范觀兵 王飛 劉軍 謝韜

（合肥市委政策研究室，安徽 合肥 230071）

近期，合肥市委政研室、市投資促進局聯合組成調研組，先后深入全市13個縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)進行調研，并赴成都、深圳、廈門等城市考察學習，梳理分析合肥產業(yè)發(fā)展及布局的現狀基礎，理清優(yōu)化產業(yè)招商布局的工作思路，在借鑒先發(fā)城市經驗的基礎上，提出合肥產業(yè)招商項目布局空間導引及對策建議，為合肥建設“中國制造2025”試點示范城市，打造具有國際影響力的創(chuàng)新之都提供參考。

一、優(yōu)化產業(yè)招商項目布局勢在必行

產業(yè)是城市發(fā)展的物質基礎和動力源泉，科學合理的產業(yè)空間布局有利于促進城市的生產、消費、就業(yè)、服務等功能提升。尤其是，當前我國經濟發(fā)展已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，推動經濟高質量發(fā)展，要把重點放在推動產業(yè)結構轉型升級上，把實體經濟做實做強做優(yōu)，這是黨中央向全國發(fā)出的號召。對合肥而言，現階段以產業(yè)招商項目為突破口，研究優(yōu)化全市產業(yè)空間布局，對打造現代產業(yè)集群、推動經濟高質量發(fā)展恰逢其時，意義重大。

從產業(yè)發(fā)展趨勢看，優(yōu)化產業(yè)招商項目布局是在更高起點上引領產業(yè)轉型升級的客觀要求。現階段繼高端化、智能化、綠色化、服務化等之后，產業(yè)發(fā)展呈現出新的“四化”趨勢，即以規(guī)模經濟和外部經濟“雙重效應”為特征的“集群化”、以跨界滲透和相互交叉為特征的“融合化”、以整合延伸和鏈式效應為特征的“垂直化”和以共生共享共贏為特征的“生態(tài)化”。這些趨勢正深刻重塑產業(yè)發(fā)展形態(tài)和經濟地理，要求我們必須加強對產業(yè)的深度研究，進一步優(yōu)化產業(yè)招商項目布局，引導產業(yè)向功能匹配的平臺集聚，在集聚過程中推動垂直整合和跨界融合，形成配套完整的現代產業(yè)集群，為合肥經濟高質量發(fā)展提供有力支撐。

從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求看，優(yōu)化產業(yè)招商項目布局是加速新經濟成長壯大的重要引擎。當前高強度的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)時代已經來臨，主要表現為基礎創(chuàng)新和成果應用的對接耦合更加緊密，網絡化的科技創(chuàng)新格局加快構建，全鏈條的科技創(chuàng)新體系不斷完善，大眾化的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)局面加快形成，數字經濟、智能經濟、綠色經濟、創(chuàng)意經濟、流量經濟、共享經濟等新經濟形態(tài)不斷涌現。尤其是，培育發(fā)展新經濟更加需要應用場景的帶動和優(yōu)秀人才的支撐。優(yōu)化產業(yè)招商項目布局，有助于引導相關區(qū)域板塊聚焦打造專業(yè)化、特色化的產業(yè)平臺和關鍵應用場景，構筑有機融合的產業(yè)生態(tài)鏈生態(tài)圈，為培育“獨角獸”企業(yè)、加速新經濟發(fā)展創(chuàng)造必要條件。

從先發(fā)地區(qū)經驗看，優(yōu)化產業(yè)招商項目布局是提升城市綜合競爭力的戰(zhàn)略舉措。系統規(guī)劃產業(yè)空間布局逐步成為國內城市發(fā)展一個趨勢，上海、深圳、成都、南京、杭州、廈門等城市也均出臺相關規(guī)劃、導則或指導意見，多數城市側重于以招商項目增量優(yōu)化現有產業(yè)存量，引導產業(yè)集群發(fā)展，提高產業(yè)競爭力，優(yōu)化城市功能布局。比如，深圳市制定園區(qū)產業(yè)準入標準，引導符合產業(yè)結構升級轉型要求的優(yōu)勢企業(yè)進駐；成都市明確全市66個產業(yè)新城發(fā)展定位和主導功能，精準開展招商引資；廈門市規(guī)定新增的產業(yè)項目，需按產業(yè)空間布局指引落入相關專業(yè)園區(qū)。與先發(fā)地區(qū)相比，合肥雖然在相關文件中對產業(yè)布局有所涉及，但規(guī)劃還不夠系統、引導還不夠明確、措施還不夠到位，已滯后于城市功能調整和競爭力提升的需要，有必要對合肥產業(yè)招商項目布局進行系統深入的研究。

從自身發(fā)展實際看，優(yōu)化產業(yè)招商項目布局是破解當前發(fā)展中突出矛盾問題的有效抓手。在經濟新常態(tài)下，“分化”成為區(qū)域經濟發(fā)展的重要特征，合肥區(qū)域發(fā)展也出現分化趨勢，尤其縣域經濟發(fā)展步伐放緩，亟待從產業(yè)招商項目布局上加以引導和支持，從而推進區(qū)域和城鄉(xiāng)統籌，實現協調發(fā)展。同時，在高質量發(fā)展的大背景下，繼續(xù)延續(xù)傳統粗放型的產業(yè)發(fā)展模式和空間布局，必然出現資源利用效率低下、污染風險加重等問題，導致產業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾更加突出，也亟需優(yōu)化產業(yè)招商項目來促進資源的集約利用和污染的高效治理，從而提升城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

二、優(yōu)化產業(yè)招商項目布局具備條件

“十一五”以來特別是黨的十八大以來，合肥堅持以供給側結構性改革為主線，一手抓傳統產業(yè)改造升級，向微笑曲線兩端發(fā)展；一手抓新興經濟培育發(fā)展，打造具有核心競爭力的戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群，合肥產業(yè)整體規(guī)模和層次不斷邁上新臺階，創(chuàng)新型現代產業(yè)體系加速構建。

（一）產業(yè)規(guī)模不斷壯大、層次持續(xù)提升，為優(yōu)化產業(yè)招商項目布局奠定了良好基礎。十八大以來，合肥經濟總量連跨3個千億臺階，規(guī)上工業(yè)產值突破萬億元大關，主要經濟指標進入全國省會城市前10位。戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值年均增長22.0%，產值占工業(yè)比重接近1/3，現代服務業(yè)增加值年均增長11.9%，占第三產業(yè)比重超過2/3。第二產業(yè)占GDP比重由55.3%下降到50.5%，第三產業(yè)比重由39.2%提高45%，人均GDP突破1.2萬美元，全市已進入工業(yè)化后期新階段。

（二）產業(yè)特色日趨鮮明、集聚效應初顯，為優(yōu)化產業(yè)招商項目布局創(chuàng)造了有利條件。六大主導產業(yè)占規(guī)上工業(yè)比重達到63.8%，家用電器等四個產業(yè)達千億級，量子信息等新興產業(yè)已在全國確立優(yōu)勢地位。高新區(qū)生物醫(yī)藥、智能語音及人工智能，新站區(qū)平板顯示，經開區(qū)家用電器、裝備制造等特色產業(yè)集群逐步形成，先后獲批2個國家級戰(zhàn)略性新興產業(yè)集聚發(fā)展試點，形成6個省級產業(yè)集聚發(fā)展基地和4個市級產業(yè)集聚發(fā)展基地。

（三）產業(yè)平臺加快建設、主體格局形成，為優(yōu)化產業(yè)招商項目布局搭建了承接載體。從市域范圍看，合肥已基本形成開發(fā)區(qū)大力發(fā)展新興高端產業(yè)，城區(qū)集中布局發(fā)展現代服務業(yè)，縣域全面承接市區(qū)產業(yè)外溢、積極發(fā)展相關配套產業(yè)的“圈層化”產業(yè)格局。尤其是，開發(fā)區(qū)作為產業(yè)發(fā)展主平臺的作用凸顯，14個省級以上開發(fā)區(qū)以不到8%的面積集聚全市超過50%的生產總值、60%的財政收入、70%的進出口和超過80%的工業(yè)。

（四）產業(yè)政策不斷完善、支撐作用明顯，為優(yōu)化產業(yè)招商項目布局提供了有力支撐。建立健全從“1+3+5”到“高質量發(fā)展30條”的支持產業(yè)發(fā)展政策體系，撬動社會資本設立基金規(guī)模近500億元，同時，組建規(guī)模達425億元產業(yè)專項發(fā)展基金，用于投資新型顯示、集成電路等重大項目。出臺市級“三重一創(chuàng)”政策，推出政銀擔等近20種財政金融產品，全面建立“3+2”清單制度，推出人才新政20條、新8條，“四最”營商環(huán)境正加快構建。

但是，與經濟高質量發(fā)展要求相比，與國內先發(fā)地區(qū)相比，合肥產業(yè)綜合競爭力仍然相對偏弱、產業(yè)層次有待進一步提升，尤其在產業(yè)空間布局上還存在一些突出問題：

一是認識不夠深入，產業(yè)發(fā)展定力不足。過去合肥產業(yè)基礎弱、規(guī)模小，2005年合肥規(guī)模以上工業(yè)產值只有900多億元，迅速做大產業(yè)規(guī)模是首要任務，優(yōu)化產業(yè)空間布局缺乏基礎條件。但由此形成的思維慣性，使得在當前經濟高質量發(fā)展的新階段，一些部門和地區(qū)對優(yōu)化產業(yè)空間布局的必要性和重要性仍缺乏足夠認識，對區(qū)域產業(yè)發(fā)展研究不深、定力不足，甚至為迎合重大招商項目的落地，頻繁變更園區(qū)主導產業(yè)定位，破壞了產業(yè)發(fā)展的連續(xù)性和穩(wěn)定性，不利于主導產業(yè)發(fā)展壯大。

二是產業(yè)不夠集聚，比較優(yōu)勢難以發(fā)揮?！靶《眴栴}嚴重，多數園區(qū)專業(yè)化程度不高，貪多求全、有產無鏈。省級以上開發(fā)園區(qū)重點產業(yè)普遍在4-5個以上，個別園區(qū)甚至可達7-8個，有的主導產業(yè)規(guī)模偏小，首位度產業(yè)比重不到1/3?！按蠖ⅰ爆F象突出，某類主導產業(yè)廣泛分布于多個園區(qū)，環(huán)節(jié)分工協作不緊密，空間集群效應低下，范圍經濟難以發(fā)揮。比如，以高新區(qū)為承載平臺申報的集成電路省級戰(zhàn)略性新興產業(yè)集聚基地，高新區(qū)企業(yè)占比僅有30%左右。

三是布局不夠合理，錯配現象較為突出。一方面，產業(yè)布局調整滯后于城市發(fā)展進程，尤其是，“十五”期間，四個城區(qū)都在近郊規(guī)劃布局了工業(yè)園區(qū)，隨著城市的不斷發(fā)展，目前中心城區(qū)范圍存在不少低效工業(yè)用地和生產制造類企業(yè)，造成土地空間要素的擠出效應，亟待騰籠換鳥、疏解升級。另一方面，產業(yè)同質化發(fā)展較為嚴重，普遍缺乏基于比較優(yōu)勢的差異化發(fā)展形態(tài)。合肥省級以上開發(fā)園區(qū)中，汽車及新能源汽車、裝備制造、電子信息、新材料等產業(yè)同質化率分別達到57%、50%、43%、38%。

四是引導不夠明確，考核激勵有待改進。長期以來，合肥缺少系統的產業(yè)空間布局規(guī)劃，引導產業(yè)向功能匹配園區(qū)集聚的措施不夠系統，尤其是現階段的考核指標體系與優(yōu)化產業(yè)布局的趨勢不相適應。比如，中心城區(qū)作為現代服務業(yè)發(fā)展的主要集聚區(qū)，應當鼓勵現有工業(yè)企業(yè)逐步 “退二進三”，但目前“退二進三”政策體系還未建立，且在每年考核中依然給城區(qū)下達工業(yè)方面的招商引資和產值增長任務。

五是配套不夠完善，產城融合水平不高。一方面，部分園區(qū)產業(yè)和配套服務用地比例不協調，各類服務配套設施不夠完善，宜居水平不夠高、生活品質不夠優(yōu)，教育、醫(yī)療、體育、文化等優(yōu)質公共服務供給不足。另一方面，有些產業(yè)配套設施建設缺乏統籌，存在重復建設現象，在互聯互通、共建共享上做的還不到位。

三、優(yōu)化產業(yè)招商項目布局方向路徑

優(yōu)化產業(yè)招商項目布局是構建高質量城市產業(yè)空間格局的關鍵之舉。面對經濟進入新常態(tài)、發(fā)展步入新階段的大背景，合肥優(yōu)化產業(yè)招商項目布局，必須進一步理清思路、把握趨勢、明確方向，以更加科學合理的空間形態(tài)布局，全面增強產業(yè)規(guī)模能級和核心競爭力。

（一）理清產業(yè)招商項目布局思路目標。堅持新發(fā)展理念，按照高質量發(fā)展要求，把握新一輪科技革命和產業(yè)變革趨勢，以深化供給側結構性改革為主線，以提高全要素生產率為方向，以空間布局和強化政策引導為抓手，推動形成布局集中、產業(yè)集聚、資源集約的現代產業(yè)集群，構建優(yōu)勢充分發(fā)揮、集群效應凸顯、設施高效利用、環(huán)境明顯改善的產業(yè)高質量發(fā)展空間格局，為建設創(chuàng)新型現代產業(yè)體系，打造具有國際影響力的創(chuàng)新之都提供不竭動力。

初步考慮，到2025年，優(yōu)化產業(yè)招商項目布局的發(fā)展目標：

——培育競爭力強的現代產業(yè)集群。創(chuàng)新型現代產業(yè)體系加快構建，戰(zhàn)略性新興產業(yè)占工業(yè)增加值比重、現代服務業(yè)占服務業(yè)增加值比重顯著提高，全市形成4個年產值雙千億級產業(yè)、8個年產值千億級產業(yè)，建成2個以上營業(yè)收入千億級的服務業(yè)集聚區(qū)。

——塑造科學合理的產業(yè)空間形態(tài)。產業(yè)園區(qū)單位面積產出效率大幅提升，省級以上開發(fā)區(qū)規(guī)模以上工業(yè)增加值占全市比重達到90%，高新、經開、新站各形成若干有國際影響力的千億級特色產業(yè)集群，其余縣市、開發(fā)區(qū)各形成若干有全國影響力的五百億級產業(yè)集群。

——構建協同聯動的產業(yè)招商機制?；拘纬僧a業(yè)招商項目布局的統籌引導、利益共享、考核評估和服務保障等機制，產業(yè)招商有序競爭格局基本形成，專業(yè)化招商水平顯著提升。

——形成精準高效的產業(yè)政策體系。產業(yè)要素市場發(fā)育充分，產業(yè)生態(tài)系統更加完備，產業(yè)發(fā)展政策體系不斷完善，引導扶持政策全面落實，政策紅利充分釋放。

（二）把握產業(yè)招商項目布局基本原則。一要強化統籌，協同發(fā)展，著眼于合肥城市定位和戰(zhàn)略任務，把握產業(yè)規(guī)律和發(fā)展趨勢，統籌確定全市產業(yè)招商布局導向，引導各區(qū)域因地制宜、各有側重培育發(fā)展主導產業(yè)和特色產業(yè)。二要增量帶動，集群發(fā)展，堅持以增量帶動和優(yōu)化存量相結合，推動新增招商引資項目向符合產業(yè)招商布局要求的園區(qū)集中，加強分工協作配套，促進集群集聚發(fā)展，增強空間規(guī)模效應。三要產城一體，融合發(fā)展，堅持“產業(yè)園區(qū)就是城市新區(qū)”，統籌產業(yè)功能與城市功能需求，在新區(qū)開發(fā)、老城改造過程中注重培育特色產業(yè)，在產業(yè)園區(qū)建設過程中注重完善配套服務。四要生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，綜合考慮各區(qū)域資源環(huán)境承載能力，強化引導控制措施，嚴格招商準入門檻，提高用地產出效率，增強產業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。五要創(chuàng)新機制，有序發(fā)展，發(fā)揮市場決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，尊重企業(yè)自主選擇權，創(chuàng)新統籌協調、利益共享和激勵考核等機制，避免同質發(fā)展和無序競爭，形成全市招商整體合力。

（三）聚焦重點產業(yè)招商領域。依托現有產業(yè)基礎，按照有利于發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強配套共享、促進集聚發(fā)展、加快轉型升級的思路，綜合《合肥市國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》《合肥市建設中國制造2025試點示范城市實施方案（2017）》《合肥市五大發(fā)展行動計劃（2017）》等政策文件，現代服務業(yè)集聚發(fā)展高技術服務業(yè)，以及現代金融、現代商貿、現代物流、文化創(chuàng)意、旅游休閑等重點領域；先進制造業(yè)聚焦發(fā)展新一代信息技術、汽車及新能源汽車、智能家電、高端裝備制造、光伏及新能源、生命健康、新材料及新型化工、節(jié)能環(huán)保、公共安全、綠色食品等重點領域。

在產業(yè)招商項目整體布局上，以中心城區(qū)為載體，加快老城更新改造和新區(qū)建設發(fā)展步伐，完善立體交通體系和公共服務設施，有序推進“退二進三”，促進服務業(yè)擴大能級、提質增效、轉型升級，打造全市現代服務業(yè)聚集區(qū)。圍繞淮南鐵路、江淮運河兩條主軸線分別建設東部產業(yè)走廊和西部產業(yè)走廊，以先進制造業(yè)為主體，以產城融合為導向，同步完善基礎設施網絡和生產生活服務配套，布局建設一批功能復合、職住平衡、服務配套、生態(tài)宜居的產業(yè)新城。

（四）明確各板塊產業(yè)招商導引。根據《合肥市國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》、新一輪城市總體規(guī)劃和 《關于進一步加強招商引資工作的意見》要求，堅持統籌引導、增量引導、柔性引導、動態(tài)引導、激勵引導的基本思路，探索建立合肥產業(yè)招商布局空間導引。

一是圍繞定位，分類指導，圍繞開發(fā)區(qū)打造成為“高端產業(yè)集聚區(qū)”，中心城區(qū)打造成為“現代服務業(yè)聚集區(qū)”，縣域打造成為“新型工業(yè)化主戰(zhàn)場”的總體定位，分類明確開發(fā)區(qū)、城區(qū)、縣域的產業(yè)發(fā)展重點。

二是聚焦重點，突出特色。聚焦合肥統籌發(fā)展主導產業(yè)，按開發(fā)區(qū)“兩主（主導產業(yè)）兩特（特色產業(yè)）”、縣（市）區(qū)“一主兩特”，進一步明確各區(qū)域板塊的產業(yè)主攻方向，全面提升產業(yè)集群的質量和效益。

三是整體考量，融合布局。按照“一區(qū)兩廊”的空間布局，把處于相鄰或同類空間范圍內的不同區(qū)域產業(yè)作為一個整體來考量，并把縣（市）區(qū)重點招商產業(yè)合理落在產業(yè)園區(qū)和平臺上，促進產城融合發(fā)展。（《合肥市產業(yè)招商項目布局空間導引》見附件）

四、合肥優(yōu)化產業(yè)招商項目布局的對策建議

（一）加強頂層設計，完善產業(yè)招商引導機制。加強全市產業(yè)空間布局研究，明確我市產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃、任務目標、重點領域和空間布局。以引導產業(yè)投向、服務重大項目為重點，定期發(fā)布產業(yè)招商項目布局空間導引（簡稱空間導引），強化各縣（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)產業(yè)招商方向的統籌指導。修訂招商引資考核辦法，完善招商工作評價體系，強化實行分類考核，加大新引進符合空間導引項目的考核權重和獎勵標準，強化空間導引的激勵約束作用。

（二）創(chuàng)新管理方式，完善招商項目統籌機制。成立市投資促進領導小組，建立重大產業(yè)招商項目市級統籌機制，及時協調解決項目落地中存在的困難和問題，并進行跟蹤督查問效。強化全市招商引資項目信息庫建設，建立招商項目首報備案制度，對符合空間導引的項目，履行首報備案的單位擁有項目首談地的招商優(yōu)先權。加強各類型招商項目落地的通常約束條件研究，建立涵蓋投促、發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設、環(huán)保、交通等部門的重大招商項目選址審核機制，發(fā)揮“四規(guī)合一”信息平臺作用，提高項目選址落地的科學性。首談地不具備承載條件的項目，按規(guī)定程序流轉至具備承載條件的產業(yè)平臺；首談地不符合空間導引的項目，建議流轉至符合導引方向的產業(yè)平臺；有爭議的項目提交市投資促進領導小組決策。

（三）促進協同合作，完善招商利益共享機制。對新引進合肥市外投資類項目，鼓勵各地區(qū)開展招商合作，共建飛地項目。通過合肥招商引資項目信息庫分享獲取的項目線索，并完成注冊的重大引資項目，首談引進地區(qū)和項目落戶區(qū)按比例分享招商引資、產值、進出口、財稅等相關指標。對市內遷移類項目，兼顧企業(yè)遷出地和遷入地的利益關系，建立企業(yè)遷移期內過渡機制，上述各項指標由遷出地和遷入地在期限內按比例分享。完善城區(qū)“退二進三”支持政策體系和考核評價機制，探索區(qū)縣產業(yè)結對合作發(fā)展新機制，促進區(qū)域優(yōu)勢互補、產業(yè)有序遷移、實現互利共贏。

（四）強化專業(yè)招商，完善產業(yè)招商推進機制?？h（市）區(qū)、開發(fā)區(qū)根據空間導引，強化對本區(qū)域重點招商產業(yè)的深度研究，制定具體產業(yè)招商目錄、準入標準，實施精準化產業(yè)招商政策。按照空間導引，開展重點產業(yè)鏈集中式招商攻關，每年謀劃不少于100個重大招商靶向型項目。創(chuàng)新招商模式，實施“項目+基地+基金”的招引新模式，發(fā)揮各級創(chuàng)業(yè)、產業(yè)投資基金的招商作用，加快促進資金、技術、市場三方融合。借助專業(yè)機構及商協會等力量和資源，搭建面向全球的投資推廣網絡，建立招商引資專家顧問團隊，開展目標企業(yè)的持續(xù)跟蹤招商。加強各地投資促進機構體系建設，實行常態(tài)化產業(yè)招商培訓，培養(yǎng)高素質專業(yè)化招商隊伍。

（五）優(yōu)化保障服務，完善產業(yè)政策支持機制?！叭匾粍?chuàng)”政策以及土地、金融、人才等各類產業(yè)要素支持政策優(yōu)先向符合空間導引方向的產業(yè)招商項目傾斜，促進產業(yè)向功能匹配的產業(yè)平臺集聚，促進產業(yè)集群化發(fā)展。建立營商環(huán)境評估機制，引入專業(yè)咨詢機構，定期發(fā)布營商環(huán)境評估報告，加快打造“四最”營商環(huán)境。