陳 曄

（江陰市委黨校，江蘇 江陰 214400）

一、引言

40年改革磨礪，足音鏗鏘，漸進(jìn)式改革探索鑄就了中國經(jīng)濟(jì)高增長的奇跡。面對深水區(qū)的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，新一輪改革從單項(xiàng)、局部、碎片化轉(zhuǎn)向全面深化改革。持續(xù)的高壓反腐為全面深化改革鋪路破局，沖破了權(quán)貴體制①這堵墻，而要真正系統(tǒng)清理權(quán)貴體制帶來的弊政，需要政府自身迎難而上求變革。作為一場刀刃向內(nèi)的政府自我革命，中國行政體制改革在經(jīng)歷了六次重大的改革節(jié)點(diǎn)②之后發(fā)生了重大轉(zhuǎn)向[1]，即從側(cè)重機(jī)構(gòu)職能的精簡到突出打好“放管服”的組合拳。換言之，從以政府機(jī)構(gòu)改革為主轉(zhuǎn)向著力推進(jìn)“放管服”改革。自十八大以后，“放管服”改革備受重視，成為行政體制改革以及經(jīng)濟(jì)體制改革的先手棋和突破口，同時也是全面深化改革的重要抓手和關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。2018年6月28日，李克強(qiáng)總理在全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上提出，“要以更實(shí)舉措深化‘放管服’改革：簡政放權(quán)放出活力和動力，創(chuàng)新監(jiān)管管出公平和秩序，優(yōu)化服務(wù)服出便利和品質(zhì)。”這更是進(jìn)一步凸顯了“放管服”改革對于推動政府職能深刻轉(zhuǎn)變與激發(fā)市場活力的重要意義。

既有研究從理論和實(shí)踐層面均對“放管服”改革進(jìn)行了有益探索。研究視角呈現(xiàn)跨學(xué)科、多樣化特點(diǎn)，涉及地方治理現(xiàn)代化、整體性治理理論、整體政府、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度變遷等多種角度。通過梳理和綜述，筆者發(fā)現(xiàn)“放管服”改革相關(guān)研究的主題、范圍與視角均在拓展，但是圍繞縣域?qū)用娴难芯枯^少，尤其是針對縣域“放管服”改革的實(shí)踐及困境問題的系統(tǒng)研究較為鮮見。鑒于此，本文以江蘇省江陰市“放管服”改革的實(shí)踐探索為原點(diǎn)③從“有效政府”④的視角探尋縣域“放管服”改革的路徑與困境。

二、“集成式”路徑探索：“放管服”改革的江陰實(shí)踐

江陰在深化“放管服”改革的過程中，秉持“系統(tǒng)集成”⑤的改革方法論探索實(shí)踐路徑，江陰大力推進(jìn)“大清單、大數(shù)據(jù)、大監(jiān)管”，以“三大平臺”“可不見面”“集成服務(wù)”創(chuàng)新舉措為抓手，形成“放管服”改革的“集成式”路徑，初步構(gòu)建了縣域有效政府。

（一）以“大清單”“三大平臺”實(shí)現(xiàn)有限之下的有效

1.放權(quán)賦能，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的清單體系

江陰作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊，搶抓機(jī)遇，敢為人先，嘗到了改革創(chuàng)新帶來的甜頭，卻也同樣面臨諸多“先發(fā)煩惱”，其中最為突出的兩大問題是政府與市場的邊界理不清和基層政府 “小馬拉大車”現(xiàn)象嚴(yán)重。對此，江陰通過編制權(quán)責(zé)清單實(shí)現(xiàn)管理清單化，著力把握好三條主線。

一是向上爭取授權(quán)，形成市級總體賦權(quán)清單。江陰按照“江陰急需、市縣同權(quán)、法律許可”的思路，向省、無錫市分別爭取賦權(quán)事項(xiàng)59項(xiàng)和282項(xiàng)。二是圍繞“兩個集中”編制權(quán)力劃轉(zhuǎn)清單。其一，按照“全鏈條審批、跨部門必進(jìn)”的原則，將16個部門的69項(xiàng)行政許可權(quán)事項(xiàng)和其他職權(quán)事項(xiàng)，劃入行政審批局統(tǒng)一行使，實(shí)現(xiàn)集中審批。其二，按照“違法行為易于確定、執(zhí)法程序簡便易行、執(zhí)法管理短平快”的原則，由綜合執(zhí)法部門集中行使790項(xiàng)行政處罰權(quán)。這兩條主線主要是針對“政府與市場的邊界理不清”問題，以法治思維理清政府權(quán)責(zé)邊界，將其不該管和管不好的事項(xiàng)交還給市場主體，將政府行為嚴(yán)格限定在法定范圍內(nèi)，所彰顯的是政府權(quán)力和職能的有限性。政府角色定位是伴隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變遷，市場在資源配置中的決定性作用逐步得到確認(rèn)?！皺?quán)力清單以明確方式來劃分政府與市場的權(quán)力邊界。盡管其出發(fā)點(diǎn)是限制政府的權(quán)力范圍，但權(quán)力清單所含的意義是很明顯的：權(quán)力清單以外所涉事務(wù)及相關(guān)的權(quán)力不再屬于政府?！盵2]這就意味著在新的歷史發(fā)展時期，要繼續(xù)協(xié)調(diào)好“兩只手”的關(guān)系，以政府權(quán)力的“減法”換取市場活力的“加法”。

最大限度地還權(quán)于市場并不意味著弱化政府的角色與作用，而是要真正關(guān)注政府能力的實(shí)質(zhì)提升。當(dāng)前，基層政府普遍受困于“無限責(zé)任與有限權(quán)力”的悖論問題，因而江陰著力把握第三條主線，即向下賦權(quán)，形成基層賦權(quán)清單。其一，按照“能放則放、應(yīng)放盡放”的原則，賦予鎮(zhèn)（街）經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限890項(xiàng)。其二，根據(jù)江陰市高新區(qū)、臨港開發(fā)區(qū)的發(fā)展需求，賦予了187項(xiàng)設(shè)區(qū)市經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，推動“園內(nèi)事園內(nèi)辦”。向鎮(zhèn)街和開發(fā)區(qū)下放賦權(quán)，目的是提升基層政府的治理能力，推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，從而實(shí)現(xiàn)“有限之下的有效”，即基層政府一方面依規(guī)行政不越位、不錯位，做到“清單之外無權(quán)力”，另一方面按照清單賦予的各項(xiàng)權(quán)限有效推進(jìn)公共管理。

2.機(jī)構(gòu)重組，條塊融合，構(gòu)建扁平精干的組織架構(gòu)

“中國政府的組織結(jié)構(gòu)是層級制與職能制兩種原則的交織，通過層級化把整個行政區(qū)域切成了塊塊，又通過各層級對應(yīng)的部門化把塊塊切成條條，從而形成了條塊結(jié)合的體系?！盵3]條塊結(jié)合是中國行政管理體制的典型特征，而條塊分割卻也成為政府效能提升的掣肘。面對基層政府機(jī)構(gòu)職能條塊理不順的難題，江陰市放大徐霞客鎮(zhèn)的改革示范效應(yīng)⑥，在市級和鎮(zhèn)街兩個層面推行機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建扁平精干的組織架構(gòu)。市級層面建立“三局三中心”⑦，鎮(zhèn)街層面推進(jìn)管理服務(wù)指揮中心、綜合執(zhí)法局和政務(wù)服務(wù)中心“三大平臺”建設(shè)。出臺“三定”方案，按照基本功能、標(biāo)志標(biāo)識、設(shè)施裝備、運(yùn)行流程、考核標(biāo)準(zhǔn)“五個統(tǒng)一”的要求，加快“三大平臺”建設(shè)規(guī)范化。同時，通過整合重組鎮(zhèn)（街）屬事業(yè)單位職責(zé)與相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，將各鎮(zhèn)（街）職能機(jī)構(gòu)由原來的30多個精簡到7—10個。

新型基層架構(gòu)的建立，首先是沖破原有的層級化造成的區(qū)域板塊分割，形成市鎮(zhèn)村三級機(jī)構(gòu)一體化。與此同時，打破原有部門化造成的職能板塊分割，完成職能歸并與機(jī)構(gòu)精簡，變“分散”為“相對集中”。不僅一定程度上減少了機(jī)構(gòu)與人員，而且更好地釋放出相應(yīng)職權(quán)的效能。機(jī)構(gòu)精簡不是最終目的，改革本身是為實(shí)現(xiàn)政府治理的有效性?！八^‘有效政府’,強(qiáng)調(diào)的不是單純政府職能的有限性和政府規(guī)模的最小化,而是政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有效性?！盵4]因此，江陰通過機(jī)構(gòu)精簡重組、職能歸并、人員優(yōu)化配置，打破了條塊分割，既保證政府規(guī)模適度、扁平化，又充分發(fā)揮各項(xiàng)職能的效用，從而實(shí)現(xiàn)了“有限之下的有效”。

（二）以“大數(shù)據(jù)”“可不見面”實(shí)現(xiàn)聯(lián)動協(xié)同的有效

1.數(shù)據(jù)互通，平臺匯聚，打通政務(wù)“經(jīng)脈”

數(shù)據(jù)部門化是當(dāng)前地方政府信息化面臨的突出短板?！安块T本位主義”的傳統(tǒng)管制思維，重復(fù)、標(biāo)準(zhǔn)不一地開發(fā)平臺系統(tǒng)，或是法律與政策的限制，造成了海量數(shù)據(jù)封閉獨(dú)立，價值活力被抑制，從而形成了“數(shù)據(jù)煙囪”“數(shù)據(jù)孤島”。

為跨越數(shù)據(jù)鴻溝，江陰市通過搭平臺、匯數(shù)據(jù)、拓功能破除條塊壁壘，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的聚變效應(yīng)。一是在全省率先建成“共享、開放、融合”的市級大數(shù)據(jù)中心，以統(tǒng)一的政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺打破基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫各自為政的現(xiàn)狀。二是以“共享增值”的理念匯聚融合數(shù)據(jù)。通過梳理數(shù)據(jù)目錄、整合歸并數(shù)據(jù)、深化數(shù)庫建設(shè)、統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺等方式，基本實(shí)現(xiàn)審批、服務(wù)、執(zhí)法、監(jiān)管政務(wù)信息互聯(lián)整合共享。截至2018年9月底，江陰累計梳理全市61個部門的10億多條數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了“部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)”向“政府資產(chǎn)轉(zhuǎn)化”。三是挖掘分析、拓展功能。政府積極向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)借力，利用華為打造的“一云一湖一平臺”架構(gòu)和廣通的“共享交換平臺”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘的完整性和權(quán)威性。同時，目前著力在城市管理、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、生活服務(wù)、農(nóng)業(yè)水利等領(lǐng)域均構(gòu)筑了“大數(shù)據(jù)+”應(yīng)用新模式。

“在大數(shù)據(jù)時代，通過統(tǒng)一的縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，實(shí)現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)在層級、部門、系統(tǒng)之間的共享共用，也是實(shí)現(xiàn)柔性管理的一種新思路。”[5]數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通為不同部門、層級和系統(tǒng)之間的協(xié)作架起連心橋，為政府的精細(xì)化管理注入強(qiáng)勁動力，為各項(xiàng)改革任務(wù)的推進(jìn)提供了關(guān)鍵性支撐。

2.一章審批，縱橫協(xié)同，助力“2440”

政務(wù)服務(wù)的效率是影響企業(yè)群眾滿意度和獲得感的關(guān)鍵。審批時間長、蓋章多、收費(fèi)多、中介多、材料多等“一長四多”問題一直備受基層群眾詬病。對此，江陰在率先完成全省“3550”目標(biāo)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行自我加壓，提出“2440”⑧目標(biāo)，打造行政審批的“江陰速度”。

一是變“多部門來回跑”為“只需進(jìn)一扇門”。從事權(quán)源頭出發(fā)提升效率，江陰設(shè)立市行政審批局，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)鎮(zhèn)（街）政務(wù)服務(wù)中心和村（社區(qū)）便民服務(wù)中心，構(gòu)筑起市鎮(zhèn)村三級聯(lián)動審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“一枚公章管審批”。從精簡審批事項(xiàng)入手，減輕群企負(fù)擔(dān)。經(jīng)過八輪清理，累計調(diào)整、取消、合并行政權(quán)力事項(xiàng)305項(xiàng)，調(diào)整取消非行政許可審批事項(xiàng)162項(xiàng)，取消證明材料343項(xiàng)。

二是變“串聯(lián)”為“并聯(lián)”。在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，聯(lián)合市場監(jiān)管、行政審批、國稅、人民銀行等部門，推行“注冊主官+初審官+注冊助理”工作模式，實(shí)現(xiàn)銀行開戶流程、稅務(wù)約談流程和政府審批流程并聯(lián)推進(jìn)。將原先16個工作日辦理的流程縮短至2個工作日，提速87.5%；在不動產(chǎn)登記領(lǐng)域，推行存量房轉(zhuǎn)移登記和銀行抵押登記合并受理、同步審核，同步發(fā)放不動產(chǎn)權(quán)證書和不動產(chǎn)登記證明，由原先13個工作日縮短為4個工作日，提速69.2%；在投資建設(shè)領(lǐng)域，建立大審圖中心開展“大審圖”，實(shí)施規(guī)劃、建設(shè)、國土、人防、消防、氣象等圖紙聯(lián)合審查，一次告知。實(shí)行“大并聯(lián)”，將環(huán)評等第三方審批環(huán)節(jié)、審圖等技術(shù)服務(wù)環(huán)節(jié)、許可證發(fā)放等政府審批環(huán)節(jié)并聯(lián)運(yùn)行，同步推進(jìn)。一般工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目施工許可證40個工作日內(nèi)完成辦結(jié)，小型工業(yè)項(xiàng)目審批實(shí)際只需13天。

三是變“一件事跑多窗”為“一窗辦多件事”。不動產(chǎn)登記推行“國土、住建、稅務(wù)”三聯(lián)辦工作組合，通過部門協(xié)同和業(yè)務(wù)集成，實(shí)現(xiàn)“一窗受理，集成服務(wù)”。同時，圍繞企業(yè)群眾辦事需求整合審批服務(wù)事項(xiàng)，鎮(zhèn)街設(shè)立綜合窗口，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一受理，一窗通辦”。

技術(shù)驅(qū)動會帶來流程的重塑，無論是“一章審批”“聯(lián)評聯(lián)審”，抑或是“聯(lián)辦通辦”，都助推數(shù)據(jù)資源由物理聚合走向化學(xué)聚合，從而推動橫向部門的協(xié)同與縱向?qū)蛹壍穆?lián)動，實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化和市場活力迸發(fā)，江陰榮登2018年度“中國營商環(huán)境百強(qiáng)區(qū)縣”榜首。

3.一網(wǎng)通辦，全域代辦，助力“可不見面”

審批服務(wù)一直存在標(biāo)準(zhǔn)不一、程序復(fù)雜帶來的的制度性交易成本較高難點(diǎn)，也面臨基層政務(wù)服務(wù)難拓展、難到位的“效率困境”。鑒于此，江陰積極貫徹江蘇“不見面”審批要求，以網(wǎng)上辦和代辦制為兩大抓手實(shí)現(xiàn)“可不見面”。

一是變“面對面”為“鍵對鍵”，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”實(shí)現(xiàn)全程電子化辦理。依托省網(wǎng)建成江陰政務(wù)服務(wù)旗艦店，開通個性化的網(wǎng)上申報服務(wù)。目前，已經(jīng)開通2440網(wǎng)上平臺，企業(yè)一天之內(nèi)就能拿到營業(yè)執(zhí)照，進(jìn)一步提速審批；“企業(yè)網(wǎng)上登記系統(tǒng)”窗口打通商務(wù)和工商部門信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)外商投資準(zhǔn)入“一口辦理”；稅務(wù)部門在全省率先打造“一網(wǎng)一平臺”，納稅人只要登錄平臺，就能辦理90%以上的地稅業(yè)務(wù)，提升稅務(wù)管理效能；公安部門借助“江陰公安微警務(wù)”平臺，實(shí)現(xiàn)了治安、消防、出入境等130項(xiàng)公安業(yè)務(wù)的全程電子化、“不見面”辦理。 二是變“企業(yè)跑”為“部門跑”，“代辦制”“快遞送”實(shí)現(xiàn)區(qū)域辦理全覆蓋。針對不能網(wǎng)上辦的事項(xiàng)，專門組建市鎮(zhèn)村三級的代辦員隊(duì)伍，做到分工協(xié)作、分級代辦、上下聯(lián)動。目前，全市共有近300名代辦員，已累計為20余個重點(diǎn)重大項(xiàng)目提供了代辦服務(wù)。此外，對于近三十項(xiàng)業(yè)務(wù)，提供辦件窗口的快遞送服務(wù)。通過與郵政合作提供執(zhí)照寄送服務(wù)，從而保證審批結(jié)果的不見面送達(dá)。

“數(shù)據(jù)網(wǎng)間走”和“代辦員多跑路”促進(jìn)了線上線下、前端后端的深度互動，向基層延伸審批服務(wù)觸角，大幅降低企業(yè)和群眾的時間和經(jīng)濟(jì)成本，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“最多見一次面”。截至目前，江陰已公布“不見面”審批服務(wù)事項(xiàng)1153項(xiàng)，其中“不見面”（含見一次面）823項(xiàng)，辦件量排名前20的審批服務(wù)事項(xiàng)“不見面”辦件率達(dá)98.5%。

（三）以“大監(jiān)管”“集成服務(wù)”實(shí)現(xiàn)共治共享的有效

1.寬進(jìn)嚴(yán)管，多元立體，推進(jìn)“全流程”閉環(huán)管控

基層傳統(tǒng)監(jiān)管體系在理念上重事前審批，以批代管；主體單一化，以政府管制為中心；模式粗放低效，特色化不足；部門分散監(jiān)管難形成合力，透明化程度不高。為適應(yīng)市場環(huán)境的變化需求，江陰在監(jiān)管機(jī)構(gòu)一體化的基礎(chǔ)上，著力打造“123”新型多元立體監(jiān)管體系，初步形成事中事后監(jiān)管共治格局。

扭住“一個核心”，突出信用監(jiān)管。出臺信用管理辦法，強(qiáng)化工程建設(shè)、食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、電子商務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的信用監(jiān)管。以紅黑名單公示制實(shí)現(xiàn)誠信激勵和失信懲戒，2017年度紅名單企業(yè)18家，稅收失信黑名單7家、環(huán)保失信黑名單1家，失信被執(zhí)行人企業(yè)4家。

把握“兩個基本點(diǎn)”，突出監(jiān)管與審批、執(zhí)法協(xié)同和日常與行業(yè)監(jiān)管協(xié)同。部門之間立足“江陰政務(wù)信息網(wǎng)”落實(shí)好信息雙向推送機(jī)制，確保審批、執(zhí)法、日常監(jiān)管形成閉環(huán)；原職能部門依法履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，各個承接職能部門負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)管罰分離，并依托首問負(fù)責(zé)、聯(lián)合（專題）會商、案件移送抄告等制度實(shí)現(xiàn)日常與行業(yè)監(jiān)管協(xié)同運(yùn)作。

聯(lián)合“三大主體”，突出群眾、社會組織與技術(shù)?！耙话敢华剟睢闭{(diào)動基層群眾積極性，針對生態(tài)環(huán)境、國有財產(chǎn)保護(hù)、食藥安全等領(lǐng)域違法行為進(jìn)行舉報，最高可獎勵3萬元；支持行業(yè)協(xié)會和中介機(jī)構(gòu)參與市場監(jiān)管，增強(qiáng)監(jiān)管的專業(yè)性；充分發(fā)揮現(xiàn)代化監(jiān)測設(shè)備與物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的融合運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了全天候、全時段監(jiān)管。

2.智慧網(wǎng)格，一支隊(duì)伍，推進(jìn)“全能型”綜合執(zhí)法

長期以來，各部門執(zhí)法職能交叉、權(quán)責(zé)不清造成多頭執(zhí)法、分散執(zhí)法現(xiàn)象嚴(yán)重；基層行政執(zhí)法“看得見的管不著”“管得著的看不見”窘境亟待突破。江陰在理清執(zhí)法權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建市鎮(zhèn)兩級的綜合執(zhí)法體系，實(shí)現(xiàn)基層執(zhí)法精細(xì)化。

一是盤活存量，推行“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。市級層面，成立綜合行政執(zhí)法局，歸并組建7支執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)“一個領(lǐng)域一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。鎮(zhèn)街層面，按照重心下移、力量下沉的要求，打破原有條線限制，在各鎮(zhèn)（街）組建綜合執(zhí)法局，實(shí)現(xiàn)“一個鎮(zhèn)街一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。

二是發(fā)掘增量，以智慧網(wǎng)格強(qiáng)執(zhí)法?；鶎泳W(wǎng)格化管理為強(qiáng)化行政執(zhí)法提供新思路，注入了強(qiáng)勁動力。江陰劃分設(shè)定市鎮(zhèn)村三級綜合網(wǎng)格，并將“人、地、物、事、組織”等要素全部納入網(wǎng)格。建設(shè)統(tǒng)一的綜合管理指揮平臺，配齊配強(qiáng)“一長五員”⑨，實(shí)施“雙軌運(yùn)行”模式，實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)及時流轉(zhuǎn)與處理。推行“雙隨機(jī)一公開”執(zhí)法監(jiān)督模式，加強(qiáng)行政執(zhí)法全過程監(jiān)督。江陰周莊鎮(zhèn)創(chuàng)新“公安網(wǎng)格”，實(shí)現(xiàn)“公安網(wǎng)格化防控平臺”與“綜合管理指揮平臺”無縫對接，強(qiáng)化執(zhí)法處置的專業(yè)效度，目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)在全市進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推廣。

智慧網(wǎng)格延伸防控觸角，既引入基層群眾參與治理，及時發(fā)現(xiàn)問題上報平臺又依托全要素綜合網(wǎng)格和“雙軌運(yùn)行”模式，解決面廣量大的基層執(zhí)法問題。截至目前，99.14%的上報事件在鎮(zhèn)（街）及村（社區(qū)）層面得到了化解，實(shí)現(xiàn)了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。

3.資源集成，社會共建，推進(jìn)“全方位”生活服務(wù)

“就中國行政改革而言，行政權(quán)力的配置是起點(diǎn)而不是終點(diǎn)。社會最關(guān)心的是能否有效提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)?！盵6]無論是簡政放權(quán)，抑或是放管結(jié)合，最終都是要落到優(yōu)化服務(wù)之上。針對基層普遍存在服務(wù)內(nèi)容與方式單一、服務(wù)平臺分散的問題，江陰秉持“政府主導(dǎo)監(jiān)管、市場主體共建”的理念，將現(xiàn)有生活服務(wù)項(xiàng)目納入一體化平臺，做到所有生活服務(wù)項(xiàng)目、各類便民服務(wù)主體能進(jìn)必進(jìn)，打造溫馨周到的市民生活服務(wù)體系。

立足“三大載體”，實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源集成化。深化整合全市原有各類生活服務(wù)資源，由城管部門牽頭、廣電部門負(fù)責(zé)打造江陰生活服務(wù) “最江陰”APP，首輪整合27個部門的45個服務(wù)功能模塊，目前已全面上線。與此同時，深挖市民卡、12345公共服務(wù)熱線功能，形成生活服務(wù)平臺 “三大載體”；立足“五大模塊”，實(shí)現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容全覆蓋。行政服務(wù)由行政審批局牽頭，依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”和代辦服務(wù)完成全程網(wǎng)上辦、全域幫著辦；公共服務(wù)是由市大數(shù)據(jù)中心牽頭，醫(yī)療、水電煤、文教等事項(xiàng)均可在手機(jī)客戶端自助辦理；便民服務(wù)依托現(xiàn)有“12345”公共服務(wù)熱線“3號鍵”，實(shí)現(xiàn)群眾訴求及時處置；公益服務(wù)由民政、宣傳部門牽頭做大平臺，涉及微講堂、法律援助、志愿者招募等；資訊服務(wù)由宣傳部牽頭，整合現(xiàn)有電臺資源，實(shí)現(xiàn)主流媒體與潮流自媒體深度融合。

江陰“全方位”的生活服務(wù)打破了原有服務(wù)內(nèi)容單一化和主體中心化的局限，凸顯“大服務(wù)”的理念，重構(gòu)了政府、市場與社會的關(guān)系，發(fā)揮政府與市場的整合優(yōu)勢和基層群眾的自主性優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)基層治理的共治共享。

三、“天花板”制約：縣域“放管服”改革的現(xiàn)實(shí)困境

從部門、政府和社會的角度出發(fā)，“放管服”改革的實(shí)質(zhì)是“打破地域、層級和部門限制，對政府部門間的、政府與社會間的關(guān)系進(jìn)行重新整合，依靠政府機(jī)構(gòu)間及政府與公私部門間的協(xié)調(diào)與整合提高行政效率，打造一個具有包容性的政府?！盵7]一系列的縣域改革實(shí)踐圍繞這一本質(zhì)展開，在關(guān)系重組、職責(zé)重構(gòu)、資源重配、體系重整上取得了突破性進(jìn)展，但是圍繞構(gòu)建有效政府的目標(biāo)，仍然面臨一些難啃的“硬骨頭”。

（一）外部約束

1.縱弱橫強(qiáng)：上級管理部門與基層數(shù)據(jù)互通步伐不統(tǒng)一

“大數(shù)據(jù)時代的來臨在對碎片化的部門體制帶來強(qiáng)烈沖擊的同時，也為我們從中突圍提供了難得的機(jī)遇，即可以利用大數(shù)據(jù)整合公共管理信息的優(yōu)勢，著力于加強(qiáng)機(jī)關(guān)之間的信息的流通與共享來更好實(shí)現(xiàn)行政一體化的整合與協(xié)力?！盵8]大數(shù)據(jù)在縣域改革發(fā)展中的融合應(yīng)用確實(shí)為打破條塊分割、信息壁壘提供了強(qiáng)有力支撐，卻也衍生出了新難題，即在縣域拔掉“數(shù)據(jù)煙囪”之后，上級部門數(shù)據(jù)的條塊分治會進(jìn)一步壓縮縣域大數(shù)據(jù)平臺的上升發(fā)展空間。

不少縣域政府雖然高效匯集全市各部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資產(chǎn)，但是關(guān)鍵的問題在于縱向貫通國家、省、市三級數(shù)據(jù)共享交換平臺尚未建成，并且省級層面仍未完全開放端口與權(quán)限，甚至在一個部門內(nèi)的系統(tǒng)之間都是彼此獨(dú)立。同時，各市縣區(qū)都設(shè)有自己的平臺系統(tǒng)，針對不同領(lǐng)域事項(xiàng)需要反反復(fù)復(fù)進(jìn)入不同的平臺?？鐚蛹墶⒖绲貐^(qū)的數(shù)據(jù)共享互通無法依靠基層實(shí)踐實(shí)現(xiàn)突破，上級管理部門數(shù)據(jù)平臺的碎片化和局部化一定程度上會束縛基層以部門數(shù)據(jù)互聯(lián)推進(jìn)高效政務(wù)服務(wù)的步伐與水平。將政府信息共享上升為省級行為和國家行為，由更高層級部門牽頭強(qiáng)化建設(shè)，方能真正突破信息孤島問題。

2.先破后立：改革實(shí)踐與法律政策的不匹配

“改革有兩股力量非常重要。一股力量是凡遇到困難問題，總有人想辦法突破，這是原動力。另外一股力量在上層建筑里，對底層的、地方的自發(fā)改進(jìn)和改革的做法，給予合法承認(rèn)與保護(hù)?！盵9]一場改革的推進(jìn)通常是以底層自發(fā)探索實(shí)踐為原點(diǎn)，經(jīng)由中央局部承認(rèn)與全面承認(rèn)，最終上升為立法行動。因此，地方的創(chuàng)新實(shí)踐是要超前于現(xiàn)有的體制和法律政策。對于缺乏立法權(quán)的縣域地方政府而言，推行改革試點(diǎn)，打破體制藩籬，不可避免要挑戰(zhàn)上位法律，受到上級政策得沖擊與阻礙。例如，就企業(yè)注冊登記而言，設(shè)立行政審批局集中許可事項(xiàng)，統(tǒng)一簽發(fā)營業(yè)執(zhí)照，有利于企業(yè)開辦登記的便利化和高效化，但是這一做法與國家工商總局出臺的文件存在沖突。國家工商總局于2018年1月出臺兩項(xiàng)文件⑩，要求嚴(yán)格規(guī)范營業(yè)執(zhí)照簽發(fā)和清理規(guī)范外商投資企業(yè)授權(quán)登記工作，這就表明不能以工商以外的名義給企業(yè)發(fā)放營業(yè)執(zhí)照，同時外資企業(yè)登記不能再委托。而現(xiàn)在由行政審批局發(fā)放的營業(yè)執(zhí)照都是統(tǒng)一加蓋審批局公章，這樣發(fā)出的營業(yè)執(zhí)照會給企業(yè)帶來不必要的麻煩。倘若兩個企業(yè)同時招標(biāo)，一個企業(yè)的執(zhí)照是由審批局簽發(fā)，那么另一個企業(yè)就可以舉報該企業(yè)執(zhí)照存在可疑性，那么企業(yè)又需要來回獲取證明以核實(shí)，反而增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)。同理，外資企業(yè)登記也不能劃轉(zhuǎn)給審批局，只能由市場監(jiān)管局自行審批。

（二）內(nèi)生痛點(diǎn)

1.賦權(quán)放權(quán)質(zhì)量與基層承接能力之間的矛盾

放權(quán)賦權(quán)作為“放管服”改革的“當(dāng)頭炮”，其精準(zhǔn)落地與否往往取決于基層能否順利承接。然而，“接不住、接不好”的難題在基層改革進(jìn)程中普遍存在。究其原因，是在于賦權(quán)放權(quán)的質(zhì)量不高造成了基層承接能力不足。一是人、財、權(quán)劃轉(zhuǎn)的不同步性。在實(shí)際操作中，囿于部門利益和程序冗雜，不可避免出現(xiàn)“放權(quán)不放人”“放權(quán)不放財”等現(xiàn)象。二是權(quán)力下放的不科學(xué)、不對位。諸如市場監(jiān)管、安監(jiān)、環(huán)保等領(lǐng)域事項(xiàng)專業(yè)性過強(qiáng)，令基層部門很難承接。三是賦權(quán)放權(quán)推進(jìn)進(jìn)度過快。面對此前未接手過的事項(xiàng)，基層人員學(xué)習(xí)并進(jìn)入狀態(tài)需要一個過程。不少鎮(zhèn)街在機(jī)構(gòu)平臺和人員上都已配齊，但是短時間內(nèi)人員很難具備成熟的辦事能力。

2.人員隊(duì)伍素質(zhì)不高與復(fù)合型需求之間的矛盾

精簡高效的隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)“寬放”“善管”“優(yōu)服”的有力支撐。然而，機(jī)構(gòu)人員精簡化與政務(wù)服務(wù)高效化的雙向目標(biāo)互動，構(gòu)成了對行政隊(duì)伍素質(zhì)要求的重塑。群眾對于審批服務(wù)的便利化、高效化需求催生出政府審批的 “集中辦”“馬上辦”“一次辦好”創(chuàng)新實(shí)踐，同時在機(jī)構(gòu)人員精簡化的趨勢之下更倒逼審批人員從“單科專家”轉(zhuǎn)為“全科能手”。作為行政審批改革的兩種典型模式，行政審批局和行政服務(wù)中心雖然在改革舉措上存在一定差異，但是兩者基本邏輯都是依托事權(quán)和人員的集中，以降低行政成本，提升整體效率。在不增加行政編制的前提下，審批人員往往需要一崗多能，獨(dú)立應(yīng)對多個部門的審批事項(xiàng)；同理，在縣域推行綜合行政執(zhí)法是為回應(yīng)多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民、基層執(zhí)法力量不足等訴求，有力提升執(zhí)法效率和水平，但重心下移與力量下沉也倒逼基層執(zhí)法人員的 “全能化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局承接來自上級賦予的城管、安全生產(chǎn)、市場監(jiān)管、勞動監(jiān)察等多個領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)限，實(shí)行“一隊(duì)伍管執(zhí)法”，加之基層事項(xiàng)面廣量大，錯綜復(fù)雜，這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員必須具備綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，能夠妥善處置各類執(zhí)法問題。

3.政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化與服務(wù)體驗(yàn)個性化之間的矛盾

“持續(xù)‘放管服’改革重塑的政務(wù)服務(wù)應(yīng)該是‘點(diǎn)菜式’服務(wù)，著眼于民眾需求，從最迫切、最突出的問題入手，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的全響應(yīng)。”[10]優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的關(guān)鍵是變“政府端菜”為“群眾點(diǎn)菜”。然而，當(dāng)前縣域“放管服”改革重覆蓋的廣度和服務(wù)方式，而輕服務(wù)深度和精準(zhǔn)度，尚未真正以用戶視角提升政務(wù)服務(wù)的體驗(yàn)。筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，相比企業(yè)而言，基層普通民眾并不太在意審批時限壓縮到多低的程度，往往更關(guān)心服務(wù)過程中的體驗(yàn)。排長隊(duì)、大廳環(huán)境的嘈雜、喇叭叫號服務(wù)的傳統(tǒng)低效等問題都會影響辦事群眾的體驗(yàn)感受，而當(dāng)前政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)尚不能滿足這些個性化的體驗(yàn)需求。

四、結(jié)論與討論

“放管服”改革不是目的，只是手段，其最終目標(biāo)指向是建立一個“有效政府”。當(dāng)前，在“放管服”改革浪潮之下，各地涌現(xiàn)出不同的實(shí)踐路徑，如浙江的“最多跑一次”、廣東佛山的 “一門式”改革、上海的“一網(wǎng)通辦”、山東的“一次辦好”等。江陰的“集成式”路徑與其他地區(qū)樣本最大的區(qū)別在于“集成”，是對改革方法論的一種革新。這種改革路徑不再是謹(jǐn)慎地“摸著石頭過河”，而是面對已浮出水面的石頭，“摸著石頭過河”，乃至敢于遇水搭橋，對于河對岸擁有更明晰的預(yù)期?！凹伞奔仁钦?、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的集成，也是針對現(xiàn)實(shí)問題提出一攬子解決方案，以及不同領(lǐng)域之間的集成，因而江陰的“集成式”路徑事實(shí)上將諸多領(lǐng)域試點(diǎn)政策和經(jīng)驗(yàn)融匯于自身改革之中，并結(jié)合治理需求突出江陰特色，江陰亮點(diǎn)?；凇凹墒健钡摹胺殴芊备母飳?shí)踐，江陰在政府治理效能上初步實(shí)現(xiàn)了有限之下的有效、聯(lián)動協(xié)同的有效與共治共享的有效，初步建立起“有效政府”?！跋到y(tǒng)集成”的改革方法論對于其他縣域地區(qū)改革具有示范意義，并且其所面對的內(nèi)生痛點(diǎn)和外部約束同樣值得其他地區(qū)進(jìn)一步思考。

針對縣域“放管服”改革的未來發(fā)展，或許需要進(jìn)一步追問：政府在“放管服”改革中到底應(yīng)扮演怎樣的角色？“放管服”改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，政府毋庸置疑是整個改革的中樞，但絕非是唯一主體。政府是改革的推動者，同時也是被改革的行政主體。究其本質(zhì)，“放管服”改革是對政府、市場與社會之間關(guān)系的重新整合，因而改革的成效并不是由政府自身進(jìn)行評估，而是交由企業(yè)、群眾、社會組織等多元主體加以評判。無論是簡政放權(quán)，抑或是放管結(jié)合，最終的落腳點(diǎn)都是服務(wù)社會整體利益，為不同主體提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與服務(wù)。這就意味著政府角色的定位是從有限政府走向有效政府，充分調(diào)動多元主體參與治理，并在自主性的釋放過程中，讓他們切實(shí)感受到改革的紅利。這一點(diǎn)與當(dāng)前所倡導(dǎo)的 “國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”相契合，治理現(xiàn)代化的本質(zhì)訴求是重塑治理體系，實(shí)現(xiàn)政府與公民協(xié)同治理，以共建共治實(shí)現(xiàn)共享，即走向善治。這也是本文“有效政府”內(nèi)涵的關(guān)鍵。因此，縣域“放管服”改革不是為了改革本身，而是要以政府自身變革推動全域制度體系的完善與成熟，以多元主體的協(xié)同共治最終實(shí)現(xiàn)政府與社會的善治。

注釋：

①“權(quán)貴體制”是清華大學(xué)社會系孫立平教授在《撬動新一輪改革的歷史進(jìn)程》一文中提出。他認(rèn)為，“權(quán)貴體制”是新一輪改革所要改的對象，也是改革最大的阻力。這一體制最突出的特征是權(quán)力與市場相結(jié)合，具體表現(xiàn)為國進(jìn)民退、暴力維穩(wěn)、強(qiáng)征強(qiáng)拆、縱容反腐。

②六次重大節(jié)點(diǎn)分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，均在政府職能轉(zhuǎn)變方面取得了重大進(jìn)展。

③之所以選取江陰作為研究對象，是在于江陰作為江蘇省唯一的縣級集成改革試點(diǎn)，在“放管服”改革上創(chuàng)新了“集成式”實(shí)踐路徑，為縣域改革與發(fā)展貢獻(xiàn)了智慧。2017年7月，省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā) 《江陰市縣級集成改革試點(diǎn)總體方案》，江陰成為全省、全國首個縣級集成改革試點(diǎn)縣市。江陰集成改革以行政體制改革作為先手棋，撬動政府改革，從而推動經(jīng)濟(jì)體制、生態(tài)文明體制、開發(fā)開放體制、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制、社會事業(yè)體制、黨的建設(shè)體制等其他六大領(lǐng)域改革的全面開花，實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的改革集成效應(yīng)。

④“有效政府”在本文中的內(nèi)涵包含三個方面：一是有限之下的有效，指向 “扁平化政府”“法治政府”；二是聯(lián)動協(xié)同的有效，指向“高效政府”“智慧政府”；三是共治共享的有效，指向“服務(wù)型政府”。

⑤集成改革是比單項(xiàng)改革、綜合改革系統(tǒng)更為復(fù)雜且難度更大的改革，本質(zhì)上是一種“系統(tǒng)集成”的改革方法論。筆者將“系統(tǒng)集成”歸結(jié)為謀劃和操作兩個層面：一方面在謀劃上突出系統(tǒng)集成。無論是思路謀劃還是方案起草上，既要考慮關(guān)聯(lián)的鉗制要素，以系統(tǒng)化協(xié)同化思維作集成式推進(jìn)，強(qiáng)化頂層設(shè)計的作用，又要融入其他省級改革試點(diǎn)的政策，強(qiáng)化政策集成；另一方面在操作上突出系統(tǒng)集成。從縣域?qū)用嫒罕姾推髽I(yè)最關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)出發(fā)，圍繞問題根源作一攬子解決的方案，強(qiáng)化方案舉措的集成。堅持以點(diǎn)帶面，堅持整體推進(jìn)與重點(diǎn)突破良性互動，強(qiáng)化領(lǐng)域、層級的集成。

⑥2010年4月，徐霞客鎮(zhèn)被中央編辦確定為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，是全國首批四個國家級擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)鎮(zhèn)之一。在改革過程中，形成“全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、便民服務(wù)一中心、綜合執(zhí)法一隊(duì)伍、鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)、指揮調(diào)度一中心”的“1+4”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。此次江陰集成改革是要在全市域復(fù)制推廣徐霞客鎮(zhèn)范式。

⑦“三局三中心”統(tǒng)一于2017年10月9日掛牌成立，是指城市綜合管理局、綜合行政執(zhí)法局、行政審批局、政務(wù)服務(wù)中心、綜合管理服務(wù)指揮中心、社會救助中心。

⑧ 江蘇省全面推進(jìn)“3550”改革目標(biāo)，即：開辦企業(yè)3個工作日內(nèi)完成、不動產(chǎn)登記5個工作日內(nèi)完成、工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目施工許可50個工作日內(nèi)完成；江陰的“2440”目標(biāo)是指開辦企業(yè)在2個工作日內(nèi)完成、不動產(chǎn)登記在4個工作日內(nèi)完成、工業(yè)項(xiàng)目施工許可在40個工作日內(nèi)完成。

⑨“一長五員”：網(wǎng)格長、網(wǎng)格員、督查員、聯(lián)絡(luò)員、巡查員以及信息員。

⑩2018年1月5日工商總局辦公廳發(fā)出 《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范營業(yè)執(zhí)照簽發(fā)等工作的通知》，要求營業(yè)執(zhí)照的法定簽發(fā)單位是各級工商行政管理部門或履行工商職能的市場監(jiān)督管理部門，不得在營業(yè)執(zhí)照上加蓋非法定簽發(fā)單位的印章；1月23日，出臺《關(guān)于清理規(guī)范外商投資企業(yè)授權(quán)登記工作的通知》，要求糾正未經(jīng)授權(quán)或超越授權(quán)范圍擅自改變外商投資企業(yè)登記機(jī)關(guān)、違法簽發(fā)營業(yè)執(zhí)照的行為；各級被授權(quán)局擅自將外商投資企業(yè)登記職能再授權(quán)其他行政機(jī)關(guān)行使的，該行為無效。