量與效率，并為地方司法質(zhì)量與效率評(píng)估提供良好的基礎(chǔ)性條件，這些數(shù)據(jù)的證明力無(wú)疑要優(yōu)于一些主觀性的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。

三是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)作用。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)并不是一個(gè)孤立的存在，數(shù)據(jù)服務(wù)于和服從于評(píng)估，因此，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為評(píng)估的基礎(chǔ)作用不可低估，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)提供了客觀與真實(shí)的基礎(chǔ)性條件，如果說(shuō)數(shù)據(jù)是客觀形成的，那么評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)則是在客觀與真實(shí)的基礎(chǔ)上主觀設(shè)計(jì)，數(shù)據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)之間是一種客觀形成與主觀構(gòu)建的關(guān)系。因此，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)作用，首先表現(xiàn)在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)能夠服務(wù)于法治評(píng)估，并為評(píng)估提供基礎(chǔ)條件。比如我們要對(duì)科學(xué)民主立法現(xiàn)狀進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并不是先對(duì)科學(xué)民主立法提出幾條主觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或設(shè)定一個(gè)主觀的考評(píng)分值，而是要確定科學(xué)民主立法在客觀上包含了哪些內(nèi)容，并根據(jù)這些內(nèi)容確定能夠客觀體現(xiàn)其內(nèi)容的一系列監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)，比如地方性法規(guī)和政府規(guī)章立法情況，地方立法的協(xié)商、論證和聽(tīng)證情況，聽(tīng)取和征求黨派、團(tuán)體與民眾意見(jiàn)情況，立法備案與審查、立法評(píng)估等情況的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)，并通過(guò)這些數(shù)據(jù)指標(biāo)的分析為地方法制化建設(shè)的評(píng)估提供一個(gè)實(shí)證的基礎(chǔ)。其次表現(xiàn)在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)能夠營(yíng)造法治評(píng)估的生態(tài)環(huán)境，引導(dǎo)評(píng)估走向以數(shù)據(jù)為實(shí)證的法治評(píng)估之路，從而摒棄或改變主觀判定的形式主義傾向，逐步形成用客觀數(shù)據(jù)分析替代主觀標(biāo)準(zhǔn)與判斷進(jìn)行評(píng)估的手段與方法。第三表現(xiàn)在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)能夠?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)的大數(shù)據(jù)構(gòu)建提供數(shù)據(jù)支撐和操作經(jīng)驗(yàn)，地方法治監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是地方法治建設(shè)評(píng)估的基礎(chǔ)，也具有地方法治晴雨表的作用，是我國(guó)法治建設(shè)大數(shù)據(jù)系統(tǒng)構(gòu)建的一個(gè)極其重要的組成部分。

3、法治監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的特性與功能分析。構(gòu)建監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系本身必須遵循科學(xué)的方法和原則，他是一個(gè)尊重科學(xué)規(guī)律和原理的過(guò)程，但前提是應(yīng)該對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)所表現(xiàn)出來(lái)的特性或功能有一個(gè)清晰的理解和把握，基于地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的構(gòu)建，該監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)既具有形式層面的若干特性，也具有實(shí)質(zhì)層面的若干主要功能。

(1)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的形式特性。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的形式特征主要體現(xiàn)在四個(gè)方面，一是它的體量性，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的體量取決于監(jiān)測(cè)的范圍、對(duì)象和時(shí)間，如果監(jiān)測(cè)的范圍廣、對(duì)象多、時(shí)間長(zhǎng)，自然會(huì)導(dǎo)致監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的體量龐大。二是它的類型性，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)涉及面廣量大，具有很明顯的類型化特點(diǎn)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)既包含基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)和專業(yè)性數(shù)據(jù)，又包含質(zhì)化數(shù)據(jù)和量化數(shù)據(jù)，還包含著各類模塊化數(shù)據(jù)。三是它的穩(wěn)固性，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是一種延時(shí)性數(shù)據(jù)而非實(shí)時(shí)性數(shù)據(jù)，它是對(duì)過(guò)往事件的量化刻錄，因此具有恒定性和不可變更性，而且可以永久被追朔，并可以被反復(fù)提取和使用。四是它的可靠性，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)該是真實(shí)、可信任、安全以及可追溯的數(shù)據(jù)，或者說(shuō)可靠的數(shù)據(jù)應(yīng)該是簡(jiǎn)單、可用、安全和規(guī)范的，簡(jiǎn)單說(shuō)明數(shù)據(jù)的生成、格式和使用是簡(jiǎn)化甚至是自動(dòng)化的過(guò)程，可用說(shuō)明數(shù)據(jù)的獲取、處理和存儲(chǔ)具有復(fù)制性，安全說(shuō)明數(shù)據(jù)的提取和采集可以在一種開(kāi)放的環(huán)境中獲得而沒(méi)有壁壘與門(mén)檻，規(guī)范說(shuō)明數(shù)據(jù)。

(2)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的主要功能。體現(xiàn)在四個(gè)方面：

一是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的開(kāi)放性。地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)源于應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)的信息，數(shù)據(jù)是信息的重要組成部分，因此監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是在開(kāi)放的環(huán)境中獲獲取的，來(lái)源并不限于司法部門(mén)的單一渠道，可以是所有涉法性部門(mén)或機(jī)構(gòu)，因此地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的開(kāi)放性不但體現(xiàn)在獲取數(shù)據(jù)的渠道上是公開(kāi)的，而且體現(xiàn)在獲取數(shù)據(jù)的程序上也是公開(kāi)的，還體現(xiàn)在獲取數(shù)據(jù)的指標(biāo)設(shè)定、統(tǒng)計(jì)分析等技術(shù)層面也都是公開(kāi)化的。如果說(shuō)地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)獲取的開(kāi)放性特征只是一種表象或規(guī)范的話，那么其監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的開(kāi)放性更深層次的體現(xiàn)在于，一方面地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)具有自主選擇性，對(duì)于同一個(gè)數(shù)據(jù)群，不同研究目的的主體可以根據(jù)研究目的對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行自主性選擇和組合，在不改變數(shù)據(jù)值的前提下取舍是自主的，可以服務(wù)于不同的研究目的和目標(biāo)。另一方面地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)具有可介入性，監(jiān)測(cè)主體可以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行符合目的性的組合、建模并深度解讀，可以利用數(shù)據(jù)及其數(shù)據(jù)背后的解釋作為研究論證的證明和證據(jù)，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的可介入性還表示，數(shù)據(jù)可以留給人們很多操作性空間，并拓展更多的研究領(lǐng)域。但這這種體現(xiàn)開(kāi)放性的自主選擇性、可介入性也有可能影響研究的科學(xué)性、結(jié)論或結(jié)果的公正性，因此需要對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)進(jìn)行研究目標(biāo)的科學(xué)假定和程序預(yù)設(shè)。比如對(duì)于法律服務(wù)的數(shù)據(jù)，既有各類法律服務(wù)機(jī)構(gòu)與人員情況(律所、公證處、調(diào)解機(jī)構(gòu)等)、城市常住人口情況、村(居)社區(qū)情況等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，又有法律援助案件與受援人情況、免費(fèi)法律服務(wù)提供情況、政府對(duì)公共法律服務(wù)投入經(jīng)費(fèi)情況等專門(mén)性數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)都可以從信息公開(kāi)渠道獲得，說(shuō)明數(shù)據(jù)獲取渠道和路徑都是開(kāi)放的。另一方面，不同問(wèn)題的研究者可以對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行選擇性使用，比如，要想監(jiān)測(cè)一個(gè)城市中律師服務(wù)的覆蓋程度，可以選擇律師人數(shù)與城市人口數(shù)來(lái)獲得，要想監(jiān)測(cè)政府對(duì)公共法律服務(wù)人均投入程度，可以選擇政府投入經(jīng)費(fèi)數(shù)和城市人口數(shù)來(lái)獲得，因此數(shù)據(jù)利用具有良好的選擇性和介入性。

二是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性。地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)該是一個(gè)較為龐大的數(shù)據(jù)群或數(shù)據(jù)鏈，不同模塊的數(shù)據(jù)之間會(huì)形成相互印證的數(shù)據(jù)鏈接關(guān)系和數(shù)據(jù)因果關(guān)系，有些單一和孤立性的數(shù)據(jù)能夠通過(guò)與其他相關(guān)數(shù)據(jù)的聯(lián)系，最大化地反饋數(shù)據(jù)背后的信息或問(wèn)題，為監(jiān)測(cè)的目標(biāo)和任務(wù)提供豐富的潛在內(nèi)容，并揭示監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)背后地方法治建設(shè)的狀況及其事實(shí)真相。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性應(yīng)該體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的縱橫向關(guān)聯(lián)性。如果以行政訴訟的公開(kāi)年度數(shù)據(jù)為例來(lái)說(shuō)明，比如某市2016年受理行政訴訟案件共2279件，[7]這組數(shù)據(jù)從面上看也只是說(shuō)明行政訴訟具體案件數(shù)量的多少，就單獨(dú)這一監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)而言，其監(jiān)測(cè)的意義和作用并不大，因?yàn)樗鼰o(wú)法體現(xiàn)出更加重要和深入的行政訴訟實(shí)際狀況，如果能夠再監(jiān)測(cè)到同年度行政訴訟案件審結(jié)數(shù)、行政訴訟被告(行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人)到庭數(shù)，那么就會(huì)發(fā)現(xiàn)，通過(guò)這一組監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性分析，三組監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)之間的關(guān)系將產(chǎn)生行政訴訟案件審結(jié)率、行政訴訟被告(行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人)到庭率兩個(gè)重要的具有分析價(jià)值的評(píng)估指標(biāo)。如果要監(jiān)測(cè)行政訴訟案件縱向變化的情況，還可以連續(xù)比較幾個(gè)年度的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，從縱向時(shí)間段上獲得更多的有意義的評(píng)估指標(biāo)，如受理行政訴訟案件年度變化率、審結(jié)行政訴訟案件年度變化率等。再一個(gè)是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)性，地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系涉及的門(mén)類和數(shù)據(jù)眾多，所有與法治建設(shè)的直接數(shù)據(jù)與間接數(shù)據(jù)都將納入監(jiān)測(cè)的范圍或?qū)ο螅热缢痉ù髷?shù)據(jù)建設(shè)就是一個(gè)具有創(chuàng)新意義的嘗試，以后在地方法治政府建設(shè)、法治社會(huì)建設(shè)、科學(xué)民主立法等領(lǐng)域都可以進(jìn)行大數(shù)據(jù)構(gòu)建，這些不同的大數(shù)據(jù)模塊相互之間因?yàn)楣餐饔糜诘胤椒ㄖ谓ㄔO(shè)而產(chǎn)生密切的數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)，也會(huì)因?yàn)榉ㄖ卧u(píng)估構(gòu)建的函數(shù)關(guān)系而使得各類大數(shù)據(jù)之間派生出更多和更加豐富的跨越各數(shù)據(jù)模塊的關(guān)聯(lián)性指標(biāo)。

三是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)性。地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的設(shè)計(jì)將著眼于能夠跟蹤若干年甚至中長(zhǎng)期的地方或區(qū)域法治建設(shè)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，因此監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)具有很強(qiáng)的動(dòng)態(tài)跟蹤性與年度變化性，用靜態(tài)的數(shù)據(jù)指標(biāo)分析法治建設(shè)狀況，用靜態(tài)分析工具揭示法治建設(shè)的動(dòng)態(tài)變化或發(fā)展趨勢(shì)，從數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)變化之中尋找和總結(jié)地方法治建設(shè)變化發(fā)展規(guī)律。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為一個(gè)量化的數(shù)據(jù)體系，能夠通過(guò)對(duì)報(bào)送的各指標(biāo)數(shù)值的變化分析，有效地監(jiān)測(cè)地方法治建設(shè)的運(yùn)行狀態(tài)與運(yùn)行結(jié)果，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并尋求解決路徑。監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的核心是數(shù)據(jù)，如何設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)、采集數(shù)據(jù)、取舍數(shù)據(jù)、測(cè)量數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、組合數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)等都有著很多主客觀的因素，數(shù)據(jù)的動(dòng)態(tài)和靜態(tài)變化也非常復(fù)雜，從某個(gè)時(shí)間斷面來(lái)看數(shù)據(jù)是固定不變的，但如果從歷時(shí)性視角來(lái)看數(shù)據(jù)又是變化不拘的。因此，我們所分析的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)所體現(xiàn)的動(dòng)態(tài)性：首先表現(xiàn)在數(shù)據(jù)的歷時(shí)性上，數(shù)據(jù)會(huì)隨著時(shí)間的變化而變化，對(duì)于同一監(jiān)測(cè)目標(biāo)也會(huì)隨著時(shí)間的延長(zhǎng)而使數(shù)據(jù)產(chǎn)生變化；又隨著周期的變化而變化，每個(gè)不同年度同一指標(biāo)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)也會(huì)有所變化。其次表現(xiàn)在數(shù)據(jù)的隨機(jī)性上，數(shù)據(jù)會(huì)隨事件本身的變化而變化，如果增加或減少了某些個(gè)法治建設(shè)的工作內(nèi)容，則監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)也將會(huì)隨之發(fā)生變化；也會(huì)隨著外部的干預(yù)而發(fā)生變化。第三表現(xiàn)在數(shù)據(jù)的離散性上，數(shù)據(jù)的離散性是指數(shù)據(jù)沒(méi)有固定發(fā)生地，數(shù)據(jù)零散分布、相互間關(guān)聯(lián)才有完整或明確的意義。比如我們選擇“行政處罰是否規(guī)范文明”這樣一組監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，各年度行政處罰案件數(shù)、經(jīng)集體討論做出的較重行政處罰案件數(shù)、實(shí)施行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的行政處罰案件數(shù)、舉行聽(tīng)證程序的行政處罰案件數(shù)、發(fā)生違反罰繳分離和收支兩條線管理制度的案件數(shù)、發(fā)生下達(dá)或變相下達(dá)罰沒(méi)指標(biāo)的案件數(shù)、發(fā)生罰沒(méi)收入與部門(mén)利益掛鉤或變相掛鉤等行為的案件數(shù)等監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)。通過(guò)對(duì)不同年度之間同一監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的縱向比較，能夠動(dòng)態(tài)地反映出一個(gè)地方行政處罰是否依法而行的總體實(shí)施情況。也可以對(duì)同一年度內(nèi)橫向監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)間通過(guò)函數(shù)關(guān)系獲得評(píng)估指標(biāo)，如較重行政處罰案件集體討論率、實(shí)施行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的案件占有率、行政處罰案件聽(tīng)證率、違反罰繳分離和收支兩條線管理制度的案件發(fā)生率、下達(dá)或變相下達(dá)罰沒(méi)指標(biāo)的案件發(fā)生率、罰沒(méi)收入與部門(mén)利益掛鉤或變相掛鉤等行為的案件發(fā)生率等數(shù)據(jù)指標(biāo)，這些評(píng)估性數(shù)據(jù)指標(biāo)能夠較為準(zhǔn)確地解釋和研判一個(gè)地方行政處罰是否依法而行的法治化程度。

四是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的再創(chuàng)性。地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系是由一個(gè)個(gè)涉法性數(shù)據(jù)構(gòu)成的，每一個(gè)數(shù)據(jù)表面看起來(lái)似乎沒(méi)有確定的意義，但是經(jīng)過(guò)關(guān)系函數(shù)的處理所獲得的第三方數(shù)據(jù)值就具有了指向性和確定性，會(huì)揭示事物發(fā)展的性狀或運(yùn)行的規(guī)律，由計(jì)算獲得的第三方數(shù)據(jù)超出了原單個(gè)數(shù)據(jù)無(wú)法揭示或證明的事實(shí)真相，可以說(shuō)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)具有再創(chuàng)的功能，這種數(shù)據(jù)的再創(chuàng)性體現(xiàn)在對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的再加工過(guò)程之中，目的是找出隱藏在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)背后的真相和痕跡。比如我們?cè)O(shè)定“行政訴訟審理數(shù)與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴數(shù)”這樣一組監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，這雖然僅僅是兩個(gè)孤立的數(shù)據(jù)，單獨(dú)一個(gè)數(shù)據(jù)的大小并沒(méi)有什么意義，也無(wú)法說(shuō)明什么問(wèn)題，但如果將這兩個(gè)數(shù)據(jù)通過(guò)關(guān)系函數(shù)的計(jì)算，得出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭率這樣一個(gè)顯性指標(biāo)值時(shí)，這一再創(chuàng)數(shù)據(jù)所包含的意義卻會(huì)變得豐富起來(lái)，其指標(biāo)值就具有了較為確定的解釋力，甚至可以揭示官民關(guān)系及其利益博弈的真相。假設(shè)這個(gè)指標(biāo)很低，那就反映出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭確實(shí)存在所謂的“四怕三不”現(xiàn)象：“怕丟面子、怕當(dāng)被告、怕輸官司、怕引起不良連鎖反應(yīng)，不愿應(yīng)訴、不敢應(yīng)訴、不懂應(yīng)訴”[8]。而且也說(shuō)明這些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不但法治意識(shí)淡漠、不尊重法律和法官，而且對(duì)行政訴訟的拒斥感很強(qiáng)，揭示出一些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自我形象的保護(hù)意識(shí)超過(guò)了對(duì)法律尊嚴(yán)的維護(hù)。如果這一指標(biāo)經(jīng)過(guò)數(shù)年的追蹤統(tǒng)計(jì)仍然較低，那么可能會(huì)揭示一個(gè)地區(qū)法治建設(shè)存在著代表性和典型性問(wèn)題——行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)法治意識(shí)并沒(méi)有因?yàn)榈胤椒ㄖ谓ㄔO(shè)而改變，行政權(quán)力的擴(kuò)張與傲慢也沒(méi)有因?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)有所收斂，該地方的法治建設(shè)效果并不好。這種監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)背后所揭示的問(wèn)題，正是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的再創(chuàng)性功能所在。

三、地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的原則

一是系統(tǒng)性原則。構(gòu)建地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的目的，是通過(guò)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)能夠全面、系統(tǒng)和客觀地反映出地方或區(qū)域法治建設(shè)的狀態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)，因此，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的設(shè)定或數(shù)據(jù)的采集應(yīng)該采取全方位、多角度、多層次的路徑和方法進(jìn)行，盡量減少觀察的盲區(qū)或布點(diǎn)的遺漏，各數(shù)據(jù)模塊內(nèi)部或相互之間彼此既相互聯(lián)系、又互為條件，整個(gè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)或其中各模塊應(yīng)該具有較強(qiáng)的開(kāi)放性和吸納性，使得地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)無(wú)論是模型的構(gòu)建，還是指標(biāo)的運(yùn)用都能夠成為一個(gè)較為完整化和體系化的數(shù)據(jù)平臺(tái)或分析工具。

二是真實(shí)性原則。地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)要能夠真正反映地方法治建設(shè)的實(shí)質(zhì)特征和發(fā)展趨勢(shì),關(guān)鍵在于監(jiān)測(cè)和獲取數(shù)據(jù)的真實(shí)，現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)的真實(shí)與監(jiān)測(cè)指標(biāo)的正確之間存在著相互依賴關(guān)系，數(shù)據(jù)是指標(biāo)科學(xué)判斷的命門(mén)，但獲取真實(shí)數(shù)據(jù)又要依靠監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的統(tǒng)攝和選擇機(jī)制。因此，地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)構(gòu)建的真實(shí)性既包括了數(shù)據(jù)生成本身的客觀真實(shí)，也包括了監(jiān)測(cè)和獲取數(shù)據(jù)程序的客觀真實(shí)，還包括了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析的客觀真實(shí)。如果說(shuō)地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)能夠真實(shí)反映地方法治建設(shè)的狀況與效果的話，那就說(shuō)明現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)與指標(biāo)之間具有一種內(nèi)在的互洽機(jī)制；或者說(shuō)如果通過(guò)對(duì)地方法治建設(shè)典型數(shù)據(jù)所進(jìn)行的函數(shù)關(guān)系計(jì)算，能夠展示出地方法治建設(shè)的能力狀態(tài)、績(jī)效水平與發(fā)展趨勢(shì)的話，那么就說(shuō)明現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)與監(jiān)測(cè)指標(biāo)之間具有真實(shí)的匹配關(guān)系。真實(shí)性原則要求，首先是這些監(jiān)測(cè)指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該是符合實(shí)際需要的和真實(shí)的，不是虛構(gòu)和無(wú)中生有的，是能夠全面反映客觀現(xiàn)實(shí)的；其次是監(jiān)測(cè)到或者說(shuō)獲取到現(xiàn)實(shí)中這些相應(yīng)的數(shù)據(jù)是真實(shí)發(fā)生的，而不是為了應(yīng)付檢查或考評(píng)而編造或篡改生成的數(shù)據(jù)。如果現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)這兩者都是真實(shí)的，那么檢驗(yàn)或評(píng)估地方重點(diǎn)領(lǐng)域立法的作用和效果才會(huì)是真實(shí)有效的。

三是規(guī)范性原則。地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的構(gòu)建無(wú)論從指標(biāo)的名稱設(shè)定、獲取渠道、統(tǒng)計(jì)口徑，還是分析模型的構(gòu)建或計(jì)算方法的運(yùn)用，都必須力求符合統(tǒng)計(jì)與分析規(guī)范。地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的規(guī)范性既包括了必須遵循數(shù)據(jù)與統(tǒng)計(jì)應(yīng)用的技術(shù)規(guī)范或相關(guān)制度規(guī)范，也包括了研究中必須遵循數(shù)據(jù)構(gòu)建、采集和分析的學(xué)術(shù)規(guī)范，還包括了實(shí)踐中必須遵循分析結(jié)果的應(yīng)用規(guī)范。上述規(guī)范性原則就要求，首先是各類監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的設(shè)計(jì)、提法、標(biāo)準(zhǔn)和格式等都要符合數(shù)據(jù)的一般性規(guī)范；其次是對(duì)獲取各類數(shù)據(jù)后的計(jì)算與分析、函數(shù)關(guān)系等要符合科學(xué)研究的學(xué)術(shù)規(guī)范；第三是對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)在評(píng)估中的實(shí)踐運(yùn)用等要符合應(yīng)用規(guī)范。

四是公開(kāi)性原則。地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)作為公共信息的重要組成部分應(yīng)該納入信息公開(kāi)的范疇，其獲取的數(shù)據(jù)即可來(lái)源于政府統(tǒng)計(jì)公開(kāi)出版物或公告，也可以來(lái)源于各部門(mén)按照國(guó)家信息公開(kāi)法律法規(guī)規(guī)定的應(yīng)該主動(dòng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)的資料或數(shù)據(jù)，還可以來(lái)源于國(guó)家或地方城鄉(xiāng)調(diào)查所獲得的應(yīng)該或可以公開(kāi)的相關(guān)數(shù)據(jù)，以及來(lái)源于地方有關(guān)部門(mén)或條口(如司法部門(mén)以及具有垂直領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)屬性的部門(mén))向上級(jí)部門(mén)匯總的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，或者黨和政府工作報(bào)告、兩院一委工作報(bào)告等公開(kāi)文件中的報(bào)告數(shù)據(jù)。公開(kāi)性原則就要求，首先是這些所列的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)本身是可以作為主動(dòng)公開(kāi)或依申請(qǐng)公開(kāi)的信息；其次是這些數(shù)據(jù)信息的來(lái)源都可以通過(guò)規(guī)范的公開(kāi)渠道獲得；第三是這些數(shù)據(jù)可以作為服務(wù)于法治建設(shè)大數(shù)據(jù)的重要基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)。

五是穩(wěn)定性原則。地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的穩(wěn)定性強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)監(jiān)測(cè)時(shí)段、監(jiān)測(cè)周期或監(jiān)測(cè)對(duì)象所獲得數(shù)據(jù)的固定性和不可變更性；穩(wěn)定性還需強(qiáng)調(diào)的是，地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的采集與獲取、統(tǒng)計(jì)與分析都能夠以一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或尺度進(jìn)行，沒(méi)有足夠的科學(xué)依據(jù)或理由不得隨意變更或調(diào)整。穩(wěn)定性不是絕對(duì)的而只能是相對(duì)的，因此，地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的穩(wěn)定性既包括監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性，也包括了數(shù)據(jù)指標(biāo)設(shè)定的穩(wěn)定性，還包括了數(shù)據(jù)維護(hù)的穩(wěn)定性，以及數(shù)據(jù)分析模型的穩(wěn)定性。穩(wěn)定性原則體現(xiàn)在，首先是數(shù)據(jù)提供要有持續(xù)性，不宜有頻繁的變更和調(diào)整；其次是不同的監(jiān)測(cè)時(shí)段或周期監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和口徑應(yīng)該具有一致性；第三是數(shù)據(jù)設(shè)定指標(biāo)以及分析模型的可靠性。

六是準(zhǔn)確性原則。地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的準(zhǔn)確性，是指監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的測(cè)定值與真實(shí)值之間的符合程度，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性來(lái)源于法治建設(shè)實(shí)際工作的非虛假性，如果說(shuō)實(shí)際工作中虛假成分較少，那監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度就較高。另外，根據(jù)概率論原理，監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)越多、面越廣就會(huì)越接近真實(shí)。因此，地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的準(zhǔn)確性應(yīng)該體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)設(shè)定的準(zhǔn)確度，即設(shè)計(jì)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)與真實(shí)狀況之間相融合的程度；其次是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)采集的準(zhǔn)確度，即獲取并選定的數(shù)據(jù)與真值之間相符合的程度；第三是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的準(zhǔn)確度，即對(duì)獲取的數(shù)據(jù)所進(jìn)行的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)分析所得出的結(jié)論與真實(shí)狀況之間相匹配的程度。

七是操作性原則。地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)通過(guò)對(duì)監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)進(jìn)行定量為主和定性為輔的統(tǒng)計(jì)與分析，能夠?qū)Φ胤椒ㄖ谓ㄔO(shè)的現(xiàn)狀做出正確評(píng)估,并依據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的模型分析，在評(píng)估地方法治建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，預(yù)測(cè)地方法治建設(shè)的發(fā)展、檢視地方法治建設(shè)的規(guī)律、提供地方法治建設(shè)的路徑，讓宏觀的法治建設(shè)戰(zhàn)略能夠通過(guò)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的分析轉(zhuǎn)化成為看得見(jiàn)、摸得著、可評(píng)估、能操作的實(shí)際工作手段與方法，并且使地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系能夠獲得良好的平行性、重復(fù)性和再現(xiàn)性。因此，操作性原則要求，首先是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的建構(gòu)要與實(shí)踐中的地方法治建設(shè)現(xiàn)狀具有良好的融合度與契合性；其次是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的建構(gòu)要體現(xiàn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)數(shù)據(jù)與現(xiàn)實(shí)發(fā)生數(shù)據(jù)的匹配度與耦合性；第三是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的建構(gòu)要體現(xiàn)對(duì)地方法治建設(shè)現(xiàn)實(shí)的證成性與證偽性；第四是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的建構(gòu)要體現(xiàn)對(duì)地方法治建設(shè)發(fā)展的預(yù)測(cè)性與前瞻性；第五是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的建構(gòu)要體現(xiàn)對(duì)地方法治建設(shè)的普適性與應(yīng)用性。

四、地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的方式

構(gòu)建監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系的目的在于能夠解決長(zhǎng)期以來(lái)在評(píng)估地方法治建設(shè)成效的操作過(guò)程中只能定性分析而無(wú)法定量分析的難題，克服一般性的評(píng)估指標(biāo)因?yàn)閮?nèi)容的空泛、定性的模糊而缺乏考量依據(jù)，彌補(bǔ)地方法治建設(shè)成效無(wú)法用數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估的缺陷，使得地方法治建設(shè)評(píng)估的摸式和方法也能夠像經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)建設(shè)那樣可以進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和測(cè)量，最終可以在許多地方法治建設(shè)的領(lǐng)域獲得較為準(zhǔn)確的評(píng)估效果。地方法治建設(shè)可以借鑒環(huán)境生態(tài)監(jiān)測(cè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)測(cè)、社會(huì)輿情監(jiān)測(cè)、以及教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)等原理和方法來(lái)創(chuàng)新自身的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系，使得地方法治建設(shè)的成效和狀態(tài)能夠用一系列客觀生成的數(shù)據(jù)和客觀評(píng)估的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行科學(xué)和理性的判定。因此，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系構(gòu)建的價(jià)值體現(xiàn)在：一是用監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)來(lái)觀察地方法治建設(shè)的狀態(tài)，能夠體現(xiàn)其運(yùn)行的規(guī)律性；二是用監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估地方法治建設(shè)的效果，能夠體現(xiàn)其檢驗(yàn)的客觀性；三是用監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)來(lái)分析地方法治建設(shè)的問(wèn)題，能夠體現(xiàn)其存在的真實(shí)性；四是用監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)來(lái)測(cè)量地方法治建設(shè)的對(duì)象，能夠體現(xiàn)其內(nèi)容的規(guī)范性；五是用監(jiān)測(cè)到的數(shù)據(jù)來(lái)預(yù)測(cè)地方法治建設(shè)的未來(lái)，能夠體現(xiàn)其發(fā)展的前瞻性。

一是在構(gòu)建思路上。該監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系試圖構(gòu)建一個(gè)不依賴于主觀判斷或自我評(píng)判的客觀性測(cè)量體系，試圖通過(guò)讓數(shù)據(jù)說(shuō)話來(lái)反映各地法治建設(shè)的真實(shí)狀況和趨勢(shì)，因此，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的指標(biāo)要能夠體現(xiàn)事實(shí)的客觀性和真實(shí)性，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的指標(biāo)項(xiàng)目可以進(jìn)行人為設(shè)定，但是所獲得監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)是不能夠進(jìn)行人為設(shè)定的，其客觀性也無(wú)法改變，構(gòu)建這些監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)要能夠較為全面的體現(xiàn)一個(gè)地方的法治建設(shè)狀況，因此，首先是要體現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系建構(gòu)的可能性和正當(dāng)性；其次是要體現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系建構(gòu)的必要性和重要性；第三是要體現(xiàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系建構(gòu)的實(shí)用性和再現(xiàn)性，一套地方法治監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系可適用全國(guó)各個(gè)地方法治建設(shè)評(píng)估，并可重復(fù)應(yīng)用。

二是在數(shù)據(jù)獲取上。隨著大數(shù)據(jù)的普及與運(yùn)用以及云計(jì)算的技術(shù)支持，數(shù)據(jù)處理和應(yīng)用更加快捷與便利，應(yīng)該全面構(gòu)建地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)大數(shù)據(jù)體系，充分發(fā)揮法治大數(shù)據(jù)的支持功能，將“地方法治”與“數(shù)字法治”緊密鏈接，將大數(shù)據(jù)鍥入到地方法治建設(shè)過(guò)程之中，創(chuàng)新法治建設(shè)的戰(zhàn)略布局。由此，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)體系中的數(shù)據(jù)采集就可以較為系統(tǒng)和完整地從各地方和各部門(mén)內(nèi)外部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中獲取，因?yàn)楸O(jiān)測(cè)性數(shù)據(jù)是各部門(mén)或各單位在工作過(guò)程中自然形成的統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，這些數(shù)據(jù)往往較為真實(shí)可靠，這些統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)雖然是海量的，但可以根據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的目錄指引進(jìn)行篩選，應(yīng)該說(shuō)，通過(guò)從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中獲得的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，其真實(shí)性和客觀性上往往優(yōu)于局部的調(diào)查訪談數(shù)據(jù)、群眾打分?jǐn)?shù)據(jù)、社會(huì)問(wèn)卷數(shù)據(jù)、專家評(píng)估數(shù)據(jù)或考核設(shè)定數(shù)據(jù)。

三是在框架結(jié)構(gòu)上。通過(guò)對(duì)全國(guó)各地法治建設(shè)評(píng)價(jià)指標(biāo)或考核辦法的梳理、歸納與分析，比較完善的具有覆蓋功能的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的框架結(jié)構(gòu)大致應(yīng)該包括如下七個(gè)方面：科學(xué)民主立法、法治政府建設(shè)、公正廉潔司法、法治宣傳教育、法治社會(huì)建設(shè)、法治隊(duì)伍建設(shè)、法治建設(shè)保障等。七個(gè)方面構(gòu)成了整個(gè)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)指標(biāo)的頂層框架或一級(jí)指標(biāo)設(shè)置，無(wú)論是對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的采集指標(biāo)而言，還是監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的評(píng)估指標(biāo)而言都具有統(tǒng)攝作用和統(tǒng)一功能。

四是在監(jiān)測(cè)對(duì)象上。納入地方法治建設(shè)監(jiān)測(cè)的部門(mén)應(yīng)該包括這樣幾類，第一是地方性法規(guī)和政府規(guī)章的立法及其監(jiān)督部門(mén)，如各地方人大和政府法制部門(mén)等；第二是各級(jí)地方政府具有行政決策、行政管理、行政審批、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等部門(mén)，如政府的各行政職能部門(mén)；第三是地方各級(jí)司法部門(mén)，如各級(jí)法院和檢察院等；第四是各地方黨委和政府具有法治宣傳和教育職能的部門(mén)，如黨委宣傳部門(mén)、政法部門(mén)以及政府司法行政部門(mén)等；第五是各地方履行社會(huì)保障、社會(huì)治理和社會(huì)建設(shè)的部門(mén)、機(jī)構(gòu)或組織，如街道社區(qū)、非政府機(jī)構(gòu)、調(diào)解組織、信訪部門(mén)、公安部門(mén)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)或組織、公共事業(yè)服務(wù)部門(mén)等；第六是各地方國(guó)有和非公企業(yè)；第七是各地方涉及法治隊(duì)伍建設(shè)的部門(mén)，如立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)察等部門(mén)；第八是各地方法治建設(shè)組織、領(lǐng)導(dǎo)和保障部門(mén)，如黨委的政法部門(mén)、人大政協(xié)相關(guān)部門(mén)、依法治理工作部門(mén)等。

五是在操作路徑上。隨著中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組的成立到地方依法治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，也為地方法治建設(shè)提供了制度層面的頂層設(shè)計(jì)和操作層面的統(tǒng)一管理，本文在這里提出法治建設(shè)大數(shù)據(jù)概念，并建議能夠在國(guó)家一級(jí)的平臺(tái)上建立法治建設(shè)大數(shù)據(jù)庫(kù)，目的是在這樣一種體制變革中，能夠?yàn)榉ㄖ谓ㄔO(shè)的考核與評(píng)估提供一種更加實(shí)證的可行性路徑，而目前這種自上而下的縱向回應(yīng)性體制也為構(gòu)建法治建設(shè)大數(shù)據(jù)提供了可能，法治監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)作為法治建設(shè)大數(shù)據(jù)的重要組成部分，能夠在大數(shù)據(jù)平臺(tái)上匯總、建模和處理各地方、各部門(mén)和基層法治建設(shè)的統(tǒng)計(jì)和臺(tái)賬數(shù)據(jù)，為進(jìn)一步的評(píng)估分析奠定重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，如果經(jīng)過(guò)幾年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的數(shù)據(jù)累積，法治建設(shè)大數(shù)據(jù)將會(huì)為整個(gè)國(guó)家或地方的法治建設(shè)與發(fā)展提供趨勢(shì)性和預(yù)測(cè)性數(shù)據(jù)分析，也有助于對(duì)一定時(shí)期地方法治建設(shè)的成效、問(wèn)題和預(yù)期進(jìn)行較為全面而準(zhǔn)確的跟蹤與把握。

注釋：

① 參見(jiàn)《臺(tái)灣公共治理指標(biāo)》(1998)、《香港法治指數(shù)》(2005)、《“法治余杭”量化評(píng)估體系》(2008)、《成都市創(chuàng)建全國(guó)法治城市考核評(píng)估指標(biāo)與測(cè)評(píng)體系(試行)》(2010)，《香港法治指數(shù)》對(duì)“法治余杭”與“成都法治城市”的指標(biāo)體系的構(gòu)建影響較大，但是后來(lái)的各地法治評(píng)估指標(biāo)體系已經(jīng)大都成為體制內(nèi)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的內(nèi)部管理辦法。

② 中國(guó)政法大學(xué)鄭永流教授于2007年11月18日上午在福建政法管理干部學(xué)院作了題為《從規(guī)范法治觀到實(shí)踐法治觀》的報(bào)告，當(dāng)時(shí)提出了從規(guī)范法治觀到實(shí)踐法治觀的命題，認(rèn)為實(shí)踐法治觀強(qiáng)調(diào)更多的是實(shí)踐,是在行動(dòng)中去反思、完善法治，但并沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的論證和展開(kāi)。參見(jiàn)鄭永流：《從規(guī)范法治觀到實(shí)踐法治觀——從養(yǎng)路費(fèi)案觀察中國(guó)法治之道》，《福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第4期。

③ “中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派”概念最先由錢弘道教授于2012年提出，此后的若干年武樹(shù)臣、邱本、錢弘道、鄭永流、付子堂、武建敏等學(xué)者就中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派從理論到實(shí)踐進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論證，“中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派”的提出，符合當(dāng)今中國(guó)法學(xué)的研究趨勢(shì)，適應(yīng)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。學(xué)者與政府、社會(huì)各界合作，形成合力，能夠?qū)嵸|(zhì)性地推動(dòng)中國(guó)法治；并且，此類研究也最符合“協(xié)同創(chuàng)新”的需要。